Projet de loi de finances pour 2001 : Plan

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Claude HAUT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 38

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

IV - PLAN

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

principales observations

Le processus de relance de l'évaluation des politiques publiques, piloté par le Commissariat général du Plan, démarre lentement mais semble être effectif.

En effet, le Commissariat avait vu son rôle renforcé dans le dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques à la fin de l'année 1998. Depuis lors, il assure le secrétariat du Conseil national d'évaluation. A ce titre, il met en place les instances d'évaluation, suit les études lancées par ces instances et gère les crédits du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE).

Dans le cadre de cette réforme, cinq évaluations interministérielles ont été arrêtées en juillet 1999, par le Premier ministre, portant sur les thèmes suivants : les dispositifs d'aide à l'emploi dans le secteur non marchand, le programme " nouveaux services-nouveaux emplois " dans le secteur de la jeunesse et des sports, la politique de préservation de la ressource destinée à la production de l'eau potable, la politique du logement social dans les départements d'outre-mer, la prévention et le traitement du Sida.

Malheureusement, les délais de constitution, initialement prévus, pour ces instances n'ont pu être respectés. Constituer pour chacune d'elle une équipe composée d'un président et de rapporteurs suffisamment disponibles s'est révélé une tâche délicate, qui montre les limites de la relance du dispositif, au-delà de la rénovation de la procédure. Néanmoins, les trois premières évaluations interministérielles précitées devraient aboutir avant la fin du premier semestre 2001.

Afin de pallier ces difficultés, une liste de personnalités susceptibles de présider chaque instance devrait être annexée à chaque nouveau projet d'évaluation.

Lors du comité interministériel à la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre dernier, un nouveau programme d'évaluation a été décidé par le Premier ministre qui concerne les trois points suivants : la sécurité routière, la politique de formation continue des agents de l'Etat et l'évaluation des politiques de développement rural. Votre rapporteur constate que le palliatif évoqué ci-dessus n'a pu être mis en oeuvre pour ce nouveau programme. En effet, aucun président ni rapporteur n'ont été désignés pour chacune de ces nouvelles évaluations. Cependant, la composition de ces instances devrait être arrêtée avant la fin de l'année.

En revanche, l'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER), autre pivot de l'action du commissariat général du Plan, va être rénovée.

La mise en oeuvre des évaluations des contrats de plan 1994-1999 avait été critiquée dans le dernier rapport de la Cour des comptes. Tirant parti de cette première expérience d'évaluation, le commissariat a préparé une réforme de cette procédure initialement définie dans la circulaire du 9 décembre 1993. Une circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 a abrogé cette dernière.

La procédure d'évaluation s'organise comme auparavant, sur deux niveaux : au niveau national, une instance présidée par le Commissaire au plan examinera les projets d'évaluation proposés par les comités régionaux d'évaluation ; au niveau régional, l'évaluation sera réalisée par un comité de pilotage et des instances techniques spécialisées.

Les points les plus novateurs de la réforme sont les suivants :

- les régions qui auront défini une programmation annuelle de leurs évaluations obtiendront directement délégation en début d'année de 75 % des crédits qui leur étaient affectés. Cette disposition devrait améliorer la programmation des évaluations.

- chaque région devra réaliser un bilan à mi-parcours (fin 2003) des travaux d'évaluation qui sera transmis au Premier ministre.

Votre rapporteur souhaite que cette nouvelle réforme ne soit pas entravée par la lenteur habituelle des procédures administratives et qu'elle s'applique au plus vite aux contrats de plan Etat-région 2000-2006. Néanmoins il se félicite de l'effort réalisé dans le présent budget en direction de l'évaluation des contrats de plan Etats-régions qui voit son enveloppe quasiment doubler passant de 5 millions à 9,7 millions de francs.

La réforme du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) a abouti.

Le conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale , nouveau CERC, a été créé par un décret du 7 avril 2000. Il remplace le CSERC qui avait lui-même été créé par la loi du 20 décembre 1993 relative à l'emploi et à la formation professionnelle. Ses membres ont été nommés le 23 mai 2000. M. Jacques Delors en assure la présidence et les premières réunions se sont tenues dès le mois de juillet dernier. Votre rapporteur se félicite de l'évolution des crédits qui devrait dynamiser l'action de ce nouveau conseil, (+ 27 % par rapport au budget 2000).

Les nouvelles missions du Commissariat général du Plan

Il faut souligner que depuis l'abandon des lois de plan, le rôle du Commissariat s'est considérablement modifié.

Dans la perspective de relance de son action, le Premier ministre a fixé, en 1998, un programme de travail au Commissariat général fondé sur trois axes majeurs : développer l'économie française dans le cadre de la mondialisation et l'intégration européenne, renforcer la cohésion sociale et moderniser les instruments de l'action publique.

En outre, le Premier ministre avait demandé, par lettre du 24 novembre 1998, au Commissariat de réaliser un rapport sur les perspectives de la France. Celui-ci a été remis au Premier ministre et diffusé le 6 juillet 2000.

Il a été transmis pour avis au Conseil économique et social en septembre dernier. Celui-ci sera communiqué aux assemblées parlementaires prochainement, accompagné d'une lettre du Premier ministre indiquant les principaux enseignements que le Gouvernement entend tirer de ce rapport pour son action.

Enfin, dans une des dernières lettres adressées au Commissaire au Plan, le Premier ministre rappelait la " fonction particulière " du Commissariat général du Plan dans la préparation des décisions gouvernementales : " animateur de l'analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socio-professionnelle et de la réflexion interministérielle, programmateur et évaluateur des politiques publiques. "

Sur ce dernier point, votre rapporteur se félicite de l'intérêt des travaux menés par le Commissariat et de son expérience en la matière. Celle-ci ne pourra que conforter le Sénat dans son approche de l'évaluation des politiques publiques et constituer un outil fort utile dans les travaux engagés par le Comité d'évaluation des politiques publiques constitué par votre commission pour prendre la suite de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION SENSIBLE

Les crédits demandés en 2001 pour le commissariat général du plan et organismes rattachés s'élèvent à 167,2 millions de francs (en dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une progression de 7,4 millions de francs (+4,6 %) par rapport au budget voté en 2000.

Les autorisations de programme prévues pour 2001 augmentent de 10 %, passant de 3 à 3,3 millions de francs, après avoir fortement augmenté l'année dernière (+ 50%).

Il faut, par ailleurs, noter que pour la deuxième année consécutive, les crédits des services du Plan n'ont pas fait l'objet d'annulations en cours d'année.

Le tableau ci-après présente, par titre, les principales évolutions :

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires qui représentent 98 % du budget du Plan, passent de 155,2 millions de francs en 2000 à 163,7 millions de francs en 2001, soit une augmentation significative de 5,5 %.

Les crédits du titre III, qui constituent 66 % des dépenses ordinaires, s'élèvent à 108,6 millions de francs, en augmentation de plus de 8 %. Cette revalorisation substantielle des crédits est liée à une mise à niveau conséquente de l'enveloppe consacrée à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Les moyens des services du titre III concernent le Commissariat général du Plan, les organismes rattachés (CEPII et CERC) ^{1 ( * )} , l'évaluation des politiques publiques et enfin l'évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Les crédits du titre IV, consacrés aux interventions publiques, comprennent les subventions accordées à quatre organismes (CEPREMAP, CREDOC, IRES, OFCE) ^{2 ( * )} . Ils constituent la deuxième masse de budget avec un peu plus de 33 % du total. En 2001 ; ils atteignent 55 millions de francs  et sont stables par rapport à 2000.

2. Les dépenses en capital

Les seules dépenses en capital inscrites au budget du Plan sont les crédits du titre VI, destinés à la recherche en socio-économie. Elles connaissent une forte diminution de leurs crédits de paiement, - 25 %, passant de 4,6 millions de francs dans le budget voté de 2000 à 3,4 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001. En revanche, elles bénéficient d'une augmentation des autorisations de programme, à hauteur de 300.000 francs (+ 10 %).

Les crédits de la recherche en socio-économie sont attribués par le ministère de la recherche. Celui-ci diminue depuis plusieurs années déjà, les crédits de paiement affectés à ce secteur. Ceci devrait nécessairement conduire à un ralentissement des programmes de recherche lancés par le commissariat général du plan.

3. L'évolution des effectifs

Les effectifs du Commissariat général du Plan (CGP), hors organismes subventionnés, mais y compris le CEPII et le CERC, s'établiront à 207 personnes en 2001, dont 93 titulaires et 114 contractuels, contre 208 en 1999. Cette suppression d'emploi concerne le CERC. En effet, trois emplois titulaires (de catégorie C) sont supprimés et sont remplacés que par deux emplois de rapporteurs (contractuels, hors échelle A).

En revanche, les effectifs du commissariat proprement dit ne connaîtront pas de changement puisqu'il s'établissent comme l'année dernière à 136, dont 58 contractuels.

4. Une moindre lisibilité dans la présentation des crédits

Depuis 1997, le budget du Plan était regroupé en deux agrégats : le plan et la recherche. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a supprimé l'agrégat recherche qui permettait d'avoir connaissance du coût de l'ensemble des actions en faveur de la recherche (recherche en socio-économie et CEPII)

Dans le même esprit, les consignes de " globalisation " du même ministère conduisent au regroupement des crédits des Travaux et études (chapitre 34-04) sur le chapitre des moyens de fonctionnement des services (chapitre 34-98) ce qui rend encore un peu plus difficile le décryptage du bleu budgétaire.

II. RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR ACTION

Le tableau ci-après présente une analyse plus fine de la répartition des dépenses ordinaires :

Comme le fait apparaître très nettement ce tableau, les crédits attribués à chaque action sont quasiment stables par rapport à 2000, à l'exception de ceux alloués à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions et au Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC).

En effet, l'évaluation des contrats de plan fait l'objet d'un réel effort budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2001. Les crédits connaissent une augmentation substantielle de 89 % passant de 5,1 millions à 9,7 millions de francs.

Par ailleurs, le CERC (ancien CSERC), réformé au début de cette année, se voit attribuer des crédits nouveaux correspondant à la création de deux emplois de rapporteurs et à l'augmentation de ses moyens de fonctionnement.

Enfin, s'agissant des dotations destinées au Commissariat général du Plan, proprement dit, elles font l'objet d'une mesure nouvelle d'un montant de 600.000 francs. Pour les autres postes, c'est à dire, le Conseil national de l'évaluation, le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), la recherche en socio-économie et le Fonds national de développement de l'évaluation, les crédits sont reconduits quasiment à l'identique.

III. LES CRÉDITS DU PLAN POUR 2000

Au 30 juin 2000, le budget voté en 2000, d'un montant de 159,8 millions de francs a connu des mouvements de crédits correspondant à une ouverture de 17,91 millions de francs. Les dépenses ordonnancées à la fin du premier semestre 2000 s'élèvent à 80,15 millions de francs et les prévisions de dépenses pour l'ensemble de l'exercice devraient s'établir à 170,42 millions de francs.

Par ailleurs, le projet de loi de finances rectificative pour 2000 prévoit d'abonder des crédits du plan aux titre III et IV pour un montant total de 3,87 millions de francs.

Au titre III, chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement), il est demandé 1,7 million de francs en crédits de paiement pour couvrir les frais de déménagement de certains services du plan au 113 rue de Grenelle.

Au titre IV, chapitre 44-11 (subventions diverses), il est demandé 2,27 millions de francs en crédits de paiement pour compenser le CREDOC d'un transfert à l'AFSSA (agence française de la sécurité sanitaire des aliments), au 1 ^er février 2000, de son département " observatoire des consommations alimentaires. " ;

CHAPITRE II

LES ACTIVITÉS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN

I. LES TRAVAUX DE PROSPECTIVE

Les perspectives de l'économie française et de son environnement international, en particulier celui de l'Union européenne .

Le service économique, financier et international contribue à l'animation de la réflexion, au sein du Commissariat sur l'évolution actuelle de l'économie française. A ce titre, ses travaux ont conduit à la rédaction de deux rapports intermédiaires intitulé " éléments de diagnostic sur l'économie française " et "  croissance et emploi "

Par ailleurs, le SEFI anime un club de réflexion sur " ces réseaux au service des très petites entreprises ". Ce club, mis en place en 1999, a poursuivi son activité en 2000 en s'intéressant essentiellement au rôle des réseaux dans la création et le développement des entreprises.

Enfin le SEFI a poursuivi ses activités dans le cadre des relations avec les organisations internationales, notamment le comité de la politique, économique à Bruxelles et l'unité consultative de l'OCDE.

Prospective sur des métiers et des qualifications.

Ce groupe de travail constitué en 1997 a été relancé en 1999 pour deux nouvelles années par le Premier ministre, avec un mandat élargi. Ce groupe présidé par M. Claude Seibel, inspecteur général de l'INSEE, a pour objectif d'examiner les effets à moyen et long terme des évolutions démographiques et technologiques et de la mobilité sur la structure des emplois et des qualifications.

La réduction du temps de travail

La commission " la réduction du temps de travail, enseignement de l'observation " présidée par M. Henri Rouilleault, directeur de l'Agence nationale pour l'amélioration de conditions de travail, a débuté ses travaux en janvier 2000 et ses conclusions seront rendues en mars 2001. Les principaux thèmes qui ont déjà été abordés sont les suivants : " Comparaisons internationales en matière de réduction du temps de travail " ; " Histoire de la réduction du temps de travail " ; " diversité des logiques d'entreprises " ; " la réduction du temps de travail des cadres ".

Régulation des réseaux de services publics

Le programme de travail 1998-2000 du Commissariat général du Plan comprenait un chantier relatif à la régulation et à la performance des services publics en réseaux. Le groupe de travail, présidé par M Jean Bergougnoux, a remis ces conclusions en avril 2000, sous la forme d'un rapport publié à la documentation française : " services publics en réseaux : perspectives de concurrence et nouvelles régulations ". Par ailleurs dans le cadre des travaux présidés par M. Jean Bergougnoux, plusieurs études sectorielles ont été menées pour apprécier et comparer les réformes menées en Europe dans les secteurs de l'électricité, du chemin de fer et des services postaux.

L'énergie

A la suite des travaux du groupe " Energie 2010-2020 " présidée par M. Pierre Bosson, le Commissariat a mis en place un club " Energie, prospective et débats " qui s'est réuni régulièrement en 1999-2000. L'objet de ce club est de " constituer une veille sur les principaux risque à long terme auxquels la planète se trouve confrontée ". Son premier rapport d'activité a été publié par le Commissariat général du Plan. Par ailleurs, une mission a été confiée par le Premier ministre à MM. Jean-Michel Charpin, Benjamin Dessus et René Pellat, afin d'évaluer le coût économique de la filière nucléaire par rapport aux autres filières de production d'électricité. Cette étude a été remise au Premier ministre en juillet dernier et le rapport publié à la documentation française en septembre 2000.

L'environnement et le développement durable

Dans le cadre du programme " Instrument de l'action publique en matière d'environnement ", un colloque sur " l'Economie de l'environnement " a été organisé par le CGP en liaison avec le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et la direction de la prévision le 15 janvier 2000. Un livre paraîtra fin 2000 pour élargir la diffusion de ces travaux. Par ailleurs, le Commissariat a suivi les projets de réforme de la politique de l'eau et de la mission interministérielle de l'eau où le Commissaire est membre de droit. Un nouveau groupe de travail sur l'eau a été créé en 1999.

Enfin, le Commissaire au Plan est membre de droit de la commission française de développement durable. Cette commission a été remaniée dans sa composition et a ébauché de nouvelles lignes directrices pour son action. Elle a développé, en 1999, trois réflexions sur le principe de précaution, les OGM et la communication sur le développement durable. Ces nouvelles activités ont donné lieu à des rencontres avec des organisations européennes homologues en avril 2000.

Le développement technologique et industriel

Au cours de l'année 1999-2000, le programme de travail dans ce domaine s'est organisé autour de quatre thèmes : l'économie de la connaissance ; la recomposition des structures productives ; la mondialisation, intégration et territoire ; l'intégration européenne et la diversité des systèmes productifs nationaux.

Sur le premier thème, une étude a été lancée par le Commissariat et a abouti en février 2000. Elle s'intitule " Les transformations de l'espace de qualification des chercheurs des entreprises ". Il s'agit de l'exploitation d'une enquête sur la mobilité des chercheurs.

II. L'ÉVALUATION ET LA MODERNISATION DE L'ETAT

L'évaluation des politiques publiques dont la procédure a été réformée est traitée dans le chapitre IV -ci-après.

S'agissant de la modernisation de l'Etat, l'activité du Commissariat s'est organisée autour des points suivants :

- les groupes sur la gestion de l'emploi public. Le rapport du groupe " Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences : outils et structures " présidée par M. Serge Vallemont, a été publié en mai 2000 ;

- les principales conclusions du groupe " Administrations des agents, concernant l'encadrement supérieur de la fonction publique ont été repris dans le rapport " Fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement " publié en mars 2000 à la documentation française ;

- l'Etat et les technologies de l'information et de la communication. Cet atelier présidé par M. Mandelkem a donné lieu à la rédaction d'un rapport " Diffusion des données publiques et révolution numérique " publié en novembre 1999 ;

- la réforme de l'Etat où le Commissariat joue principalement un rôle d'expert et participe à ce titre aux instances officielles mise en place sur ce sujet.

III. LES NOUVELLES MISSIONS DU PLAN

Le Gouvernement estime nécessaire de disposer d'une vision à long terme du développement économique et social permettant d'améliorer la cohérence des actions des collectivités publiques et des décisions des acteurs économiques.

Dans sa lettre du 9 janvier 1998, le Premier ministre rappelait " la fonction particulière " du Commissariat général du plan dans le dispositif français de préparation des décisions gouvernementale : " animateur de l'analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socio-professionnelle, programmateur et évaluateur des politiques publiques ".

Cette relance de l'action du Commissariat s'est traduite par l'établissement d'un programme de travail axé sur le développement de l'économie française dans le cadre de la mondialisation ; le renforcement de la cohésion sociale et la modernisation des instruments de l'action publique.Tous les travaux de type sectoriel concernant ce programme ont été engagés et nombre d'entre eux ont rendu leur conclusion. Un nouveau programme est en cours d'élaboration qui devrait être arrêté par le Premier ministre au quatrième trimestre 2000.

Toujours dans le cadre de cette relance, le Premier ministre avait demandé fin 1998 au Commissariat au plan de réaliser un rapport sur les perspectives de la France. Ce travail qui a vocation à se renouveler tous les trois ans doit contribuer à une réflexion collective sur une stratégie nationale de développement économique et social afin de clarifier les choix à moyen et long terme des autorités publiques.

Ce rapport a été remis au Premier ministre et rendu public le 6 juillet 2000. Il analyse les mutations de la société française et les transformations de l'économie dans le cadre de l'intégration européenne et de la mondialisation. Les solutions proposée reposent sur de " nouvelles régulations à inventer ".

Le rapport a été transmis par le Premier ministre, pour avis, au Conseil économique et social.L'avis a été examiné et adopté en assemblée pleinière par le Conseil économique et social le 28 et 29 novembre 2000. Cet avis sera publié au Journal officiel la semaine suivante et sans aucun doute transmis au Premier ministre dans le courant du mois de décembre.

Ce dernier s'est engagé à communiquer cet avis aux assemblées parlementaires, accompagné d'une lettre de sa part indiquant les principaux enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour mener son action.

Votre rapporteur spécial s'attachera à suivre les prolongements donnés à ces travaux ainsi qu'aux engagements du Gouvernement qui doivent déboucher sur un débat au Parlement afin que ce dernier participe aux décisions et aux orientations stratégiques à moyen et long terme qui concernent notre pays.

CHAPITRE III

LES ORGANISMES D'ÉTUDES

Parmi les six organismes d'études et de recherche liés au Commissariat général du Plan, deux d'entre eux lui sont rattachés et voient leurs crédits directement intégrés au budget du Plan, tandis que quatre autres bénéficient simplement de ses subventions qui constituent cependant l'essentiel de leurs budgets de fonctionnement.

A. LA RÉFORME DU CSERC (CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'EMPLOI, DES REVENUS ET DES COÛTS)

Le CSERC a été créé par la loi quinquennale sur l'emploi et la formation professionnelle du 20 décembre 1993.

Une proposition de loi visant à réformer cet organisme était en discussion devant l'Assemblée nationale à l'automne dernier. Le Sénat en a débattu en janvier 2000. Il a amendé cette proposition de loi en un article unique de suppression du CSERC (abrogation de l'article 78 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative à l'emploi et à la formation professionnelle). La loi promulguée le 2 mars 2000 a ainsi laissé au pouvoir réglementaire le soin de procéder à la création du nouvel organisme.

Le conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, nouveau CERC, a été créé par un décret du 7 avril 2000. Ses membres ont été nommés le 23 mai 2000. M. Jacques Delors en assure la présidence et les premières réunions se sont tenues dès le mois de juillet dernier.

Ce nouveau conseil est chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, le revenus et la cohésion sociale. Le conseil est composé d'un président et de six membres choisis à raison de leur compétence et de leur expérience dans les domaines d'étude du conseil et nommés par décret. Le mandat du président et des membres est de quatre ans. Il est renouvelable une fois.

Les rapports du CERC sont transmis au Premier ministre ainsi qu'aux présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social.

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de cette réforme et de l'évolution des crédits qui l'accompagne . En effet, ceux-ci connaissent une augmentation de 27 % par rapport au budget 2000, passants de 6,4 millions de francs à 8,1 millions de francs en 2001.

B. LE CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES ET D'INFORMATIONS INTERNATIONALES (CEPII)

L'activité du CEPII a connu à partir de 1998 plusieurs réorientations. Les activités d'étude et de recherche du CEPII ont été réorganisées cette même année en trois pôles : macro-économie internationale, commerce international et économies émergentes et en transition.

Le programme de travail de CEPII est défini par un Conseil composé de responsables de l'administration et de personnalités issues des entreprises, des organisations syndicales et de l'Université. Le programme de travail pour 2000, décidé fin 1999, a été validé en mars 2000. Il donne une dimension plus importante au développement des collaborations internationales à travers le réseau ENEPRI d'institutions européens.

Les effectifs du CEPII ne changent pas par rapport à l'année dernière et s'établissent à 46 personnes dont 13 titulaires et 33 contractuels.

Après avoir été longtemps dans une situation difficile concernant ces crédits de fonctionnement, le CEPII est maintenant, grâce à une gestion plus rigoureuse et à une mesure nouvelle accordée en 2000, doté des fonds nécessaires pour remplir les missions qui lui sont confiées. Il disposera en 2001 d'un budget de 21,9 millions de francs stable par rapport à 2000 et de ressources propres évaluées à environ 850.000 francs en 2001, soit un total de 22,7 millions de francs.

II. LES ORGANISMES SUBVENTIONNÉS

Les dotations aux quatre organismes subventionnés sont détaillées dans le tableau ci-après :

Les crédits de quatre organismes sont stables depuis plus de cinq ans. Les subventions inscrites en faveur des organismes rattachés, dans le PLF 2001, s'élèvent à 55 millions de francs et sont identiques par rapport à 2000, conformément à la tendance observée précédemment.

Cependant, le projet de loi de finances pour 2001 adopté par l'Assemblée nationale a abondé les crédits de l'IRES et de l'OFCE.

A. LE CENTRE DE RECHERCHE POUR L'ÉTUDE ET L'OBSERVATION DES CONDITIONS DE VIE (CREDOC)

La subvention versée au CREDOC devrait progresser de 0,5 % en 2001. Mis à part les subventions reçues de l'Etat, la comptabilité du CREDOC est de droit privé et ne fait donc pas intervenir des ventilations par chapitre.

Après une diminution régulière, la subvention versée au CREDOC a progressé de 9 % en 1999. Afin d'assurer la réalisation de ses travaux d'investigation scientifique, le CREDOC souhaite que cette remise à niveau de la subvention soit prolongée.

Au 31 décembre 1999, le CREDOC disposait, pour réaliser ses travaux, d'un effectif total de 61 personnes, dont 47 à titre permanent. Il convient de préciser que les emplois du CREDOC sont de droit privé et qu'en conséquence, il n'y a pas en tant que tel de " poste vacant ".

L'année 1999 a été marquée par une progression significative des contrats d'études réalisés pour le compte des collectivités territoriales et par le transfert à l'AFSSA (Agence française de la sécurité sanitaire des aliments) de l'équipe du CREDOC qui réalisait, pour le compte de l'Etat, la gestion de l'Observatoire des consommations alimentaires. Le départ de dix agents du CREDOC pour l'AFSSA a finalement eu lieu le 1 ^er février 2000.

Ce transfert devrait être compensé par un abondement de crédits à hauteur de 2,27 millions de francs prévu dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000.

Notons enfin qu'un nouveau contrat d'objectif couvrant les exercices 2000 à 2004 est actuellement en cours de signature entre l'Etat et le CREDOC.

B. LE CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES D'ÉCONOMIE MATHÉMATIQUE APPLIQUÉE À LA PLANIFICATION (CEPREMAP)

Constitué en 1968, le CEPREMAP s'est affirmé progressivement, sur le plan national et international, comme un centre de recherche dans le domaine de la théorie économique. Il participe également à des programmes d'application en liaison avec le Commissariat général du Plan ou d'autres administrations économiques.

Le CEPREMAP emploie 34 personnes et son budget pour 2001 est stable par rapport à l'année dernière. Il s'établit à 7,74 millions de francs contre 7,71 millions de francs en 2000. Sur ce budget, 71 % des subventions proviennent du Commissariat général du Plan.

Entre janvier 1998 et juin 2000, les activités du CEPREMAP ont porté sur six domaines de recherche : organisation des marchés, incitations et équilibres, fondements micro-économiques de la macro-économie, modélisation macro-économique et économétrie, marché du travail et politiques de l'emploi, régulation, analyse du changement technique et social, politique économique et intégration internationale.

C. L'INSTITUT DES RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)

Créé en 1982, pour six organisations syndicales et les pouvoirs publics, la fonction spécifique de l'IRES est de répondre aux besoins de recherche exprimés par les organisations syndicales.

Selon les statuts de l'IRES, la subvention est divisée en deux parts :

- deux tiers servent à financer les recherches réalisées par chacune des organisations syndicales dans le cadre d'un programme annuel approuvé par le Conseil d'administration ;

- un tiers contribue à financer le programme scientifique à moyen terme réalisé par l'équipe permanente de chercheurs et approuvé par le Conseil d'administration ; ce programme répond à des priorités définies d'un commun accord par l'ensemble des organisations.

L'année 1999 a vu l'achèvement du 2 ^ème programme scientifique à moyen terme (1995-1999). L'année 2000 verra le démarrage du 3 ^ème programme scientifique à moyen terme (2000-2004). Pour réaliser ce dernier, l'IRES s'appuiera sur quatre groupes de travail permanents -emploi, revenu salarial, relations professionnelles et travail- et développera trois programmes transversaux : mondialisation financière et rapport salarial ; temps de travail ; actualité internationale des problèmes de travail.

Le budget prévisionnel de 20,26 millions de francs pour 2001 est en légère progression par rapport à 2000 (20,22 millions de francs). Cependant, le budget définitif de l'IRES devrait s'établir à 21 millions de francs à la suite d'un abondement exceptionnel de 750.000 francs adopté lors de la discussion des crédits du Plan à l'Assemblée nationale.

D. L'OBSERVATOIRE FRANÇAIS DES CONJONCTURES ÉCONOMIQUES (OFCE)

La subvention versée par l'Etat à la Fondation nationale des sciences politiques pour le compte de l'OFCE a été portée à 20,52 millions de francs en 2000, à 20,57 millions de francs en 2001. Elle constitue la quasi totalité des ressources de l'OFCE. La subvention accordée à l'OFCE stagne depuis plusieurs années. Elle n'a évolué que de 6,2 % en dix ans, ce qui correspond à une baisse en valeur réelle.

L'OFCE estime la dotation budgétaire qui lui est allouée insuffisante pour accomplir ses missions et pour assurer la pérennisation de ses emplois. C'est pour répondre à cette demande que l'Assemblée nationale a adopté, lors de la discussion des crédits du Plan, un abondement exceptionnel de 2 millions de francs en faveur de l'OFCE, ce qui porterait son budget pour 2001 à 22,57 millions de francs.

CHAPITRE IV

L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

I. UN NOUVEAU DISPOSITIF LENT À DÉMARRER...

En effet, le Commissariat avait vu son rôle renforcé dans le dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques à la fin de l'année 1998. Depuis lors, il assure le secrétariat du Conseil national de l'évaluation. A ce titre, il met en place les instances d'évaluation, suit les études lancées par ces instances et gère les crédits du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE).

Dans le cadre de cette réforme, le Premier ministre a décidé, lors du comité interministériel à la réforme de l'Etat (CIRE), du 13 juillet 1999, de lancer cinq évaluations interministérielles portant sur les thèmes suivants : les dispositifs d'aide à l'emploi dans le secteur non marchand, le programme " nouveaux services-nouveaux emplois " dans le secteur de la jeunesse et des sports, la politique de préservation de la ressource destinée à la production de l'eau potable, la politique du logement social dans les départements d'outre-mer, la prévention et le traitement du Sida.

Malheureusement, les délais de constitution, initialement prévus pour ces instances, n'ont pu être respectés. Constituer pour chacune d'elle une équipe composée d'un président et de rapporteurs suffisamment disponibles s'est révélé une tâche délicate, qui montre les limites de la relance du dispositif, au-delà de la rénovation de la procédure. La mise en place de ces instances s'est échelonnée de décembre 1999 à mai 2000.

Afin de pallier ces difficultés, une liste de personnalités susceptibles de présider chaque instance devrait être annexée à chaque nouveau projet d'évaluation.

Lors du comité interministériel à la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre dernier, un nouveau programme d'évaluation a été décidé par le Premier ministre qui concerne les trois points suivants : la sécurité routière, la politique de formation continue des agents de l'Etat et l'évaluation des politiques de développement rural. Votre rapporteur constate que le palliatif évoqué ci-dessus n'a pu être mis en oeuvre pour ce nouveau programme. En effet, aucun président ni rapporteur n'ont été désignés pour chacune de ces nouvelles évaluations. Cependant, la composition de ces instances devrait être arrêtée avant la fin de l'année.

II. ... QUI CONNAÎT CEPENDANT UNE MISE EN oeUVRE EFFECTIVE

En effet, la nouvelle procédure mise en place a notamment pour objectif de raccourcir les délais de remise des travaux des instances d'évaluation. Ceux-ci doivent intervenir entre 15 et 18 mois après la création de l'instance d'évaluation. Au-delà de la mise en place des instances d'évaluation elles-mêmes, un cahier des charges est préparé par le Commissariat pour chaque évaluation, ce qui nécessite environ 4 à 5 mois de préparation.

Aujourd'hui, les cinq instances d'évaluation sont installées et sont à l'oeuvre, à l'exception de celle chargée d'évaluer la politique de lutte contre le Sida, dont le président a donné sa démission.

Par ailleurs, pour stimuler la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, le président du Conseil national de l'évaluation (CNE) a souhaité pouvoir faire des points d'étape avec les présidents d'instances. Au 1 ^er août 2000, trois instances avaient été entendues par le CNE.

Dans les conditions actuelles d'avancée des travaux trois instances d'évaluation sur cinq devraient rendre leurs rapports au cours du 1 ^er semestre 2001. Il s'agit des dispositifs d'aide à l'emploi dans le secteur non marchand, du programme " nouveaux services - nouveaux emplois " dans le secteur de la jeunesse et des sports et de la politique de préservation de la ressource destinée à la production d'eau potable. Les rapport concernant la politique du logement social dans les DOM devraient être finalisé à l'automne 2001. Seule l'évaluation de la politique de lutte contre le Sida verra la remise de ses travaux retardée.

Si ces prévisions sont respectées, quatre instances sur cinq auront remis leurs rapports dans un délai d'environ deux ans, ce qui paraît constituer un réel progrès par rapport à l'ancienne procédure.

Enfin, s'agissant des perspectives d'avenir, cinq nouvelles évaluations devraient être arrêtées au printemps prochain. Ce nouveau programme d'évaluation porterait sur des thèmes plus circonscrits , d'une part, quant au plan géographique, le CNE entend se tourner vers les demandes des collectivités locales, d'autre part, quant à l'importance des évaluations, il ne s'agirait plus uniquement d'évaluer des politiques interministérielles mais de retenir des sujets plus ciblés.

Votre rapporteur spécial estime ces résultats plutôt encourageants et veillera à suivre le respect des délais auxquels le Commissariat et le CNE se sont engagés quant aux évaluations en cours.

CHAPITRE V

L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS

I. LE BILAN PLUTÔT DÉCEVANT DE L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS DE TROISIÈME GÉNÉRATION (1994-1999)

La circulaire interministérielle du 9 décembre 1993 avait prévu de rendre obligatoire l'inscription d'un dispositif d'évaluation dans les contrats de plan Etat-Régions.

La circulaire prévoyait que l'Etat attribuerait à l'évaluation les 6/10.000 ^èmess de sa participation financière à chaque contrat de plan. La circulaire prévoyait également, pour la mise en oeuvre de cette évaluation, l'installation d'instances régionales d'évaluation dans chaque région et, au plan national, l'installation d'une instance présidée par le Commissaire général au Plan et dont le secrétariat et l'animation étaient assurés par le Commissariat.

Cette première expérience d'évaluation des CPER a fait apparaître, selon le Commissariat, que la première période, qui suit la signature des contrats, " n'est pas propice au lancement de projets d'évaluation des CPER ".

La période suivante, qui s'est située entre 1996 et 1998, a vu les demandes d'évaluation augmenter considérablement, ce qui a induit " par conséquent une très forte demande de crédits d'évaluation quelquefois satisfaite avec retard, par manque de crédits disponibles ".

Enfin, la dernière période " correspond non seulement à l'achèvement progressif de cette génération en cours de réalisation, mais surtout à l'élaboration de nouvelles générations des contrats Etats-régions ". Ce qui explique la diminution du nombre des dossiers sur les deux dernières années de cette troisième génération de CPER.

Sur les 47 millions de francs de dotations, inscrits au budget du Commissariat général du Plan, pour l'évaluation des contrats de plan Etats-régions, 25,5 millions de francs ont été consommés par les régions, soit 54 % du total initialement prévu.

Plus d'une centaine de dossiers (102) ont été examinés par l'instance nationale. Les thèmes les plus souvent traités ont porté principalement sur la politique de la ville, les aides aux entreprises, l'innovation technologique, l'agriculture et le développement rural.

Face, d'une part, à ce bilan mitigé et, d'autre part, pour répondre aux critiques émises sur ce sujet par la Cour des comptes, le Commissariat général du Plan a préparé une réforme du dispositif prévu dans la circulaire du 9 décembre 1993.

II. LA RÉNOVATION DE LA PROCÉDURE D'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS

En effet, une circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 (cf. annexe II, ci-après) vient d'abroger la circulaire du 9 décembre 1993 précédemment décrite.

La procédure d'évaluation s'organise comme auparavant, sur deux niveaux : au niveau national, une instance présidée par le Commissaire au plan examinera les projets d'évaluation proposés par les comités régionaux d'évaluation ; au niveau régional, l'évaluation sera réalisée par un comité de pilotage et des instances techniques spécialisées.

Les crédits de l'Etat pour l'évaluation des contrats de plan Etat-régions s'élèvent toujours à 6/10.000 ^èmes de sa participation financière à chaque contrat. Ils sont inscrits au budget du Commissariat général du Plan.

Les points les plus novateurs de la réforme sont les suivants :

- les régions qui auront défini une programmation annuelle de leurs évaluations obtiendront directement délégation en début d'année de 75 % des crédits qui leur étaient affectés. Cette disposition devrait améliorer la programmation des évaluations ;

- la réserve de 25 % des crédits servira en particulier à financer des missions d'appui méthodologique aux régions et à encourager les évaluations interrégionales ;

- chaque région devra réaliser un bilan à mi-parcours (fin 2003) des travaux d'évaluation qui sera transmis au Premier ministre.

Votre rapporteur spécial souhaite que cette nouvelle réforme ne soit pas entravée par la lenteur habituelle des procédures administratives et qu'elle s'applique au plus vite à la nouvelle génération des contrats de plan Etats-régions 2000-2006 qui sont, aujourd'hui enfin, tous signés.

Enfin, s'il se félicite de l'effort réalisé dans le présent budget en direction de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions, qui voit son enveloppe quasiment doubler, passant de 5 millions à 9,7 millions de francs, votre rapporteur spécial espère que cette augmentation de crédits permettra au Commissariat d'étoffer ses effectifs afin de réaliser au mieux sa mission de suivi de l'évaluation des CPER . En effet, seulement deux personnes, assistées du soutien logistique du service administratif et financier du Commissariat, assurent aujourd'hui cette mission.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 21 novembre 2000 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services du Premier ministre  IV. Plan.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les crédits du Commissariat général du Plan et des organismes rattachés connaissaient une augmentation de 4,6 % par rapport à 2000, avec un budget de 167,2 millions de francs prévus pour 2001 contre 159,8 millions de francs votés en 2000.

S'agissant des dépenses ordinaires, elles passent de 155,2 millions de francs en 2000 à 163,7 millions de francs, soit une augmentation significative de 5,5 %.

Il a rappelé que les crédits du titre III, consacrés aux moyens des services et qui constituent 66 % des dépenses ordinaires, étaient en augmentation de 7 %. Cette revalorisation des crédits est liée à une mise à niveau substantielle de l'enveloppe consacrée à l'évaluation des crédits de plan Etat-régions. S'agissant des crédits du titre IV, consacrés aux interventions publiques et qui constituent la deuxième masse de ce budget, ils atteignent 55 millions de francs en 2001 et sont stables par rapport à 2000.

Puis, exposant les dépenses en capital, il a rappelé que seuls les crédits du titre VI, destinés à la recherche en socio-économie, figuraient au budget de Plan. Ils connaissent une forte diminution en crédits de paiement, moins 25 %, passant de 4,6 millions de francs dans le budget voté en 2000 à 3,4 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001. En revanche, les autorisations de programme progressent légèrement à hauteur de 300.000 francs.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a ensuite présenté ses principales observations.

Il a tout d'abord rappelé que le processus de relance de l'évaluation des politiques publiques, piloté par le Commissariat général du Plan semblait difficile à mettre en oeuvre. En effet, la réforme de cette procédure, initiée fin 1998, avait donné lieu à la création de cinq évaluations interministérielles arrêtées en juillet 1999. Il a indiqué que les délais de constitution, initialement prévus, pour ces instances n'avaient pu être respectés ce qui montrait les limites de la relance du dispositif. Afin de pallier ces difficultés, une liste des personnalités susceptibles de présider chaque instance devrait être annexée à chaque nouveau projet d'évaluation.

Le rapporteur général a ensuite évoqué l'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER), autre pivot de l'action du commissariat général du Plan qui vient d'être rénovée.

Pour répondre aux critiques de la Cour des comptes, le Commissariat a préparé une réforme de cette procédure initialement définie dans la circulaire du 9 décembre 1993. Une circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 a abrogé cette dernière. M. Claude Haut, rapporteur spécial , a souhaité que cette nouvelle réforme ne soit pas entravée par la lenteur habituelle des procédures administratives et qu'elle s'applique au plus vite aux nouveaux contrats de plan Etat-région 2000-2006. Il s'est néanmoins félicité de l'effort réalisé dans le présent budget en direction de l'évaluation des contrats de plan Etat-région qui voit son enveloppe quasiment doubler, passant de 5 millions à 9,7 millions de francs.

M. Claude Haut a ensuite indiqué que la réforme du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) avait abouti. En effet, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, nouveau CERC, a été crée par un décret du 7 avril 2000.

Enfin, il a décrit les nouvelles missions du Commissariat général du Plan. Il a rappelé que le Premier ministre avait demandé, par lettre du 24 novembre 1998, au Commissariat général du Plan de réaliser un rapport sur les perspectives de la France. Celui-ci a été remis au Premier ministre et diffusé le 6 juillet 2000.

Ce rapport a été transmis pour avis au Conseil économique et social en septembre dernier, qui devrait le communiquer prochainement aux Assemblées parlementaires. Enfin, dans une de ses dernières lettres adressées au Commissaire au Plan, le Premier ministre rappelait le rôle particulier du Commissariat général du Plan dans la préparation des décisions gouvernementales : " animateur de l'analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socioprofessionnelle et de la réflexion interministérielle, programmateur et évaluateur des politiques publiques ". Sur ce dernier point, le rapporteur spécial s'est félicité de l'intérêt des travaux menés par le Commissariat et a rappelé que ce dernier pouvait constituer un partenaire fort utile pour le Sénat dans les travaux engagés par le Comité d'évaluation des politiques publiques.

Au terme de cet exposé et après les interventions de Mme Janine Bardou, rapporteur pour avis , du budget du Plan, pour la Commission des affaires économiques et de M. Alain Lambert, président , la commission a décidé de proposer au Sénat d' adopter les crédits du Plan pour 2001 .

ANNEXE I

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

MODIFICATION DES CREDITS (NON RECONDUCTIBLES)

Titre IV :

Services du Premier ministre

IV - Plan

Le chapitre 44-11 " Subventions diverses " a été majoré de 2,75 millions de francs dont 0,75 million de francs sur l'article 21 en faveur de l' Institut de recherches économiques et sociales (IRES) et 2 millions de francs sur l'article 32 en faveur de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

ANNEXE II

CIRCULAIRE DU 25 AOÛT 2000

Circulaire relative à la mise en oeuvre de l'évaluation dans les procédures contractuelles (contrats de plan - contrats de ville et d'agglomération - contrats de pays - contrats conclus avec les parcs naturels régionaux) pour la période 2000-2006

Entrée en vigueur le 31 Août 2000

Les modalités selon lesquelles les actions menées dans le cadre des contrats de plan et des contrats de ville pouvaient faire l'objet d'une évaluation ont été définies par une circulaire du 9 décembre 1993. L'expérience acquise depuis lors et la réforme de la procédure d'évaluation des politiques publiques résultant du décret du 18 novembre 1998 me conduisent à redéfinir et compléter ces modalités, en prenant notamment en compte les procédures communautaires et infrarégionales.

Tel est l'objet de la présente circulaire, qui abroge la circulaire du 9 décembre 1993.

1 Définition du champ de l'évaluation

Les contrats de plan, les contrats de ville, d'agglomération et de pays, ainsi que les contrats conclus avec les parcs naturels régionaux sont désormais les vecteurs de l'action publique menée conjointement par l'Etat et les collectivités territoriales. Dès lors qu'elles sont inscrites dans un contrat de plan Etat-région, vous pourrez donc inclure dans votre programme d'évaluation les procédures liées aux projets de territoire institués par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

L'objet de l'évaluation est de mesurer l'adéquation de chaque composante d'un programme aux objectifs affichés. En effet, si les contrats ne sont pas évaluables dans leur globalité, les programmes qui les composent ont leur propre cohérence interne et répondent chacun à une situation particulière. Aussi l'évaluation peut-elle concerner un programme pris isolément, ou plusieurs simultanément, dans la mesure où ils visent à atteindre un même objectif. Elle ne saurait être exhausive et il appartient aux cocontractants de définir conjointement les programmes qui seront soumis à évaluation.

Vous veillerez toutefois à ce que les priorités définies par les circulaires du 11 mai 1999 et du 27 août 1999 de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à savoir l'emploi, la solidarité et le développement durable, ainsi que l'impact sur l'effet de serre, soient prises en compte dans le choix des programmes soumis à l'évaluation. Enfin, même si les programmes communautaires font l'objet, pour leur part, d'une évaluation systématique, il est souhaitable que les programmes importants des contrats de plan qui sont cofinancés par les fonds structurels figurent parmi ceux retenus pour l'évaluation.

J'attire également votre attention sur l'intérêt de veiller à une bonne articulation entre cette procédure et l'évaluation triennale des politiques régionales de formation conduite par le comité de coordination des programmes régionaux de la formation professionnelle et de l'apprentissage en application de l'article 53 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993.

2 L'organisation de l'évaluation

L'évaluation doit être conduite en bonne intelligence avec l'ensemble des décideurs, afin de leur permettre d'apprécier les effets des actions engagées au regard des objectifs qu'ils se sont donnés. Vous insisterez, dans ce but, sur l'insertion dans les programmes d'indicateurs permettant la mise en oeuvre de l'évaluation : objectif général et objectifs particuliers, calendrier de réalisation, responsabilités, indicateurs de performance. L'organisation de l'évaluation ainsi que la liste des premières évaluations envisagées doivent figurer dans le document contractuel.

L'évaluation doit être engagée suffisamment tôt pour que ses conclusions puissent être prises en compte, en particulier pour procéder aux aménagements des contrats qui apparaîtraient nécessaires lors de leur révision en 2003.

Par ailleurs, afin de contribuer à une meilleure efficacité des programmes, elle doit, dans la mesure du possible, être concomitante à la mise en oeuvre des actions engagées.

A cet égard, l'évaluation se distingue du contrôle de gestion. Elle ne doit être réalisée a posteriori que faute d'autre possibilité, et toujours avec l'objectif de disposer rapidement de conclusions opérationnelles.

Elle pourra toutefois être précédée d'études de faisabilité ou de l'établissement d'indicateurs pertinents.

Enfin, dans certaines hypothèses, l'évaluation est susceptible d'être réalisée a priori. Ainsi en va-t-il pour les programmes cofinancés par les fonds structurels, les règlements communautaires imposant un mode d'évaluation qui s'inspire de la procédure des études d'impact, telle qu'elle a été définie par ma circulaire du 26 janvier 1998.

Au besoin, il est possible de mobiliser la mission d'expertise économique et financière (MEEF) placée auprès du trésorier-payeur général de région.

21 Le comité de pilotage

Le dispositif à mettre en place en région s'organise autour d'un comité de pilotage et d'instances techniques.

Une section spécialisée de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT), instituée par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, assure les fonctions de comité de pilotage des évaluations des contrats de plan.

En sont membres de droit le représentant de l'Etat et le président du conseil régional, qui participent à la CRADT, ainsi que le trésorier-payeur général. Les élus des collectivités concernées non membres de la conférence y participent lorsque sont examinées des évaluations qui les concernent.

Il convient également d'assurer la participation au comité de pilotage de personnalités qui, sans être membres de la conférence régionale, pourront utilement donner un avis sur la conduite des opérations d'évaluation et les suites susceptibles d'être données à ses conclusions. Il s'agira d'experts choisis d'un commun accord, d'un membre du conseil économique et social régional désigné par cet organisme et des chefs des administrations déconcentrées concernées, notamment le directeur régional de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

La conférence est tenue informée des évaluations décidées par la section et, si cette dernière l'estime souhaitable, des résultats de celles-ci.

La section demande aux contractants de préciser quels sont les éléments constitutifs de chaque programme qui devront constituer les références quantitatives et qualitatives pour l'évaluation, telles qu'elles seront explicitées dans le cahier des charges de l'évaluation. Elle choisit les programmes à soumettre à l'évaluation et, pour chacun d'entre eux, définit la nature de l'évaluation à mettre en oeuvre. Elle arrête la composition de l'instance technique qui devra conduire les travaux d'évaluation ainsi que, sur proposition de l'instance technique ci-dessous définie, le cahier des charges du projet d'évaluation. Elle recueille les conclusions de l'évaluation, décide des modalités de leur publication et peut proposer les suites opérationnelles à donner à l'évaluation.

22 L'instance technique

Une instance technique spécifique, comprenant notamment des fonctionnaires et des experts spécialisés dans le domaine retenu, devra être constituée pour chaque programme ou groupe de programmes à évaluer. Un membre du conseil économique et social régional, désigné par son président, pourra opportunément y participer.

Cette instance a pour but d'offrir au maître d'ouvrage l'appui technique nécessaire pour lui permettre d'apprécier dans quelle mesure les conditions de mise en oeuvre du programme sont de nature à assurer l'efficacité des actions engagées et la maîtrise des coûts, en prenant également en compte leurs effets indirects.

Elle propose au comité de pilotage un cahier des charges du projet d'évaluation, faisant notamment apparaître les méthodes préconisées, conduit les travaux d'évaluation et présente ses conclusions dans un rapport également soumis au comité de pilotage.

3 Les modalités de l'évaluation

Le Commissariat général du Plan mettra à votre disposition les moyens financiers nécessaires et vous apportera les concours techniques et méthodologiques que vous pourriez souhaiter.

31 Programmation et financement

Dans chaque région, le montant consacré par l'Etat à l'évaluation des actions du contrat de plan Etat-région 2000-2006 s'élèvera à six dix millièmes du montant de la contribution de l'Etat à ce contrat. Il s'agit de crédits hors contrat de plan, inscrits sur le budget du Commissariat général du Plan, qui déclenchera les procédures de délégation des crédits auprès des préfets de région, ordonnateurs délégués des dépenses d'évaluation.

Le principe du financement à parité avec les collectivités territoriales devra toutefois, dans la mesure du possible, être maintenu pour les collectivités concernées par les programmes évalués sur la durée du contrat.

Afin d'encourager une programmation régulière des projets d'évaluation, 75 % des crédits affectés à chaque région seront délégués directement, en début d'année, aux préfets des régions qui auront défini une programmation préalable de leurs évaluations. Celle-ci devra autant que possible être glissante et porter sur plusieurs années. Vous adresserez donc au Commissariat général du Plan, en début d'année, la liste des opérations correspondant à la tranche annuelle de programme d'évaluation retenu, assortie d'une estimation financière, dans la limite de la quote-part de crédits affectée à l'évaluation (6 % des crédits contractualisés). Avant l'engagement de la deuxième tranche de crédits de l'année ou la délégation de crédits de l'année suivante, vous transmettrez en outre pour avis à l'instance nationale d'évaluation les projets de cahiers des charges correspondant à chaque opération décidée.

Dans le cas où il ne s'avérerait pas possible de commencer immédiatement ce travail de programmation, la procédure d'engagement des crédits restera identique à la procédure actuelle : les crédits seront délégués après examen par l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan Etat-région du cahier des charges transmis par le comité régional d'évaluation.

Une réserve de 25 % de l'enveloppe totale destinée au financement de l'évaluation des programmes réalisés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions sera constituée pour être affectée au niveau national, puis déléguée aux préfets de région pour financer les missions d'appui méthodologique (évaluations ex ante, missions d'experts, études de faisabilité), apporter un financement complémentaire aux évaluations conjointes à plusieurs régions volontaires, décidées sur la base d'un cahier des charges commun, opérer des péréquations en faveur des régions qui effectuent un effort plus important, ou financer le solde des évaluations programmées.

32 Une aide accrue au montage et à la réalisation des évaluations

L'expérience de la précédente génération de contrats de plan et de ville a montré que, sans porter atteinte aux principes de décentralisation et de déconcentration, il pouvait être utile de fournir aux régions et aux services déconcentrés de l'Etat des outils d'aide à l'évaluation, allant au-delà du guide de l'évaluation qu'avait élaboré le Conseil scientifique de l'évaluation et qui a été largement diffusé.

A cet effet, le Commissariat général du Plan, qui recevra l'ensemble des évaluations réalisées dans les régions, vous fera parvenir des informations détaillées sur les évaluations réalisées dans l'ensemble des régions, sur leur qualité, sur leurs thèmes, sur les méthodologies utilisées et sur leurs résultats. Vous les transmettrez à vos partenaires engagés dans des opérations contractuelles. Un bilan des évaluations réalisées au cours de la précédente période sera également diffusé avant la fin de l'année 2000.

Des guides d'aide à la rédaction des cahiers des charges, à caractère strictement indicatif, seront élaborés sur la base des travaux déjà menés dans les régions. Les ministères devront en outre faire parvenir aux services déconcentrés une liste des indicateurs pertinents à prendre en compte dans leur domaine d'activité.

La possibilité sera ouverte de financer, sur l'enveloppe des crédits d'évaluation des contrats de plan, des études de faisabilité qui pourront être réalisées avant de procéder à l'élaboration d'un cahier des charges. Ces études pourront porter sur des domaines peu abordés jusqu'à présent (investissements routiers, développement durable, politique d'éducation et de formation, par exemple). Elles permettront de mieux éclairer les choix de l'Etat et de la région lors de la définition des programmes d'évaluation.

Les études portant sur l'éducation et la formation contribueront par ailleurs à la mise au point et au développement des cahiers régionaux sur la formation professionnelle. Le comité de coordination des programmes régionaux de la formation professionnelle et de l'apprentissage mettra à la disposition du Commissariat général du Plan les travaux d'évaluation réalisés et, notamment, les portraits statistiques régionaux sur la formation et l'insertion des jeunes.

Enfin, le Commissariat général du Plan pourra, pour des missions de courte durée, proposer que soient désignés des experts pour apporter des aides méthodologiques ponctuelles, notamment lors de l'élaboration des cahiers des charges. Les crédits correspondants vous seront alors délégués.

Un point régulier sera organisé sur l'avancée des travaux sur le plan national comme en région par le Commissariat général du Plan, qui veillera aussi à développer les échanges d'expériences dans le cadre de réunions régulières.

33 La construction d'une grille d'indicateurs destinés à aider à la programmation des évaluations

La construction d'indicateurs permettra d'aider à la sélection et à la programmation des évaluations ultérieures ainsi qu'à la préparation des études de faisabilité et des cahiers des charges d'évaluations. Elle contribuera également à un meilleur pilotage de la procédure de gestion et d'exécution des contrats de plan. Des indicateurs d'alerte seront sélectionnés par le comité de pilotage et validés par les services de l'Etat et de la région.

La définition de ces indicateurs prendra en compte les données collectées dans le cadre des programmes communautaires d'évaluation ex ante et les données régionales collectées par l'INSEE.

Cette approche doit permettre, tout à la fois, d'apporter un soutien aux régions qui se sont jusqu'ici peu engagées dans le travail d'évaluation, et d'améliorer l'appui méthodologique mis à la disposition des collectivités qui sont plus familiarisées avec la procédure. Elle assurera également une meilleure articulation de l'évaluation des contrats de plan Etat-région et des programmes communautaires. Enfin, elle pourra conduire les régions à envisager d'évaluer des domaines jusqu'à présent peu explorés.

4 L'instance nationale d'évaluation des contrats de plan Etat-région

Une instance nationale est chargée d'examiner les différents projets d'évaluation proposés par les sections spécialisées des CRADT. Elle formulera les recommandations d'ordre technique ou méthodologique qui lui apparaîtront nécessaires au regard notamment des principes de pluralisme des points de vue, d'indépendance et de transparence qui doivent présider à toute évaluation. Elle a un rôle central à jouer pour mutualiser les pratiques et développer les transferts d'expériences, diffuser la culture d'évaluation et les informations concernant les actions entreprises sur l'ensemble du territoire.

41 La composition de l'instance nationale

Présidée par le commissaire au Plan, qui en assure aussi le secrétariat, l'instance nationale est composée :

- de représentants des administrations de l'Etat concernées (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ; délégation interministérielle à la ville ; direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur et direction générale des collectivités locales ; direction des affaires économiques, sociales et culturelles du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ; direction du budget ; direction générale de la comptabilité publique ; délégation interministérielle à la réforme de l'Etat) ;

- d'un membre désigné par le Conseil national de l'évaluation et d'un membre désigné par le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire ;

- de deux universitaires désignés par le commissaire au Plan.

Elle associera en tant que de besoin à ses travaux les ministères techniques, ainsi que le secrétariat général de la mer, si le projet examiné concerne une activité maritime ou le littoral.

42 Le rôle et le fonctionnement de l'instance nationale

L'instance nationale exerce les attributions suivantes :

Elle examine les projets d'évaluation (cahiers des charges) proposés par les sections spécialisées des CRADT et formule les recommandations d'ordre technique ou méthodologique susceptibles d'enrichir ces projets ;

Elle propose au Commissariat général du Plan de procéder aux délégations des crédits demandés par les préfets de région dans le cadre de la procédure définie au paragraphe 31 ;

Elle élabore des guides de référence méthodologique et des grilles communes, à partir des cahiers des charges qui lui ont été transmis et des évaluations réalisées, en liaison avec les administrations concernées ;

Elle reçoit communication des suites données aux évaluations et formule, le cas échéant, les commentaires qu'elles appellent.

43 La composition des dossiers présentés à l'instance nationale

Les projets d'évaluation présentés doivent comporter au minimum la description du programme évalué, de ses objectifs, de ses enjeux sociaux et économiques, la définition des objectifs de l'évaluation et des études envisagées, la description des méthodes employées, le calendrier des travaux d'évaluation, le coût du projet et les moyens de financement. La composition d'un dossier type est présentée en annexe.

En outre, afin d'éclairer ses avis et de lui permettre d'élaborer les références méthodologiques nécessaires, l'instance nationale est rendue destinataire par les préfets de région, non seulement des travaux d'évaluation conduits dans le cadre des procédures de contrats de plan, de contrats de ville, d'agglomération et de pays, et des contrats conclus avec les parcs naturels régionaux, mais aussi de celles qui concernent les programmes communautaires et les politiques régionales de formation.

L'instance nationale rend ses avis et formule ses recommandations dans les deux mois qui suivent la réception des projets correspondants.

5 Les suites des évaluations

Si les régions sont libres de déterminer les suites concrètes qu'elles entendent donner aux travaux conduits dans le cadre de chaque évaluation, il vous appartient d'en tirer les enseignements en ce qui concerne l'Etat. Vous les porterez à ma connaissance, par l'intermédiaire du commissaire au Plan, dans les trois mois suivant l'achèvement de l'évaluation concernée.

Par ailleurs, comme je vous l'ai indiqué dans ma circulaire du 31 juillet 1998, une synthèse du suivi et des évaluations sera réalisée, d'abord, à l'issue des quatre premières années du contrat, puis en fin de contrat. Elle incombera, au niveau régional, au préfet de région. Une synthèse nationale sera faite par le Commissariat général du Plan, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la délégation interministérielle à la ville et le secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Cette synthèse fera l'objet, après avis du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, d'un rapport du Gouvernement au Parlement qui sera transmis au Conseil économique et social.

Dans cette perspective, je vous demande de me transmettre, avant le 31 décembre 2003, une note de synthèse portant sur les résultats et les conclusions des travaux d'évalaution, enrichis le cas échéant des données de suivi que vous jugerez utile de me communiquer.

De manière générale, les rapports d'évaluation doivent être conçus comme un élément déterminant permettant de réorienter progressivement la stratégie du contrat de plan dans votre région, de redéfinir les objectifs à partir d'une analyse des effets et de développer ou d'abandonner les programmes mis en place dans le cadre des contrats de plan en fonction de leurs résultats. En effet, si les crédits globaux alloués à chaque contrat de plan ne peuvent être modifiés en cours de contrat, des redéploiements significatifs pourront être engagés sur la base des évaluations réalisées.

6 L'articulation des procédures d'évaluation des contrats de plan Etat-région avec d'autres procédures existantes

L'expérience acquise en matière d'évaluation des contrats de plan Etat-région entre 1994 et 1999 montre qu'il est souhaitable de mieux articuler l'évaluation interministérielle des politiques publiques, les évaluations des politiques contractualisées mais aussi les évaluations communautaires, en excluant dans un premier temps, pour des raisons de priorité, les évaluations conduites par les ministères et les grands établissements publics.

61 L'articulation avec la procédure interministérielle d'évaluation

Il convient de faire bénéficier plus systématiquement les régions des retombées des enseignements méthodologiques tirés des évaluations interministérielles engagées à partir des propositions faites par le Conseil national de l'évaluation. Dans ce but, des réunions seront régulièrement organisées par le Commissariat général du Plan, en tant que secrétaire du Conseil national de l'évaluation, pour informer les régions du contenu de ces programmes d'évaluation. Des membres désignés par le Conseil national de développement et d'aménagement du territoire pourront y assister.

Le Conseil national de l'évaluation sera régulièrement tenu informé de l'état d'avancement des évaluations des procédures contractuelles. L'instance nationale d'évaluation des contrats de plan Etat-région pourra le consulter sur les questions méthodologiques relatives à la conduite des évaluations envisagées ou entreprises.

62 L'articulation des évaluations des contrats de plan Etat-région entre elles

Au-delà de l'effort de diffusion des méthodes suivies par les différentes régions, il est utile qu'une même politique publique fasse l'objet d'évaluations simultanées sur plusieurs points du territoire. Une telle démarche peut être engagée, soit à l'initiative d'un ministère, de la Délégation à l'aménagement du terroire et à l'action régionale ou du Commissariat général du Plan, soit pour faire suite à une demande émanant des régions.

Les régions volontaires pour entrer dans le dispositif seront associées à l'élaboration d'un cahier des charges commun, arrêté par l'instance nationale d'évaluation, après avis, le cas échéant, du Conseil national de l'évaluation. Une enveloppe spécifique de crédits destinés à apporter un financement complémentaire à ces évaluations sera mise en réserve ainsi qu'il a été prévu à la section 3.

63 L'articulation avec les évaluations communautaires

La procédure d'évaluation des programmes communautaires se distingue de celle suivie pour l'évaluation des contrats de plan, en raison de son caractère systématique, de son approche globale et de l'importance donnée à l'évaluation ex ante.

Les deux procédures se rejoignent toutefois sur certains points. C'est, en particulier, l'accent qui est mis sur le suivi et la définition d'indicateurs, l'existence d'une évaluation à mi-parcours et le recours à des évaluations thématiques approfondies.

C'est pourquoi il convient que les programmes importants des contrats de plan qui sont cofinancés par les fonds structurels figurent parmi ceux retenus pour l'évaluation. A cet effet, il sera possible, au sein d'une instance spécifique, composée notamment de représentants du comité de suivi des documents uniques de programmation et des membres de la section spécialisée de la CRADT, de disposer d'un budget prévisionnel comme d'un cahier des charges pour partie communs.

Paris, le 25 août 2000.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat (pour information) et à Madame et Messieurs les préfets de région, Mesdames et Messieurs les préfets de département

Lionel Jospin

Article ANNEXE : En vigueur

Entrée en vigueur le 31 Août 2000

DOSSIER TYPE POUR UN PROJET D'ÉVALUATION D'UN PROGRAMME FINANCÉ DANS LE CADRE D'UN CONTRAT DE PLAN ÉTAT-RÉGION, D'UN CONTRAT DE VILLE, D'UN CONTRAT D'AGGLOMÉRATION, D'UN CONTRAT DE PAYS OU D'UN CONTRAT CONCLU AVEC UN PARC NATUREL RÉGIONAL

Ce dossier est destiné à vous aider à formaliser les demandes d'évaluation des programmes financés dans le cadre d'un contrat de plan Etat-région, d'un contrat de ville, d'un contrat d'agglomération, d'un contrat de pays ou d'un contrat conclu avec un parc naturel régional. Il distingue deux types d'informations, celles relatives au programme et celles relatives à l'action d'évaluation.

1 Eléments relatifs au programme à évaluer

Le projet indiquera, dans la mesure du possible, les éléments suivants relatifs au programme à évaluer :

11 Description sommaire du programme ;

12 Contexte du programme : historique, intérêt économique, financier, social, culturel ou géographique, place au sein du contrat de plan, de ville, d'agglomération ou de pays (programme prioritaire, alternatif, pilote ou expérimental) ;

13 Objectifs à court, moyen ou long terme, qu'il conviendra de hiérarchiser ;

14 Champ d'application : secteurs, populations, institutions et autres partenaires visés ;

15 Acteurs impliqués par le programme : décideurs (institutions internationales ou européennes, Etat, collectivités territoriales, secteur public, privé ou associatif) et destinataires (types de bénéficiaires ou groupes d'agents, directs, indirects) ;

16 Moyens humains, financiers, techniques, juridiques, administratifs ;

17 Résultats attendus, tant qualitatifs que quantitatifs, accompagnés du choix des indicateurs pertinents ;

18 Bilan sur les données du programme, existantes ou à créer (fiabilité, disponibilité, périmètre, périodicité, source).

2 Eléments relatifs à l'évaluation

Le projet indique également les éléments relatifs à l'évaluation elle-même :

21 Origine du projet d'évaluation : commanditaires (comité de pilotage, ensemble de régions);

22 Type d'évaluation : évaluation a priori avant décision de financement ou de mise en oeuvre, évaluation concomitante, évaluation a posteriori des résultats et des effets ;

23 Opportunité ou nécessité de l'évaluation : court exposé des motifs (motivation des initiateurs du projet d'évaluation, enjeux et utilisation escomptée de l'évaluation) ;

24 Objectifs de l'évaluation :

Mise en évidence des relations de causalité entre la mise en uvre du programme et les résultats ou les effets du programme ;

Mesure de l'efficacité du programme (conformité des effets propres du programme à ses objectifs) ;

Mesure de l'efficience du programme (bonne utilisation des ressources financières mobilisées, adéquation des résultats du programme aux sommes dépensées) ;

Analyse du rôle des partenaires concernés par le programme ;

Facteurs de réussite ou d'échec du programme ;

25 Champ de l'évaluation : tout ou partie du programme à évaluer ;

26 Méthodes de l'évaluation : méthodes statistiques (analyses de séries temporelles, tests sur échantillons, analyses de variance), méthodes modélisées avec estimations économétriques, méthodes expérimentales avec groupes témoins avec et sans application du programme, méthodes coûts-bénéfices, analyses multicritères, études monographiques, analyses de données et constructions de typologie, échantillons, enquêtes par vague avec suivi, enquêtes sociologiques, analyses ethnographiques, etc. Le choix de la méthode, qui doit être discutée par le comité de pilotage et faire l'objet d'un échange avec le prestataire, est fonction du type de programme à évaluer ;

27 Dispositif de l'évaluation : qualité des chargés d'évaluation (services d'études publics, laboratoires universitaires, consultants privés), présidence et composition de l'instance d'évaluation chargée de rédiger le rapport ;

28 Budget et échéancier : montant des études avec devis détaillé, répartition des montants par cofinanceur, date de remise des études à l'instance d'évaluation ;

29 Après remise du rapport de l'instance d'évaluation (rapport accompagné des études sur la base desquelles il a été rédigé), doivent être décidés la diffusion et, le cas échéant, le type de publication.

Vous pourrez également, en tant que de besoin, ajouter les éléments d'appréciation et les observations que vous jugerez nécessaires.

* ¹ CEPII : Centre d'études prospectives et d'information internationale

CERC : Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale

* ² CEPREMAP : Centre d'études prospectives d'économie mathématiques appliquée à la planification

CREDOC : Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie

IRES : Institut de recherches économiques et sociales

OFCE : Observatoire français des conjonctures économiques