A N N E X E S
ANNEXE N° 1
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RÉPONSES DU
GOUVERNEMENT AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Réponses demandées avant le lundi 21 mai fin de journée
A - « Indemnisation du chômage
et
revenus d'aide au retour à l'emploi »
1. La convention du 1 er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage prévoit, dans son article 9, que l'UNEDIC versera 15 milliards de francs à l'Etat entre 2001 et 2002. Il est toutefois précisé que le souhait des signataires de la convention est que « cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ».
L'article 5 du projet de loi prévoit un tel versement de 7 milliards de francs en 2001 et de 8 milliards de francs en 2002, mais n'apporte aucune précision sur l'affectation de ces sommes.
1. a) Quelles sont les dates de versements prévisionnels de ces sommes en 2001 et 2002 ?
L'article 5 du projet de loi ne vise qu'à habiliter l'UNEDIC à effectuer le versement de 15 milliards de francs à l'Etat prévu par l'article 9 de la nouvelle convention d'assurance chômage. Il n'a pas pour objet de préciser les modalités d'application de cet article. La convention ne précise pas de date pour le versement de ces sommes, et les partenaires sociaux n'ont pas donné de précision supplémentaire à ce stade.
1. b) Le Gouvernement entend-il donner à ces sommes l'affectation souhaitée par la convention ?
S'agissant de l'affectation de ces fonds, comme le précise l'exposé des motifs de l'article 5 du projet de loi, ils seront destinés à soutenir des dépenses de politique de l'emploi.
1. c) Pour 2001, le versement sera-t-il inscrit en recettes non fiscales du budget de l'Etat ? Les sommes correspondantes pourront-elles être dépensées en 2001 en l'absence de dépenses budgétaires autorisées ?
1. d) Le Gouvernement entend-il, dans le projet de loi de finances pour 2002, créer un fonds de concours pour recevoir ces versements et leur donner l'affectation souhaitée ? Compte-t-il créer ce fonds de concours dès le collectif de fin d'avril 2001 ?
(1. c et 1. d) Le Gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que le versement à l'Etat puisse s'effectuer conformément aux modalités qui seront arrêtées entre l'UNEDIC et l'Etat.
1. e) L'affectation de ces sommes au financement des trente-cinq heures est-elle envisagée ? Si oui, sous quelles formes et selon quelles modalités au regard des lois organiques régissant les lois de finances et les lois de financement ?
2. Une convention doit être signée entre l'Etat, l'ANPE et l'UNEDIC afin de définir les conditions de mise en oeuvre de la convention du 1 er janvier 2001. Elle devrait notamment préciser les conséquences du non-respect par le demandeur d'emploi des obligations auxquelles il a souscrit à la signature du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).
Où en sont actuellement les négociations ? Quelles devraient être, selon le Gouvernement, de telles conséquences ?
La convention tripartite entre l'Etat, l'UNEDIC et l'ANPE doit préciser les modalités d'application de la convention d'assurance chômage du 1 er janvier 2001. Elle rappellera des principes auxquels le Gouvernement est fermement attaché : le rôle « pivot » du service public de l'emploi, le placement et l'accompagnement des demandeurs d'emploi, le maintien de l'architecture actuelle du contrôle de la recherche d'emploi. Ce texte est actuellement en cours de signature.
Le Plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) ne crée pas de nouvelles obligations pour les demandeurs d'emploi. Ceux-ci ne s'ouvrent des droits au régime d'assurance chômage qu'en fonction de conditions d'âge et d'activité antérieures, et ce conformément à l'article L. 351-3 du code du travail. Le PARE ne constitue donc pas une condition supplémentaire d'indemnisation. Il n'est qu'un document rappelant au demandeur d'emploi ses droits et ses obligations telles qu'elles résultent du code du travail, qui reste inchangé sur ce point.
Le non-respect des dispositions contenues dans le PARE n'implique donc pas, en lui seul, une modification des conditions d'indemnisation du demandeur d'emploi. Seul le service public de l'emploi peut décider la suspension du versement des allocations chômage.
C'est parce qu'il est demeuré inflexible sur ce point au cours des négociations que le Gouvernement a pu agréer la convention d'assurance chômage du 1 er janvier 2001. Il a veillé à ce que ces principes soient clairement inscrits au sein de la convention liant l'Etat, l'ANPE et l'UNEDIC.
3. Dans un courrier adressé le 24 juillet 2000 au Président du MEDEF, Mme Martine Aubry, alors ministre de l'Emploi et de la Solidarité, et M. Laurent Fabius, ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, constataient que la convention du 1 er juillet 2000 « ne peut juridiquement faire l'objet ni d'un agrément total, ni même d'un agrément partiel » puisqu'elle « contient des dispositions non conformes à la législation en vigueur ».
Le Gouvernement a ultérieurement agréé, par l'arrêté du 4 décembre 2000, la convention du 1 er janvier 2001 qui peut pourtant faire l'objet de la même critique, le présent projet de loi constituant, selon son exposé des motifs, une « habilitation législative ».
Quelles seraient alors les conséquences d'une annulation de l'arrêté d'agrément par le juge administratif ?
La décision du Gouvernement de refuser l'agrément de la convention du 1 er juillet 2000 était justifiée par la présence, au sein de la convention, de dispositions non conformes à la législation en vigueur. Or, l'ensemble de ces clauses illégales était indivisible du reste de la convention car elles étaient au coeur de la démarche des partenaires sociaux. Un agrément partiel aurait donc eu pour effet de dénaturer l'accord conclu entre les parties. La convention ne pouvait dès lors faire l'objet d'un agrément total, ni même d'un agrément partiel.
La convention du 1 er janvier 2001 a pu en revanche faire l'objet d'un agrément partiel, après que les clauses non conformes à la législation en vigueur ont été exclues du champ de l'agrément.
Les partenaires sociaux ont en effet eux-mêmes décidé de différer l'entrée en vigueur de certaines clauses : l'article 5, paragraphe 3 ème , de la convention prévoit que certaines dispositions seront applicables « sous réserve de l'adoption, à cet effet, de modifications législatives et réglementaires ».
Le Gouvernement a par ailleurs exclu du champ de l'agrément les articles 8 et 9 de la convention, dans l'attente de l'adoption des bases législatives nécessaires. En effet, ces dispositions ne concernent pas le versement d'allocations d'assurance chômage, qui constitue l'objet essentiel du dispositif. Elles paraissent donc dissociables du reste de la convention.
L'objet du projet de loi qui vous est soumis est d'assurer une base législative aux dispositions qui n'ont pu être agréées.
Il appartiendra au Conseil d'Etat de se prononcer sur les recours relatifs à l'agrément de la convention qui lui ont été soumis visant à l'annulation de l'arrêté du 4 décembre 2000.
Dans l'hypothèse où le Conseil d'Etat déciderait de cette annulation, il conviendrait de reprendre la procédure d'agrément en tenant compte, le cas échéant, des motifs d'annulation retenus par la Haute Juridiction.
Le nouvel arrêté d'agrément pourrait être pris après adoption de la loi portant diverses mesures d'ordre social, éducatif et culturel.
4. Pourquoi le Gouvernement, dans l'arrêté du 4 décembre 2000, n'a-t-il pas agréé les articles 8 et 9 de la convention du 1 er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage ?
Les articles 8 et 9 de la convention du 1 er janvier 2001 ont été exclus du champ de l'arrêté du 4 décembre 2000 agréant cette convention. Les bases législatives nécessaires à leur validité n'ayant pas encore été adoptées, ces dispositions étaient en effet non conformes à la législation en vigueur.
La convention a toutefois pu faire l'objet d'un agrément partiel en raison du caractère dissociable de ces clauses, par rapport au reste de la convention.
L'article 8 de la convention du 1 er janvier prévoit l'attribution à l'Etat, par le régime d'assurance chômage, d'une somme de 15 milliards de francs sur trois ans. Elle sera affectée au financement de la mise en oeuvre du PARE, au-delà des aides prévues pour la mobilité géographique, le financement du contrat de qualification adultes et de l'incitation à l'embauche de publics en difficulté. Or, le PARE ne constitue pas une condition supplémentaire du versement des allocations par le régime d'assurance chômage. Il s'agit d'une simple formalité administrative, visant à rappeler au salarié privé d'emploi ses droits et obligations, indépendamment des règles d'indemnisation.
L'article 9 permet quant à lui de procéder à la clarification financière des relations entre l'Etat et le régime d'assurance chômage. Une somme de 15 milliards de francs sera ainsi versée à l'Etat à titre exceptionnel et affectée au financement d'actions de la politique de l'emploi.
Les articles 8 et 9 ne concernent donc pas le coeur du dispositif, relatif aux dépenses d'indemnisation versées aux travailleurs privés d'emploi. Ils peuvent dès lors être considérés comme dissociables du reste de la convention.
B - FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES
• Article L. 135-6 du code de la sécurité sociale
5. L'exclusion des régimes d'assurance vieillesse autres que le régime général et des régimes dits alignés ne pose-t-elle pas un problème de constitutionnalité ?
Les régimes de retraite éligibles au FRR sont ceux qui ont fait l'objet d'une réforme en juillet 1993 : régime général (CNAVTS) et régimes dits « alignés » (ORGANIC/CANCAVA). Le régime des salariés agricoles est indirectement visé car il est totalement intégré financièrement dans le régime général. Les autres régimes de retraite ont vocation à devenir éligibles au FRR dès lors qu'ils auront été réformés.
Le Parlement sera appelé à se prononcer sur l'intégration de ces régimes parmi les régimes éligibles au FRR.
Cette définition du périmètre ne paraît pas inconstitutionnelle dans la mesure où :
- il existe une différence de situation objective entre régimes : ne sont éligibles que les régimes qui ont fait l'objet d'une première réforme en juillet 1993 (allongement de la durée d'assurance, allongement de la période prise en compte pour la détermination du salaire annuel moyen, revalorisation des salaires reportés aux comptes et des pensions en fonction de l'indice des prix « hors tabac ») ;
- il existe des précédents non contestés par le Conseil constitutionnel et qui concernent le FSV : le FRR actuel (2 ème section du FSV) ne couvre que ces régimes et l'intervention de la première section du FSV (opérations de solidarité) est elle-même limitée à certains régimes alors qu'elle est essentiellement financée par le prélèvement universel par excellence qu'est la CSG.
• Article L. 135-7 du code de la sécurité sociale
6. L'excédent prévisionnel du Fonds de solidarité vieillesse visé au 2° de cet article s'apprécie-t-il en « droits constatés » ou en « encaissements décaissements » ?
L'excédent prévisionnel du FSV s'apprécie en droits constatés, comme l'excédent de la CNAVTS.
• Article L. 135-8 du code de la sécurité sociale
7. Que signifie la notion de « représentants des assurés sociaux » ? S'agit-il de représentants des organisations syndicales représentatives des salariés ?
Ce sont les cinq organisations syndicales interprofessionnelles représentatives au plan national qui désigneront les représentants des assurés sociaux membres du conseil de surveillance.
8. Quelle est la composition indicative du conseil de surveillance ? Le Gouvernement peut-il communiquer un projet de décret ?
La composition du conseil de surveillance n'est pas encore arrêtée. Elle assurera une représentation des quatre composantes de ce conseil -représentants des partenaires sociaux, parlementaires, personnalités qualifiées et représentants de l'Etat- permettant d'assurer la « gouvernabilité » de cette instance.
9. Quelle est la durée du mandat des membres du conseil de surveillance ?
Elle n'est pas encore fixée.
10. S'agissant des propositions du directoire « non approuvées » par le conseil de surveillance, mais de toute façon exécutées, n'existe-t-il pas une incompatibilité entre le 4 ème alinéa de cet article et le dernier alinéa de l'article L. 135-11 ?
Il n'y a pas d'incompatibilité entre ces deux dispositions, mais seulement le constat que le pouvoir donné au directoire en cas de refus du conseil de surveillance d'adopter sa deuxième proposition d'orientation générale de la politique de placement des actifs du fonds ne lui permet pas d'assurer les droits reconnus aux actionnaires et aux assemblées générales par le code du commerce.
11. Quelle comparaison peut-on établir entre les prérogatives d'un conseil de surveillance d'une société anonyme et celles du conseil de surveillance du fonds ?
Aucune comparaison ne peut être faite entre ces deux types de conseil de surveillance. Le rôle imparti au conseil de surveillance du fonds, et ses relations avec le directoire, ont été définis par des règles sui generis .
• Articles L. 135-9 et L. 135-10 du code de la sécurité sociale
12. De quelle manière s'applique aujourd'hui l'article L. 135-1-1 (« les frais de gestion administrative du fonds (de solidarité vieillesse) sont à la charge de l'Etat ») ?
Les frais de gestion administrative du FSV (section de fonctionnement comprenant essentiellement les charges de personnel et la location de bureaux) sont financés par subvention d'exploitation inscrite sur le budget de l'Etat (budget des charges communes, chapitre 36-01).
13. La Caisse des dépôts et des consignations sera-t-elle remboursée des frais liés à sa « gestion administrative » ?
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) sera remboursée au franc le franc des frais liés à la gestion administrative.
14. Le niveau de ces frais de gestion administrative seront-ils fixés par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 135-10 ?
Le principe du remboursement au franc le franc figurera dans le décret en Conseil d'Etat.
15. Communiquer la liste des activités de la CDC et de ses filiales dont la gestion administrative du fonds doit être indépendante.
et
16. En dehors de la déclaration de principe que comporte cet article, quelles sont les dispositions susceptibles de garantir l'indépendance de l'activité de gestion administrative de toutes les autres activités de la CDC ?
L'organisation de la CDC elle-même, qui a filialisé ses activités de gestion financière, constitue une garantie de l'indépendance de l'activité de gestion administrative du fonds par la Caisse. Par ailleurs, la gestion financière du fonds se fera par appels d'offres avec toutes les garanties attachées à cette procédure (dernier alinéa de l'article L. 135-10).
17. De quelle manière la CDC assurera-t-elle la gestion administrative sous l'autorité du directoire, lequel est présidé par son propre directeur général ? Le Gouvernement peut-il communiquer le projet de décret en Conseil d'Etat ?
Le directoire est un organisme collégial composé de trois membres et pas seulement du directeur général de la CDC. Les demandes qu'il formulera en matière de gestion administrative auprès de cette caisse ne seront donc pas une émanation du seul directeur général. La présence de ce dernier à la tête du directoire permettra néanmoins d'assurer la cohérence d'ensemble de l'action du fonds.
• Article L. 135-12 du code de la sécurité sociale
18. S'agissant de la déclaration d'absence d'intérêts, comment le président, étant membre du directoire, peut-il s'informer lui-même ?
La deuxième phrase de l'article L. 135-12 prévoit que les informations communiquées au président ainsi que celles concernant le président sont tenues à la disposition des membres du directoire.
19. Comment le président du directoire, membre du directoire, peut-il prendre des mesures appropriées (3 e alinéa) pour assurer le respect par lui-même des obligations mentionnées ?
Le président du directoire tient à la disposition des membres du directoire les informations mentionnées au premier alinéa. Concernant le deuxième alinéa, le collège dans son ensemble est soumis aux mêmes règles que les autres membres du directoire.
20. En application du deuxième alinéa de l'article L. 135-12, le président du directoire pourra-t-il délibérer sur un quelconque sujet étant donné ses fonctions éminentes au sein de la CDC ?
S'agissant du rôle du directoire dans la gestion financière, c'est-à-dire dans la mise en oeuvre des orientations de placement, le président du directoire, comme tout membre du directoire, pourra délibérer valablement, sauf cas tout à fait spécifique.
21. Le projet de loi prévoyant que le directeur général de la CDC préside le directoire, la liste des « intérêts qu'il détient (...) et des fonctions qu'il exerce (...) dans une activité économique ou financière, ainsi que tout mandat qu'il détient (...) auprès d'une personne morale » est d'ores et déjà connue. La fournir.
Aujourd'hui, le directeur général de la CDC est notamment président du conseil de surveillance de CEC Ixis, et administrateur de Dexia.
22. Le Conseil de surveillance sera-t-il informé des déclarations d'intérêts des membres du directoire ?
Il n'est pas prévu dans la loi que les membres du conseil de surveillance soient informés des déclarations d'intérêts des membres du directoire.
23. Les membres du conseil de surveillance sont-ils également tenus au secret professionnel ?
Les règles concernant les membres du conseil de surveillance et le fonctionnement du conseil pourront être prévues dans le règlement intérieur, qui devrait être approuvé par la tutelle.