Projet de loi de finances pour 2001 : Décentralisation

IV. LES DEBATS DE 2001

A. LE REPORT DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Le ministre de l'intérieur a annoncé, à l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi constitutionnelle déposée par le président Poncelet, que le contrat de croissance et de solidarité qui régit les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales depuis 1999 prendrait fin non pas en 2001 mais en 2002.

Votre rapporteur relève que cette annonce unilatérale s'inscrit peu dans la logique contractuelle.

Cette annonce a sans doute pour objet d'inscrire la négociation du nouveau contrat dans le cadre qui résultera du rapport dont le gouvernement a annoncé le dépôt avant en décembre 2001.

Le choix de cette date revient à exclure toute réforme substantielle dans le cadre de la loi de finance de pour 2002.

Ce texte devra cependant définir quelle sera la fraction du taux de croissance du produit intérieur brut qui sera prise en compte pour le calcul de l'enveloppe normée en 2002. Votre rapporteur souhaite que celle-ci soit supérieure à son niveau de 2001, de manière à respecter la progressivité du contrat de croissance (20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001) et suggère de porter celle-ci à 50 %.

Il serait également conforme à la logique des enveloppes pluriannuelle que le gouvernement annonce le plus tôt possible quelle proposition il fera au Parlement en cette matière, afin que le contrat de croissance puisse rester un instrument garantissant aux élus locaux la prévisibilité de l'évolution de leurs dotations.

B. LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

La succès de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dépasse les espérances.

Outre que 168 structures intercommunales nouvelles ont été créées en 2000, le régime fiscal de la taxe professionnelle unique se développe. La création de 50 communautés d'agglomération, qui a permis d'atteindre dès 2000 l'objectif fixé à un horizon de cinq ans, ne doit pas occulter le dynamisme des communautés de communes. En 2000, on compte en effet 136 communautés de communes à taxe professionnelle unique de plus qu'en 1999.

Evolution des structures intercommunales à fiscalité propre entre 1999 et 2000

	EPCI en 1999	EPCI en 2000	Ecart	Population DGF	Nombre de communes
CU à fiscalité additionnelle	12	10	-2	4.317.488	272
CU à taxe professionnelle unique		2	2	304.420	39
CC à fiscalité additionnelle	1.557	1.539	-18	20.830.115	17.841
CC à taxe professionnelle unique	100	236	136	5.598.357	2.357
Communautés d'agglomération		50	50	6.159.407	763
SAN	9	9	-	768.474	51
Total	1.678	1.846	168	37.978.261	21.323

Source : Ministère de l'intérieur

Le succès de l'intercommunalité conduit aujourd'hui à la nécessité d'une réforme de son financement. En effet, en 2000, 15 % des sommes destinées à financer l'intercommunalité ne l'étaient pas par la voie " normale " de la DGF, mais par des financements spécifiques : 500 millions de francs prélevés sur les recettes fiscales de l'Etat conformément aux dispositions de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, et 497 millions de francs prélevés sur la DCTP, en application des dispositions du même article.

Ces financements extérieurs servent à financer la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération créées ex nihilo et, pour les communautés d'agglomération issues de la transformation de structures existantes, la différence entre le montant de leur ancienne DGF et le montant qu'ils perçoivent au titre de leur nouvelle catégorie.

Coût de l'intercommunalité en 2000

(en millions de francs)

	Dotation/hab. (en francs/hab.)	Dotation de la catégorie	Garantie	Total
CU	480,94	2.076	107	2.183
CU à TPU	480,94	146		146
CC	105,83	1.139		1.139
CC à TPU non bonifiée	129,25	419		419
CC à TPU bonifiée	175,00	330		330
Communautés d'agglo., dont :	250,00	1.540		1.540
DGF des groupements		543		543
Financement hors DGF		500		500
DCTP		497		497
SAN	277,27	213		213
Total DGF des groupements		5.867		5.974
Total intercommunalité		6.864		6.971

L'évolution du coût de l'intercommunalité pose deux problèmes :

- au sein de la DGF, l'augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité (qui serait de l'ordre de 17 % entre 2000 et 2001) pèse sur les dotations de solidarité versées aux communes, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ;

- hors de la DGF, le financement des communautés d'agglomération par prélèvement sur la DCTP pénalise cette dotation , dont le montant est déjà réduit chaque année en raison du rôle de variable d'ajustement qu'elle joue au sein de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales. En 2000, le prélèvement s'est élevé à 497 millions de francs, et n'a été compensé qu'à hauteur de 250 millions de francs par une dotation ad hoc mise en place par la loi de finances rectificative du printemps 2000.

L'article 26 du présent projet de loi de finances anticipe l'augmentation en 2001 du montant du prélèvement sur la DCTP en portant à 1.000 millions de francs le montant maximal du prélèvement sur les recettes fiscales de l'Etat destiné à financer les communautés d'agglomération. Ce montant a été porté à 1.200 millions de francs par les députés à l'occasion de leur examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances.

Il semble cependant que cette majoration, pourtant importante, ne suffira pas à empêcher une ponction sur la DCTP en 2001. En effet, pour financer les 50 communautés d'agglomération créées en 1999, il a fallu 997 millions de francs " hors DGF " en 2000, soit 20 millions de francs environ par communauté d'agglomération.

Les prévisions pour 2001 font état de la création probable de 30 nouvelles communautés d'agglomération en 2000. En admettant qu'elles présentent les mêmes caractéristiques que celles créées en 1999 (même nombre d'habitants, même proportion de créations ex nihilo), on peut estimer à 600 millions de francs le besoin de financement supplémentaire, ce qui porterait le coût " hors DGF " des communautés d'agglomération à environ 1.600 millions de francs.

Lorsque le besoin en matière de financements " dérogatoires " atteint de telles proportions, il devient nécessaire d'envisager une réforme en profondeur du financement de l'intercommunalité, qui passe par une réforme tout aussi profonde des modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement des communes.

La réflexion sur ce sujet devra être entamée dès le début de l'année 2001 puisque l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales prévoit que le financement des communautés d'agglomération par la DCTP n'est possible que pour les années 2000 et 2001. Cette limitation avait été introduite dans la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale à l'initiative de votre rapporteur, qui avait été suivi par la commission mixte paritaire.

Elle visait à faire coïncider la réforme du financement de l'intercommunalité avec la renégociation du contrat de croissance et de solidarité. Malheureusement, le choix du gouvernement de prolonger d'un an le contrat déconnecte les deux calendriers.