N° 124
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles sur la
proposition de loi de
MM. Josselin de ROHAN, Paul DUBRULE, Philippe
FRANÇOIS et Alain GÉRARD instituant un
droit
d'accès aux communes
où sont organisées des
manifestations culturelles sur la voie
publique
,
Par M. Philippe NACHBAR,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir le numéro :
Sénat : 478 (1999-2000)
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Communes . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Déposée le 21 septembre dernier par MM. Josselin de Rohan, Paul Dubrule, Philippe François et Alain Gérard, la proposition de loi qui nous est soumise a pour objet de permettre aux communes de subordonner au paiement d'un droit l'accès à certaines manifestations culturelles se déroulant sur la voie publique.
Une telle mesure apparaît aujourd'hui indispensable pour assurer la survie de manifestations qui présentent un très grand intérêt culturel et social mais dont bien des villes ou villages ne peuvent plus assumer la charge. Elle est également urgente car un certain nombre de communes ont déjà été contraintes, en marge de la loi, de prévoir ou d'autoriser le paiement d'un droit d'accès à leurs fêtes traditionnelles.
Votre commission apportera donc son soutien à cette proposition de loi, qui permet de réaliser un équilibre satisfaisant entre l'intérêt général qui s'attache à la valorisation du patrimoine culturel, la recherche d'une répartition équitable des charges publiques et les principes qui président à l'utilisation du domaine public.
I. LA NÉCESSITÉ D'UNE INTERVENTION DU LÉGISLATEUR
En l'état actuel du droit, aucun texte n'autorise la perception d'un droit d'accès aux voies publiques sur lesquelles se déroule une manifestation culturelle.
Ce qui place dans une situation inextricable les communes qui, faute de moyens, n'ont d'autre choix que de renoncer volontairement à l'organisation de fêtes correspondant pourtant à une véritable mission de service public ou de s'exposer à être obligées d'y renoncer à la suite d'une décision de justice si elles ont pris -souvent d'ailleurs sans le savoir- le risque d'ignorer la loi.
1. Le défaut de base légale des droits d'accès aux manifestations organisées sur la voie publique
En réponse à plusieurs questions écrites de parlementaires 1 ( * ) , le ministère de l'Intérieur a affirmé que : " la soumission de la circulation sur la voie publique à un péage porte atteinte à la liberté d'aller et de venir et au principe de valeur législative de la gratuité d'utilisation du domaine public ", et souligné que le fait qu'une manifestation se tienne dans les rues du centre historique d'une ville " ne saurait justifier l'existence d'un droit de péage pour pouvoir circuler sur les voies publiques concernées ".
Cette prise de position peut paraître exagérément catégorique.
Ainsi, l'affirmation selon laquelle la soumission de la circulation sur la voie publique à un péage porte atteinte à la liberté d'aller et de venir mérite-t-elle d'être nuancée. En effet, tout en reconnaissant que " la liberté d'aller et venir est un principe de valeur constitutionnelle " -ce que nul ne contestera- le Conseil constitutionnel a également relevé que " ce principe ne saurait faire obstacle à ce que l'utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d'une redevance " et que le principe de la gratuité de la circulation sur certaines voies publiques ne devait pas être regardé comme un principe fondamental des lois de la République (Décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979).
On pourrait aussi souligner que la contrepartie du droit d'accès à une manifestation organisée sur la voie publique ne se réduit pas strictement au droit de circuler sur la voie en question, et que son assimilation à un droit de péage n'est dès lors pas totalement convaincante.
Cela dit, il est en tout cas un point sur lequel on ne peut contester la réponse ministérielle : " Aucune des dispositions du code général des collectivités territoriales, y compris celles relatives à la police de la circulation en agglomération, ne permet de soumettre à un droit de péage la circulation sur la voie publique, en l'espèce dans les rues commerçantes et pittoresques du centre historique d'une ville . "
Il n'en reste pas moins que, sur le terrain, l'attitude des pouvoirs publics a été beaucoup plus nuancée.
2. Le sort incertain des manifestations culturelles locales
De tout temps, les fêtes locales ont représenté un moment fort de la vie des villes et des villages et préservé la vitalité des cultures et des traditions régionales. Mais elles prennent aujourd'hui une importance nouvelle. Tout en revêtant des formes très diverses -festivals artistiques, évocation d'événements historiques, animations de rue, reconstitution de festivités anciennes (fêtes ou foires médiévales ou Renaissance), manifestations folkloriques- elles ont en commun de répondre à une forte demande sociale.
Sur le plan culturel, elles contribuent puissamment à la connaissance et à la valorisation du patrimoine architectural, et en particulier du " petit " patrimoine ; elles participent du regain d'intérêt pour les cultures régionales et pour l'histoire locale ; elles ont précédé et amplifié les initiatives gouvernementales en faveur du renouveau des " arts de la rue ".
Sur le plan social, elles répondent à la demande accrue d'animation locale et de lien social.
Enfin, elles sont un élément essentiel de la promotion touristique des collectivités territoriales.
Leur organisation par les communes ou, avec leur soutien, par des structures associatives (comité des fêtes, office du tourisme, association culturelle...) correspond donc à une véritable mission de service public.
Mais elle occasionne aussi aux collectivités territoriales des charges financières de plus en plus difficiles à assumer, d'une part parce qu'il n'est plus possible d'attirer ou de fidéliser le public sans lui offrir des prestations de qualité et, d'autre part, en raison du coût des mesures indispensables pour accueillir dans des conditions de sécurité satisfaisantes des flux souvent très importants de visiteurs.
Faute de moyens, certaines communes ont déjà été contraintes de renoncer à leurs fêtes traditionnelles. D'autres se sont résignées à demander le paiement de droits d'accès : votre commission ne dispose pas d'éléments permettant d'évaluer leur nombre ni la proportion des fêtes devenues " payantes ". Il semble cependant, d'après les informations qu'elle a pu recueillir, que la pratique de l'accès payant se soit assez largement répandue, surtout depuis une dizaine d'années, et qu'elle concerne aussi bien des manifestations récemment créées que des fêtes très anciennes et qui étaient très longtemps restées gratuites.
La cause première du développement de l'accès payant aux fêtes locales réside bien sûr dans la situation des finances locales. Mais il tient aussi à deux autres facteurs :
- le premier est que l'immense majorité des communes qui ont mis en place ce droit d'accès l'ont fait en toute bonne foi, et sans avoir conscience d'enfreindre la loi. En autorisant un organisateur à faire payer un droit d'entrée, elles n'ont nullement eu le sentiment qu'elles autorisaient la perception irrégulière d'une redevance illégale ;
- le second, qu'il semble particulièrement intéressant de souligner, est que l'accès payant aux fêtes locales semble avoir été très bien compris et admis par le public, d'autant mieux d'ailleurs que les organisateurs ont généralement eu soin de respecter le droit d'accès des riverains et la desserte des immeubles.
Cependant, malgré l'accueil globalement favorable du public, le recours au droit d'accès ne peut constituer qu'une solution précaire qui expose les communes et les organisateurs à une menace permanente de contentieux, tant en raison de l'illégalité de ce droit que des conditions quelquefois un peu approximatives de son application, quels que soient par ailleurs la bonne volonté et le dévouement des personnels, généralement bénévoles, qui en sont chargés sur le terrain. Ainsi, le responsable de l'organisation d'un festival a-t-il indiqué à votre rapporteur qu'il avait toujours soin d'expliquer aux préposés à la vente des billets qu'ils ne pouvaient pas demander de pièce d'identité aux riverains invoquant leur droit d'accès gratuit : il est à craindre que tous ne pensent pas à prendre cette utile précaution.
Autoriser l'accès payant aux manifestations culturelles locales, dans des limites raisonnables et dans un cadre juridique clair, répond donc à un véritable besoin.
Ce besoin, nul ne s'en étonnera, a été d'abord perçu au Sénat. Mais le souci d'aider les communes à faire vivre leurs fêtes locales est partagé, il convient de le noter, par nos collègues députés, puisque deux propositions de loi ayant même objet que celle qui nous est soumise ont été déposées à l'Assemblée nationale, l'une par M. Christian Jacob, l'autre par M. Gilbert Le Bris et les membres du groupe socialiste 2 ( * ) .
* 1 Questions n° 34.462 de M. Yves Dauge, député, n° 35-606 de M. Léon Vachet, député, et n° 40-185 de M. Christian Jacob, député.
* 2 Documents AN n° s 2652 et 2712 (11 e législature)