B. REPARTAGER L'EFFORT DE SOLIDARITÉ
1. Une triple contrainte
Le système de financement de l'assurance vieillesse repose, on l'a vu, sur un ensemble de transferts entre les régimes de sécurité sociale. Or, en 2003, plusieurs données viennent mettre à mal l'ensemble du dispositif.
La première de ces données est la situation de la CNRACL. En effet, cette caisse de retraite est l'un des plus importants contributeurs à la fois à la compensation généralisée et à la compensation spécifique. Les versements qu'elle consent assurent l'équilibre de nombreux régimes, notamment parmi les régimes spéciaux. Toutefois, ces transferts ayant affecté de manière croissante le résultat de la caisse, au point de mettre en cause son équilibre, les pouvoirs publics avaient programmé une diminution de ses contributions à la surcompensation.
La situation de la Caisse, qui consomme ses réserves depuis 1992, exigeait que soit trouvé un plan de refinancement à court et moyen termes. Ce dernier, décidé par le Gouvernement, prévoit un effort croisé. L'assurance maladie et les collectivités locales, via une hausse de leur cotisation employeur, verseront 145 millions d'euros en 2003. Le reste de l'effort sera porté par les autres régimes, du fait d'une diminution des contributions versées par la CNRACL au titre des systèmes de compensation.
Au titre de cette dernière, les pouvoirs publics se trouvaient devant un ultimatum posé par le régime des professions libérales. Depuis de longues années, la CNAVPL verse, au titre de la compensation, des sommes quasiment équivalentes à celles versées au titre des prestations. Cette lourde charge, qui dégradait très sensiblement le résultat de la caisse était perçue par les administrateurs de cette dernière comme une situation inique déniant aux libéraux la faculté de se constituer des réserves propres en vue des jours difficiles. Le Gouvernement avait donc été prévenu que le régime se refuserait à consentir plus avant au système et que, sans diminution sensible de la contribution du régime des professions libérales, une grève du paiement serait envisagée.
Dans le même temps, le Gouvernement doit subir un troisième front pour assurer le financement du régime social des exploitants agricoles (BAPSA) dont le besoin de financement s'est accru et qui exige un effort de l'Etat -qui doit légalement pourvoir à son équilibre- que le budget n'arrive pas seul à porter. Il a donc été inscrit, en projet de loi de finances pour 2003 une mesure nouvelle affectant 130 millions d'euros de plus de C3S au BAPSA, majorant encore la dotation votée en 2002 pour ce dernier.
Ce double besoin de financement couplé à l'obligation technique de toucher aux montants versés par chaque régime au titre des compensations a entraîné une modification substantielle des règles régissant ces systèmes.
2. Une réforme aux forts effets redistributifs
Telle que décrite dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, la réforme des systèmes de compensation généralisée et compensation spéciale consiste à :
« diminuer de trois points le taux retenu dans les calculs de la compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux de salariés pour l'exercice 2003. Le taux passerait de 30 % à 27 % (décret à paraître ) ;
« prendre en compte les effectifs de chômeurs pour lesquels le Fonds de solidarité vieillesse verse une cotisation au régime général et au régime de salariés agricoles, ce qui augmente les effectifs de cotisants pris en compte pour ces régimes dans le calcul de la compensation ;
« soustraire aux prestations de référence retenues dans le cadre de la compensation généralisée vieillesse entre salariés et non-salariés ainsi que dans la compensation interne aux salariés, les sommes déjà remboursées par le FSV. »
Les conséquences financières de cette réforme permettent de résoudre l'équation posée au Gouvernement.
La première réforme se traduit par un dégonflement des masses redistribuées au titre de la surcompensation. Ainsi, la CNRACL et l'Etat employeur réalisent des économies respectives de 196 et 93 millions d'euros. Toutefois, ainsi qu'il a été expliqué plus haut, la surcompensation vise à partager la charge des régimes spéciaux entre l'Etat d'une part, les collectivités locales et l'assurance maladie d'autre part. La baisse des contributions entraîne un besoin de financement de 219 millions d'euros pour ces régimes que l'Etat doit compenser par une augmentation de ses subventions d'équilibre à hauteur de 216 millions d'euros.
Cette charge, sans doute trop lourde pour un budget évoluant dans un cadre contraint, est néanmoins allégée simultanément par la seconde réforme. En gonflant les masses cotisantes de la CNAVTS, les charges sont redistribuées au détriment de cette dernière qui supporte seule le poids de la réforme. L'augmentation de 30 % de ses charges de compensation, soit 825 millions d'euros, permet à la fois d'équilibrer la CNRACL (+ 196 millions d'euros), de compenser à l'Etat la hausse des subventions d'équilibre qu'il doit verser aux régimes spéciaux en conséquence de la première réforme (+ 268 millions d'euros), et de maintenir le consentement de la CNAVPL au système (+ 98 millions d'euros).
Dans le même temps, cette dernière réforme permet de libérer le montant de C3S nouvellement affecté au BAPSA. En effet, les régimes des commerçants (ORGANIC) et artisans (CANCAVA) sont eux aussi bénéficiaires apparents de la nouvelle comptabilisation des effectifs cotisants. Les montants qui leur sont versés au titre de la compensation se trouvent accrus respectivement de 106 millions d'euros et 94 millions d'euros. Mais ce gain n'est qu'apparent puisque ces régimes sont automatiquement équilibrés par la C3S. L'apport au titre de la compensation permet donc de compenser la budgétisation d'une taxe qui leur était historiquement affectée, la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), et surtout de réaliser une économie de C3S qui couvre la mesure nouvelle inscrite au BAPSA et de manière résiduelle le FSV.
La notion de « gains indirects » de l'Etat
(en millions d'euros)
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Gains de la compensation |
Ressources rendues disponibles |
Traduction pour le budget de l'Etat |
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Organic - Cancava : + 200 |
TACA budgétisée : + 46
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Gain TACA : + 46
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BAPSA : + 28 |
Economies de subventions d'équilibre : + 28 |
Economies de subventions d'équilibre : + 28 |
Source : commission des Affaires sociales
Source : commission
des Affaires sociales
Sans doute l'inspiration d'une telle réforme n'est-elle pas entièrement satisfaisante. En effet, si la justification de la compensation est de compenser les déséquilibres démographiques entre régimes, alors, ainsi que l'a confirmé à votre rapporteur M. Bernard Zuber, président de la commission de compensation, la prise en compte des transferts de solidarité dans les paramètres de la cotisation rend le système illégitime.
Si au contraire, le Gouvernement entendait changer la nature de la compensation en y intégrant les transferts de solidarité, ce qui fut évoqué au sein d'un projet de réforme par MM. Ullmo et Pelé, alors rien ne peut expliquer la non-prise en compte dans la réforme des sommes perçues par la CNAVTS au titre de l'AVPF, ces dernières entrant sans contestation dans cette catégorie de transfert.
Cette dernière mesure, qui aurait un impact négatif supplémentaire de 450 millions d'euros sur les comptes de la CNAVTS, aurait réduit d'autant les résultats du régime général.
Cette modification relève donc du pragmatisme.
En revanche, aucune autre réforme ne pouvait résoudre d'un même coup les trois contraintes posées au Gouvernement cette année. La difficulté de ces mécanismes de péréquation entre les régimes est qu'il est malaisé de procéder à un réglage fin des mouvements financiers. Ainsi, l'effet de la réforme, qui entraîne un gain important pour l'Etat et une perte sensible pour le régime général, aurait pu être encore amplifié si la logique de prise en compte du non-contributif avait été intégralement mise en oeuvre.
Une telle mesure n'eût pas été conforme au pacte conclu entre le Gouvernement et les partenaires sociaux quant à la fin de l'année 2002, à savoir un certain statu quo permettant de discuter les fondements de la réforme prochaine.
Il importait néanmoins d'assurer l'équilibre de l'ensemble des régimes et ceci est atteint par un mécanisme qui a sans doute vocation à être rediscuté l'an prochain
Pour sa part, votre rapporteur se bornera à :
- déplorer l'inscription de cette réforme en tendanciel, alors même qu'elle constitue in fine une mesure nouvelle. Sans doute le constat de la Cour des comptes, suite à une question de votre commission, trouve-t-il là une justification, la Cour considérant qu'il serait souhaitable « que le Parlement dispose, dans le cadre d'une annexe du PLFSS, d'une récapitulation de l'effet en année pleine des mesures prises au cours de l'année du vote de la LFSS, ainsi que d'une prévision de leur effet l'année suivante. L'objectif premier du tableau figurant à l'annexe C du PLFSS, intitulé « mesures nouvelles du projet de loin de financement de la sécurité sociale - impact sur le régime général » devrait être de fournir une évaluation exhaustive et robuste de cet impact. Une fois cet objectif atteint, il pourrait être envisageable de l'étendre aux principaux autres régimes obligatoires de base » ;
- regretter l'impact financier d'une telle mesure sur le fonds de réserve des retraites ;
- constater l'étonnante coïncidence entre le gain pour l'Etat que représente cette réforme (+ 374 millions d'euros) et le bénéfice pour la CNAVTS du remboursement par la CADES de la dette de l'Etat au titre du FOREC (+ 373).