Projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes agées et à l'allocation personnalisée d'autonomie

Rapport n° 375 (2000-2001) de M. Alain VASSELLE , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 13 juin 2001

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N° 375

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l' allocation personnalisée d'autonomie ,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 2936 , 2971 et T.A. 656

Commission mixte paritaire : 3090

Nouvelle lecture : 3082 , 3093 et T.A. 683

Sénat : Première lecture : 279 , 315 , 316 et T.A. 95 (2000-2001)

Commission mixte paritaire : 341 (2000-2001)

Nouvelle lecture : 367 (2000-2001)

Personnes âgées.

EXPOSÉ GÉNÉRAL 6

EXAMEN DES ARTICLES 13

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES ET RELATIVES À L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE 13

• Article premier (art. L. 232-1 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles) Allocation personnalisée d'autonomie 13

CHAPITRE II - Allocation personnalisée d'autonomie 13

Section 1 - Allocation personnalisée d'autonomie et qualité des services aux personnes âgées 13

• Art. L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles Fondement du droit au bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie 13

• Art. L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles Conditions d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie 14

• Art. L. 232-2-1 du code de l'action sociale et des familles Modalités d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie 14

Sous-Section 1 - Prise en charge et allocation personnalisée d'autonomie à domicile 16

• Art. L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles Procédure de détermination du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie servie à domicile 16

• Art. L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles Assiette et calcul du montant de la part de l'allocation personnalisée d'autonomie acquittée par le bénéficiaire 17

• Art. L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles Assimilation au domicile de l'hébergement familial à titre onéreux, chez un particulier et dans des hébergements collectifs de petite taille 18

• Art. L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles Modalités propres à garantir la qualité de l'aide servie à domicile 18

• Art. L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles Contrôle et sanctions 19

• Art. L. 232-7-1 du code de l'action sociale et des familles Evaluation de l'effectivité de l'allocation personnalisée d'autonomie 20

• Art. L. 232-7-2 du code de l'action sociale et des familles Suspension du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie 20

Sous-section 2 - Allocation personnalisée d'autonomie en établissement 21

• Art. L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles Montants de l'allocation personnalisée d'autonomie servie en établissement et de la participation du bénéficiaire 21

Section 2 - Gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie 22

• Art. L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles Autorité compétente pour l'attribution et le service de l'allocation personnalisée d'autonomie 22

• Art. L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles Conventions entre le département et ses partenaires 22

• Art. L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles Procédure d'instruction des demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, date d'ouverture des droits et conditions de liquidation et de révision 23

• Art. L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles Personnes morales et physiques auxquelles peut être versée l'allocation personnalisée d'autonomie 23

• Art. L. 232-17 du code de l'action sociale et des familles Evaluation annuelle du dispositif 23

• Art. L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles Procédure de règlement à l'amiable des litiges 24

• Art. 232-19 du code de l'action sociale et des familles Recours en récupération 24

Section 3 - Financement de l'allocation personnalisée d'autonomie 25

• Art. L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie 25

Section 4 - Dispositions communes 28

• Art. L. 232-22 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles Dispositions communes 28

• Article premier bis (art. L. 3334-7-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) Répartition de la majoration de la dotation globale de fonctionnement des départements 29

• Article premier ter Majoration de la dotation globale de fonctionnement des départements 29

TITRE II - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 31

• Art. 2 A Formation des salariés d'aide à domicile 31

• Art. 2 Coordinations avec le code de l'action sociale et des familles 31

• Art. 4 (art. L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles) Conventionnement de certains établissements 32

• Art. 5 (art. L. 315-1 du code de l'action sociale et des familles) Autorités compétentes en matière de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes 33

• Art. 6 (art. L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles) Evaluation de la dépendance des personnes âgées accueillies en établissement 34

• Art. 7 (art. L. 135-1 du code de la sécurité sociale) Gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie par le fonds de solidarité vieillesse 34

• Art. 8 (art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale) Modification des règles d'affectation de la CSG 35

• Art. 9 (art. L. 162-24-1 et L. 174-8 du code de la sécurité sociale) Tarification des prestations de soins en établissements sociaux et médico-sociaux 35

• Art. 9 bis (art. 199 quindecies du code général des impôts) Majoration de la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement 36

• Art. 12 bis (nouveau) (art. L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales) Traitement dans le budget des départements des dépenses relatives à l'APA 36

• Art. 13 Rapport de bilan d'application de la loi 37

• Art. 14 bis Comité scientifique d'adaptation des outils d'évaluation de l'autonomie 38

• Art. 14 ter (art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale) Exonération de charges patronales pour l'emploi d'une aide à domicile liée à son employeur par un contrat à durée déterminée 38

• Art. 15 Transition entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique de dépendance 39

• Art. 15 bis Suppression de la récupération sur succession ou donation pour la prestation spécifique dépendance (PSD) 39

• Art. 15 ter (art. L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation) Attribution de l'aide personnalisée au logement pour le fait d'occuper une chambre dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes 40

TRAVAUX DE LA COMMISSION 41

MOTION présentée par M. Alain Vasselle, au nom de la commission des Affaires sociales TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE 43

TABLEAU COMPARATIF ERREUR ! SIGNET NON DÉFINI.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat, saisi de dix-neuf articles en première lecture du projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, avait adopté huit articles conformes et en avait modifié huit autres, dans une rédaction qui n'était en aucun cas incompatible avec la logique du texte. Il avait simplement cherché à adopter une rédaction plus lisible et à inscrire dans le projet de loi des précisions qui figuraient dans le texte de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la prestation spécifique dépendance (PSD) et qui lui semblaient utiles.

Le Sénat avait supprimé l'article 7, créant un comité scientifique chargé d'adapter les outils d'évaluation de la dépendance. Cette suppression ne signifiait pas non plus un désaccord sur le fond : il avait estimé que cette mission aurait été mieux prise en compte par le comité national de coordination gérontologique, que l'article 2 du projet de loi se proposait initialement de supprimer.

Le Sénat avait en outre adopté trois articles additionnels, les articles 9 bis, 14 ter et 15 ter qui ne paraissaient pas non plus contraires à l'esprit de ce projet de loi.

En revanche, la suppression des articles 7 et 8, et l'introduction parallèle de trois articles additionnels, les articles 1 bis , 1 ter et 2 A, résultait de l'opposition du Sénat aux modalités de financement retenues.

Cinq raisons majeures avaient en effet conduit le Sénat à retenir le principe d'un financement alternatif.

Premièrement, le projet de l'APA représente une grave menace pour les finances locales. Ce point a été largement développé lors des débats de première lecture.

Deuxièmement, le financement de l'APA fait peser une lourde menace sur la sécurité sociale. Le « fonds national de financement de la prestation autonomie » a pour objet de permettre d'y affecter deux recettes émanant de la sécurité sociale, la contribution versée au fonds par les régimes de base d'assurance vieillesse, dont la constitutionnalité apparaît incertaine, et la CSG, alors que l'Etat est le grand absent du financement de l'APA.

La CSG fait en réalité l'objet d'un double détournement.

Le premier détournement de la CSG est de financer une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale. Il est vrai que le Gouvernement a désormais la fâcheuse habitude de solliciter des concours de la sécurité sociale pour d'autres objectifs que le financement de celle-ci : le financement des trente-cinq heures en est l'illustration éclatante.

Le second détournement de la CSG est de financer un fonds de formation professionnelle, à travers la création, au sein du fonds de financement de l'APA, d'un autre fonds, « le fonds de modernisation de l'aide à domicile ».

L'objectif général, évidemment louable, est de former les salariés des associations d'aide à domicile et de contribuer ainsi à la professionnalisation de ce secteur.

Les actions de ce fonds sont déjà plus imprécises et n'ont pas davantage été précisées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Son financement pose de graves questions de principe : comment peut-on justifier qu'un fonds de formation soit financé par la CSG, dont l'objet est de financer de manière exclusive la sécurité sociale ?

Il convient de rappeler que le Gouvernement a refusé d'appliquer une disposition de l'article 16 de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la PSD prévoyant une formation pour les salariés de l'aide à domicile. En somme, l'Etat accepte de former les salariés des associations d'aide à domicile lorsqu'un tel financement est assuré par la sécurité sociale.

C'est pour cette raison que le Sénat avait choisi de « rétablir », en quelque sorte, cette disposition restée inappliquée, par l'adoption de l'article 2 A.

Troisièmement, le financement de l'APA n'est pas assuré.

Le coût total de la prestation « en vitesse de croisière » serait de 23 milliards de francs. Cette « vitesse de croisière » étant atteinte dès 2004, il manquerait ainsi 6,5 milliards de francs.

Le rapport que prévoit le Gouvernement à l'article 13 est prématuré -le bilan de la seule année 2002, qui risque fort d'être une année de montée en charge du dispositif, sera alors disponible- et incomplet , puisque ledit rapport restera sans lendemain. C'est pour cette raison que le Sénat avait procédé à une nouvelle rédaction de cet article, retenant notamment le principe d'une évaluation bisannuelle.

Quatrièmement, ce financement échappe à tout contrôle.

Même s'il est géré par le FSV, le « Fonds de financement de l'APA », ne constituera pas en tant que tel un « organisme concourant au financement des régimes de base » .

En conséquence, il échappera au contrôle du Parlement lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le Fonds n'apparaîtra pas davantage en loi de finances.

Une fraction d'un des prélèvements obligatoires les plus importants disparaîtra purement et simplement du contrôle du Parlement. La fraction de la CSG affectée au fonds de financement n'apparaîtra plus dans les prévisions de recettes de la loi de financement : elle sera « nulle part » . Un tel recul des prérogatives du Parlement en matière de finances sociales, désormais unanimement reconnues, est particulièrement grave.

Cinquièmement, ce financement est contradictoire avec les autres priorités affichées par le Gouvernement.

Le détournement au profit du « fonds autonomie » d'une partie de la CSG affectée au FSV va à l'inverse de la « politique » définie le 21 mars 2000 par le Premier ministre pour l'alimentation du Fonds de réserve des retraites.

Les « excédents » du FSV sont, en effet, censés être la première source d'alimentation de ce Fonds.

Or, afin de financer les 35 heures, le Gouvernement a déjà supprimé l'affectation des droits sur les alcools au FSV (11,5 milliards de francs en 2001) et diminué une première fois le taux de CSG affectée au FSV (7,5 milliards de francs en 2001).

Les recettes du FSV -c'est-à-dire les moyens financiers de garantir l'avenir des retraites- sont ainsi amputées annuellement de plus de 24 milliards de francs (19 milliards de francs résultant de la loi de financement pour 2001, 5 milliards de francs au titre du financement de l'allocation personnalisée à l'autonomie).

En somme, le Gouvernement alimente un nouveau fonds par des recettes destinées à un fonds -le FSV- qui était censé les reverser à un autre : le Fonds de réserve des retraites.

Le rapport de contrôle que votre rapporteur a présenté à la commission des Affaires sociales le 19 avril dernier expliquait ainsi que les « 1.000 milliards » risquaient de ne pas être atteints, puisque, du fait de la politique du Gouvernement, les années 2000, 2001 et 2002 montraient que le tableau de marche était bien mal engagé.

Certes, le FSV est amené à dégager de toute façon des excédents du fait de la diminution du nombre des allocataires du minimum vieillesse. Mais ces excédents ne sont toutefois pas multipliables à l'infini. Lors de son audition en commission sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), Mme Elisabeth Guigou avait promis à votre rapporteur -qui les attend toujours- des explications détaillées sur la masse des excédents du FSV, censés atteindre 650 milliards de francs au lieu des 400 milliards de francs annoncés par le Premier ministre en mars 2000.

En conséquence, le Sénat avait supprimé le « fonds de financement de l'APA » et avait retenu le principe d'un financement alternatif, reposant sur une tout autre logique.

Les modalités de ce financement alternatif avaient été définies par la commission des Finances, saisie pour avis de ce projet de loi, et par son rapporteur, M. Michel Mercier, avec lequel votre rapporteur avait travaillé en étroite concertation.

Il s'agissait de créer une dotation spéciale au sein de la DGF des départements : l'Etat, et non la sécurité sociale, finançait ainsi la moitié des dépenses supplémentaires nées de l'APA. L'effort financier demandé aux départements aurait été ainsi mesuré et contrôlé. L'Etat aurait été soumis à une forme de « ticket modérateur », en raison de sa participation au financement.

Au total, 5 articles montraient un véritable « clivage » entre les deux assemblées et c'est du reste sur le dispositif financier que la commission mixte paritaire, réunie le 29 mai dernier, a échoué.

Mais, l'Assemblée nationale, lors de l'examen de ce texte en nouvelle lecture, ne s'est pas limitée à rétablir son dispositif financier de première lecture.

Alors que le Sénat avait souhaité apporter un certain nombre de précisions et de garanties figurant dans la loi du 24 janvier 1997, parfaitement compatibles avec le texte du Gouvernement, comme l'information des maires, la possibilité de la personne âgée de se faire assister de son médecin ou encore le contrôle régulier de l'effectivité de l'aide apportée, ces précisions et ces garanties ont été systématiquement supprimées par l'Assemblée nationale , qui a entendu revenir pour l'essentiel à son texte initial. Le rapport d'évaluation bisannuel du Gouvernement proposé à l'article 13 a été également supprimé, il ne restera qu'un seul rapport, disponible avant le 30 juin 2003.

Lorsque sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales entendait se rallier au texte du Sénat, le Gouvernement a pris, lui-même, l'initiative de demander à l'Assemblée nationale de n'en rien faire : un amendement de bonne rédaction législative, qui avait été adopté à l'article premier de ce texte, n'a pas été ainsi retenu.

Le destin de l'article 9 bis , adopté par le Sénat à l'initiative de notre excellent collègue Charles Descours, est particulièrement éclairant. Cet article additionnel visait à majorer la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement en portant son taux de 25 % à 50 %. Il s'agissait de contribuer à une meilleure égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement.

Le souhait de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale était de voir cet article adopté conforme. Un tel amendement avait été adopté par ladite commission en première lecture, puis retiré en séance publique à la demande du Gouvernement. Le rapporteur de l'Assemblée nationale soulignait ainsi dans son rapport de nouvelle lecture « l'importance de cet article adopté par le Sénat ». Une telle importance n'a pas résisté à un amendement de suppression déposé par le Gouvernement...

L'Assemblée nationale a en outre modifié son propre texte sur des points centraux pour l'écarter davantage encore des préoccupations exprimées par notre assemblée.

Elle est finalement revenue au mécanisme de « la commission d'instruction » , présidée par le président du conseil général ou son représentant, et qui doit « proposer » au même président du conseil général les décisions qu'il doit prendre. Le texte se contente de prévoir que les modalités de fonctionnement de cette commission, « qui réunit notamment les représentants du département et des organismes de sécurité sociale » sont précisées par décret.

Est-ce que ce dispositif, ou plutôt, selon les termes de la ministre, cette « esquisse » qualifiée encore « d'organe collégial léger » ou de « commission souple », est conforme au principe de libre administration des collectivités locales ?

Nul ne le sait.

En ce qui concerne le financement, l'Assemblée nationale s'est livrée en séance publique -et en nouvelle lecture !- à un véritable travail de commission. Elle a en effet adopté un sous-amendement du Gouvernement, rectifié par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant les règles de répartition du concours du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » . Tout a été fait pour que le Parlement soit tenu à l'écart des simulations réalisées par la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL).

Ces règles de répartition relèvent assurément de « l'usine à gaz ».

Qu'on en juge !

Dans un premier temps, le montant du concours du fonds est réparti annuellement entre les départements, en fonction de la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements (premier critère). Il est modulé en fonction du potentiel fiscal (deuxième critère) et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion de chaque département (troisième critère).

Les deux premières années de fonctionnement du fonds (2002 et 2003), le critère du nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans remplace le critère, non disponible par définition, des dépenses d'APA.

Ces dispositions reprennent ce qui avait été annoncé en première lecture, mais elles ont été complétées par de curieuses précisions.

Le montant des concours du fonds ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'APA dudit département. Mais un autre mécanisme prévoit également que le concours est majoré pour les départements dont la dépense moyenne d'APA par personne âgée de plus de soixante-quinze ans dépasserait de plus de 30 % la moyenne nationale. Cette majoration, égale à 80 % de la gestion des dépenses excédant le seuil de 30 %, est prise en charge par le fonds et minore à due concurrence les montants à répartir par ce fonds aux autres départements.

Nul ne sait si ces deux mécanismes sont cumulatifs.

Par ailleurs, les dépenses relatives à l'APA de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1 ^er janvier 2001 du montant de la majoration pour tierce personne, soit 4.705 francs par mois. Les dépenses effectuées au-delà de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir.

Le fonds ne pourra pas dépenser au-delà des recettes disponibles. Il sera ainsi soumis en permanence à des arbitrages entre la compensation partielle qu'il doit aux départements au titre des « trois critères » et les mécanismes de péréquation mis en place pour tenter de soulager au maximum la charge des départements les plus « touchés ».

De tels mécanismes reposent sur une pérennité chancelante, puisqu'ils devront être réévalués avant la fin de l'année 2003, en fonction du bilan prévu à l'article 13 du projet de loi.

Le Gouvernement s'est engagé en outre à « apporter, sur les quelques points qui pourraient rester en suspens, une information définitive avant le terme du processus législatif » ^{1 ( * )} qui se traduisent par la création d'un « groupe de suivi » de la tarification, la prochaine installation d'un « groupe de réflexion sur le devenir des petites structures d'hébergement » et d'une réflexion sur la « mise à plat » des aides aux logements pour les personnes hébergées en institutions ; par ailleurs, le Gouvernement demande que lui soient laissées « encore quelques semaines pour formaliser l'esquisse » du dispositif qu'il propose pour l'examen des demandes d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Se trouve ainsi illustrée la démarche du Gouvernement tendant à proposer dans l'urgence au Parlement un texte non abouti et non financé.

Le Gouvernement déplore que « le petit jeu de la navette parlementaire (le contraigne) à une gymnastique complexe dont (il) espère (que) le projet de loi sortira indemne ».

Cette conception du dialogue entre les Assemblées, passablement éloignée des termes et de l'esprit de l'article 45 de la Constitution, confirme le souci du Gouvernement de n'autoriser à l'Assemblée nationale que des remords sur son propre texte, au demeurant fort insuffisants pour en corriger les ambiguïtés et les imperfections et, en tout état de cause, incapables de lui donner une base financière viable.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi tel que rétabli par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES ET RELATIVES À L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE

Article premier
(art. L. 232-1 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles)
Allocation personnalisée d'autonomie

Cet article comporte une nouvelle rédaction du chapitre II du titre III du Livre II du code de l'action sociale et des familles consacré actuellement à l'« aide aux personnes dépendantes » et comportant le dispositif codifié de la loi du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance.

CHAPITRE II
-
Allocation personnalisée d'autonomie

Section 1
-
Allocation personnalisée d'autonomie et qualité des services aux personnes âgées

Art. L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles
Fondement du droit au bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait modifié la rédaction de cet article afin d'insister sur la place éminente tenue par le département.

Le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a semblé déplorer que la rédaction retenue par le Sénat pour cet article souligne « le rôle central du département dans le dispositif » ^{2 ( * )} .

Le refus d'affirmer le rôle du département, relégué par le secrétaire d'Etat aux personnes âgées à une « modalité de gestion » ^{3 ( * )} , n'est en définitive justifié que par le souci de faire apparaître artificiellement une rupture avec la prestation spécifique dépendance dont l'APA retient pourtant les apports en tant qu'elle est une prestation en nature, servie et gérée par les départements.

L'Assemblée nationale a rétabli à cet article son texte de première lecture.

Art. L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles
Conditions d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait adopté un amendement de conséquence de l'amendement adopté à l'article L. 232-1.

Par cohérence avec le rétablissement précédent, l'Assemblée nationale est revenue à sa rédaction initiale.

Art. L. 232-2-1 du code de l'action sociale et des familles
Modalités d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait introduit après l'article L. 232-2 un article additionnel qui précisait des dispositions relatives aux modalités d'attribution de l'APA.

Sans décrire à nouveau le dispositif proposé, deux dispositions prévues par le dispositif du Sénat méritent un rappel.

La Haute Assemblée avait, en première lecture, décidé d'inclure explicitement les principes du domicile de recours et du remboursement par l'Etat aux départements des prestations versées au titre des personnes sans domicile fixe.

La secrétaire d'Etat aux personnes âgées s'était déclarée défavorable à l'inclusion de ces précisions ^{4 ( * )} en justifiant son avis en ces termes : « Le premier n'a pas lieu d'être, le texte prévoyant déjà que l'APA est servie et gérée par les départements où le bénéficiaire a son domicile de secours ; quant au second, il est tout à fait logique que l'APA soit servie aux personnes sans résidence stable par le département où elles ont élu domicile ».

Une telle position traduit une incompréhension du dispositif proposé par le Sénat. En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture n'abordait pas la notion de domicile de secours, qui ne doit pas être confondue avec la situation des personnes sans domicile fixe.

Ainsi que l'a expliqué M. Michel Charasse, « Jusqu'à présent, les collectivités locales assument les charges pour les personnes qui résident sur leur territoire. La règle de l'aide sociale en matière de domicile de secours est très ancienne, et c'est une règle de bon sens, Madame la Secrétaire d'Etat.

« On ne peut donc pas se contenter d'éliminer cet après-midi ou d'accepter, mais pour qu'ils soient éliminés ultérieurement , les deux sous-amendements n ^os 68 rectifié et 69 rectifié ^{5 ( * )} sans poser clairement le problème.

« Alors que les maires ou les présidents de conseils généraux peuvent encourir des sanctions pénales si des cas de fraude ou d'irrégularité sont décelés ultérieurement, comment voulez-vous leur imposer de prendre le risque d'attribuer des prestations à des personnes sur lesquelles ils n'exercent aucun contrôle puisqu'elles n'habitent pas chez elles et bougent tout le temps ? Vous ne pouvez pas éluder la discussion ainsi, Madame le secrétaire d'Etat. (...) Je souhaitais donc, Madame le Secrétaire d'Etat, sans acrimonie aucune, appeler votre attention sur ce point. N'oubliez pas que, lorsque les élus locaux, que ce soit le président du conseil général, ou le maire, accordent des prestations, ils engagent aussi leur responsabilité pénale en cas de défaillance dans les contrôles ! »

Le second point proposé par le Sénat était de rétablir l'information du maire que la secrétaire d'Etat n'estimait pas relever d'une disposition législative.

Expliquant son vote, M. Michel Charasse a, pour sa part, avancé les raisons pour lesquelles ces dispositions ne sauraient relever d'un décret.

« Je voudrais rappeler à Mme le Secrétaire d'Etat -elle le sait déjà, même si le papier qu'on lui a fait passer feint de l'ignorer- que le maire est, dans la commune, le représentant de l'Etat et qu'il y est chargé de l'application des lois et règlements, comme l'est le préfet au niveau du département. Le maire est donc à ce titre, Madame le Secrétaire d'Etat, un représentant du Gouvernement.

« Par ailleurs, le maire est officier de police judiciaire et il est chargé de constater les crimes et délits commis sur le territoire de sa commune. En outre, les textes sociaux comportent un certain nombre de sanctions pénales en cas de fraude.

« Dans ces conditions, je ne vois pas comment pourrait être de nature réglementaire une disposition qui a pour objet de permettre au maire d'exécuter les missions qui lui sont conférées par la loi, missions générales de représentant de l'Etat ou missions particulières de police judiciaire. »

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission, a pourtant supprimé cet article introduit par le Sénat.

Sous-Section 1
-
Prise en charge et allocation personnalisée d'autonomie à domicile

Art. L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles
Procédure de détermination du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie servie à domicile

Le Sénat avait procédé à une nouvelle rédaction de cet article afin de préciser les modalités d'intervention de l'équipe médico-sociale. Or, ce texte comporte des modifications.

L'Assemblée nationale a prétendu effectuer un « retour à la rédaction de cet article telle qu'adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture », alors que son texte est pourtant nouveau.

L'article transmis au Sénat en première lecture disposait, à la fin du premier paragraphe, que « l'APA est affectée à la couverture de dépenses figurant dans un plan d'aide élaboré par une équipe médico-sociale qui comprend au moins un médecin et un travailleur social et dont l'un au moins de ses membres se rend auprès de la personne concernée ».

Le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avait proposé en première lecture « un amendement rédactionnel relatif aux dépenses figurant dans le plan d'aide » qui avait reçu un avis « tout à fait favorable » du Gouvernement. Le texte adopté en nouvelle lecture propose une troisième rédaction.

« Couverture de dépenses de la nature de celles figurant dans un plan d'aide », « couverture de dépenses figurant dans un plan d'aide », « couverture des dépenses de toute nature relevant d'un plan d'aide », sont les évolutions successivement proposées par le Gouvernement ou la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur ce point.

Ou ces modifications sont de nature rédactionnelle et, dès lors, il n'est guère compréhensible que trois versions aient été nécessaires à l'Assemblée nationale pour parvenir à une version conforme à ses voeux. Ou, à l'inverse, ces amendements sont justifiés par des conditions de fond dont la motivation est pourtant inexistante.

Ce « faux-retour à la rédaction initiale » a également conduit à la suppression de la mention d'une visite du médecin ou du travailleur social membre de l'équipe médico-sociale qui avait pourtant, en première lecture, été soutenue par le Gouvernement.

Si cette mesure n'était pas utile, pourquoi l'avoir soutenue en première lecture ? Si elle l'était, pourquoi la supprimer en seconde lecture ?

Faisant reposer son texte sur un nombre important de décrets, dont il ne connaît ni le contenu, ni la portée, le Gouvernement n'est en conséquence ni en mesure d'éclairer les parlementaires sur les dispositions du projet, ni d'émettre, à propos des modifications proposées par ceux-ci, un avis durable et fondé.

Art. L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles
Assiette et calcul du montant de la part de l'allocation personnalisée d'autonomie acquittée par le bénéficiaire

Le Sénat avait complété le texte de l'Assemblée nationale, voté en première lecture par l'exonération, dans le barème des ressources, de certaines rentes viagères.

Le Gouvernement a également complété l'article voté par l'Assemblée nationale et amendé par le Sénat par un ajout qui prévoit l'exonération, dans le calcul des ressources du demandeur de l'APA, des aides financières versées par les enfants pour la prise en charge de la dépendance de leurs parents ainsi que de certaines prestations sociales déterminées par décret.

Art. L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles
Assimilation au domicile de l'hébergement familial à titre onéreux, chez un particulier et dans des hébergements collectifs de petite taille

Le Sénat avait souhaité, en première lecture, préciser le texte de l'Assemblée nationale en réservant aux pensionnaires des logements foyers de personnes âgées la faculté de percevoir l'APA selon les mêmes barèmes qu'à domicile.

En nouvelle lecture, le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a proposé un amendement de retour au texte que cette Assemblée avait initialement voté.

Votre rapporteur constate que ce rétablissement n'a pas donné lieu à de vifs débats au sein de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale.

En effet, cette disposition et l'amendement qui la modifie ne sont ni mentionnés ni commentés dans le rapport ^{6 ( * )} adopté par cette dernière.

Cet amendement de rétablissement a été justifié, en séance publique, par le souci de « tenir compte de la mise en place de la nouvelle tarification ».

Art. L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles
Modalités propres à garantir la qualité de l'aide servie à domicile

Le Sénat avait, en première lecture, supprimé le dernier paragraphe de cet article qui prévoyait une modulation du montant de l'aide selon les qualifications de la personne assurant le service à domicile.

Sur proposition de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a rétabli un dispositif qui prévoit de fait une pénalisation des titulaires de l'APA qui exerceraient leur liberté de choix en recourant aux services d'une personne n'étant pas dotée d'une expérience reconnue ou d'un diplôme.

En effet, le rétablissement de ce dispositif entraîne la modulation du niveau de l'aide selon le degré de qualification et d'expérience de la personne employée.

En outre, l'Assemblée nationale a restreint la faculté laissée à une personne fortement dépendante de recourir à la personne de son choix. Sauf refus exprès, cette personne se verra imposer le recours à une entreprise de services en mode prestataire alors que la version initiale de l'Assemblée nationale laissait ouvert le recours à ces services en mode mandataire .

Les intentions de l'auteur de l'amendement, Mme Hélène Mignon, exprimées en séance publique, dévoilent une logique qui est en réalité opposée à la liberté de choix des allocataires car, selon les termes mêmes de l'auteur, « il ne suffit pas en effet de bonne volonté et d'amour pour bien soigner ». ^{7 ( * )}

Art. L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles
Contrôle et sanctions

Le Sénat avait adopté un amendement apportant des précisions aux procédures de demandes de l'aide et de la suspension.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements ayant pour objet de rétablir sa rédaction initiale.

Votre rapporteur regrette ce retour à une rédaction supprimant toutes les garanties adoptées par le Sénat et relatives au suivi, au contrôle de l'effectivité et à la suspension de l'allocation ( cf. art. L. 232-7-1 et L. 232-7-2 ). Le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a d'ailleurs déclaré qu'il trouvait « les modalités de suspension de l'APA votées par (vos) collègues sénateurs trop restrictives ». Votre rapporteur constate à nouveau qu'aucune disposition de l'article L. 232-6 n'est susceptible de justifier cette suspension, sauf à prévoir, par décret, des mécanismes ayant pour objet de restreindre encore davantage la liberté de choix des allocataires.

L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement présenté par le Gouvernement permettant le recours aux titres « emploi-service » pour le paiement d'un service d'aide agréé.

Votre rapporteur s'interroge sur la place à laquelle de cet amendement vient s'insérer.

En effet, le Gouvernement introduit un paragraphe relatif aux modalités de paiement des prestataires de services dans l'article détaillant l'obligation de déclaration et les cas donnant lieu à suspension alors que les articles L. 232-14 et L. 232-15 contiennent les dispositions relatives aux modalités de paiement : la lisibilité du texte proposé par le Gouvernement ne s'en trouve pas accrue.

Art. L. 232-7-1 du code de l'action sociale et des familles
Evaluation de l'effectivité de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait introduit cet article supplémentaire consacré au contrôle et au suivi de l'APA.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article en nouvelle lecture ( cf. art. L. 232-7 ).

Art. L. 232-7-2 du code de l'action sociale et des familles
Suspension du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait introduit un article additionnel consacré aux modalités de suspension de l'APA afin de préciser ces dernières.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article et rétabli les dispositions relatives à la suspension de l'aide à l'article L. 232-7.

Sous-section 2
-
Allocation personnalisée d'autonomie en établissement

Art. L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles
Montants de l'allocation personnalisée d'autonomie servie en établissement et de la participation du bénéficiaire

Le Sénat avait adopté à cet article une précision de coordination avec l'article L. 232-4.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement du Gouvernement modifiant le dispositif adopté par elle en première lecture à l'initiative de M. Pierre Méhaignerie.

Ce mécanisme prévoyait la possibilité, pour un certain nombre de départements dont la liste devait être fixée par voie réglementaire, d'assurer le paiement de l'APA en établissement hospitalier sous forme de dotation globale.

En premier lieu, le Gouvernement supprime le décret fixant les départements participant à l'expérimentation. Il semble dès lors que cette une expérimentation soit ouverte à tous les départements sans limitation.

Cette première modification est accompagnée d'une seconde qui pose la règle du volontariat des établissements.

Le nouveau dispositif, particulièrement sibyllin, dispose, selon l'analyse de votre rapporteur, que le versement de l'APA sous forme d'une enveloppe globale suppose le double accord des établissements et du département.

*

* *

Les articles L. 232-9 à L. 232-11 du code de l'action sociale et des familles n'avaient pas été modifiés par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ne les a pas davantage modifiés.

Section 2
-
Gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie

Art. L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles
Autorité compétente pour l'attribution et le service de l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait pris acte de la suppression de la commission d'instruction de l'APA et avait supprimé, par coordination avec ses autres amendements, cet article.

L'Assemblée nationale a rétabli le texte qui lui avait été initialement soumis par le Gouvernement et qu'elle avait substantiellement amendé.

Elle est finalement revenue au mécanisme de « la commission d'instruction », présidée par le président du conseil général ou son représentant, et qui doit « proposer » au même président du conseil général les décisions qu'il doit prendre. Le texte se contente de prévoir que les modalités de fonctionnement de cette commission qui réunit notamment les représentants du département et des organismes de sécurité sociale soient précisées par décret.

Votre rapporteur s'interroge sur la conformité de ce dispositif ou plutôt, selon les termes de la ministre, de cette « esquisse » qualifiée encore « d'organe collégial léger » ou de « commission souple » au principe de libre administration des collectivités locales.

Art. L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles
Conventions entre le département et ses partenaires

Le Sénat avait supprimé le I de l'article adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, par coordination avec le rétablissement qu'elle proposait des conventions prévues par l'article premier de la prestation spécifique dépendance.

L'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait voté en première lecture.

Art. L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles
Procédure d'instruction des demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, date d'ouverture des droits et conditions de liquidation et de révision

Le Sénat avait, par coordination, supprimé cet article.

L'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait voté en première lecture.

Art. L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles
Personnes morales et physiques auxquelles peut être versée l'allocation personnalisée d'autonomie

Le Sénat avait complété cet article d'un paragraphe figurant initialement à l'article L. 232-14.

Par coordination, l'Assemblée nationale a supprimé cette modification, revenant à son texte initial.

*

* *

L'article L. 232-16 du code de l'action sociale et des familles n'avait pas été modifié par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ne l'a pas davantage modifié.

Art. L. 232-17 du code de l'action sociale et des familles
Evaluation annuelle du dispositif

Le Sénat avait modifié cet article par coordination avec la suppression qu'il avait décidée du fonds de financement de l'APA.

L'Assemblée nationale est revenue au texte qu'elle avait adopté en première lecture, complété à l'initiative du Gouvernement par une précision quant à la nature des données, initialement statistiques et qui seront désormais également comptables, transmises par le département au fonds de financement de l'APA.

Cette modification a pour objet, selon le Gouvernement, de permettre au fonds de disposer des données comptables nécessaires à la réalisation des péréquations financières entre les départements.

Art. L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles
Procédure de règlement à l'amiable des litiges

Le Sénat avait modifié cet article, par coordination avec la suppression de l'article L. 232-12, afin de préciser la composition de la commission chargée d'examiner les recours gracieux.

L'Assemblée nationale est, par coordination avec la rédaction adoptée pour l'article L. 232-12, revenue à son texte initial.

Art. 232-19 du code de l'action sociale et des familles
Recours en récupération

Cet article prévoit que les sommes servies au titre de l'APA ne font pas l'objet d'un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire.

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement présenté par M. Michel Mercier, au nom de la commission des Finances, prévoyant que la perte de recettes correspondant à la suppression du recours en récupération serait compensée, pour les départements, par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur supprimant cette disposition introduire par le Sénat.

*

* *

L'article. 232-19-1 du code de l'action sociale et des familles avait été supprimé par le Sénat en première lecture. L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a procédé à une suppression conforme.

L'article L. 232-20 du code de l'action sociale et des familles avait été adopté sans modification par le Sénat. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas davantage modifié cet article.

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* *

Section 3
-
Financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

Art. L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles
Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

En première lecture, le Sénat avait profondément modifié l'architecture du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Se contentant de fixer à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles le principe d'un financement conjoint entre l'Etat et les départements, il avait inséré, à l'initiative de votre commission des Finances, deux articles additionnels, premier bis et premier ter .

L'article premier bis insérait un article L. 3334-7-2 nouveau au code général des collectivités territoriales, créant au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements une dotation répartie entre les départements en fonction de trois critères :

- la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de cette allocation constatée l'année précédente pour l'ensemble des départements, ce premier critère étant affecté d'un coefficient de pondération de 80 % ;

- le potentiel fiscal par habitant de chaque département, ce second critère étant affecté d'une pondération de 10 % ;

- le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, ce troisième critère étant affecté d'une pondération de 10 %.

Les deux premières années du dispositif (2002 et 2003), le nombre de personnes âgées remplace la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le total des dépenses d'APA, une telle donnée n'étant pas disponible.

L'article premier ter fixait cette dotation à 8,2 milliards de francs pour les deux premières années, ce montant étant revalorisé à partir de 2004 de la moitié de l'évolution du montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente.

Un tel dispositif, consacrant un financement « paritaire », présentait plusieurs avantages :

- la sécurité sociale n'était pas mise à contribution et le produit de la CSG ne faisait pas ainsi l'objet d'un double détournement ;

- le « fonds de financement de l'APA » n'avait plus d'objet ;

- le mécanisme de la DGF rétablissait le contrôle du Parlement, en loi de finances, sur le financement de l'APA ;

- l'Etat était associé, par un mécanisme analogue à un « ticket modérateur », de financement du dispositif, et intéressé, dès lors, à toute dérive éventuelle ;

- l'effort financier supplémentaire demandé aux départements était supportable.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le principe du financement qu'elle avait retenu en première lecture, tout en y apportant des précisions.

Elle a tout d'abord supprimé la présence du Comité national des retraités et personnes âgées au sein du conseil d'administration du fonds de financement de l'APA : cette présence apparaissait en effet contradictoire avec les dispositions selon lesquelles les représentants des personnes âgées étaient membres du conseil de surveillance.

Elle a confié également au conseil de surveillance du fonds de financement de l'APA le soin de rendre compte de la mise en oeuvre du dispositif de l'APA, à partir des données statistiques transmises par les départements.

Le conseil de surveillance disposera ainsi d'un rôle plus large que celui d'une « surveillance » proprement dite du fonds. En effet, les comptes du fonds ne présenteront qu'une version très partielle du financement de l'APA, l'essentiel de la charge étant prise en compte par les budgets départementaux.

Se livrant en séance publique -et en nouvelle lecture !- à un travail de commission qui montre toute la précipitation gouvernementale, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement du Gouvernement à l'amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant les règles de répartition du concours.

Ce sous-amendement a été lui-même rectifié en séance, à la suite des remarques de M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission.

Dans un premier temps, le montant du concours du fonds est réparti annuellement entre les départements, en fonction de la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements (premier critère). Il est modulé en fonction du potentiel fiscal (deuxième critère) et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion de chaque département (troisième critère).

Les deux premières années de fonctionnement du fonds (2002 et 2003), le critère du nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans remplace le critère, non disponible par définition, des dépenses d'APA.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a indiqué -innovation de nouvelle lecture- les critères supposés de pondération : « Le Gouvernement retient une hypothèse centrale de 70 % pour le poids démographique des personnes âgées, 20 % pour le potentiel fiscal et 10 % pour les bénéficiaires du RMI. Une dernière phase de concertation sera nécessaire avec les présidents de conseils généraux. Le Gouvernement arrêtera et fera connaître sa position sur cette répartition avant la dernière lecture de l'Assemblée nationale » ^{8 ( * )} . La dernière lecture ne permettant aucun ajout au texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, ces critères ne seront pas définis par la loi.

Ces dispositions reprennent ce qui avait été annoncé en première lecture, mais elles ont été complétées par de curieuses précisions.

Le montant des concours du fonds ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'APA dudit département : il s'agit d'une « limite haute » . Pour le Gouvernement, il ne serait pas souhaitable que « le financement soit majoritairement effectué par un mécanisme de solidarité nationale » .

Mais « une clause de sauvegarde spécifique » , selon l'expression de Mme la secrétaire d'Etat aux personnes âgées, prévoit également que le concours est majoré pour les départements « confrontés à une forte pression » . Le concours est ainsi majoré pour les départements dont la dépense moyenne d'APA par personne âgée de plus de soixante-quinze ans dépasserait de plus de 30 % la moyenne nationale. Cette majoration, égale à 80 % de la gestion des dépenses excédant le seuil de 30 %, est prise en charge par le fonds et minore à due concurrence les montants à répartir par ce fonds aux autres départements.

Nul ne sait si « la limite haute » empêche l'application de la « clause de sauvegarde spécifique » ou si cette clause est tellement spécifique qu'elle est une exception à la limite haute...

Par ailleurs, les dépenses relatives à l'APA de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1 ^er janvier 2001 du montant de la majoration pour tierce personne, soit 4.705 francs par mois. Les dépenses effectuées au-delà de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir.

Votre rapporteur constate que les mécanismes retenus, en comparaison de ceux fixés par le Sénat, relèvent de « l'usine à gaz », ce qui pourrait prêter à sourire si cette complexité n'allait pas accroître davantage l'opacité du fonds de financement de l'APA.

Le fonds ne pourra pas dépenser au-delà des recettes disponibles. Il sera ainsi soumis en permanence à des arbitrages entre la compensation partielle qu'il doit aux départements au titre des « trois critères » et les mécanismes de péréquation mis en place pour tenter de soulager au maximum la charge des départements les plus « touchés ».

De tels mécanismes reposent sur une pérennité chancelante, puisqu'ils devront être réévalués avant la fin de l'année 2003, en fonction du bilan prévu à l'article 13 du projet de loi.

Section 4
-
Dispositions communes

Art. L. 232-22 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles
Dispositions communes

Dans un souci d'intelligibilité de la loi, le Sénat avait adopté en première lecture un amendement proposé par votre commission complétant le texte proposé par cet article pour le chapitre II par une section additionnelle, intitulée « Dispositions communes » et comprenant les articles L. 232-22 à L. 232-28. Cette section comprenait l'ensemble des articles du dispositif de la PSD qui sont applicables à l'APA et que l'article 2 modifie et renumérote. ^.

Il paraissait en effet à votre commission préférable de disposer dans l'article premier de l'ensemble des dispositions applicables à l'APA.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement supprimant cette section et les articles qu'elle contient, et ce malgré l'avis défavorable du rapporteur et l'avis de sagesse émis bizarrement par Mme la Secrétaire d'Etat sur son propre amendement !

Article premier bis
(art. L. 3334-7-2 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Répartition de la majoration de la dotation globale
de fonctionnement des départements

En première lecture, le Sénat avait adopté cet article, prévoyant les mécanismes de répartition de la majoration de la dotation globale de fonctionnement des départements, qui s'inscrivait dans la logique du financement alternatif proposé par votre commission (cf. commentaire de l'article 1 ^er ) .

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Article premier ter
Majoration de la dotation globale de
fonctionnement des départements

En première lecture, le Sénat avait adopté cet article, majorant la dotation globale de fonctionnement (cf. commentaire de l'article premier) .

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, non sans que de curieux arguments -entendus également au Sénat en première lecture- aient été utilisés. Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a précisé en effet qu'elle ne comprenait pas « le choix de faire référence à la dotation globale de fonctionnement alors que le dispositif de financement mis en place par le Gouvernement est beaucoup plus fiable et solide et qu'il est pérenne » ^{9 ( * )} .

Votre rapporteur s'étonne qu'un membre du Gouvernement considère que la dotation globale de fonctionnement, fixée par la loi de finances, ne soit ni fiable, ni solide, ni pérenne. Il rappelle de surcroît que la même argumentation avait été présentée par le Gouvernement lors de la création, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, du « Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » , plus connu sous son acronyme de FOREC.

TITRE II
-
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Art. 2 A
Formation des salariés d'aide à domicile

En première lecture, le Sénat avait adopté cet article, reprenant quasiment mot pour mot des dispositions de l'article 16 de la loi PSD du 24 janvier 1997, et qui étaient restées inappliquées, en raison du refus du Gouvernement d'appliquer ce texte.

Votre commission estimait en effet que la formation des salariés d'aide à domicile ne devait pas être financée par une fraction d'une fraction de la CSG, à travers le « fonds de modernisation de l'aide à domicile » de l'article 1 ^er du projet de loi.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Art. 2
Coordinations avec le code de l'action sociale et des familles

Cet article assure la coordination avec les articles non abrogés de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 instituant la PSD.

En première lecture, le Sénat avait, à l'initiative de votre commission, inséré les articles devant constituer la section 4 du chapitre II du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles à la fin de l'article 1er du projet de loi. Cette rédaction était plus lisible que celle proposée par le Gouvernement qui consistait à renuméroter puis modifier des articles du code de l'action sociale et des familles.

En conséquence, le Sénat avait adopté à l'article 2 trois amendements de coordination supprimant le I, les 1° à 4° du II et le III.

Le Sénat avait également rétabli l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles, abrogé par le IV du présent article, qui reprenait l'article premier de la loi PSD du 24 janvier 1997 et comprenait des dispositions générales relatives à la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes et au comité national de coordination gérontologique. Il avait ainsi adopté un amendement comportant une nouvelle rédaction du IV qui :

- rétablissait les conventions signées entre les départements et les caisses de sécurité sociale afin de favoriser la coordination des actions menées en faveur des personnes âgées dépendantes, conventions que le projet de loi faisait disparaître ;

- restaurait la Comité national de la coordination gérontologique, que le projet de loi supprimait ;

- confiait à ce comité le soin d'établir un rapport public annuel sur l'APA et ses bénéficiaires et de proposer, à cette occasion, les évolutions qu'il jugeait nécessaires de la grille AGGIR.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a pris l'exact contre-pied des propositions formulées au nom de la commission par M. Pascal Terrasse dans son rapport. En effet, celui suggérait d'accepter les modifications relatives aux I, II et III et de rétablir, au IV, l'abrogation de l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles, ce qui supprimait par voie de conséquence le comité national de coordination gérontologique et les dispositions relatives à la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, qui rétablit aux I, II et III le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Cet amendement a été sous-amendé par M. Maxime Gremetz afin de maintenir, au IV, l'existence du Comité national de coordination gérontologique à qui est en outre confié la mission d'évaluer

Votre rapporteur se félicite que sur ce point au moins le Sénat ait été entendu

Art. 4
(art. L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles)
Conventionnement de certains établissements

Cet article prévoit les modalités de conventionnement des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes et se situant au-delà d'une certaine capacité d'accueil.

En première lecture, à l'initiative de votre commission, le Sénat avait adopté trois amendements tendant à :

- maintenir les conventions tripartites pour tous les établissements quelle que soit leur capacité d'accueil, afin de garantir la qualité des prestations dans tous les établissements ;

- limiter la possibilité de déroger à l'application de la réforme de la tarification aux seuls logements-foyers de personnes âgées, par coordination avec l'amendement adopté à l'article premier pour l'article L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- supprimer, par coordination avec le maintien du principe de conventionnement pour tous les établissements, le III du présent article qui prévoit que, les établissements dérogeant à la règle de la convention tripartite, faute d'être soumis au régime du conventionnement, doivent satisfaire à des critères de fonctionnement et de qualité définis par un cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé des personnes âgées.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture

Art. 5
(art. L. 315-1 du code de l'action sociale et des familles)
Autorités compétentes en matière de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes

Cet article définit les composantes de la tarification ternaire applicable aux établissements autorisés à accueillir des personnes âgées dépendantes ainsi que les compétences tarifaires respectives de l'autorité compétente pour l'Etat et du président du conseil général.

En première lecture, le Sénat avait précisé, à l'initiative de votre commission, que la tarification doit être notifiée aux établissements au plus tard trente jours après la notification des dotations régionales limitatives. Il avait en effet considéré que le délai de soixante jours retenu par l'Assemblée nationale aboutissait à une notification trop tardive, de nature à gêner le fonctionnement des établissements.

En nouvelle lecture, sous réserve d'une précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 6
(art. L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles)
Evaluation de la dépendance des personnes âgées
accueillies en établissement

Cet article prévoit que les tarifs afférents à la dépendance et aux soins sont modulés selon l'état du résident et précise les modalités de contrôle et de validation de l'évaluation de la dépendance des résidents réalisée par les établissements.

En première lecture, le Sénat avait précisé, à l'initiative de votre commission, que la périodicité de révision du niveau de perte d'autonomie devait être au moins annuelle.

En nouvelle lecture, sous réserve d'une précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture.

Art. 7
(art. L. 135-1 du code de la sécurité sociale)
Gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie par le fonds de solidarité vieillesse

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article par cohérence avec la suppression du fonds de financement de l'APA.

Sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale est revenue en nouvelle lecture à son texte de première lecture, en prenant toutefois en compte la suppression du deuxième alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale par l'article 6 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC) en cours de discussion.

Art. 8
(art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Modification des règles d'affectation de la CSG

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article par cohérence avec la suppression du fonds de financement de l'APA.

Sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale est revenue en nouvelle lecture à son texte de première lecture.

Art. 9
(art. L. 162-24-1 et L. 174-8 du code de la sécurité sociale)
Tarification des prestations de soins en établissements
sociaux et médico-sociaux

Cet article précise les modalités de tarification des prestations de soins dans les établissements sociaux et médico-sociaux.

En première lecture avait adopté deux amendements à cet article.

Le premier, présenté par le Gouvernement, revenait au I à la rédaction initiale du projet de loi en réintroduisant sous compétence tarifaire de l'Etat certains établissements sociaux et médico-sociaux, notamment les services de soins et d'éducation spécialisée à domicile, les maisons d'accueil spécialisées et les foyers à double tarification.

Le second présenté par votre commission revenait au texte initial du projet de loi s'agissant du II et supprimait les paragraphes III à V introduits par l'Assemblée nationale. Votre commission s'était en effet étonnée que l'Assemblée nationale ait choisi de modifier la rédaction de cet article par « coordination » avec les dispositions qu'elle avait votées lors de l'examen du projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, adopté le 1er février 2001. Elle avait souhaité par conséquent ne pas anticiper sur un débat à venir.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article.

Le premier, présenté par le rapporteur, rétablit les II à V dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.

Le second, présenté par le Gouvernement, complète l'article par un VI supprimant, par coordination avec l'article 4 bis , le régime de la tarification binaire dans les unités ou centres de soins de longue durée.

Art. 9 bis
(art. 199 quindecies du code général des impôts)
Majoration de la déduction fiscale pour les dépenses
d'hébergement en établissement

En première lecture, à l'initiative de M. Charles Descours, le Sénat avait adopté cet article additionnel, majorant la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement en portant son taux de 25 % à 50 %. Il s'agissait de contribuer à une meilleure égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement.

Le souhait de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale était de voir cet article adopté conforme. En effet, un tel amendement avait été adopté par ladite commission en première lecture, puis retiré en séance publique à la demande du Gouvernement.

Dans le rapport de nouvelle lecture de M. Pascal Terrasse, ce dernier soulignait « l'importance de cet article adopté par le Sénat » ^{10 ( * )} .

Une telle importance n'a pas résisté à un amendement de suppression.

Le Gouvernement ne se montre généreux qu'avec l'argent des départements et de la sécurité sociale, les recettes de l'Etat étant au contraire jalousement préservées.

Art. 12 bis (nouveau)
(art. L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales)
Traitement dans le budget des départements
des dépenses relatives à l'APA

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture d'un amendement du Gouvernement, rectifié en séance par M. Pascal Terrasse, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

Il prévoit la création dans chaque budget départemental d'un chapitre individualisé retraçant les dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie.

Comme l'a indiqué Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, « il est important de connaître les dépenses exactes qu'entraînera l'allocation personnalisée d'autonomie » ^{11 ( * )} . Il est d'autant plus curieux d'avoir attendu la nouvelle lecture pour le reconnaître à travers cette disposition technique.

Art. 13
Rapport de bilan d'application de la loi

En première lecture, le Sénat avait procédé à une rédaction globale de l'article, proposant une évaluation bisannuelle de la loi, à travers un rapport comportant un volet financier qui permettrait d'apprécier les conséquences de l'allocation sur les finances départementales, et un volet qualitatif précisant notamment le nombre des bénéficiaires, l'état d'avancement de la réforme de la tarification des établissements pour personnes âgées et de la médicalisation de ces établissements.

Votre commission avait en effet considéré qu'une telle évaluation ne pourrait être, à l'image de celle retenue pour la mise en place de la couverture maladie universelle, que régulière.

Un seul rapport présenté au plus tard le 30 juin 2003 ne peut être que prématuré.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a établi son texte de première lecture, sous réserve d'une modification de coordination avec les dispositions à l'article premier.

En effet, tant le conseil d'administration que le conseil de surveillance du fonds de financement de l'APA rédigent un rapport.

Le rapport du Gouvernement se nourrira ainsi de ces deux rapports, ce qui risque de présenter une « valeur ajoutée » bien médiocre.

Art. 14 bis
Comité scientifique d'adaptation des outils d'évaluation de l'autonomie

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article, la création d'un comité scientifique chargé d'adapter les outils d'évaluation de l'autonomie (grille AGGIR) ne lui semblant pas une mesure de caractère législatif. De plus, votre commission avait préféré confier ce rôle au comité national de coordination gérontologique.

L'Assemblée nationale est revenue en nouvelle lecture à son texte de première lecture, le comité devant toutefois présenter ses conclusions au Parlement avant le 31 janvier 2003, et non dans un délai de deux ans à compter de la date de promulgation de la loi, afin de « nourrir » l'évaluation réalisée par le rapport prévu à l'article 13.

Art. 14 ter
(art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale)
Exonération de charges patronales pour l'emploi d'une aide à domicile liée à son employeur par un contrat à durée déterminée

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Georges Mouly, exonère de charges sociales patronales l'emploi d'une aide à domicile exerçant sous contrat à durée déterminée (CDD) en qualité de remplaçant.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a accepté le principe de cet article. Elle en a modifié légèrement la rédaction afin de faire bénéficier de cette exonération les aides à domicile embauchées sous contrat à durée déterminée pour remplacer les salariés absents ou dont le contrat de travail est suspendu. Elle a également supprimé le gage financier prévu au II de cet article.

Art. 15
Transition entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique de dépendance

Le Sénat avait adopté deux amendements de coordination avec les amendements prévus à l'article premier.

L'Assemblée nationale a rétabli, par coordination, son dispositif initial.

Art. 15 bis
Suppression de la récupération sur succession ou donation pour la prestation spécifique dépendance (PSD)

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre commission, supprimait tout recours sur succession ou donation sur les sommes versées au titre de la prestation spécifique dépendance à compter du 1er janvier 2002, à l'instar de ce qui a été prévu pour l'aide personnalisée à l'autonomie. Il prévoyait en outre une compensation financière de cette mesure pour les départements, par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

Votre commission avait en effet considéré que rien ne justifiait de pénaliser les personnes actuellement bénéficiaires de la PSD et qui sont susceptibles de rester soumises au régime de cette prestation jusqu'à leur accession à l'APA, au plus tard le 1 ^er janvier 2004. Il paraissait au contraire logique d'aligner la situation des bénéficiaires de la PSD sur celle des bénéficiaires de l'APA pendant tout la période de transition d'une prestation vers l'autre.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article , le rapporteur estimant que le maintien de la récupération rendait plus attractive l'APA et favorisait donc le passage de la PSD à l'APA...

Art. 15 ter
(art. L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation)
Attribution de l'aide personnalisée au logement pour le fait d'occuper une chambre dans un établissement d'hébergement
pour personnes âgées dépendantes

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Anne Heinis, prévoit que les personnes qui occupent une chambre dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes peuvent bénéficier de l'aide personnalisée au logement au titre de la résidence principale.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur supprimant cet article.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 13 juin 2001, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 3082 (AN) relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie .

M. Alain Vasselle, rapporteur , a exposé les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

M. Alain Gournac a remercié le rapporteur pour la clarté de son exposé particulièrement utile face à la rédaction obscure du projet de loi. Il s'est déclaré choqué par les propos de la ministre chargée des personnes âgées relatifs à la « gymnastique » de la navette parlementaire dont le Gouvernement espère que son projet de loi initial « sortira indemne ».

Il s'est dit extrêmement préoccupé de l'évolution d'une situation qui conduisait le Gouvernement à tenir de moins en moins compte de l'avis du Parlement.

M. Jean Chérioux a remercié le rapporteur pour son exposé et a déploré l'illisibilité du dispositif proposé par le Gouvernement. Il a également fait part de sa préoccupation devant l'habitude que prenait ce dernier de « passer ses textes en force ». Il a en conséquence déclaré souscrire intégralement à la démarche du rapporteur tendant à opposer la question préalable à la discussion de ce projet de loi.

M. Gilbert Chabroux a considéré que le projet de loi pouvait certes être perfectible mais qu'il constituait une première étape vers la création d'un cinquième risque et présentait des progrès sensibles par rapport à la prestation spécifique dépendance (PSD). Il a en conséquence déclaré que son groupe ne voterait pas la question préalable proposée par le rapporteur.

M. Guy Fischer a pris acte de la position du rapporteur et de la commission sur ce qu'il considère comme un dossier très important. Il a constaté que l'APA marquait une étape nouvelle dans la prise en charge des problèmes de la perte d'autonomie des personnes âgées qui ne sera désormais plus réservée aux plus démunis et aux plus dépendants.

Il a souligné que ses critiques sur le financement très complexe de l'APA n'étaient pas atténuées et a rappelé son inquiétude pour l'équilibre des finances locales.

Il a enfin souhaité insister sur les difficultés posées par la réforme de la tarification et ses conséquences pour les établissements et les familles concernées par la dépendance.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souhaité remercier ses collègues pour le soutien qu'ils apportaient à sa démarche. Il a regretté le manque de lisibilité de l'APA qui porte en germe des risques pour les familles et les acteurs de la gestion de l'APA. Il a souligné à nouveau que le contrôle du Parlement ne pourrait pas s'exercer sur ce dispositif.

M. Philippe Nogrix a insisté sur le fait que le Gouvernement avait prétendu agir en concertation avec l'association des départements de France (ADF) et que cette dernière avait en réalité été flouée.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a alors adopté une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

MOTION

présentée par

M. Alain Vasselle,

au nom de la commission des Affaires sociales

TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE 12 ( * )

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat,

Considérant que la prestation spécifique dépendance instituée par la loi du 24 janvier 1997 constituait une première mais décisive étape dans l'attente d'une loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes ;

Considérant que, lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi, le Sénat avait regretté le choix fait à dessein par le Gouvernement d'une présentation complexe et ambiguë destinée à faire apparaître artificiellement une rupture entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique dépendance ;

Considérant que l'allocation personnalisée d'autonomie retient pourtant l'essentiel des apports de la prestation spécifique dépendance en tant qu'elle est une prestation en nature servie et gérée par les départements et reposant sur un plan d'aide individualisée ;

Considérant que son dispositif est toutefois moins précis et moins protecteur et renvoie pour l'essentiel à des décrets d'applications dont les projets, en dépit des engagements pris par le Gouvernement dès le 28 mars 2001, n'ont pas été transmis aux parlementaires ;

Considérant qu'en première lecture, le Sénat a souhaité apporter un certain nombre de précisions et de garanties figurant dans la loi du 24 janvier 1997 et qui sont parfaitement compatibles avec le texte du Gouvernement ; qu'il en est ainsi, par exemple de l'information des maires, de la possibilité de la personne âgée de se faire assister de son médecin ou encore du contrôle régulier de l'effectivité de l'aide apportée ;

Considérant que l'Assemblée nationale a entendu revenir pour l'essentiel à son texte initial, supprimant ainsi les précisions et garanties apportées par le Sénat ; que lorsque sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales entendait se rallier au texte du Sénat, le Gouvernement a pris, lui-même, l'initiative de demander à l'Assemblée nationale de n'en rien faire ;

Considérant que, lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture, le Sénat a pris acte que le dispositif du Gouvernement allait plus loin que l'actuelle prestation spécifique dépendance qui s'était adressée en priorité aux plus démunis et aux plus dépendants mais qu'il a fait grief au Gouvernement de ne pas avoir assorti cette mesure généreuse des financements nécessaires ;

Considérant, de fait, que le Gouvernement reporte sur les départements et la sécurité sociale le soin de financer les générosités de sa politique sociale dont il s'exonère lui-même totalement ;

Considérant que le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2002 fait appel à un effort supplémentaire des départements, à un prélèvement opéré sur la contribution sociale généralisée affectée au fonds de solidarité vieillesse et à une contribution des régimes de retraites ;

Considérant que, dès 2003, le dispositif n'est plus financé et renvoie à un rapport d'étape le soin de trouver les expédients nécessaires constituant autant de menaces pour l'équilibre des finances départementales et des finances sociales ;

Considérant que le Sénat a estimé, en première lecture, que le prélèvement opéré sur la contribution sociale généralisée constituait un double détournement, d'abord pour financer une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale, ensuite pour contribuer spécifiquement à un fonds de formation professionnelle constitué au sein du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ;

Considérant qu'il a de même dénoncé la contribution des caisses de retraite, imposition de toute nature dont ni le taux, ni l'assiette ni les modalités de recouvrement sont clairement identifiés ;

Considérant que ces deux prélèvements amputent les excédents tant du Fonds de solidarité vieillesse que de la Caisse nationale d'assurance vieillesse qui doivent abonder le fonds de réserve des retraites ; que, dans ces conditions, les moyens accrus consacrés à pallier les effets de la dépendance, feront défaut au service des pensions à compter de 2020 ;

Considérant que cette politique de « Gribouille » ne saurait tenir lieu de projet pour les personnes âgées ;

Considérant qu'en conséquence le Sénat avait proposé un dispositif de financement raisonnable faisant intervenir l'Etat au titre de la solidarité nationale sous la forme d'un concours particulier au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements ;

Considérant qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a écarté cette solution non sans apporter, à ce stade de la navette et à l'initiative du Gouvernement, de profondes modifications aux modalités de répartition entre les départements des concours du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les deux exercices 2002 et 2003 ;

Considérant que le projet de loi met à la charge des départements une dépense supplémentaire en ne prévoyant qu'une compensation tardive et partielle ; que cette compensation s'opère selon des critères dont le texte ne précise nulle part la pondération ;

Considérant en outre que, selon l'article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans des conditions prévues par la loi » ; que l'intervention, supprimée par l'Assemblée nationale en première lecture mais rétablie par elle en nouvelle lecture, d'une commission d'attribution, dont la composition est insuffisamment définie et qui est chargée de « proposer » au président du conseil général l'attribution de l'allocation, supprime de fait toute marge de manoeuvre aux conseils élus pour s'administrer librement ; que si l'objet de la dépenses apparaît clair, son ampleur reste incertaine ;

Considérant qu'à l'occasion de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a tenu à apporter également des « précisions importantes » qui se traduisent par la création d'un « groupe de suivi » de la tarification, d'un « groupe de réflexions » sur le devenir des petites structures d'hébergement et d'une réflexion sur la « mise à plat » des aides aux logements pour les personnes hébergées en institutions, que, par ailleurs, le Gouvernement demande que lui soient laissées « encore quelques semaines pour formaliser l'esquisse » du dispositif qu'il propose pour l'examen des demandes d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie ;

Considérant que se trouve ainsi illustrée la démarche du Gouvernement tendant à proposer dans l'urgence au Parlement un texte non abouti et non financé ;

Considérant que le Gouvernement déplore que « le petit jeu de la navette parlementaire (le contraigne) à une gymnastique complexe dont (il) espère (que) le projet de loi sortira indemne » ;

Considérant que cette conception du dialogue entre les Assemblées, passablement éloignée des termes et de l'esprit de l'article 45 de la Constitution, confirme le souci du Gouvernement de n'autoriser à l'Assemblée nationale que des remords sur son propre texte, au demeurant fort insuffisants pour en corriger les ambiguïtés et les imperfections et, en tout état de cause, incapables de lui donner une base financière viable ;

Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

* ¹ JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 3981-3982.

* ² Rapport n° 3093, p. 11, de M. Pascal Terrasse.

* ³ JO Débat Sénat, 16 mai 2001, p. 2109.

* ⁴ Paulette Guinchard Kunstler, JO - Débats Sénat - Séance 16 mai 2001, p. 2113.

* ⁵ Sous-amendement présenté par Mme Annick Bocandé.

* ⁶ Rapport de M. Pascal Terrasse.

* ⁷ Mme Hélène Mignon, Débats AN du 7 juin 2001.

* ⁸ JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 4007.

* ⁹ JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 4011.

* ¹⁰ Rapport n° 3093, XI ^e législature, p. 31.

* ¹¹ JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 4019.

* ¹² En application de l'article 44, alinéa 3 du Règlement, cette motion est inscrite au Sénat avant la discussion des articles.