B. DES RÉPONSES INSTITUTIONNELLES QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES
1. La mise en oeuvre laborieuse du statut particulier
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que les statuts de 1982 et 1991 ne sont pas les seules lois régissant l'organisation administrative de la collectivité territoriale de Corse.
La loi n° 75-356 du 15 mai 1975 sur le territoire de Corse rétablit, en particulier, la bidépartementalisation de la Corse .
a) 1982 : un statut original... vite rattrapé par l'ensemble des régions
Le « statut de 1982 » résulte de deux lois distinctes , d'importance inégale. La principale est la loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région de Corse : organisation administrative ; la seconde est la loi n° 82-659 du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la région de Corse : compétences .
• La loi du 2 mars 1982 dote d'un statut particulier la région de Corse
Plusieurs spécificités institutionnelles sont reconnues à la région de Corse, dont la principale est son érection en collectivité territoriale 8 ( * ) . Cette spécificité s'est traduit dans le vocabulaire utilisé, puisque son organe délibérant reçoit une appellation inédite dans les autres régions : l'Assemblée de Corse.
Cette innovation institutionnelle a valu à la Corse le qualificatif de « laboratoire institutionnel »... dont elle se serait parfois bien passée.
Cette collectivité sui generis est fondée sur l'article 72 de la Constitution, qui dispose notamment que « Les collectivités locales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. »
Par la décision n° 82-138 DC du 25 février 1982 , le Conseil constitutionnel a jugé que « les dispositions de l'article 72 qui, dans un alinéa concernant tant les collectivités de la métropole que celles d'outre-mer, donnent compétence à la loi pour créer d'autres collectivités territoriales, ne sauraient voir leur application réduite aux seules collectivités d'outre-mer. »
« La disposition de la Constitution aux termes de laquelle « toute autre collectivité est créée par la loi » n'exclut nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu'une unité . Telle a été l'interprétation retenue par le législateur lorsque, en métropole, il a donné un statut particulier à la Ville de Paris et, outre-mer, il a créé la collectivité territoriale de Mayotte. »
Sur le modèle des départements d'outre-mer, la loi du 2 mars 1982, a instauré la possibilité pour l'Assemblée de Corse de saisir le Premier ministre de propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires .
De plus, la loi a envisagé l'éventualité de la création, par l'assemblée régionale, d' établissements publics , notamment des agences , et permet sa participation à des institutions spécialisées .
Enfin, le régime électoral prévoit un scrutin à un tour à la représentation proportionnelle dans le cadre d'une circonscription unique.
Le calendrier législatif retenu par le Gouvernement de l'époque a amené les parlementaires à se prononcer, au même moment, sur les dispositions relatives à la Corse et sur les dispositions générales du projet de loi qui a abouti à la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. En conséquence, d'une part, beaucoup des articles du texte relatif à la Corse, qui reprenaient des articles du texte général, ne traduisaient qu'un stade intermédiaire de la discussion, d'autre part, le statut particulier de la région de Corse renvoyait à des dispositions non encore entrées en vigueur.
Le Sénat s'était alors appuyé sur les principes constitutionnels d'indivisibilité de la République et d'égalité devant la loi pour amputer le projet de loi portant statut particulier de la région de Corse des dispositions qu'il avait jugées trop dérogatoires au droit commun.
• La loi du 30 juillet 1982 reconnaît à la région de Corse des compétences étendues et crée des offices
Les compétences de la région de Corse s'étendent aux domaines suivants : éducation et formation ; communication, culture et environnement ; aménagement du territoire et urbanisme ; agriculture ; logement ; transports ; emploi ; énergie.
Beaucoup de ces compétences ont ensuite été reconnues aux autres régions françaises, par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, ainsi que la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 la complétant.
L'innovation consistant à créer par la loi des offices reste toutefois une des particularités que la Corse ne partage pas avec les autres régions. En 1982, sont ainsi créés l'office du développement agricole et rural de Corse, l'office d'équipement hydraulique de Corse et l'office des transports de la région de Corse, qui sont des établissements publics à caractère industriel et commercial.
Pour des raisons d'efficacité et dans un souci de démocratie, le Sénat avait réduit le nombre des offices proposé par le projet de loi, en supprimant l'office du développement industriel, artisanal et commercial et l'office de l'équipement et de développement touristique proposés par le projet de loi, ainsi qu'en regroupant l'office de développement rural et l'office d'équipement hydraulique.
Force est de constater que le statut de la région Corse a été immédiatement « rattrapé » par le statut de droit commun des autres régions françaises sur de nombreux points, que ce soit en matière électorale ou de transferts de compétences. En matière institutionnelle, il a fallu attendre 1991 pour qu'une véritable spécificité soit mise en oeuvre au bénéfice de la seule région de Corse.
b) 1991 : un statut dont le bilan est mitigé
La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse a un contenu principalement institutionnel , mais il comporte également des avancées en matière de décentralisation, notamment de nouveaux transferts de compétences.
Comme l'avait souligné le Sénat en 1991, « l'un des aspects [de la loi], à supposer [qu'elle] puisse être mise en oeuvre, est celui d'un texte de décentralisation .» 9 ( * ) Il avait donc approuvé cette partie du texte. En revanche, il s'était élevé contre la reconnaissance dans la loi du « peuple corse, composante du peuple français ».
• L'érection de la Corse en collectivité territoriale à statut particulier sur le fondement de l'article 72 de la Constitution
La loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse transforme la région de Corse en collectivité à statut particulier en la dotant d' une organisation inédite et restée à ce jour sans équivalent en France métropolitaine .
Le Conseil constitutionnel a réaffirmé son interprétation de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution comme permettant au législateur de créer « une nouvelle catégorie de collectivité locale, même ne comprenant qu'une unité, et [de] la [doter] d'un statut spécifique ».
• La mise en place d'un régime d'administration locale directement inspiré d'une constitution de type parlementaire
Le statut de la Corse de 1991 est caractérisé par :
- une assemblée élue au suffrage universel, organiquement séparée d'un exécutif doté de larges responsabilités . Le conseil exécutif, composé d'un président et de six conseillers, dirige l'action de la collectivité . S'il fonctionne comme un organe collégial , le président y occupe une fonction prépondérante ;
- un mécanisme de responsabilité politique permettant à l'Assemblée de sanctionner par la censure l'action de l'exécutif. En effet, l'Assemblée de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par l'adoption d'une motion de défiance dite « constructive » .
Le nouveau statut adopte ainsi de nombreux aspects d'une constitution d'un régime parlementaire.
Autre exception au droit commun, le conseil économique, social et culturel de Corse est le seul en France métropolitaine à se voir reconnaître une vocation culturelle.
Après avoir relevé les différentes caractéristiques dérogatoires du nouveau statut, le Conseil constitutionnel, en soulignant que « ni l'Assemblée de Corse ni le conseil exécutif ne se voient attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi », a estimé que « cette organisation spécifique à caractère administratif de la collectivité territoriale de Corse » ne méconnaissait pas l'article 72 de la Constitution.
• Un nouveau régime électoral assorti d'une refonte des listes électorales corses
La loi du 13 mai 1991 a modifié le mode de scrutin de l'élection à l'Assemblée de Corse, afin de favoriser l'émergence d'une majorité stable. Ainsi, le nouveau régime électoral 10 ( * ) s'applique dans le cadre d'une circonscription unique ; le scrutin de liste à deux tours, avec une représentation proportionnelle corrigée par la « prime majoritaire ». L'effectif de l'Assemblée de Corse est ramené de 61 à 51 membres, se rapprochant de l'effectif moyen constaté dans des régions démographiquement comparables. Enfin, la loi procède à une refonte des listes électorales .
La loi du 13 mai 1991 a par ailleurs conféré de nouvelles compétences à la collectivité territoriale de Corse, dans des domaines très variés : éducation, communication, culture et environnement ; aménagement du territoire ; aide au développement économique ; agriculture ; tourisme ; logement ; transports ; formation professionnelle ; énergie.
Pour l'exercice de ces compétences étendues, les offices relèvent désormais de la collectivité territoriale de Corse, alors qu'ils étaient auparavant des établissements publics nationaux .
La loi de 1991 a maintenu les offices suivants : office de développement agricole et rural, office d'équipement hydraulique, office des transports. Par ailleurs, elle a créé un nouvel office : l'office de l'environnement, et une institution spécialisée chargée des actions de tourisme en Corse : l'agence du tourisme. Chaque office ou agence est présidé par un membre du conseil exécutif. Il convient d'ajouter que l'agence de développement économique a été créée sous la forme d'un établissement public industriel et commercial (EPIC), sans fondement législatif.
La collectivité territoriale de Corse n'a conservé que fort peu de compétences dans les domaines où ces EPIC interviennent. Elle rencontre des difficultés dans l'exercice de son contrôle sur l'activité des offices.
En compensation des nouvelles compétences transférées, l'Etat transfère des ressources dans des conditions dérogatoires au droit commun des régions.
Au total, ces dispositions d'ordre institutionnel ont montré leurs limites pour répondre aux problèmes spécifiques de l'île et leur application s'est traduite par plusieurs dysfonctionnements auxquels il convient de remédier.
• L'inconstitutionnalité de la reconnaissance du « peuple corse »
Suivant sa commission des Lois, le Sénat avait, en 1991, supprimé la notion de « peuple corse » à l'article premier, au motif que cette reconnaissance dans la loi constituerait un précédent irréversible , et qu'elle impliquerait une procédure de révision constitutionnelle , ce qui exclut que le Parlement s'y engage par la voie législative.
Le Sénat avait ainsi estimé que la tradition constitutionnelle française avait construit l'unité de la France à partir d'une diversité sociologique incontestable, en privilégiant à chaque fois l'égalité de tous les citoyens plutôt que leurs particularismes locaux. En dernière analyse, il avait jugé que l'article premier constituait « une entreprise aventureuse et irréfléchie, dont la motivation réelle n'apparaissait pas clairement .»
Par la décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 , le Conseil constitutionnel a donné raison aux arguments avancés par les sénateurs.
Après avoir démontré que le concept juridique de « peuple français » avait valeur constitutionnelle, et rappelé que la France, ainsi que le proclame l'article 2 de la Constitution de 1958, est une République indivisible , laïque, démocratique et sociale qui assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens quelle que soit leur origine, le Conseil constitutionnel a jugé que la mention faite par le législateur du « peuple corse, composante du peuple français » était contraire à la Constitution, laquelle ne reconnaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d'origine, de race ou de religion.
* 8 Toutefois, les dispositions de la loi utilisent les termes « région de Corse » et non ceux de collectivité territoriale.
* 9 Rapport n° 234 (Sénat, 1990-1991) de M. Jacques Larché au nom de la commission des Lois.
* 10 Le mode de scrutin pour l'élection des conseillers de l'Assemblée de Corse (scrutin de liste proportionnel à deux tours, avec correctif majoritaire, les deux départements constituant une seule circonscription) correspond pour l'essentiel au régime des autres régions, fixé par la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. La collectivité territoriale de Corse garde néanmoins ses spécificités (en particulier, la prime accordée à la liste arrivée en tête reste limitée à trois sièges).