Régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle
FOURNIER (Bernard)
RAPPORT 190 (2001-2002) - Commission mixte paritaire
Rapport au format Acrobat ( 26 Ko )
Document
mis en distribution le
4 février 2002
N° 3558
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N° 190
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Annexe au
procès-verbal de la séance
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RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI relative au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle ,
PAR M.
JEAN LE GARREC, PAR M. BERNARD FOURNIER,
Député. Sénateur.
(
1)
Cette commission est composée de
:
M. Marcel Rogemont, député, président,
M. Jacques Valade, sénateur, vice-président, M. Jean Le
Garrec, député, M. Bernard Fournier, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires :
MM. Patrick Bloche, Olivier de Chazeaux, Henri
Plagnol, Jean Dufour, Gérard Charasse, députés ; Mme
Françoise Férat, MM. Philippe Nachbar, Fernand Demilly, Mme
Marie-Christine Blandin, M. Ivan Renar, sénateurs.
Membres suppléants : MM. Jean-Jacques Filleul,
Serge Blisko, Alfred Recours, Bruno Bourg-Broc, Mme Roselyne
Bachelot-Narquin, MM. Christian Kert, Gilbert Gantier,
députés ; MM. Jean-Claude Carle, Louis Duvernois,
André Labarrère, Pierre Martin, Bernard Murat, Mme Monique Papon,
M. Henri Weber, sénateurs.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) : Première lecture :
3407
,
3426
et
T.A. 748.
Deuxième lecture :
3557
Sénat : Première lecture : 138, 166 (2001-2002) et T.A. 50.
Chômage : indemnisation |
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution et à la demande de M. le Premier Ministre, une commission
mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion de la proposition de loi relative au régime
d'assurance chômage des intermittents du spectacle s'est réunie le
mardi 29 janvier 2002 à l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son
bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Marcel Rogemont, président ;
- M. Jacques Valade, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Jean Le Garrec, député, rapporteur pour
l'Assemblée nationale ;
- M. Bernard Fournier, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
*
* *
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M.
Bernard Fournier, rapporteur pour le Sénat
, a d'abord indiqué
qu'en adoptant la proposition de loi, l'Assemblée nationale a
souhaité répondre aux inquiétudes exprimées par les
intermittents du spectacle, en remédiant à une situation de vide
juridique.
La commission des affaires culturelles du Sénat a partagé cette
préoccupation et souligné l'opportunité d'une prorogation
par la loi des annexes VIII et X, qui présente l'avantage d'assurer la
sécurité juridique des allocataires, tout en respectant la
compétence des partenaires sociaux.
En effet, l'important est que la négociation entre les partenaires
sociaux reprenne, afin de permettre, enfin, une réforme jusqu'ici trop
souvent repoussée.
A cet égard, ne pas fixer de date butoir semble compromettre cet
objectif, puisqu'en cas d'échec des négociations, rien ne
changerait. Ce risque est à considérer puisque le texte
adopté par l'Assemblée nationale a vocation à s'appliquer
au delà du terme de la convention générale du
1
er
janvier 2001.
Par ailleurs, ce dispositif soulève une difficulté juridique,
dans la mesure où sa durée d'application dépend uniquement
de l'intervention d'une décision du pouvoir réglementaire,
à savoir l'arrêté d'agrément, ce qui n'est pas
conforme à l'interprétation qui a été faite par le
Conseil constitutionnel de l'article 21 de la Constitution relatif à
l'exécution des lois et à l'exercice du pouvoir
réglementaire.
Pour ces raisons, la commission des affaires culturelles a donc pris le parti,
le 9 janvier, de fixer une date butoir afin notamment d'inciter les partenaires
sociaux à reprendre rapidement les négociations. A cet
égard, le souci de la commission rejoint celui des partenaires sociaux
puisque, dès le lendemain, un accord a été trouvé
entre tous les partenaires sociaux, à la seule exception de la CGT, pour
proroger les annexes jusqu'au 30 juin prochain, date choisie par la commission.
Dans ce contexte, les membres de la commission se sont interrogés sur
l'opportunité de poursuivre le processus législatif qui n'a
d'autre finalité que d'assurer la continuité conventionnelle.
Le Gouvernement a répondu en maintenant l'inscription de la proposition
de loi à l'ordre du jour, ce qui revient à dire, quelles que
soient les précautions oratoires employées, que cet accord ne
sera pas agréé.
Cette position est apparue contradictoire avec les propos tenus à
l'Assemblée nationale par le Gouvernement qui a appelé les
partenaires sociaux à avoir cette négociation au plus tôt
et a souhaité ne pas interférer dans son contenu.
Sur la base de cette position paradoxale, qui consiste au même moment
à affirmer et à méconnaître la compétence des
partenaires sociaux, le Sénat a estimé nécessaire de
poursuivre l'examen de la proposition de loi afin de se substituer non plus aux
partenaires sociaux, mais au Gouvernement. En effet, en l'absence
d'agrément, le vide juridique auquel doit remédier la proposition
de loi demeure.
Retenir la date du 30 juin permet de tenir compte de la volonté
exprimée par les partenaires sociaux, qui, au demeurant, pourraient
prendre l'initiative de proroger, à nouveau, les annexes VIII et X le
temps nécessaire à la poursuite des négociations. Le
Sénat a donc substitué un agrément législatif de
l'accord du 10 janvier dernier à un agrément
réglementaire.
Retenir une date plus éloignée permettrait certes aux partenaires
sociaux de disposer de plus de temps mais serait anticiper, en quelque sorte,
l'échec des négociations, ce qui n'est pas un bon signal à
envoyer aux partenaires sociaux.
S'en tenir à une prorogation à durée
indéterminée des annexes revient à
méconnaître la volonté des partenaires sociaux de reprendre
les négociations. Cela consiste à pratiquer la politique du pire.
Un tel dispositif hypothèque, en effet, tout accord sur une modification
en profondeur des règles d'indemnisation prévues par les annexes
VIII et X. Si les choses restent en l'état, le déficit se
creusera et, à terme, c'est le régime lui-même qui sera
menacé.
Dans l'intérêt même des intermittents, il est souhaitable de
retenir un dispositif qui ne compromette pas d'emblée l'issue des
négociations, négociations que les partenaires sociaux
eux-mêmes sont convenus de réouvrir, ce dont il faut se
féliciter.
M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée
nationale
, a observé que les débats au Sénat avaient
montré à juste titre que le régime d'assurance
chômage des intermittents du spectacle était indispensable
à la vitalité de la culture, qu'il s'agisse du spectacle vivant
ou de l'audiovisuel. La garantie d'un niveau de rémunération,
même relativement peu élevé, permet d'assurer à ces
artistes des conditions de vie acceptables, et, là encore, le
débat au Sénat comme à l'Assemblée nationale a
permis de faire la lumière sur la réalité de ces
conditions d'indemnisation (un peu plus de 1 000 euros par mois en
moyenne), faisant justice de l'idée reçue selon laquelle certains
intermittents vivraient royalement aux crochets du système.
La proposition de loi déposée par M. Jean-Marc Ayrault se
fondait sur le constat d'un vide juridique, fait qui n'avait pas
été spontanément reconnu par tous les partenaires sociaux
mais dont l'accord de prorogation conclu le 10 janvier dernier par ceux-ci
montre la véracité.
La divergence entre le texte adopté par le Sénat et celui
adopté par l'Assemblée nationale réside dans la fixation
d'une date butoir, l'Assemblée nationale ayant décidé
à la quasi unanimité de ne pas en fixer. Ce geste démontre
une confiance dans la capacité de négociation des partenaires
sociaux, qui devront à terme aboutir à un accord complet sur la
réforme du régime d'indemnisation et non sur sa simple
reconduction. Le texte adopté par l'Assemblée nationale dispose
que lorsque l'accord ainsi conclu aura été agréé
par le Gouvernement, le texte législatif aura achevé son
parcours. Dans ce cas de figure, la loi définit elle-même ses
conditions d'application et d'extinction, ce qui ne pose aucun problème
de nature constitutionnelle.
Il convient de souligner encore une fois la difficulté du dialogue entre
partenaires sociaux sur ce sujet. Le MEDEF a mandaté une organisation
patronale, la Fédération des syndicats patronaux des entreprises
du spectacle vivant, de l'audiovisuel et du cinéma (FESAC) dont il
reconnaît explicitement qu'elle est représentative de la
profession. Deux négociations sont intervenues, l'une en juin 2000,
l'autre un an après. Celle-ci a donné lieu à un accord
signé par la FESAC et trois organisations syndicales représentant
près de 90 % des intermittents. Cet accord traitait de tous
les points fondamentaux du régime : unicité, seuil
d'accès, prise en compte de la formation dans la durée
d'affiliation, dégressivité, plafonnement des allocations,
durée de franchise.
La loi comblera le vide juridique, pas la difficulté que
révèle l'incapacité des partenaires sociaux à
élever au niveau interprofessionnel un accord quasi unanime de la
profession. Il est essentiel afin de régler cette question de ne pas
fixer de date butoir. L'objectif commun au Sénat et à
l'Assemblée est de trouver un accord qui garantisse la place centrale
des intermittents dans le dispositif culturel national et la
sécurité juridique de leur régime, tout en encourageant la
recherche d'un accord sur le fond. Si un tel accord est finalement conclu et
agréé, l'intervention de la loi s'arrêtera et les
mécanismes conventionnels joueront pleinement leur rôle.
M. Jacques Valade, vice-président
, a souligné
qu'effectivement les divergences entre les deux assemblées portaient sur
la méthode retenue pour inciter à la conclusion d'un accord
professionnel repris au niveau interprofessionnel et non sur les motivations
qui sont identiques. L'accord qui a été obtenu après de
longues négociations n'a pas débouché sur une acceptation
unanime des organisations interprofessionnelles. Peut-on, dans ces conditions,
parler d'accord ? En réalité, si la volonté d'aboutir
est partagée par les partenaires, les modalités d'un accord ne
sont cependant pas établies.
Le Sénat est conscient à la fois du caractère essentiel du
rôle des intermittents du spectacle pour le bon fonctionnement du secteur
et du problème que pose l'absence d'un statut socio-professionnel.
Le texte voté par le Sénat n'a pas pour but de sanctionner les
partenaires mais au contraire de les inciter à parvenir à la
conclusion d'un accord. Pour cela, il fixe une date butoir. Le caractère
-proche ou lointain- de cette date peut être discuté, mais pas son
principe même.
M. Marcel Rogemont, président
, a souligné
l'importance qui s'attachait à la prise en compte du rapport singulier
au travail qui est celui des intermittents du spectacle. Cette
spécificité ne doit cependant pas déboucher sur un usage
de ce régime qui en serait un dévoiement. Les partenaires sociaux
doivent rechercher un équilibre entre ces deux exigences.
Cette proposition de loi a pour seul objet de donner une base juridique au
régime d'assurance chômage dans l'attente de la conclusion d'un
accord sur le fond de ce régime. Le texte adopté par
l'Assemblée nationale rend cet accord nécessaire. Avec la
fixation d'une date butoir cet accord redevient seulement probable.
M. Jean-Jacques Filleul, député
,
a fait valoir
que si, à la date du 30 juin retenue par le Sénat, aucun
accord n'était conclu, la situation de cette profession serait en
suspens. L'intervention du législateur risquerait donc paradoxalement de
recréer à compter de cette date le vide qu'elle entend justement
combler, d'autant que, compte tenu des échéances
électorales, l'Assemblée nationale ne sera pas en état de
fonctionner à cette date. Ne pas fixer de date butoir permet, au
contraire, de garantir la continuité de la négociation et
d'éviter toute rupture dans l'indemnisation.
M. Ivan Renar, sénateur,
a tout d'abord souligné que
le statut des intermittents du spectacle constitue l'un des outils soutenant
l'exception culturelle française. La situation actuelle du vide
juridique n'est pas inédite, mais les négociations ne faisant que
démarrer, le vide juridique risque à l'échéance
fixée par le Sénat de se doubler d'un « vide
législatif » en raison des échéances
électorales. Telle est la raison pour laquelle le groupe communiste
avait proposé au Sénat un report de la date butoir au
31 décembre 2002. Toutefois ne pas fixer de date donne une
sécurité juridique encore meilleure aux intermittents.
Mme Marie-Christine Blandin, sénateur
, a rappelé les
insuffisances et même les effets d'aubaine pour les employeurs
provoqués par la situation actuelle, notamment dans l'audiovisuel. Cela
étant, le « déficit » du régime
d'assurance chômage des intermittents du spectacle ne doit pas être
apprécié en soi, mais au regard de l'ambition culturelle que l'on
poursuit. En tout état de cause, l'ampleur des enjeux culturels
liés à ce régime exige de laisser du temps à la
négociation.
M. Marcel Rogemont, président
, a observé que toutes
les annexes étaient par nature déficitaires et convenu que le
secteur audiovisuel pesait d'un poids très lourd sur le régime
des intermittents du spectacle.
M. Fernand Demilly, sénateur
, a fait valoir que la
prorogation jusqu'au 30 juin inciterait à une reprise rapide des
négociations et à leur aboutissement. Il est à craindre
que sans limite de temps, il n'y ait jamais de réforme en profondeur
puisque la loi prévoit qu'en l'absence d'accord la situation la plus
favorable perdure.
M. Patrick Bloche, député,
a fait les observations
suivantes :
- Il est logique que le législateur cherche à pallier la
carence actuelle du dialogue social dans le secteur des intermittents du
spectacle. Les partenaires sociaux n'étant pas parvenus à un
accord de fond, il convient de combler le vide juridique en résultant.
- La démarche suivie par le Sénat diffère de celle de
l'Assemblée nationale en ce que le texte du Sénat pose une date
butoir à la conclusion des négociations. L'effet recherché
par le Sénat est d'inciter ces derniers à redoubler d'efforts
pour parvenir à un accord dans des délais brefs. Le Sénat
fonde donc sa démarche sur un pari dont il convient néanmoins de
mesurer les risques. Le vide juridique serait certes comblé mais de
manière seulement temporaire. Il paraît risqué de ne pas
prendre en considération l'hypothèse selon laquelle à la
fin de juin 2002, les partenaires sociaux ne se seraient toujours pas mis
d'accord.
- Le terme de « statut » des intermittents du
spectacle ne paraît guère approprié tant est grande la
précarité que ces personnes subissent pour la plupart d'entre
elles. Il faut souligner que l'objet de la proposition de loi en cours d'examen
est circonscrit à l'existence d'une indemnisation des intermittents du
spectacle quelle que soit leur activité. Il n'en faudra pas moins
régler ultérieurement la question de l'unicité du
régime des intermittents qu'ils travaillent dans le secteur de la
culture ou celui de l'audiovisuel.
Mme Françoise Ferat, sénateur,
a estimé que
l'on ne pouvait résumer la position du Sénat à un pari.
Les sénateurs ont opportunément choisi de montrer la confiance
qu'ils conservent dans la capacité des partenaires sociaux de
négocier un accord très rapidement. Le fait de fixer une date
butoir constitue simplement un signal fort du législateur envers des
partenaires qui sont ainsi incités à prendre leurs
responsabilités sans plus attendre.
M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale
, a
fait les remarques suivantes :
- Il ne faut pas oublier que quatre dates butoirs successives ont
déjà été fixées dans un passé
récent : les partenaires sociaux étaient en effet
supposés parvenir à un accord avant le
1
er
décembre 1999, puis avant le
30 juin 2000, le 31 décembre 2000, et enfin, avant
le 31 juillet 2001. Aucune de ces dates n'a été
respectée et l'effet accélérateur escompté de ces
procédés n'a nullement joué.
- Il faut faire confiance aux partenaires sociaux eux-mêmes qui sont
parfaitement conscients de l'intérêt qu'ils ont aujourd'hui
à parvenir rapidement à un bon accord. Ils savent bien que le
régime tout entier mérite d'être remis à plat. Ils
doivent également traiter le problème précédemment
évoqué des intermittents du domaine audiovisuel qui
bénéficient actuellement d'un système à l'origine
de nombreuses distorsions et de certaines dérives. Aucun des acteurs en
présence ne peut ignorer la nécessité d'améliorer
le système qui prévaut aujourd'hui.
M. Bernard Fournier, rapporteur pour le Sénat
, a
constaté l'existence de divergences d'appréciation entre le
Sénat et l'Assemblée nationale s'agissant de la meilleure
manière de combler le vide juridique actuel, même si les uns et
les autres s'accordent sur la nécessité de préserver un
régime spécifique d'indemnisation chômage au profit des
intermittents du spectacle. Pour le Sénat et afin d'éviter les
risques d'explosion du régime, la solution la plus opportune consiste
à se substituer aux partenaires sociaux pour une période
très limitée dans le temps, alors que le texte proposé par
l'Assemblée nationale prévoit que les dispositions de la
présente proposition de loi s'appliqueront jusqu'à ce que les
partenaires sociaux parviennent à négocier des
aménagements à la convention du 1
er
janvier 2001.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen de
l'article unique, restant en discussion.
La commission mixte paritaire a
rejeté
cet article dans le texte
adopté par le Sénat.
M. Marcel Rogemont, président
, a alors constaté que
la commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte
commun sur la proposition de loi relative au régime d'assurance
chômage des intermittents du spectacle.