Proposition de loi organique relative aux lois de finances

CHAPITRE III :

DES CONDITIONS D'AFFECTATION DE CERTAINES RECETTES

INTITULÉ DU CHAPITRE III DU TITRE PREMIER

Des conditions d'affectation de certaines recettes

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux conditions affectation de certaines recettes.

L'Assemblée nationale a souhaité maintenir le choix de l'ordonnance organique de rassembler dans un chapitre spécifique les dispositions relatives aux affectations. Elle a heureusement choisi de ne pas reprendre le titre de 1959 (« des affectations comptables ») mais a retenu un titre dont l'intitulé annonce le caractère restrictif, presque résiduel, des affectations.

Votre rapporteur approuve la structure mais, souhaitant assouplir les dispositions relatives aux affectations du moment qu'elles restent au sein du budget de l'Etat, vous proposera donc d'adopter un titre en conformité : « des affectations de recettes ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre ainsi modifié.

ARTICLE 17

Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes

Commentaire : le présent article prévoit les dérogations autorisées au principe de non-affectation des recettes.

Le présent article retient une conception très restrictive des affectations de recettes. Pourtant, il exclut une série de techniques budgétaires qui permettraient au Parlement de se prononcer sur des ressources publiques transitant par le budget de l'Etat.

Votre rapporteur estime nécessaire de revaloriser le principe d'unité budgétaire et de concilier ce souci avec le principe d'universalité budgétaire. Il souhaite ainsi prévoir explicitement le mécanisme du prélèvement sur recettes et maintenir les exceptions actuelles au principe de non-affectation des recettes à des dépenses.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité d'une part, à l'article 5, rassembler tous les principes budgétaires, d'autre part, à l'article 17, restreindre considérablement les exceptions à ces principes par rapport à l'ordonnance organique.

Ainsi, le premier alinéa du présent article pose le principe des exceptions à la règle de non-affectation des recettes au sein du seul budget général : il s'agit des seules procédures particulières (énumérées à l'article 18, comme celle des fonds de concours et celle de rétablissement de crédits).

Le second alinéa pose une limite à ces exceptions, celle du « droit permanent reconnu par la loi » .

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. L'AFFIRMATION DES PRINCIPES

L'universalité et l'unité constituent deux principes, indissociables du droit budgétaire, tous deux justifiés par des soucis démocratiques, mais qui recouvrent des dimensions différentes, qui sont parfois à concilier : l'universalité suppose la non-compensation et la non-affectation, tandis que l'unité suppose le vote d'une document unique.

1. Le principe d'universalité

Le principe d'universalité a été explicité par le Conseil constitutionnel en 1982 ^{47 ( * )} : il « répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là-même, un contrôle efficace du Parlement ; il a pour conséquence que les recettes et les dépenses de l'Etat doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ».

Traditionnellement, ce principe de l'universalité prend la forme de deux règles.

La première est celle de la non-contraction entre les recettes et les dépenses. Le document soumis au Parlement doit les présenter toutes, distinctement les unes des autres, dans leur montant brut (par exemple, les recettes fiscales doivent être présentées sans que leur soit retranché le coût de leur perception). Votre rapporteur vous proposera de rappeler cette règle, qui ne connaît pas d'exception, dans le premier alinéa de cet article (l'Assemblée nationale la mentionnait à l'article 5).

La seconde règle est celle de non-affectation d'une recette à une dépense. Il s'agit donc (et là, la règle recouvre le principe d'unité) de ne pas découper en séries d'affectations le budget de l'Etat, et de présenter sous forme de masses globales les recettes d'une part, les dépenses d'autre part. Votre rapporteur vous proposera de revenir sur les restrictions apportées par le texte adopté par l'Assemblée nationale aux assouplissements à cette règle permis aujourd'hui par l'ordonnance organique et validés par le Conseil constitutionnel. En effet, cette règle peut conduire à brouiller la lisibilité du coût réel d'un service en ne rapprochant pas les recettes qu'il procure des dépenses qu'il suscite. De plus, elle peut décourager des tentatives d'amélioration de la gestion publique et, parfois, en étant contraire aux règles commerciales, présenter des dangers lorsque l'Etat assure des missions à caractère industriel ou commercial.

2. Le principe d'unité

Votre rapporteur vous propose de faire également figurer à cet article la règle de l'unité budgétaire. Elle prévoit ainsi que toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat doivent figurer au sein d'un même document. Cette règle a donc une double dimension : le recensement exhaustif des recettes et des dépenses, et leur présence dans un document unique soumis au vote du Parlement. Cette unité budgétaire se justifie notamment par des soucis de visibilité et de contrôle démocratique mais aussi d'unité de la prévision budgétaire et de l'autorisation parlementaire. Elle permet d'apprécier réellement l'équilibre budgétaire, de connaître de tous les comptes (la pratique ayant montré que les comptes échappant au document unique échappaient aussi à l'autorisation parlementaire), elle doit limiter les débudgétisations qui constituent autant d'économies apparentes, d'apprécier le volume réel des dépenses de l'Etat et de faciliter les choix budgétaires.

Le principe d'unité est susceptible de nombreuses interprétations et il est possible d'en admettre des définitions variables dès lors qu'elles satisfont la contrainte d'exhaustivité de la prise en compte des ressources et des charges de l'Etat dans un document unique. D'ailleurs, non seulement l'histoire budgétaire de la France montre qu'il n'a jamais été possible de retracer dans le seul budget général l'ensemble des recettes et des charges de l'Etat, mais en plus il existe deux cas où l'unité ne peut formellement être respectée :

• celui des opérations particulières réalisées par certains services qui peuvent nécessiter des comptabilités propres ou des instruments permettant de les identifier ;

• celui des opérations de trésorerie.

Afin de concilier ces exigences pratiques avec les avantages du principe de l'unité budgétaire, il est désormais convenu d'apprécier la règle de l'unité au sein du budget de l'Etat qui comprend des opérations budgétaires, réparties entre le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor, et des opérations de trésorerie. Les débudgétisations, qui sortent du budget de l'Etat des recettes et les dépenses correspondantes constituent une atteinte absolue au principe d'unité. En ce sens, le recours à cette technique doit être très strictement limité et votre rapporteur se réjouit de ce que le Conseil constitutionnel, depuis 1994 ^{48 ( * )} , examine la conformité au règles constitutionnelles des débudgétisations opérées par le biais du concept des « dépenses de l'Etat par nature ».

La réforme proposée améliore l'information du Parlement et donc, parfait l'exigence d'unité en autorisant de manière plus précise les opérations de trésorerie ^{49 ( * )} . Cependant, l'Assemblée nationale ayant affaibli cette notion, par la suppression des budgets annexes et la réduction du champ des comptes spéciaux du Trésor, rebaptisés comptes annexes, tout en voulant conforter l'unité, votre rapporteur a souhaité réintroduire des techniques d'identification des recettes et des dépenses au sein du budget de l'Etat, persuadé que, sinon, les gouvernements à venir, confrontés à des règles trop rigides, emploieront d'autres méthodes, plus dangereuses de débudgétisation ^{50 ( * )} .

B. LES TECHNIQUES PARTICULIÈRES PROPRES À CONFORTER L'APPLICATION DES PRINCIPES

1. L'exception des affectations de recettes à l'intérieur du budget de l'Etat

Les possibilités d'affectation de recettes tant au sein du budget général qu'en dehors de lui (mais tout en restant au sein du budget de l'Etat) constituent des règles permettant de conforter le respect des principes d'unité et d'universalité budgétaires. En effet, elles assurent l'unité permettant de retracer dans un document unique soumis au Parlement l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat. De même, elles ne dérogent pas à l'universalité, en respectant le principe de la non-contraction. La seule altération qu'elles produisent est celle de la règle de non-affectation, mais cette exception, encadrée, qui se justifie par des contraintes de lisibilité, en évitant que lui soit préférées des débudgétisations, permet de donner tout leur sens à l'unité comme à l'universalité.

Ces techniques prennent la forme, pour ce qui se trouve hors du budget général, des seuls comptes annexes demeurant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur estime ^{51 ( * )} qu'il s'agit d'une restriction excessive qui risque de favoriser les débudgétisations. Il vous proposera donc de réintroduire ces outils efficaces, modernes, respectueux de l'unité comme de l'universalité, que constituent les budgets annexes et l'ensemble des comptes spéciaux.

Par ailleurs, au sein du budget général, de ces budgets annexes et de ces comptes spéciaux, il existe des procédures particulières ^{52 ( * )} d'affectation que constituent la procédure de fonds de concours, celle de l'attribution de produits et celle de rétablissement de crédits.

Ces différentes techniques faisant l'objet d'articles particuliers, votre rapporteur vous proposera de les examiner dans le détail, ainsi que de voir leurs avantages et limites, dans le commentaire propre à chacune d'entre elles. Il tient cependant à remarquer qu'il ne proposera pas de les étendre au delà de ce que prévoit aujourd'hui l'article 18 de l'ordonnance organique, considérant que ces dispositions suffisent, et souhaite rester dans le cadre constitutionnel posé par les décisions de 1982 et de 1994 précitées.

Enfin, votre rapporteur ne vous proposera pas de reprendre la limite posée par le dernier alinéa de l'article 17, dont la signification a pu apparaître floue et la pertinence mal établie.

2. Le prélèvement sur recettes

a) L'histoire des prélèvements sur recettes

1. Une création motivée par des besoins pratiques...

La technique du prélèvement sur recettes a été créée en 1969 afin de compenser le produit de la suppression d'impôts locaux. En 1971, la même procédure a été mise en oeuvre s'agissant de la contribution de la France aux Communautés européennes. Puis de nouveaux prélèvements ont été créés : dotation globale de fonctionnement (DGF) et fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (1979), fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (1983), dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) (1987), compensations d'exonérations locales (1992) ^{53 ( * )} .. Le projet de loi de finances initiale pour 2001 évaluait les prélèvements au profit des collectivités locales à 207,5 milliards de francs et ceux au profit de l'Union européenne à 99,5 milliards de francs, soit au total 16,7 % des recettes brutes de l'Etat.

2. ...souhaitée par le Parlement comme le gouvernement...

Cette technique a été toujours plus employée depuis trente ans, et l'évolution récente confirme cette tendance.

Evolution des prélèvements sur recettes de l'Etat

(en milliards de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000 révisé	PLF 2001
Montant constaté ^(1)	232,6	236,8	234,9	243	252,8	254,4	267,7	284	307
Evolution annuelle (en %)	+ 5,8	+ 1,8	- 0,8	+ 3,4	+ 4	+ 0,6	+ 5,1	+ 6,1	- 8,1
Part dans les ressources nettes du budget général avant prélèvements (en %)	16,8	16,3	16,0	16,0	16,1	15,8	15,4	15,9	16,7

(1) Résultats d'exécution pour les années 1993 à 1998 ; montant révisé pour l'année 2000 ; évaluation en loi de finances initiale pour 2001.

Votre rapporteur a eu l'occasion en octobre dernier ^{54 ( * )} d'exprimer son attachement à cette technique de financement qui présente de nombreux avantages pour le Parlement :

elle permet d'éviter, de gonfler les charges de l'Etat de sommes qui n'en constituent plus puisque les charges en cause sont désormais celles des collectivités locales et de l'Union européenne ;

elle permet d'éviter, soit une affectation directe de recettes qui brouillerait un peu plus la vision consolidée sur les finances publiques et serait techniquement délicate, soit un traitement en opération de trésorerie que le Parlement autoriserait sans en connaître le détail.

Le gouvernement - outre qu'il profite des avantages d'un traitement démocratique et transparent des sommes en cause énumérés ci dessus - voit aussi dans cette technique une simplification administrative ^{55 ( * )} . Si les sommes en cause devaient être traitées en dépenses, ainsi que le suggère la Cour des comptes pour la plus grande partie d'entre elles, cela obligerait à déléguer les crédits en cause aux préfets, et nécessiterait la mise en oeuvre de procédures administratives et comptables complexes. De plus, pourrait-on vraiment envisager de rendre fongibles ces crédits ?

Aussi chacun s'accorde-t-il, au Parlement comme au gouvernement, pour reconnaître à cette technique d'évidents avantages sous l'angle des préoccupations démocratiques et du respect des principes budgétaires, tandis que sa suppression pure et simple poserait des problèmes pratiques mais aussi des questions de fond auxquelles il serait difficile de répondre de façon satisfaisante.

3. ... et reconnue par le Conseil constitutionnel

Enfin, le Conseil constitutionnel a reconnu explicitement, par deux fois, la technique du prélèvement sur recettes, et en a profité pour poser des principes qui en limitent l'emploi et dont votre rapporteur s'inspirera pour vous proposer une définition de ces prélèvements dans la proposition de loi organique.

En 1982, le Conseil constitutionnel ^{56 ( * )} a consacré sept considérants à la question des prélèvements sur recettes. Il en reconnu la conformité à l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi qu'aux « objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire » qui l'ont inspirée : ils ne contreviennent pas à la règle de non-contraction des recettes et des dépenses ; ils ne constituent pas une affectation de recettes car les dépenses couvertes par les recettes rétrocédées ne sont pas des dépenses de l'Etat. Ce faisant, il traçait les contours des prélèvements sur recettes en y ajoutant l'exigence d'une définition « dans leur montant et leur destination », « de façon distincte et précise », et de l'assortiment « tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ».

En 1999, le Conseil constitutionnel ^{57 ( * )} a examiné à nouveau la question et a, à cette occasion, renouvelé ces limites. Il a considéré alors que si certains concours aux collectivités locales, ceux résultant des compensations d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux, constituent « en principe » des dépenses de l'Etat, ils peuvent, « sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires » - et non plus la seule lettre, voire le seul esprit de l'ordonnance organique comme en 1982 - « donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes ». Le Conseil renouvelait alors les conditions pour qu'une telle technique soit employée : définition distincte et précise du montant comme de la destination du prélèvement en loi de finances, existence de « justifications appropriées » à la manière de ce qui se fait pour les chapitres budgétaires.

La dotation globale de fonctionnement n'est pas en cause et avait été considérée par le Conseil constitutionnel en 1989 comme n'ayant pas le caractère « d'une dépense de l'Etat » ^{58 ( * )} .

Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il validé et encadré la technique du prélèvement sur recettes, sans pour autant faire taire les critiques formulées tant par la Cour des comptes que par le Conseil d'Etat.

Décisions du Conseil Constitutionnel sur les prélèvements sur recettes
Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982

17. Considérant que les prélèvements sur les recettes de l'Etat opérés au profit des collectivités locales et des communautés européennes sont inscrits et évalués, prélèvement par prélèvement, à l'état A annexé à la loi de finances, les éléments de calcul retenus pour leur évaluation étant précisés dans le fascicule des voies et moyens ; que le total de ces divers prélèvements est ensuite déduit du montant de l'ensemble des recettes fiscales et non fiscales pour obtenir le montant brut des ressources affectées au budget, qui est celui porté dans le tableau d'équilibre des ressources et des charges figurant à l'article 40 de la loi de finances ;

18. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le mécanisme des prélèvements sur recettes est contraire aux deux principes de non-contraction et de non-affectation posés par l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi qu'aux articles 4 et 5 de la même ordonnance et qu'il a, dès lors, pour effet d'entacher d'inconstitutionnalité l'état A et l'article 40 de la loi de finances.

19. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé Budget général. Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." ;

20. Considérant que ces dispositions rappellent et développent le principe de l'universalité budgétaire ; que ce principe répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ; qu'il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 ;

21. Considérant, en premier lieu, que le mécanisme des prélèvements sur recettes n'introduit dans la présentation budgétaire aucune contraction qui serait contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique ; qu'en effet, comme il a été exposé ci-dessus, l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes ; que cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge ; que, si, dans le tableau d'équilibre inséré à l'article 40, ne figure que le montant des ressources totales de l'Etat diminué des prélèvements, sans que soit reprise la décomposition figurant à l'état A, cette présentation n'est pas contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article 40 renvoie expressément à l'état A ;

22. Considérant, en second lieu, que les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l'impliquerait un système d'affectation, l'établissement d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci ; qu'il s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ;

23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui répond à des nécessités pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes, n'est pas contraire aux dispositions de l'article 18 ; qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'Etat telles qu'elles sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998

Considérant, en troisième lieu, que si, en principe, les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'Etat, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ; que tel est le cas des compensations mentionnées par les députés requérants, qui sont intégrées dans les prélèvements retracés et évalués à l'état A annexé à la loi de finances, auquel renvoie l'article 64 de la loi déférée ; que le moyen doit par suite être rejeté ;

b) Les principales critiques formulées

1. Le grief de la contravention aux principes du droit budgétaire

La Cour des comptes a, à de nombreuses reprises, formulé le point de vue selon lequel les prélèvements sur recettes contreviennent, au moins pour une grande partie d'entre eux, aux principes du droit budgétaire.

S'agissant des prélèvements au profit des collectivités locales, la Cour a pris l'habitude de distinguer les prélèvements à caractère compensatoire (qui peuvent selon elle constituer des rétrocessions de recettes) des concours ayant le caractère de subventions (qui devraient être considérés comme charges de l'Etat). Dans les premiers, elle range les compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale, la DCTP, le FCTVA, la dotation spéciale pour logement d'instituteurs. Parmi les seconds, elle place la DGF -au mépris de la décision du Conseil constitutionnel de 1989-, le FNPTP, la dotation « élu local », la dotation au bénéfice de la Corse.

Pour l'Union européenne, sans adopter un point de vue aussi tranché, la Cour distingue les ressources propres traditionnelles, qui sont rétrocédées (droits de douane, prélèvements agricoles, cotisation à la production sur les sucres), des autres ressources (TVA, PNB et fonds de garantie des actions extérieures).

Dans son rapport sur l'exécution du budget de 1998 précité ^{59 ( * )} , la Cour a considéré que « l'absence de principe lisible régissant le traitement budgétaire de ces concours n'est pas de nature à fournir au Parlement une vision claire et exhaustive des flux financiers correspondants ». Elle concluait en souhaitant « que tous les concours de l'Etat aux collectivités territoriales qui, à l'évidence, ne peuvent s'analyser comme la rétrocession d'une recette que l'Etat aurait, en quelque sorte, encaissée indûment soient inscrits dans la loi de finances, en subvention ».

Elle a renouvelé cette position dans la première contribution adressée à votre commission et publiée dans le rapport d'information de votre rapporteur en octobre 2000 ^{60 ( * )} et dans la contribution adressée par la Cour à la commission spéciale de l'Assemblée nationale (fiche n° 8) ^{61 ( * )} .

Ainsi, la Cour semble-t-elle moins critiquer la technique même des prélèvements que son application à certaines dotations aux collectivités locales.

Le Conseil d'Etat a pris une position plus tranchée dans son avis formulé, à la demande du gouvernement, le 21 décembre 2000 ^{62 ( * )} , en réponse à des questions relatives aux conditions dans lesquelles peut être modifiée l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Il a ainsi formulé en termes explicites ces analyses en considérant que la pratique des prélèvements sur recettes « déroge au principe d'universalité budgétaire et, notamment, au principe de non-affectation des dépenses et des recettes ». De plus, il a estimé que « les concours apportés par l'Etat aux collectivités territoriales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnement d'impôts locaux constituent, pour le budget de l'Etat, des charges permanente. Quel que soit le motif qui les justifie, ils ne sont pas différents des autres dotations. Aucune raison ne peut donc justifier qu'ils soient inscrits en prélèvements sur recettes ».

S'agissant des prélèvements en faveur de l'Union européenne, le Conseil d'Etat a considéré que : « les reversements de recettes fiscales constituent des opérations de trésorerie qui ont vocation à figurer en comptes de trésorerie; les contributions au titre des ressources `TVA' et `PNB' constituent des charges budgétaires, qui doivent être traitées comme telles dans le budget de l'Etat. Aucune disposition n'est nécessaire dans la loi organique relative aux lois de finances pour que ces opérations soient ainsi retracées. Si une disposition est cependant envisagée, elle peut seulement prévoir d'une part que la loi de finances prend en compte le montant prévisionnel des charges budgétaires que supporte l'Etat au titre de sa contribution au budget communautaire, d'autre part que les opérations de perception et de reversement des ressources fiscales communautaires sont retracées en comptes de trésorerie ».

Le Conseil d'Etat a cependant tempéré ces appréciations en estimant qu'elles ne pouvaient être formulées qu'en l'absence d'une autorisation donnée par la loi organique de déroger au principe d'universalité budgétaire. C'est sous cette réserve qu'il a estimé, sans la remettre formellement en cause, que la technique du prélèvement sur recettes devrait être d'un usage très strictement limité puisque lui échapperaient les dotations aux collectivités locales et les prélèvements au profit de l'Union européenne. Ne subsisteraient alors que certains concours aux collectivités locales qui ne constituent pas des subventions mais bien des ressources liées aux transferts de charges. Et encore, le Conseil d'Etat semble, au regard de ses propos sur les ressources propres de l'Union européenne, considérer que de telles rétrocessions trouveraient mieux leur place en opérations de trésorerie.

2. Le grief de la contravention à l'article 40 de la Constitution

Le second grief opposé à la technique des prélèvements sur recettes est lié à l'utilisation qui a pu en être faite au regard de l'article 40 de la Constitution.

En effet, le Conseil d'Etat, dans l'avis précité, a considéré que comme « les conditions de recevabilité des amendements que les membres du Parlement peuvent déposer pendant la discussion d'un projet de loi de finances ne sont pas les mêmes selon qu'ils portent sur des recettes et donc sur des prélèvements sur recettes ou sur des charges budgétaires », et qu'il existe des possibilités de gage des amendements sur les recettes, alors « la possibilité d'inscrire n'importe quelle dépense aussi bien en prélèvement sur recettes qu'en charge pourrait conduire à vider de l'essentiel de sa portée l'article 40 de la Constitution ».

c) Le choix de la clarté

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture ne comporte aucune disposition relative aux prélèvements sur recettes. Ce faisant, les députés ont considéré que le silence du texte organique permettrait un maintien de la situation existante, dans la mesure où les prélèvements sur recettes avaient été validés dans le même silence de l'ordonnance organique.

Votre rapporteur a décidé de vous proposer un choix contraire, qui est celui de la clarté et, donc de définir dans le corps de la loi organique la technique des prélèvements sur recettes, dans les strictes limites posées par les règles constitutionnelles mises en évidence par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

1. Les raisons de la mention des prélèvements sur recettes dans le texte organique

(a) Une technique jugée constitutionnelle et pleinement justifiée

Outre la validation à deux reprises, par le Conseil constitutionnel, de cette technique, votre rapporteur considère qu'il existe bien des raisons qui non seulement justifient son existence, mais en plus la rendent compatible avec les principes du droit budgétaire comme l'article 40 de la Constitution.

Sur le fond, seule une faible partie des sommes retracées en prélèvements sur recettes pourrait constituer une charge de l'Etat. En effet, il convient d'avoir à l'esprit que ces prélèvements existent pour financer des charges qui ne relèvent pas de l'Etat. En quelque sorte, le prélèvement sur recettes a été créé pour ne pas affecter directement les impôts correspondants aux collectivités locales comme à l'Union européenne. Il serait vain de croire que la suppression des prélèvements ferait traiter ceux-ci en charges budgétaires. Ils seraient alors transformés en affectations directes de recettes et échapperaient donc au contrôle du Parlement qui n'en connaîtrait qu'au moment de l'autorisation de leur perception. C'est pourquoi votre rapporteur considère qu'il y a quelque naïveté à estimer « contradictoire » le fait d'à la fois vouloir conforter l'universalité et mentionner les prélèvements sur recettes. Bien au contraire, les prélèvements permettent de conserver une conception large de l'universalité budgétaire. Votre rapporteur se permet de préférer cette conception plutôt qu'une incitation aux débudgétisations, dont le Conseil constitutionnel a rappelé les inconvénients au regard du contrôle des finances publiques, et aux affectations directes de recettes. C'est pourquoi il considère que le prélèvement sur recettes conforte, bien plus qu'il ne contredit, les principe d'unité et d'universalité budgétaires, et participe à l'exercice du principe du contrôle sur l'emploi de la contribution commune, qui figure dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le Conseil d'Etat semble aller dans ce sens quand il estime que certains prélèvements sur recettes, qui sont des rétrocessions de recettes, devraient être traités en opérations de trésorerie et donc échapper à l'information détaillée du Parlement. Votre rapporteur souhaite justement éviter ce risque.

Par ailleurs, considérer que ces prélèvements contreviennent au principe de non-affectation pourrait se concevoir s'il s'agissait de la couverture de dépenses de l'Etat. Mais les dépenses ici en cause ne relèvent pas ou plus de sa responsabilité : elles incombent aux collectivités locales et à l'Union européenne.

Enfin, supprimer les prélèvements sur recettes se traduirait par un recul de l'autorisation parlementaire et des conditions de son contrôle. Or le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence s'est toujours attaché à faire prévaloir ces principes sur les méthodes de comptabilisation choisies. Ainsi, dans sa décision de 1982 précitée, il a indiqué que le principe de l'universalité correspondait au « double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ». C'est le même souci qui incite votre rapporteur à mentionner explicitement les prélèvements sur recettes.

S'agissant des griefs liés à l'application de l'article 40 de la Constitution, votre rapporteur, qui assume aussi, au Sénat, comme président de votre commission des finances, la fonction de juge de la recevabilité financière des amendements, rappellera que l'assouplissement du régime de recevabilité applicable aux prélèvements sur recettes s'est effectué sous le contrôle du juge constitutionnel qui n'a, jusqu'à présent, jamais censuré une disposition pour ce motif.

De plus, cet assouplissement se trouve limité d'une part par les conditions applicables aux règles de compensation, d'autre part par l'impossibilité de créer un nouveau type de prélèvement sur recettes. Alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Dominique Strauss-Kahn répondait ainsi par avance aux craintes du Conseil d'Etat, dans la 2 ^ème séance du 18 novembre 1988 ^{63 ( * )} : « il n'est pas certain qu'un prélèvement sur recettes puisse être créé par une initiative parlementaire : un tel prélèvement est une forme d'affectation et l'on voit bien comment on pourrait tourner la règle constitutionnelle interdisant la compensation charges-recettes, en déqualifiant une charge pour en faire une « recette » entre guillemets. Vous vous souvenez, mes chers collègues, que Paul Reynaud disait que les charges compensées étaient la ruine des finances publiques. Aussi la Constitution nous interdit-elle de créer des charges nouvelles, fût-ce en les finançant par des recettes nouvelles. Or, un prélèvement sur recettes peut avoir cette conséquence. » Votre rapporteur partage cette conception sur l'impossibilité de créer de nouveaux prélèvements sur recettes et considère que cette vision stricte - d'autant plus stricte que le texte organique définira précisément les prélèvements sur recettes - devrait apaiser des craintes jamais avérées et que le Conseil constitutionnel n'aurait pas manqué de calmer si elles l'avaient été...

Enfin, votre rapporteur estime, comme le Conseil d'Etat, que, s'il appartient à la loi organique de fixer les conditions dans lesquelles sont déterminées les charges de l'Etat, elle peut assortir d'assouplissements des règles qui, excellentes la plupart du temps, se révèleraient inadaptées sur tel ou tel plan.

(b) Une exigence de clarté

Au delà des nécessités relativement à l'universalité, à l'autorisation parlementaire et à l'exercice du contrôle parlementaire, votre rapporteur considère qu'il n'est pas possible au texte organique de ne pas mentionner une technique budgétaire qui couvre 300 milliards de francs, qui est plébiscitée par les parlementaires comme les gouvernements successifs, validée par le Conseil constitutionnel et encadrée par sa jurisprudence.

Il est d'autant moins possible de choisir le silence si chacun s'accorde sur la nécessité de conserver cette technique. Si son absence du texte de 1959 se justifie par l'histoire même d'un prélèvement créé après l'adoption de ce dernier, cette technique existe désormais et est reconnue. Elle doit donc figurer dans la loi organique.

Enfin, maintenant que la jurisprudence constitutionnelle et la pratique des prélèvements peuvent fournir un cadre précis, il semble possible à la fois de définir les prélèvements sur recettes et de prévoir un cadre d'examen pour ceux-ci qui soit de nature à respecter les principes constitutionnels.

2. Le besoin d'une définition strictement encadrée

Respectueux du juge constitutionnel, votre rapporteur vous proposera une définition et un régime des prélèvements sur recettes directement inspiré de la jurisprudence constitutionnelle de 1982, précisée par celle de 1999.

Il convient de faire correspondre la définition du prélèvement sur recettes avec sa nature : il s'agit de prélever sur les recettes brutes de l'Etat, les financements nécessaires à la couverture de dépenses liées à l'exercice de missions de service public qui ne relèvent pas ou plus de lui. Il ne s'agit donc pas de voiler des dépenses de l'Etat ou d'y affecter directement des recettes : ces dépenses ne sont pas des dépenses de l'Etat. Il ne s'agit pas de traiter ces flux en opérations de trésorerie d'une part car les recettes demeurent, formellement, des recettes de l'Etat dont il rétrocède le produit, d'autre part car faire le choix contraire reviendrait à limiter le contrôle du Parlement sur ces sommes qui ne sont contrôlées, sinon, ni par les organes dirigeants des collectivités locales, ni par ceux de l'Union européenne.

Il convient donc d'assortir chaque prélèvement d'un vote. Même la Cour des comptes reconnaît des vertus à ce vote explicite, s'agissant de celui pour l'Union européenne (rapport sur l'exécution du budget de 1998, page 79) : « en ce qui concerne les prélèvements européens, le vote d'un article particulier en loi de finances assure un meilleur contrôle du Parlement ».

De même, les conditions d'exercice de l'examen parlementaire de ces prélèvements se conformerait aux règles posées par le Conseil constitutionnel : évaluation distincte et précise, dans leur montant comme leur destination. Les propositions de votre rapporteur aux articles 31 et 43, relatives aux modalités de discussion et de vote des prélèvements complètent ainsi l'article 17 en prévoyant un vote par prélèvement et une discussion en première partie avant l'examen de l'article d'équilibre. Le Parlement connaîtrait ainsi des prélèvements sur recettes dans des conditions améliorées par rapport à aujourd'hui puisqu'il se prononcerait sur chacun d'entre eux.

Dans l'esprit de votre rapporteur, ces dispositions devraient permettre le maintien de la situation existante en matière de prélèvements sur recettes, qui constituent une garantie pour le respect du principe de l'universalité budgétaire et pour le bon examen, par le Parlement, des 300 milliards de francs qui sont ainsi déduits des recettes brutes de l'Etat en toute transparence et qui risqueraient, sinon, demain, d'être prélevés sur les citoyens dans des conditions démocratiques considérablement amoindries, ce qui serait parfaitement contraire à la volonté du législateur organique.

Votre rapporteur fait aussi confiance au juge constitutionnel pour faire respecter l'application de ces dispositions et s'assurer, notamment, qu'elles n'autorisent aucun détournement de l'article 40 de la Constitution.

*

Au total, votre rapporteur vous propose de faire figurer dans le présent article 17 les principes budgétaires d'unité et d'universalité ainsi que le cadre général des exceptions autorisées par la loi organique, en revenant à celui de l'ordonnance de 1959, et la règle connexe des prélèvements sur recettes. Il vous propose donc une nouvelle rédaction du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* ⁴⁷ Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982.

* ⁴⁸ Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994.

* ⁴⁹ Voir le commentaire des articles 25 et 31.

* ⁵⁰ Il ne faut oublier que dans sa décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999, le Conseil constitutionnel a rappelé « les inconvénients inhérents à toute débudgétisation du point de vue du contrôle des finances publiques ».

* ⁵¹ Voir les commentaires de l'article additionnel après l'article 18 et de l'article 19.

* ⁵² Voir le commentaire de l'article 18.

* ⁵³ Voir le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1998, pages 68 et suivantes.

* ⁵⁴ Rapport d'information au nom de la commission des finances, Sénat, n° 37 (2000-2001).

* ⁵⁵ Dans la loi de finances pour 1999, le gouvernement a choisi de mettre en place un nouveau prélèvement sur recettes.

* ⁵⁶ Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982.

* ⁵⁷ Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1999.

* ⁵⁸ Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989.

* ⁵⁹ Page 79.

* ⁶⁰ Rapport précité, page 175.

* ⁶¹ On y lit notamment : « la Cour propose donc de faire figurer en dépense du budget général le montant des prélèvements sur recettes à caractère de subvention. S'agissant des autres prélèvements, sous réserve de la vérification de la constitutionnalité de la technique du prélèvement sur recettes, et sans autre considération de fond sur le mode de traitement des recettes des collectivités territoriales, ils paraissent recevables ».

* ⁶² Le texte en figure en annexe au rapport fait par M. Didier Migaud, député, au nom de la commission spéciale, Assemblée nationale, n° 2908 (XIème législature), pages 604 et suivantes.

* ⁶³ Cité dans le rapport d'information de M. Jacques Barrot, député, au nom de la commission des finances, sur la recevabilité financière des amendements, Assemblée nationale, n° 1273 (Xème législature), page76.