ANNEXE 5
ÉTUDE DE LÉGISLATION
COMPARÉE
élaborée par la Division des études et
de législation comparée
du Service des Affaires
européennes du Sénat
(extrait du document LC.43 - octobre
1998)
LE STATUT DE L'ELU LOCAL
La présente étude analyse trois éléments du statut de l'élu local, la rémunération, la retraite et le retour à la vie professionnelle, dans plusieurs pays européens représentatifs de traditions juridiques différentes.
On a en effet choisi l' Angleterre , la plus ancienne des démocraties européennes, l' Allemagne , Etat fédéral, l' Espagne et le Portugal , qui n'ont accédé que récemment à la démocratie, ainsi que le Danemark et les Pays-Bas , deux Etats d'Europe du Nord réputés pour leur souci de transparence.
L'examen du statut de l'élu local dans ces six pays fait apparaître que :
- alors que l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole en Allemagne et en Angleterre, le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux qui exercent leur mandat à temps plein ;
- les Pays-Bas et le Portugal ont partiellement étendu le bénéfice de ce statut à certains élus locaux qui n'exercent pas leur mandat à temps plein ;
- au Danemark, tous les élus locaux perçoivent une rémunération fixe d'un montant significatif.
I. Alors que l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole en Allemagne et en Angleterre, le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux qui exercent leur mandat à temps plein
1) En Allemagne et en Angleterre, l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole
Ce principe n'empêche pas les élus de percevoir des indemnités. En Angleterre, la loi autorise cette pratique depuis 1972. Depuis 1989, elle oblige même chaque conseil du district et du comté à établir un plan relatif aux indemnités de ses membres. L'indemnité " de base ", identique pour tous les membres d'un conseil donné, s'accompagne éventuellement d'une indemnité spécifique de responsabilité, ainsi que d'indemnités de fonction correspondant respectivement à l'accomplissement de certaines fonctions, comme la présidence d'une commission, et à la participation à certains travaux du conseil.
Depuis 1995, le montant total des indemnités versées à un conseiller n'est plus plafonné, chaque conseil est donc entièrement libre de déterminer les indemnités de ses membres.
Le caractère bénévole des fonctions locales justifie cependant qu'aucune disposition n'ait été prise en matière de pension de retraite et de retour à la vie professionnelle.
Il en va de même en Allemagne, où le statut des élus locaux est régi par les codes des communes et des arrondissements des différents Länder, et où les élus locaux ne peuvent prétendre qu'au remboursement des frais et du manque à gagner provoqués par l'exercice de leur mandat. Il faut cependant préciser que, dans de nombreux Länder, les fonctions locales les plus importantes ne sont pas exercées par des élus, mais par des fonctionnaires.
2) Le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux réputés exercer leur mandat à temps plein
a) Les élus concernés
La détermination des élus réputés exercer leur mandat à temps plein résulte de la loi ou du règlement, ou bien d'une décision de la collectivité concernée. Deux pays, le Danemark et les Pays-Bas, ont opté pour la première solution, tandis que l'Espagne a choisi la seconde. Quant au Portugal, il applique l'une ou l'autre des deux règles selon qu'il considère les élus des communes, ou ceux des paroisses.
Les élus réputés exercer leur mandat à temps plein en vertu d'une loi ou d'un règlement
Au Danemark, il s'agit des maires, des présidents des conseils de comté, des membres de l'exécutif collégial des cinq communes les plus importantes, ainsi que des présidents des commissions permanentes de ces cinq villes.
Aux Pays-Bas, les échevins, c'est-à-dire les adjoints aux maires ( 26 ( * ) ) , sont réputés exercer une fonction à temps plein seulement dans les communes de plus de 18.000 habitants. Tous les conseillers membres de la " députation permanente " (27 ( * )) , c'est-à-dire de l'exécutif provincial, sont également réputés exercer leur mandat à temps plein.
Au Portugal, il en va ainsi pour tous les maires et adjoints.
Les élus réputés exercer leur mandat à temps plein en vertu d'une décision de la collectivité
En Espagne, toutes les assemblées délibérantes des collectivités peuvent déterminer librement la liste des mandats qui supposent que l'on s'y consacre de façon exclusive.
En revanche, au Portugal, seuls les présidents des exécutifs de paroisse peuvent être déclarés par l'assemblée comme exerçant leur mandat à temps plein ; de plus, une telle décision ne peut être prise que si la paroisse compte un minimum d'électeurs.
b) Le statut des élus qui exercent leur mandat à temps plein
Au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, l'exercice du mandat à temps plein s'accompagne du versement d'une rémunération mensuelle et de la prise en compte de la durée du mandat pour le calcul de la pension de retraite. Il s'accompagne également, sauf en Espagne, du versement, à l'issue du mandat, d'une indemnité transitoire conçue pour faciliter le retour à la vie professionnelle.
La rémunération
De même que la détermination des élus réputés exercer leur mandat à temps plein résulte d'une règle nationale au Danemark, aux Pays-Bas et au Portugal, leur rémunération est fixée au niveau national dans ces trois pays.
Le Danemark a choisi pour référence le traitement des fonctionnaires et a établi plusieurs groupes d'élus, en fonction de l'importance du mandat exercé. Ainsi, les maires perçoivent annuellement entre 360.000 et 500.000 francs, selon l'importance de leur commune.
Le Portugal exprime la rémunération mensuelle de ses élus en pourcentage des émoluments attribués au Président de la République. La loi a également déterminé plusieurs groupes, en fonction de la taille de la collectivité. Un maire portugais perçoit, en fonction de la taille de sa commune, 40 %, 45 %, 50 % ou 55 % de ce qui est alloué au Président de la République, ce qui correspond à une somme comprise entre 16.000 francs et 22.000 francs par mois.
Aux Pays-Bas, les membres de la " députation permanente " perçoivent tous la même rémunération, qui est fixée par référence au traitement des fonctionnaires, tandis que les échevins sont classés en plusieurs catégories, en fonction de l'importance de la commune. Un règlement du ministère de l'intérieur indique le montant de leur rémunération (entre 21.000 et 42.000 francs en 1997, selon l'importance de la commune).
A l'opposé, la rémunération des élus espagnols résulte d'une décision de l'assemblée délibérative, prise de façon discrétionnaire.
La pension de retraite
Au Danemark, seuls les élus qui ont exercé leur mandat pendant au moins huit ans peuvent percevoir une pension de retraite, dont le montant varie avec la durée du mandat. Ainsi, un maire qui a exercé son mandat pendant huit ans bénéficie de la même pension de retraite qu'un fonctionnaire de la catégorie à laquelle l'intéressé est assimilé qui aurait eu une carrière de vingt-huit ans.
En revanche, aux Pays-Bas et au Portugal, aucune durée minimale n'est exigée. Par ailleurs, les élus portugais peuvent bénéficier d'une retraite anticipée à condition de justifier d'au moins vingt années de service (mandat et activité professionnelle confondus).
L'Espagne a choisi un système différent : le fait d'exercer un mandat local à temps plein ne donne pas droit à une pension de retraite spécifique. Cependant, toute collectivité locale étant tenue d'inscrire les intéressés au régime général de sécurité sociale, les élus continuent d'acquérir des droits à pension de retraite.
Le retour à la vie professionnelle
Les élus qui ont exercé leur mandat à temps plein perçoivent, à l'issue de leur mandat, une allocation spéciale de fin de mandat au Danemark, aux Pays-Bas et au Portugal.
La durée de versement de cette allocation, ou son montant si elle est versée en une seule fois, varie avec la longueur du mandat. La somme totale versée est plafonnée à onze fois le montant de la rémunération mensuelle au Portugal et à douze fois ce montant au Danemark. Elle peut en revanche être versée pendant six ans aux Pays-Bas dans la mesure où l'intéressé a exercé son mandat pendant au moins six ans.
L'Espagne, qui n'a pas prévu le versement d'une telle allocation, garantit aux anciens élus locaux la réintégration dans le poste de travail qu'ils occupaient précédemment puisque l'exercice d'une fonction publique représentative suspend le contrat de travail.
II. Les Pays-Bas et le Portugal ont partiellement étendu le bénéfice de ce statut à certains élus locaux qui n'exercent pas leur mandat à temps plein
Cette extension porte sur certains éléments du statut, ou sur la totalité.
En effet, aux Pays-Bas, tous les échevins, y compris ceux des communes de moins de 18.000 habitants, bénéficient du statut présenté plus haut. Cependant, comme les échevins des communes de moins de 18.000 habitants sont réputés n'exercer leur mandat qu'à temps partiel, leur rémunération est moins élevée que celle des échevins réputés l'exercer à temps plein.
De même, le Portugal a introduit la notion de " mandat permanent à mi-temps ". Les élus concernés (les adjoints si l'exécutif communal préfère remplacer un adjoint exerçant son mandat à temps plein par deux adjoints à mi-temps et les présidents des exécutifs des paroisses d'importance moyenne) perçoivent une rémunération réduite de moitié. Ils ont droit à une pension de retraite. En revanche, ils ne bénéficient pas de l'allocation de fin de mandat.
III. Tous les élus locaux danois perçoivent une rémunération fixe d'un montant significatif, même s'ils ne remplissent pas de fonction particulière
Si l'on excepte le cas particulier des cinq villes les plus importantes, tous les conseillers municipaux qui ne remplissent pas une fonction particulière perçoivent la même rémunération : 50.000 couronnes (soit environ 45.000 francs) au 1 er octobre 1997. Pour Copenhague, ce montant s'établit à 70.000 couronnes, et pour les quatre autres très grandes villes à 60.000 couronnes.
De même, tous les membres des conseils de comté reçoivent la même somme : 60.000 couronnes par an. Seuls les conseillers du plus petit comté ont droit à une rémunération inférieure (50.000 couronnes).
Pour les conseillers municipaux, comme pour les conseillers de comté, cette rémunération fixe est, le cas échéant, complétée par des primes de fonction.
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Les résultats de cette comparaison méritent d'être tempérés par le nombre moyen d'habitants représentés par un élu local. En effet, d'après le Conseil de l'Europe, le nombre moyen d'habitants représentés par un élu local se montait à plus de 1.000 au Danemark et au Portugal en 1994, tandis qu'il s'élevait à 116 en France.
* ( 26 ) Le maire, appelé bourgmestre, n'est pas un élu local. Il est nommé par le commissaire de la Reine en poste dans la province concernée.
* ( 27 ) La " députation permanente " n'est pas présidée par un élu, mais par le commissaire de la Reine, qui est nommé par le gouvernement.