Projet de loi relatif à diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
INDEMNISATION DU CHÔMAGE
ET MESURES D'AIDE AU RETOUR À L'EMPLOI

Le titre premier de ce projet de loi, composé de cinq articles, vise à donner une base légale à la convention du 1 ^er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage ^{5 ( * )} , habilitation législative nécessaire à son application pleine et entière à compter du 1 ^er juillet 2001 ^{6 ( * )} .

Dès lors, votre rapporteur ne juge pas inutile de revenir brièvement sur la négociation et le contenu de cette convention, avant d'examiner plus précisément les justifications d'une telle habilitation législative.

Un « étrange feuilleton » ^{7 ( * )}

Le 3 février 2000, l'ensemble des partenaires sociaux décidait, à l'unanimité, d'ouvrir un vaste chantier de négociations nationales interprofessionnelles sur huit thèmes, dont l'assurance chômage. C'est ce chantier qu'il est convenu d'appeler la « refondation sociale ».

C'est sans doute Mme Nicole Notat, secrétaire générale de la CFDT, qui a le mieux défini l'esprit et l'objet de ces négociations.

« De quoi s'agit-il en effet ? Tout simplement de rechercher les conditions d'un équilibre réel entre performance économique et performance sociale, d'en fixer les modalités pour que, dans les faits, cet équilibre puisse s'appliquer à chaque profession, à chaque entreprise, et qu'au total tous les salariés soient concernés. Cet enjeu, rechercher les voies et les moyens d'une performance globale, autant social qu'économique, est le seul qui confère au modèle européen son originalité et sa raison d'être. » ^{8 ( * )}

Et d'ajouter :

« [La construction d'un nouveau contrat social] ne peut résulter que d'une élaboration nécessairement longue et progressive dans un processus profondément renouvelé de la négociation collective entre les partenaires sociaux. C'est là le double enjeu de la refondation sociale : poser les premiers jalons de ce nouveau contrat social, convenir des règles et des modalités de la négociation sociale, seule méthode concevable pour que de la confrontation des intérêts se dégagent les équilibres socio-économiques dynamiques et satisfaisants pour tous. » ^{9 ( * )}

Les négociations sur l'assurance chômage ont constitué le premier volet de cette refondation sociale.

L'« étrange feuilleton » de la nouvelle convention d'assurance chômage

17 mars 2000 première réunion de négociation des partenaires sociaux sur l'assurance chômage

14 juin 2000 signature d'un protocole d'accord sur les voies et moyens favorisant le retour à l'emploi

29 juin 2000 signature d'une convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage

1 ^er juillet 2000 publication du décret n° 2000-61 du 30 juin 2000 prorogeant la convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 1997 jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté portant agrément de la nouvelle convention

24 juillet 2000 le Gouvernement refuse d'agréer la convention signée le 29 juin

23 septembre 2000 signature d'une seconde convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage

2 octobre 2000 le Gouvernement refuse d'agréer la convention signée le 23 septembre

19 octobre 2000 signature d'une troisième convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage

4 décembre 2000 le Gouvernement décide d'agréer la convention signée le 19 octobre

22 mars 2001 signature d'une convention relative aux institutions de l'assurance chômage

25 avril 2001 présentation du DDOSEC en conseil des ministres

Ouvertes le 17 mars 2000, ces négociations ont été marquées par « maints rebondissements » et ont donné lieu « aux péripéties les plus extravagantes » ^{10 ( * )} . Les partenaires sociaux ont ainsi, à deux reprises, conclu une convention que le Gouvernement a refusé d'agréer avant de finalement se résoudre, après intervention du Premier ministre, à prendre en considération les propositions issues du dialogue social.

La convention est finalement agréée le 6 décembre dernier, mais les « péripéties » n'allaient pas en rester là. Le Gouvernement, sans doute marqué par ses anciennes réticences à approuver les propositions des partenaires sociaux, n'examinait en Conseil des ministres que le 25 avril dernier le présent projet de loi dont l'adoption reste un préalable à l'application de l'ensemble de la convention à compter du 1 ^er juillet prochain.

Reste que le feuilleton n'est toujours pas terminé. Deux étapes sont encore à franchir d'ici le 1 ^er juillet pour permettre l'application totale de la convention : l'adoption du présent projet de loi et la signature des conventions entre l'UNEDIC et l'ANPE et entre l'UNEDIC, l'ANPE et l'Etat relatives à la mise en oeuvre de la convention du 1 ^er janvier 2001.

Une convention novatrice

Votre rapporteur, dans son dernier avis budgétaire sur les crédits de l'emploi, a considéré que « la nouvelle convention d'assurance chômage constitue une avancée décisive dans la lutte contre le chômage structurel » ^{11 ( * )} . Il ne peut bien entendu que réitérer ici cette analyse.

Cette convention du 1 ^er janvier 2001 (dont le texte intégral, ainsi que celui de son règlement annexé figurent en annexe du présent rapport) présente en effet quatre caractéristiques principales, qui constituent aux yeux de votre commission autant d'évolutions très positives.

Des mesures d'activation des dépenses d'indemnisation du chômage en faveur d'un retour rapide à l'emploi des chômeurs

Les partenaires sociaux se sont déjà engagés, depuis quelques années, dans un processus d'activation des dépenses passives d'indemnisation, l'objectif étant que les dépenses d'assurance chômage servent en priorité au retour à l'emploi et non à une simple indemnisation.

L'allocation formation-reclassement (AFR), créée par l'accord du 30 décembre 1987, constitue la première tentative d'activation des dépenses d'indemnisation du chômage. Elle est financée conjointement par l'Etat et l'UNEDIC. Elle permet au demandeur d'emploi bénéficiaire de l'allocation unique dégressive (AUD) de conserver une rémunération versée par le régime d'assurance chômage pendant une période de formation destinée à préparer l'accès à un emploi futur.

Dans le même esprit, les conventions de coopération, instituées en application de l'accord du 8 juin 1994, permettent de maintenir pendant douze mois maximum le versement de l'allocation -dont la dégressivité est gelée- à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi indemnisé depuis au moins huit mois.

Le dispositif ARPE, institué par un accord du 6 septembre 1995, vise pour sa part à favoriser le remplacement des travailleurs âgés par des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion. Le départ en préretraite du salarié est facilité par le versement par le régime d'assurance chômage d'un pourcentage de sa rémunération. En contrepartie, l'employeur doit procéder à une nouvelle embauche en recrutant un demandeur d'emploi en priorité en contrat de travail à durée indéterminée à temps plein.

La convention du 1 ^er janvier 2001 s'inscrit dans cette perspective, mais va beaucoup plus loin en proposant un élargissement très sensible des mesures d'activation et en prévoyant un accompagnement immédiat et personnalisé de chaque demandeur d'emploi dans sa démarche de retour à l'emploi.

La convention prévoit ainsi la mise en place, à compter du 1 ^er juillet 2001, de nouvelles aides à l'emploi directement financées par l'UNEDIC et prescrites par l'ANPE. Ces aides, diverses mais complémentaires, sont les suivantes :

- une aide dégressive à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi rencontrant des difficultés spécifiques de réinsertion, cette aide pouvant être versée pendant trois ans maximum ;

- une aide à la mobilité géographique pour le demandeur d'emploi qui accepte un emploi dans un autre bassin d'emploi que celui où il était précédemment occupé ;

- une aide à la formation ;

- un accès privilégié des demandeurs d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification particulière aux contrats de qualification adulte ;

- le financement d'actions d'évaluation des compétences professionnelles et d'actions d'accompagnement en vue du reclassement.

La convention prévoit également un soutien personnalisé et immédiat pour tout demandeur d'emploi indemnisé dans sa démarche de retour à l'emploi. C'est le Plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).

Le PARE, souvent diabolisé, se présente en réalité comme une généralisation et un approfondissement de dispositifs d'accompagnement individualisé déjà existant, comme le programme « Nouveaux départs » ou le programme TRACE.

Sur le caractère obligatoire du PARE

Depuis l'agrément de la convention du 1 ^er janvier 2001, se développe un débat aux forts relents idéologiques sur la nature du PARE. Ce débat est régulièrement entretenu par les prises de position répétées, mais pour le moins ambiguës, du Gouvernement jusqu'à atteindre un niveau de dramatisation regrettable.

La question est double :

- le demandeur d'emploi a-t-il obligation de conclure le PARE ?

- la signature du PARE conditionne-t-elle le versement de l'allocation chômage ?

1. Les interprétations divergentes du Gouvernement et des partenaires sociaux

La ministre de l'Emploi et de la solidarité a toujours défendu, depuis la publication de l'arrêté d'agrément, la thèse du caractère non obligatoire du PARE. Elle l'a d'ailleurs réaffirmé récemment, déclarant que « je l'ai dit et je le répète, non, le PARE n'est pas obligatoire » ^{12 ( * )} .

De leur côté, les partenaires sociaux, auditionnés par votre rapporteur, soutiennent une thèse inverse. Ils considèrent que le PARE est obligatoire, même s'ils observent que le régime législatif des sanctions applicables aux demandeurs d'emploi reste identique. On peut également rappeler que les organisations syndicales non signataires de la convention ont notamment justifié leur refus par le caractère obligatoire du PARE. Selon l'interprétation du Gouvernement, ce refus de signature serait alors un quiproquo...

2. L'analyse des textes

Le présent projet de loi n'aborde pas directement la question du caractère obligatoire du PARE. Dès lors, il n'appartient pas au législateur d'interpréter des dispositions qui ne figurent que dans la convention du 1 ^er janvier 2001.

Toutefois, et sans vouloir s'immiscer dans un tel débat qui lui semble relever avant tout d'un souci stérile de polémique, votre rapporteur tient ici à faire trois observations :

Les texte signés par les partenaires sociaux et agréés par le Gouvernement semblent confirmer le caractère obligatoire du PARE

Ainsi, la convention précise que « indemnisation et aide au retour à l'emploi sont liées, chaque salarié privé d'emploi étant, à cet égard, engagé dans un plan d'aide au retour à l'emploi » (art. 1er § 1er b) de la convention).

De même, le règlement annexé indique que « le versement des allocations et l'accès aux services prévus par le présent règlement sont consécutifs à la signature du plan d'aide au retour à l'emploi » (art. 1er § 3) et que « l'allocation d'aide au retour à l'emploi est due dès la signature du plan d'aide au retour à l'emploi » (art. 29).

Le nouveau formulaire va également en ce sens

Ce formulaire, qui figure en annexe de la convention tripartite Etat - ANPE - UNEDIC désormais finalisée mais pas encore signée, a un double objet : inscription comme demandeur d'emploi et demande d'allocation.

Dans ce formulaire, le PARE et la demande d'allocation sont inséparables et exigent une seule et même signature du demandeur d'emploi.

De toute façon, le code du travail, dans sa partie législative, subordonne déjà le versement de l'allocation chômage au respect d'un certain nombre d'engagements par le demandeur d'emploi, engagements que se contente de rappeler le PARE.

L'article L. 351-17 du code du travail prévoit ainsi que « le droit au revenu de remplacement s'éteint lorsque, sans motif légitime, le bénéficiaire de ce revenu refuse d'accepter un emploi (...), de suivre une action de formation (...) ou de répondre aux convocations des services et organismes compétents (...) ».

Au total, on peut donc conclure que « la signature du PARE ne constitue donc pas une condition supplémentaire de versement des allocations d'assurance chômage » ^{13 ( * )} comme l'indiquait le Gouvernement dans son rapport sur l'agrément, toute la nuance résidant bien sûr dans le terme supplémentaire.

Le PARE est signé par l'ASSEDIC et par le demandeur d'emploi au moment de son inscription et de sa demande d'allocations. Il est en cela inséparable de la demande d'allocations, comme en témoigne d'ailleurs le nouveau formulaire de demande d'allocations, élaboré par l'ANPE et l'UNEDIC, sur lequel figure le PARE. Il s'agit d'une formalisation des engagements réciproques du demandeur d'emploi et du régime d'assurance chômage.

La mise en oeuvre du PARE entraîne un sensible renforcement de l'accompagnement du demandeur d'emploi.

Dans un premier temps -dans le mois suivant la signature du PARE- le demandeur d'emploi bénéficie d'un entretien approfondi. Cet entretien approfondi permet d'apprécier le degré d'autonomie du demandeur d'emploi dans ses recherches. Le cas échéant, si le demandeur d'emploi risque d'être confronté à des difficultés sérieuses de retour à l'emploi, un examen de l'ensemble de ses capacités professionnelles est réalisé.

Dans un second temps, à l'issue de l'entretien approfondi, un projet d'action personnalisée (PAP) est conclu entre l'ANPE et le demandeur d'emploi. Il définit les mesures d'accompagnement individualisé devant permettre au chômeur de retrouver un emploi.

Au bout de six mois, une actualisation du PAP intervient en cas d'absence de proposition d'embauche correspondant aux capacités professionnelles ou aux qualifications du demandeur d'emploi. Un bilan de compétences approfondi peut ainsi être proposé.

Au bout de douze mois, si l'allocataire n'a pas trouvé d'emploi, les moyens d'accompagnement sont renforcés. Il pourra notamment bénéficier de l'aide dégressive à l'employeur.

Au total, le PARE apporte une triple amélioration par rapport aux dispositifs actuels d'accompagnement :

- il est immédiat alors qu'il n'intervient qu'au bout de douze mois de chômage dans le cadre du programme « Nouveaux départs » par exemple ;

- il est à la fois progressif et continu ;

- il bénéficie de moyens renforcés.

Voilà pourquoi votre commission ne peut que s'associer à cette forte initiative des partenaires sociaux.

Une amélioration de l'indemnisation des demandeurs d'emploi

Votre commission observe que la convention permettra d'améliorer l'indemnisation des demandeurs d'emploi d'une double manière.

D'une part, le nombre de chômeurs indemnisés sera plus élevé.

La convention prévoit en effet une révision de la durée minimale d'affiliation exigée pour ouvrir droit à indemnisation. La durée d'activité minimale est ainsi ramenée de quatre mois pendant les huit derniers mois à quatre mois pendant les dix-huit derniers mois. La convention prévoit également une prise en charge spécifique des créateurs d'entreprise si l'entreprise doit cesser son activité dans les trois ans suivant sa création.

D'autre part, le niveau de l'indemnisation sera amélioré.

La dégressivité des allocations introduite en 1992 par le dispositif de l'allocation unique dégressive (AUD) est supprimée. De même, le différé d'admission est réduit à sept jours (contre huit actuellement) et est supprimé en cas de réadmission dans un délai d'un an.

Une baisse significative des cotisations

Les cotisations d'assurance chômage pourraient baisser de 43,5 milliards de francs sur la période 2001-2003, si l'évolution de la situation financière de l'UNEDIC le permet.

Echéancier des baisses de cotisations d'assurance chômage

En %

	Taux	Répartition
		Employeur	Salarié
Au 01/01/2000	6,18*	3,97	2,21
Au 01/012001	5,80	3,70	2,10
Au 01/012002	5,60	3,60	2,00
Au 01/07/2002	5,40	3,50	1,90

* Taux auquel s'ajoute, jusqu'au 30.06.2001, une contribution supplémentaire du salarié de 0,50 % sur les rémunérations comprises entre 1 fois et 4 fois le plafond de la sécurité sociale.

Source :UNEDIC

Votre commission ne peut que se féliciter de cette baisse.

Elle se traduira en effet par une baisse des charges pour les entreprises favorable à l'emploi, à la compétitivité et à la croissance. Elle implique également une amélioration du pouvoir d'achat des salariés.

Des moyens financiers considérables, mais réalistes

Pour contribuer à la réussite de la nouvelle convention d'assurance chômage, les partenaires sociaux ont décidé d'affecter à celle-ci des moyens financiers considérables grâce au recyclage des excédents financiers de l'UNEDIC.

113 milliards de francs seront ainsi dégagés sur trois ans.

Répartition des excédents financiers de l'UNEDIC prévus sur 2001-2003
selon la convention du 1 ^er janvier 2001

Votre commission tient ici à souligner l'ampleur de l'effort réalisé par les partenaires sociaux, mais aussi leur sens des responsabilités. Ils ont en effet prévu, à l'article 6 de la convention, une clause de sauvegarde afin de garantir l'équilibre financier du régime d'assurance chômage pour la durée de la convention. Ainsi, si l'équilibre n'était pas assuré, des mesures de sauvegarde -prenant notamment la forme d'une révision de l'échéancier des baisses de cotisations- pourraient intervenir.

La nécessité d'une « habilitation législative » rapide .

L'application de la convention du 1 ^er janvier 2001 reste aujourd'hui, pour partie, subordonnée à l'adoption de modifications législatives.

La convention prévoit en effet, à son article 5 § 3, que plusieurs de ces dispositions ne seront applicables à compter du 1 ^er juillet 2001 que « sous réserve de l'adoption, à cet effet, de modifications législatives et réglementaires ».

Le ministre de l'Emploi et de la Solidarité observait ainsi, lors du débat en première lecture à l'Assemblée nationale, que « le titre premier vise à donner une base législative au financement par l'UNEDIC des dispositions d'aide au retour à l'emploi » ^{14 ( * )} .

Votre commission considère, pour sa part, qu'une telle analyse, si elle est fondée, n'en reste pas moins partielle.

En réalité, si le présent projet de loi a bien vocation à apporter une base légale à l'application de la convention, l'exigence d'une telle habilitation législative s'articule autour de trois logiques distinctes , qui ne se restreignent pas seulement au financement du retour à l'emploi.

Une habilitation législative est d'abord effectivement nécessaire pour autoriser l'UNEDIC à financer des dispositifs qui ne relèvent pas de la stricte indemnisation des demandeurs d'emploi. En application du titre V du livre III du code du travail, l'UNEDIC ne peut en effet utiliser ses ressources -les cotisations d'assurance chômage- que pour le versement d'un revenu de remplacement aux travailleurs privés d'emploi. Dès lors, l'UNEDIC n'est pas habilitée à financer des mesures d'activation du régime d'assurance chômage, sauf disposition législative expresse.

En la matière, de telles habilitations législatives sont loin d'être inédites.

Ainsi, l'article 92 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social prévoyait déjà une habilitation, en autorisant l'utilisation des ressources du régime d'assurance chômage pour financer les conventions de coopération instituées par l'accord du 8 juin 1994.

De même, la loi n° 96-126 du 21 février 1996 portant création d'un fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi transposait dans la loi les accords du 5 juillet 1995 et du 6 septembre 1995 relatifs au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité de salariés totalisant 160 trimestres et plus de cotisations aux régimes de base d'assurance vieillesse.

Les articles premier, 2 et 3 du présent projet de loi relèvent d'une telle logique.

Une modification législative est ensuite également nécessaire car la convention comporte des dispositions incompatibles avec la rédaction actuelle de la partie législative du code du travail.

C'est le cas de l'article 4, relatif au régime des prescriptions, la convention du 1 ^er janvier prévoyant des durées de prescription plus courtes que celles fixées par le code du travail.

Là encore, de telles modifications ne sont pas inédites. La loi du 21 février 1996 intégrait dans la loi une nouvelle modalité de rupture du contrat de travail que ne prévoyait pas jusqu'alors la législation mais qu'instituait l'accord du 6 septembre 1995.

Le présent projet de loi, dans son article 5, tend enfin à fournir une base légale à une pratique cette fois-ci inédite : l'affectation par l'UNEDIC d'une partie de ses excédents -issus du produit des cotisations d'assurance chômage des employeurs et des salariés- au financement du budget de l'Etat.

A l'évidence, une telle pratique nécessite une intervention législative, l'article L. 351-3-1 du code du travail précisant explicitement que les contributions des salariés et des employeurs sont affectées au financement de l'allocation de chômage.

Votre commission observe donc que l'adoption des cinq articles du titre premier est nécessaire à l'application intégrale de la convention du 1 ^er janvier 2001.

Comme elle l'avait déjà fait en 1995 et en 1996, elle prend acte de l'accord intervenu entre les partenaires sociaux et se félicite de leur implication dans la politique de l'emploi.

Elle regrette toutefois que le Gouvernement ait, par deux fois, refusé d'agréer les conventions conclues par les partenaires sociaux, reportant par là-même de six mois l'application des nouvelles mesures en faveur du retour à l'emploi.

Elle regrette également que le Gouvernement ait attendu près de cinq mois entre sa décision d'agréer la convention et le dépôt du présent projet de loi, alors même que celui-ci doit être définitivement adopté avant la fin de la session dans la mesure où les dispositions nécessitant une base législative doivent entrer en application le 1 ^er juillet prochain.

Elle déplore ainsi que le Gouvernement, ne parvenant semble-t-il que difficilement à surmonter ses réticences face aux propositions issues du dialogue social, ait retardé, jusqu'à l'extrême limite, le dépôt de ce texte, prenant le risque et la responsabilité de fragiliser les conditions d'entrée en vigueur de cette convention dont elle ne peut naturellement que partager l'objectif : la lutte contre le chômage dans un pays où le taux de chômage atteint encore 8,7 % ^{15 ( * )} .

En conséquence, et après l'audition par votre rapporteur de l'ensemble des représentants des partenaires sociaux gestionnaires de l'assurance chômage, elle vous proposera d'adopter sans modification les articles de ce titre premier, tout au moins ceux conditionnant l'application au 1 ^er juillet prochain des nouveaux dispositifs de retour à l'emploi prévus par la convention.

Article premier
Mesures d'activation des dépenses du régime d'assurance chômage

Objet : Cet article autorise le financement par l'assurance chômage des mesures d'aide au retour à l'emploi prévues par la convention du 1 ^er janvier 2001.

I - Le dispositif proposé

La convention du 1 ^er janvier 2001 et son règlement annexé prévoient la mise en oeuvre, à compter du 1 ^er juillet prochain, de nouvelles aides au retour à l'emploi (aide dégressive à l'employeur, aide à la mobilité géographique, aide à la formation, actions d'évaluation des compétences professionnelles, actions d'accompagnement ou de reclassement) qui constituent autant de mesures d'activation des dépenses du régime d'assurance chômage.

Le présent article vise alors à apporter une base légale au financement par l'UNEDIC de telles mesures, l'article L. 351-3-1 du code du travail précisant en effet que les contributions des employeurs et des salariés versées à l'UNEDIC ne peuvent financer que les dépenses d'indemnisation du chômage.

Le premier alinéa introduit une exception aux dispositions de cet article L. 351-3-1 en prévoyant que les cotisations d'assurance chômage peuvent être utilisées à d'autres fins que le financement des allocations d'assurance chômage.

Il apporte cependant trois précisions à cette exception de principe :

- l'habilitation à de tels financements n'est possible qu'à compter du 1 ^er juillet 2001. Votre commission observe à ce propos qu'elle n'est pas limitée dans la durée alors que la convention du 1 ^er janvier 2001 ne court pourtant que jusqu'au 31 décembre 2003 ;

- l'habilitation n'est valable que pour les mesures « favorisant la réinsertion professionnelle » des demandeurs d'emploi indemnisés par l'assurance chômage et visées par le présent article ;

- le montant de ces aides sera plafonné par décret.

Les paragraphes I, II, III et IV définissent le régime et les conditions d'attribution des différentes aides que le présent article autorise l'UNEDIC à financer. Il est à noter qu'elles sont toutes prescrites par l'ANPE, conformément à l'article premier § 4.c de la convention.

L'aide à la mobilité géographique

Cette aide est prévue à l'article premier § 3 de la convention et à l'article 44 de son règlement annexé.

Elle vise à faciliter le retour à l'emploi des demandeurs d'emploi auxquels serait proposé un emploi « dans une localité éloignée du lieu de leur résidence habituelle » en permettant de compenser les frais liés au déplacement, au déménagement ou à la double résidence de l'allocataire.

Il est toutefois précisé que l'ouverture de l'aide est conditionnée à la nature de l'embauche. Ce doit être une embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) ou en contrat à durée déterminée (CDD) d'au moins douze mois.

L'aide dégressive à l'employeur

Cette aide est prévue à l'article premier § 2 de la convention et à l'article 43 de son règlement annexé.

Elle vise à favoriser le retour sur le marché du travail de demandeurs d'emploi « rencontrant des difficultés particulières de réinsertion ». Elle est prescrite, dans le cadre du PAP, par l'ANPE si l'allocataire n'a pas trouvé d'emploi au bout de douze mois de chômage.

Elle est versée à tout employeur adhérant au régime d'assurance chômage et ayant passé une convention en ce sens avec l'UNEDIC qui la finance. Elle peut être versée pendant une durée maximum de trois ans.

L'article 43 du règlement annexé prévoit plus précisément le montant de cette aide : 40 % du salaire d'embauche pendant un tiers de la période, puis 30 % pendant le deuxième tiers, puis 20 % pendant le dernier tiers.

Le paragraphe II introduit en outre trois restrictions pour l'attribution de l'aide :

- elle est réservée aux seules embauches en CDI ou en CDD d'au moins douze mois ;

- elle n'est pas cumulable avec d'autres aides à l'emploi, à l'exception des « aides majorées » prévues par la loi du 13 juin 1998 en cas d'accord « offensif » ou « défensif » sur la réduction du temps de travail ;

- elle ne peut bénéficier aux employeurs ayant procédé à un licenciement économique au cours des douze derniers mois.

L'aide à la formation

Cette aide est prévue à l'article premier § 1 de la convention et à l'article 45 de son règlement annexé.

Dans le cadre du PAP, les demandeurs d'emploi peuvent en effet bénéficier d'une aide individuelle à la formation afin de permettre la prise en charge des frais de formation, d'inscription, de dossier, de transport et d'hébergement.

L'UNEDIC est également autorisée à financer les stages spécifiques en faveur des chômeurs de longue durée ou des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi : stages d'accès à l'entreprise (SAE), stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE).

L'UNEDIC est enfin autorisée à conclure des conventions de formation professionnelle, afin de pouvoir financer directement les organismes de formation.

Les actions d'évaluation des compétences et d'accompagnement en vue du reclassement

L'article premier § 1 de la convention prévoit, dans le cadre du PAP, un renforcement des actions d'accompagnement des demandeurs d'emploi et d'évaluation de leurs compétences et capacités professionnelles.

Le paragraphe IV autorise en conséquence l'UNEDIC à financer les actions entreprises par l'ANPE à ce titre. Il s'agira principalement d'examens de capacités professionnelles, de bilans de compétences approfondis et de bilans d'accompagnement renforcés.

Ce paragraphe précise qu'une convention conclue entre l'UNEDIC et l'ANPE (et, le cas échéant, l'Etat) fixera les modalités de ce financement.

En clair, cette disposition vise à autoriser l'UNEDIC à financer l'ANPE, qu'il s'agisse de ses frais de fonctionnement ou des frais résultant d'actions définies dans le PAP.

Cette convention entre l'ANPE et l'UNEDIC relative à la mise en oeuvre du PARE et du PAP est désormais finalisée et est en attente d'une signature définitive.

Elle prévoit notamment l'embauche par l'ANPE de 3.650 agents supplémentaires au 1 ^er juillet 2002 financés par l'UNEDIC au prix forfaitaire de 31.000 francs mensuels.

Elle prévoit également le financement d'examens de capacités professionnelles, de bilans de compétences approfondis, de bilans d'accompagnement et de suivis d'accompagnement spécifiques à hauteur de 1.750 millions de francs par an.

Au total, en année pleine et en régime de croisière, l'UNEDIC financera donc l'ANPE à hauteur de 3,1 milliards de francs.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut que partager l'objet de ces mesures d'activation des dépenses d'assurance chômage qui devraient conduire à un retour plus précoce à l'emploi des chômeurs. L'UNEDIC considère qu'elles devraient permettre de réduire le nombre de chômeurs de 125.000 par an sur la durée de la convention.

Ces mesures mobiliseront en effet des financements très conséquents de l'UNEDIC ^{16 ( * )} :

- 500 millions de francs par an pour l'aide à la mobilité,

- 500 millions de francs par an pour l'aide dégressive à l'employeur,

- 4 milliards de francs par an pour l'aide à la formation et les actions d'accompagnement.

Votre commission considère néanmoins que cet article, s'il a le mérite de rendre applicables ces mesures d'activation, n'en soulève pas moins deux interrogations majeures sur le rôle de l'Etat dans la politique de l'emploi.

D'une part, la mise en oeuvre de ces mesures repose sur la seule ANPE. Leur efficacité dépendra donc en définitive de la capacité de celle-ci à se mobiliser. Votre commission espère en conséquence que l'Agence pourra bénéficier du soutien de l'Etat pour faire face à ses nouvelles missions dans les meilleures conditions. Il apparaît notamment nécessaire de revoir le contrat de progrès signé entre l'ANPE et l'Etat et portant sur la période 1999-2003.

D'autre part, ces mesures témoignent d'une substitution progressive de l'UNEDIC à l'Etat comme principal financeur de la politique de l'emploi.

Ainsi, en matière de formation des chômeurs, l'aide à la formation se substituera à l'actuelle allocation-formation-reclassement (AFR). Or, celle-ci est financée à hauteur de 41 % par le budget de l'Etat. La loi de finances initiale pour 2000 prévoyait 2,5 milliards de francs de crédits à ce titre.

De la même manière, s'agissant du soutien personnalisé des demandeurs d'emploi, l'UNEDIC financera l'ANPE en lieu et place de l'Etat. 3,1 milliards de francs devraient y être consacrés en année pleine pour une agence dont le budget est actuellement d'environ 8 milliards de francs.

Dans ces conditions, votre commission souhaite que ce désengagement budgétaire relatif ne traduise pas, pour le Gouvernement, une nouvelle conception de la politique de l'emploi. Celle-ci ne peut se limiter à une simple politique de financement de la réduction du temps de travail.

Votre commission observe également que le Gouvernement, pour cet article, a fait curieusement le choix de ne pas le codifier dans le code du travail.

A première vue, cela pourrait paraître logique dans la mesure où il ne fait que retranscrire des dispositions d'une convention conclue pour une durée de trois ans. Pourtant les dispositions des articles 3 et 4, qui relèvent eux aussi de la même logique, ont, elles, été codifiées.

Votre commission s'interroge alors sur les motivations d'une démarche en apparence quelque peu incohérente.

Votre commission tient enfin à souligner la retranscription pour le moins restrictive que fait cet article de la convention du 1 ^er janvier 2001, alors qu'il se présente pourtant, selon l'exposé des motifs du projet de loi, comme une simple « habilitation législative ».

Elle observe ainsi que les mesures visées par le présent article seront toutes plafonnées par décret.

Elle constate également que cet article encadre bien plus strictement les conditions d'attribution des différentes aides que ne l'avaient prévu les partenaires sociaux dans la convention.

S'agissant de l'aide à la mobilité géographique, on observe en effet que son bénéfice est conditionné à une embauche en CDI ou en CDD d'au moins douze mois, ce que ne prévoyait pas la convention. Plus surprenante encore est la modification intervenue dans la définition même de l'aide : elle est ouverte aux demandeurs d'emploi acceptant un emploi « dans une localité éloignée de leur résidence habituelle » et non plus, comme le prévoyait le règlement annexé à la convention, « dans un autre bassin d'emploi que celui dans lequel il était précédemment occupé ».

S'agissant de l'aide dégressive à l'employeur, le caractère restrictif du présent article est encore plus évident.

Outre la condition supplémentaire liée à la nature du contrat de travail, il introduit deux nouvelles conditions :

- l'interdiction du cumul de cette aide avec une autre aide à l'emploi, interdiction qui avait même paru saugrenue à la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale qui avait adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de suppression de cette interdiction, amendement qui a cependant été mystérieusement retiré avant la séance publique ;

- l'exclusion du bénéfice de cette aide pour les employeurs ayant procédé à un licenciement économique au cours des douze derniers mois, exclusion d'autant plus étrange qu'elle conduit paradoxalement à retarder les capacités de recrutement d'entreprises ayant connu des difficultés. On notera au passage qu'une telle condition n'est plus guère retenue pour l'attribution des aides à l'emploi, si ce n'est l'exception des aides à l'embauche dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones de revitalisation rurale en application de l'article L. 322-13 du code du travail.

Ces exemples témoignent de la curieuse conception que se fait le Gouvernement de l'« habilitation législative ». Il faut sans doute y voir le signe d'une certaine méfiance envers les partenaires sociaux qui ont pourtant fait la preuve de leur sens des responsabilités. Ces restrictions apparaissent d'ailleurs d'autant plus étonnantes que la convention et son règlement annexé, pourtant agréés par le Gouvernement, prévoient explicitement que les modalités d'application de ces mesures de retour à l'emploi seront déterminées par la commission paritaire nationale de l'assurance chômage ou par le groupe paritaire de suivi.

On peut en outre regretter que les nouvelles conditions introduites en matière de contrat de travail ne retiennent ainsi que les embauches en CDI ou en CDD d'au moins douze mois et ne mentionnent pas, par exemple, les contrats de travail temporaire d'au moins douze mois qui relèvent pourtant d'une logique similaire. Sur ce point, votre commission ne peut donc que souhaiter que les mesures d'application du présent article (décrets et accords) prennent également en considération ces contrats.

Pour autant, ces restrictions n'entraînent pas, selon les partenaires sociaux signataires de la convention entendus par votre rapporteur, une dénaturation de la convention. Elles ne justifient donc pas une opposition à l'adoption de cet article.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
(art. 25 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998
d'orientation relative à la lutte contre les exclusions)
Financement et pérennisation du dispositif
des contrats de qualification adulte

Objet : Cet article autorise le régime d'assurance chômage à financer les contrats de qualification adulte et reporte le délai ouvert par la loi aux partenaires sociaux pour pérenniser ce dispositif.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I vise à donner une base légale au financement par le régime d'assurance chômage des contrats de qualification adulte (CQA).

Le contrat de qualification adulte

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a ouvert, à titre expérimental, le contrat de qualification aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus, et ce jusqu'au 31 décembre 2000. La loi de finances pour 2001 a prorogé cette phase d'expérimentation jusqu'au 30 juin 2002.

Le contrat de qualification adulte est un contrat d'insertion en alternance qui vise à permettre à son bénéficiaire d'acquérir une qualification professionnelle reconnue.

Les employeurs souhaitant conclure des contrats de qualification adulte doivent au préalable conclure une convention avec un organisme de formation ou adhérer à un accord-cadre, et être habilités par le préfet.

Le contrat de qualification adulte est ouvert aux demandeurs d'emploi depuis au moins 12 mois durant les 18 mois qui ont précédé leur embauche et âgés de 26 ans ou plus. Une dérogation à la condition d'ancienneté d'inscription comme demandeur d'emploi et une prolongation de la période de référence sont possibles dans certains cas (bénéficiaires du RMI, travailleurs handicapés).

Le dispositif prévoit un temps de formation supérieur ou égal à 25 % de la durée du contrat, l'exonération des charges sociales pour l'employeur, l'utilisation des fonds de l'alternance pour le financement de la formation et la possibilité de renouveler le contrat si ses objectifs ne sont pas atteints.

La rémunération est calculée sur la base du SMIC à taux plein ou sur la base des minima conventionnels. Les employeurs bénéficient d'une prime à l'embauche de 10.000 francs à laquelle vient s'ajouter, à l'issue du contrat, une prime additionnelle de 10.000 francs si la personne embauchée est restée demandeur d'emploi 24 mois au cours des 36 mois qui ont précédé l'embauche et qu'elle se voit confier un contrat de travail à durée indéterminée dans l'entreprise. Ces aides peuvent exceptionnellement être majorées dans le cas des employeurs qui accueillent des adultes handicapés.

Les CQA sont pour l'instant financés par l'Etat. La loi de finances initiale pour 2001 prévoit à ce titre l'ouverture de 492 millions de francs de crédits (381 au titre des exonérations de cotisations sociales, 111 au titre des primes à l'embauche).

Ils sont également financés, pour la prise en charge des coûts de formation, par les fonds de la formation professionnelle en faveur de l'alternance collectés par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et mutualisés par l'AGEFAL.

Le présent article autorise le régime d'assurance chômage à participer au financement de ces contrats, conformément aux dispositions adoptées par les partenaires sociaux.

La convention du 1 ^er janvier 2001 prévoit en effet, à son article premier § 4 qu'un « accès privilégié aux contrats de qualification adulte sera aménagé en faveur des salariés involontairement privés d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification favorisant le retour à l'emploi avec une prise en charge des coûts de formation correspondants par le régime d'assurance chômage ».

Elle prévoit également, en conséquence, qu'un accord en ce sens sera conclu entre l'UNEDIC et l'AGEFAL, afin de définir les modalités pratiques de financement par l'UNEDIC de ces contrats.

Le paragraphe I du présent article tend donc à retranscrire ces dispositions dans la loi.

Il précise cependant la portée de cette habilitation sur trois points.

En premier lieu, il prévoit que la contribution financière de l'UNEDIC sera plafonnée par décret.

En second lieu, il habilite l'UNEDIC à financer non pas les seuls coûts de formation des CQA comme le prévoit la convention, mais l'ensemble des coûts liés à ces contrats.

Enfin, il définit la période d'une telle habilitation. Elle court du 1 ^er juillet 2001 au 31 décembre 2003. La période ainsi définie ne peut manquer d'attirer l'attention de votre commission sur deux points. D'abord, elle observe que les CQA restent encore, en application de l'article 25 de la loi du 29 juillet 1998, un dispositif expérimental qui n'est ouvert que jusqu'au 30 juin 2002, soit 18 mois avant la fin de la période prévue par cet article pour autoriser le financement de ces contrats par l'UNEDIC. Ensuite, elle constate que le présent article se réfère à la limite d'application de la convention alors que l'article 1 ^er du projet de loi n'y faisait pas référence. Là encore, la cohérence du texte présenté par le Gouvernement reste sibylline.

Le paragraphe II vise à reporter au 31 décembre 2001 la date à laquelle les partenaires sociaux sont invités à négocier, au niveau national interprofessionnel, pour pérenniser le dispositif. Cette date limite, qui était fixée au 31 décembre 2000 dans la loi du 29 juillet 1998, avait déjà été reportée au 30 juin 2001 par la loi de finances pour 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article.

Au paragraphe I, elle a adopté un amendement présenté par M. Germain Gengenwin, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui prévoit que les contributions de l'UNEDIC au financement des CQA seront prescrites par l'ANPE.

Au paragraphe II, elle a également adopté un amendement « de précaution » présenté par la commission des Affaires culturelles, reportant au 30 juin 2002 la date limite de conclusion d'un accord sur la pérennisation des CQA.

III - La position de votre commission

Votre commission est, depuis l'origine, favorable au dispositif des CQA qu'elle avait qualifié d' « utile » lors de l'examen de la loi du 29 juillet 1998 ^{17 ( * )} .

Une récente enquête de la DARES ^{18 ( * )} souligne d'ailleurs l'effet très positif des CQA pour l'insertion professionnelle durable d'adultes très éloignés de l'emploi. 70% des employeurs d'adultes en contrats de qualification seraient ainsi prêts à les recruter à l'issue de leur contrat.

Pourtant, ce dispositif fonctionne mal. Alors que le Gouvernement annonçait, au moment de l'examen de la loi du 29 juillet 1998, 25.000 entrées dans le dispositif en 2000, elles ont été inférieures à 7.000, en dépit de « relance » réalisée par le Gouvernement en mars 2000.

L'enquête précitée de la DARES observe ainsi que « cette mesure a connu une montée en charge moins rapide que prévu : près de 10.000 contrats ont été enregistrés entre la fin décembre 1998 et la fin décembre 2000 (dont 3.000 durant la première année d'expérimentation), ce qui reste en deçà de l'objectif initial ».

Dans ces conditions, votre commission ne peut que s'associer à la volonté exprimée par les partenaires sociaux de relancer ce dispositif. Elle observe d'ailleurs que ceux-ci s'en donnent réellement les moyens, l'UNEDIC ayant annoncé son intention de dégager un milliard de francs par an (soit deux fois plus que l'Etat) sur la période 2001-2003 en faveur des CQA.

Elle observe également que les perspectives d'une pérennisation du dispositif sont désormais réelles, les partenaires sociaux semblant sur le point d'aboutir à un accord sur ce sujet en juin ou juillet prochain. L'amendement « de précaution » adopté à l'Assemblée nationale reportant le délai limite accordé aux partenaires sociaux apparaît donc peu nécessaire.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3
(art. L. 351-10 et L. 351-10-2 nouveau du code du travail
et art. L. 135-2 du code de la sécurité sociale)
Allocation de fin de formation

Objet : Cet article institue une allocation de fin de formation (AFF) afin de permettre aux demandeurs d'emploi de continuer à être indemnisés au-delà de la durée des droits à l'assurance chômage si la formation qu'ils ont engagée n'est pas achevée.

I - Le dispositif proposé

A l'heure actuelle, les demandeurs d'emploi peuvent suivre des formations pour préparer leur retour à l'emploi. Dans ce cadre, l'allocation formation-reclassement (AFR) se substitue à l'AUD. L'AFR, financée par l'UNEDIC et l'Etat, est d'un montant égal à l'AUD, mais n'est pas dégressive. Elle est versée aux demandeurs d'emploi pendant la durée de leurs droits à l'assurance chômage restant à courir après leur entrée en formation.

Si la durée de la formation excède la durée des droits à l'assurance chômage, une allocation de formation de fin de stage (AFFS), de même nature et de même montant que l'AFR, est versée jusqu'à la fin de la formation.

Le présent article tend à substituer à l'AFFS une nouvelle allocation : l'AFF.

La convention du 1 ^er janvier 2001 modifie en effet profondément la situation des chômeurs en formation. En application de la convention, le demandeur d'emploi, qu'il soit ou non en formation, perçoit l'aide au retour à l'emploi pendant toute la durée de ses droits à l'assurance chômage. En conséquence, l'AFR est donc supprimée à compter du 1 ^er juillet 2001, tout comme l'AFFS.

Il n'en demeure pas moins nécessaire de remplacer l'AFFS par une nouvelle allocation afin de continuer à garantir une rémunération aux chômeurs n'ayant pas achevé leur formation à la date d'estimation de leurs droits à l'assurance chômage. C'est l'objet du présent article.

Le paragraphe I , qui modifie l'article L. 351-10 du code du travail, est de coordination. Il tire les conséquences de la création de l'AFF s'agissant des conditions d'ouverture du droit à l'allocation de solidarité spécifique.

Le paragraphe II , qui introduit un nouvel article L. 351-10-2 dans le code du travail, crée l'AFF. Il prévoit que le bénéfice de l'AFF pour les chômeurs en formation ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage n'est possible que si l'action de formation a été engagée sur prescription de l'ANPE. Il renvoie en outre à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions d'attribution de l'AFF.

Le paragraphe III , qui modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, prévoit la prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) des dépenses de retraite afférentes à la validation des périodes pendant lesquelles le bénéficiaire percevait l'AFF.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par la commission des Affaires culturelles.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut que partager le souci exprimé par le présent article.

Dans une perspective de retour durable à l'emploi, il serait en effet absurde de devoir limiter la durée de formations proposées aux demandeurs d'emploi, en l'alignant sur celle de leurs droits à l'assurance chômage, durée variable mais qui peut parfois être bien trop courte pour suivre une formation efficiente.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 4
(art. L. 351-6, L. 351-6-1 et L. 351-6-2 nouveau du code du travail)
Régime des prescriptions applicables à l'assurance chômage

Objet : Cet article vise à donner une base légale au nouveau régime de prescription applicable aux contributions et aux allocations de l'assurance chômage prévu par la convention du 1 ^er janvier 2001.

I - Le dispositif proposé

Le règlement annexé à la convention du 1 ^er janvier 2001 prévoit une révision des délais de prescription applicables aux prestations et aux contributions de l'assurance chômage.

S'agissant des délais de mise en demeure et de prescription applicables pour les contributions, le règlement annexé, à son article 67, ramène ces délais de cinq à trois ans. Ces délais sont néanmoins portés à dix ans en cas de fraude ou de fausse déclaration.

S'agissant des délais de prescription applicables aux allocations, l'article 50 du règlement annexé fixe le délai de prescription pour la demande en paiement et pour les actions en paiement à deux ans.

S'agissant des délais de prescription applicables pour l'action en répétition des indus, l'article 35 du règlement annexé fixe ces délais à trois ans ou, en cas de fraude ou de fausse déclaration, à dix ans.

Le présent article vise à donner une base légale à ce nouveau régime de prescription.

Les paragraphes I et II sont relatifs aux contributions des employeurs.

Le paragraphe I modifie l'article L. 351-6 du code du travail.

L'article L. 351-6 du code du travail prévoit en effet que le délai de mise en demeure pour le versement des contributions est de cinq ans.

Conformément à l'article 67 du règlement annexé, ce paragraphe ramène ce délai à trois ans.

Le paragraphe II modifie l'article L. 351-6-1 du même code.

L'article L. 351-6-1 fixe à cinq ans le délai ^{19 ( * )} ouvert pour les actions civiles en recouvrement des contributions, mais aussi pour les demandes en remboursement des contributions indûment versées.

Le paragraphe ramène, conformément à l'article 67 du règlement annexé, ce délai à trois ans. Le délai pour la prescription de l'action civile en recouvrement est néanmoins porté à dix ans, en cas de fraude ou de fausse déclaration.

Le paragraphe III concerne les allocations versées aux demandeurs d'emploi. Il introduit un nouvel article L. 351-6-2 dans le code du travail qui fixe :

- un délai de prescription de deux ans pour les demandes en paiement des allocations et pour les actions en paiement (conformément à l'article 50) ;

- un délai de prescription de trois ans pour les actions en répétition de l'indu, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration où le délai est porté à dix ans.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission observe que les dispositions, très techniques, du présent article correspondent précisément aux dispositions prévues par la convention du 1 ^er janvier.

Elle constate également qu'elles permettent d'harmoniser les régimes de prescription applicables aux cotisations et allocations versées par le régime d'assurance chômage et les régimes de sécurité sociale.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
Clarification des relations financières entre l'Etat
et le régime d'assurance chômage

Objet : Cet article vise à autoriser l'UNEDIC à verser à l'Etat 15 milliards de francs sur la période 2001-2002.

I - Le dispositif proposé

L'article 9 de la convention du 1 ^er janvier 2001 est relatif à la « clarification des relations financières UNEDIC-Etat ».

Il est vrai qu'à défaut d'être véritablement opaques les relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC sont complexes.

L'aggravation du chômage au début des années 1990 avait provoqué une dégradation rapide des comptes de l'UNEDIC. L'Etat avait alors été dans l'obligation de soutenir financièrement le régime d'assurance chômage.

La situation financière de l'assurance chômage s'est très sensiblement redressée depuis 1995. Les perspectives financières de l'UNEDIC apparaissent désormais bien plus favorables.

Le résultat financier du régime d'assurance chômage
dans le cadre de l'ancienne convention

en millions de francs

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (P)	2002 (H)
Recettes	137.333	134.224	128.760	134.792	139.926	149.398	155.437	163.000
Dépenses	114.929	123.925	130.909	136.881	142.656	140.664	136.988	134.508
Résultat de l'année	22.404	10.299	- 2.149	- 2.088	- 2.730	8.734	18.449	28.492

(P) : Prévision Source : UNEDIC

(H) : Hypothèse

C'est d'ailleurs l'amélioration de la situation financière du régime d'assurance chômage qui rend possible la mise en oeuvre de la convention du 1 ^er janvier 2001, les excédents financiers de l'UNEDIC servant à financer les mesures nouvelles qu'elle prévoit.

Le résultat financier du régime d'assurance chômage
dans le cadre de la nouvelle convention

en millions de francs

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (P)	2002 (H)
Recettes	137.333	134.224	128.760	134.792	139.926	149.398	146.678	144.054
Dépenses	114.929	123.925	130.909	136.881	142.656	140.664	143.959	141.289
Résultat de l'année	22.404	10.299	- 2.149	- 2.088	- 2.730	8.734	2.719	2.764

(P) : Prévision Source : UNEDIC

(H) : Hypothèse

Dans ces conditions, l'Etat a souhaité que les partenaires sociaux introduisent dans la nouvelle convention d'assurance chômage une « clause de retour à meilleure fortune ». Il est d'ailleurs à noter que les deux conventions que le Gouvernement a refusé d'agréer étaient à la fois moins explicites et moins généreuses pour l'Etat : la première ne comportait aucun article sur ce sujet, la seconde en comportait un article de principe en ce sens, mais sans engagement chiffré.

L'article 9 de la convention, article qui n'a d'ailleurs pas été agréé par l'arrêté d'agrément du 4 décembre dernier, fixe les règles d'une telle clarification des relations financières entre l'UNEDIC et l'Etat.

Il prévoit ainsi le versement par l'UNEDIC à l'Etat de 7 milliards de francs en 2001, puis de 8 milliards de francs en 2002.

Il prévoit également le renoncement par l'UNEDIC au versement par l'Etat d'une subvention de 5 milliards de francs en octobre 2002 destinée à rembourser les emprunts contractés par le régime d'assurance chômage.

Le présent article vise à donner une base légale à cet article 9 de la convention, l'UNEDIC n'étant, en l'état actuel de la législation, pas autorisée à apporter une contribution au budget de l'Etat. En conséquence, le présent article autorise -mais n'oblige pas- l'UNEDIC à verser à l'Etat 7 milliards de francs (ou 1.067.143.120 euros) en 2001 et 8 milliards de francs (ou 1.219.592.137 euros) en 2002.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

La convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001 sera bénéfique, on l'a vu, pour les demandeurs d'emploi, pour les salariés et pour les employeurs. Mais elle sera également favorable pour l'Etat et constituera même une véritable manne dans une période de tension budgétaire.

L'Etat devrait ainsi bénéficier directement d'environ 27 milliards de francs de crédits supplémentaires sur trois ans , qui se décomposent comme suit :

- 15 milliards de francs versés par l'UNEDIC ;

- 5 milliards de francs liés à la prise en charge par le régime d'assurance chômage du remboursement de la dernière tranche d'un emprunt en 2002 ;

- près de 7 milliards de francs liés à la suppression, à compter du 1 ^er juillet 2001, de l'AFR et de l'allocation spécifique de conversion (ASC) qui étaient jusqu'à présent pour partie financées par l'Etat et qui auraient, en l'absence de convention, constitué une charge budgétaire respectivement de 4,8 et de 2 milliards de francs sur la période considérée.

On comprend dès lors que le Gouvernement ait manifesté ses réticences à agréer les deux premières conventions qui ne prévoyaient pas une telle générosité de l'UNEDIC pour l'Etat.

Certes, il n'est pas illégitime que l'Etat qui avait activement contribué au sauvetage de l'UNEDIC en 1993, puisse bénéficier en quelque sorte d'une « clause de retour à meilleure fortune ». Les partenaires sociaux l'ont d'ailleurs implicitement reconnu en prévoyant ces dispositions financières dans la convention.

Il est néanmoins nécessaire de veiller à la plus stricte concordance entre la rédaction du présent article et la volonté des partenaires sociaux exprimée à l'article 9 de la convention.

Ceux-ci ont en effet exprimé leur souhait, à l'article 9 de la convention, que « cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité ».

Votre commission considère, pour sa part, qu'un tel souhait est on ne peut plus pertinent.

En signant la convention, les partenaires sociaux ont en effet consenti un effort tout particulier en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité (accélération du retour à l'emploi, amélioration du niveau d'indemnisation). Ils ont en outre fait preuve de leur solidarité avec les demandeurs d'emploi ne relevant pas du régime d'assurance chômage tel que défini par la convention du 1 ^er janvier 1997, en élargissant le champ des demandeurs d'emploi indemnisés par l'UNEDIC. En cela, les partenaires sociaux ont largement épuisé le champ de leurs compétences.

Reste qu'aujourd'hui 58 % des demandeurs d'emploi ne relèvent pas de l'assurance chômage, mais de la solidarité nationale. Il est donc logique que l'Etat prenne à son tour ses responsabilités et intervienne vigoureusement en faveur du retour à l'emploi et de l'amélioration de la situation des chômeurs non indemnisés par l'UNEDIC. Pour ce faire, la convention du 1 ^er janvier 2001 lui en donne les marges de manoeuvre financières au titre justement de la clarification des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC.

Voilà pourquoi votre commission ne peut que partager l'intention exprimée par les partenaires sociaux que les 15 milliards de francs versés par l'UNEDIC soient affectés au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité.

Sur ce point, votre commission ne saurait ni douter de l'engagement du Gouvernement, ni le soupçonner a priori de ne pas prévoir une telle affectation. Et ce d'autant plus que la ministre de l'Emploi et de la Solidarité, lors de son audition par votre commission, a réaffirmé que le Gouvernement respecterait le souhait exprimé par les partenaires sociaux d'utiliser ces sommes en faveur de la politique de l'emploi.

Elle ne considère pas que l'absence d'agrément de l'article 9 de la convention s'explique par le souci de ne pas être liée par une telle convention. Elle ne peut donc partager l'analyse de la commission des Affaires culturelles de l'Assemblée nationale qui estime que « cette réserve résulte de l'incertitude pesant encore sur la destination et l'usage des fonds ainsi versés » ^{20 ( * )} . Votre commission y voit plutôt le signe d'une interprétation stricte de l'article L. 352-2 du code du travail qui précise que l'agrément « a pour effet de rendre obligatoires les dispositions de l'accord pour tous les employeurs et travailleurs compris dans le champ d'application professionnel et territorial dudit accord ». Aussi, en application de cet article, l'article 9 de la convention n'avait donc pas vocation à être agréé car il n'institue aucune obligation pour les employeurs et les travailleurs.

Votre commission souhaite cependant attirer l'attention du Gouvernement sur la nature du souhait exprimé par les partenaires, souhait que le Gouvernement a peut-être interprété de manière un peu rapide, comme en témoigne le glissement sémantique intervenu avec le présent projet de loi.

Ainsi, les signataires de la convention n'ont pas souhaité que ces 15 milliards soient « destinés à soutenir des actions de politique de l'emploi » comme l'indique l'exposé des motifs. La notion de politique de l'emploi est en effet très extensive et peut recouvrir, par exemple, le financement des 35 heures. Les partenaires sociaux ont en revanche bien spécifié leur souhait d'une affectation « en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ».

Votre commission souhaite également attirer l'attention du Gouvernement sur les contraintes posées par l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Notre droit budgétaire encadre en effet très strictement les possibilités d'une affectation d'une recette, même non fiscale, dans le budget de l'Etat. L'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 fait ainsi de la procédure du fonds de concours la seule possibilité d'une affectation au sein du budget de l'Etat, la création d'un fonds de concours relevant de la seule voie réglementaire. Par conséquent, seul le Gouvernement peut prendre l'initiative d'une telle affectation.

Or, lors de son audition par votre commission, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a déclaré que le Gouvernement n'envisageait pas, à ce titre, la création d'un fonds de concours.

Dès lors, on peut craindre qu'en l'absence de fonds de concours toute affectation de ces 15 milliards ne devienne impossible.

Aussi, pour lever toute ambiguïté, votre commission a-t-elle choisi de préciser, par amendement , les conditions d'habilitation de l'UNEDIC à verser ces 15 milliards de francs.

Le présent article se borne en effet à autoriser un tel versement sans le rendre impératif. Il est donc possible d'introduire une condition à cette autorisation. L'amendement vise ainsi à subordonner l'autorisation accordée à l'UNEDIC de verser ces sommes au respect par le Gouvernement de leur utilisation ultérieure en conformité avec le souhait exprimé par les partenaires sociaux.

Il est à noter que la précision apportée par cet amendement est en parfaite conformité avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. La précision apportée se contente en effet d'introduire une condition pour l'autorisation accordée à l'UNEDIC. Elle porte donc sur les conditions d'habilitation et non sur l'affectation ultérieure de ce versement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* ⁵ Cette convention a été signée le 19 octobre 2000 par la CFDT, la CFTC, la CFE-CGC, le MEDEF, la CGPME et l'UPA.

* ⁶ Elle est conclue pour la période du 1 ^er janvier 2001 au 31 décembre 2003, hormis les dispositions visées par le présent projet de loi qui entreront en vigueur au 1 ^er juillet 2001.

* ⁷ Selon l'expression de M. Jean-Jacques Dupeyroux dans la revue Droit social (n° 4, avril 2001).

* ⁸ Libération, 28 avril 2000.

* ⁹ Idem.

* ¹⁰ Selon l'expression de M. Jean-Jacques Dupeyroux, dans la revue précitée.

* ¹¹ Sénat, n° 56 tome IV, 2000-2001.

* ¹² Les Echos, lundi 21 mai 2001.

* ¹³ Rapport relatif à l'agrément de la convention du 1 ^er janvier 2001, JO Lois et décrets, 6 décembre 2000, p. 19.353.

* ¹⁴ JO - Débats AN - 1 ^ère séance du 9 mai 2001 - p. 2678.

* ¹⁵ Contre 8,0 % en moyenne pour l'Union Européenne en février 2001.

* ¹⁶ Selon les projections de l'UNEDIC en année pleine.

* ¹⁷ Cf. rapport présenté par M. Bernard Seillier (n° 450, tome I, 1997-1998, p. 154)

* ¹⁸ DARES, « Premières informations, premières synthèses », mars 2001, n° 10-1

* ¹⁹ Ce délai court à compter de l'expiration du délai imparti par la mise en demeure pour les actions civiles et à compter du paiement pour les demandes de remboursement.

* ²⁰ Rapport de M. Alfred Recours, p. 23, n° 3032, onzième législature.