Projet de loi de finances pour 2001 : Services communs

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

I . - SERVICES COMMUNS

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1ÈRE OBSERVATION : UN BUDGET DE STABILITE MARQUÉ POURTANT PAR UN COUP D'ARRET AUX RÉDUCTIONS D'EFFECTIFS

1. L'ARRÊT DES SUPPRESSIONS D'EFFECTIFS

Pour 2001, la rémunération des personnels, qui concerne à 96 % les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement (94.226 agents sur 98.341 en 1999), progressera seulement de 0,2 %, pour s'établir à 11,9 milliards de francs.

C'est cette modération salariale qui explique, pour l'essentiel, la stabilisation du budget des services communs pour 2001 et, par conséquent, le moindre effort porté sur les réductions d'effectifs.

En 1999, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 490 postes. En 2000, l'effort de compression des effectifs avait été réduit, mais il avait tout de même porté sur 385 emplois.

Pour 2001, les effectifs progresseraient de 11 emplois, passant de 97.946 emplois à 97.957 emplois. En fait, compte tenu des transferts, notamment en direction des services généraux du premier ministre (1 emploi transféré à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, 6 emplois transférés au secrétariat général du gouvernement), les créations nettes d'emplois s'élèveront à 13, soit une rupture nette avec les mesures prises ces dernières années.

Le gouvernement indique que " le nombre d'emplois au ministère est ainsi stabilisé en 2001 et celui-ci conserve le bénéfice des gains de productivité réalisés l'année précédente. Ces marges de manoeuvre nouvelles lui permettront de renforcer les secteurs prioritaires tels notamment l'inspection du travail et le contrôle des transports terrestres, l'exploitation des infrastructures ou la sécurité routière ".

En réalité, les 11 emplois créés concerneront les contrôleurs des travaux publics de l'Etat (9 postes), l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (2 postes) et les services d'examen du permis de conduire (77 postes), les autres services ne bénéficiant que de transformations d'emplois. Il faut signaler que l'essentiel de l'effort en matière d'emploi concerne cette année le budget de la mer, avec 66 créations d'emplois.

Par ailleurs, on notera que les effectifs de l'administration centrale se renforceront en 2001 (+ 72 emplois) au détriment notamment des services déconcentrés (- 134 postes).

Au total, votre rapporteur estime qu'il est très difficile de faire le point sur les effectifs budgétaires : les chiffres du " bleu " budgétaire ne correspondent pas à ceux donnés par le contrôleur financier et les effectifs budgétaires sont encore différents des effectifs réels.

2. DE TRÈS NOMBREUSES MODIFICATIONS STATUTAIRES

Par ailleurs, votre rapporteur estime très difficile de faire le bilan des modifications de statut des personnels qui interviendront en 2001.

Ces modifications sont en effet multiples et ne donnent traditionnellement pas lieu à d'amples explications de la part du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Elles concerneront pour 2001 le statut de l'inspection du travail (119 emplois), des mesures relatives à l'adaptation des effectifs et au remplacement des contractuels (235 emplois), un nouveau repyramidage de la filière administrative (320 emplois) de la filière technique (470 emplois), et de la filière exploitation (453 emplois) sans compter de mystérieuses " transformations d'emplois divers " (98 emplois). La titularisation des personnels non titulaires de l'administration portera sur 321 emplois. L'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique aboutira au repyramidage de 171 autres emplois. L'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique conduira à la fusion de deux classes d'agents contractuels. Enfin, la délégation interministérielle à la ville enregistrera des transformations d'emplois, de même que l'aviation civile et la météorologie (392 emplois).

Comme l'an dernier, votre rapporteur note que les transformations d'emplois concernant les personnels en poste à l'Ecole nationale des ponts et chaussées (19 emplois) et à l'Institut géographique national (33 emplois), seront financées sur les ressources propres de ces établissements, et non sur les crédits du budget des services communs.

3. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAÎTRISÉES

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget pour 2001 procède à une révision d'ensemble résultant notamment des gains de productivité réalisés par les services, pour 25,6 millions de francs, et d'une réduction des moyens de fonctionnement de Météo-France pour 2,7 millions de francs.

Ces mouvements sont en partie compensés par des moyens nouveaux, et notamment une dotation de 32,3 millions de francs pour le développement de projets informatiques et télématiques (dont 13 millions de francs au titre du projet " accord ").

Certains crédits supplémentaires ne sont que la conséquence d'une modification des modalités de financement de certains organismes. Ainsi, un abondement des crédits nécessaires aux missions d'inspection et de contrôle des organismes chargés de réaliser des logements sociaux est prévu pour 6 millions de francs. Mais il s'agit seulement de tenir compte de la suppression d'une modalité de financement spécifique. La dotation budgétaire est d'ailleurs nettement inférieure au montant des fonds de concours précédemment octroyés.

En conclusion, votre rapporteur se féliciterait de la stabilité du budget de personnel et de fonctionnement des services communs pour 2001, si elle n'était excessivement fragile, en raison des inévitables accords salariaux qui, en l'absence d'efforts sur le niveau des effectifs, ne manqueront pas d'augmenter les dépenses de personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Il regrette à ce titre qu'aucune étude approfondie ne permette de mesurer exactement le niveau des besoins tant en personnel qu'en moyens de fonctionnement des différents domaines d'action du ministère.

Pour mettre en oeuvre une telle étude, il serait utile de développer une comptabilité analytique.

2ÈME OBSERVATION : L'URGENCE DE PROMOUVOIR UNE COMPTABILITE ANALYTIQUE

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement gagnerait beaucoup à pouvoir présenter son budget de personnel avec une comptabilité analytique.

En effet, le budget des services communs regroupe, à juste titre, l'ensemble des crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Votre rapporteur est favorable à ce qu'il soit le plus exhaustif possible.

Pour autant, cela ne signifie pas que la globalisation des crédits doit servir à masquer leur affectation.

Ainsi, au chapitre 31-90, article 30, on note que 11,3 milliards de francs sont consacrés au personnel des services déconcentrés. Mais rien n'est dit sur leur affectation (entretien des routes, élaboration de documents d'urbanisme, entretien des voies navigables ?). La nomenclature budgétaire ne permet pas de savoir, par exemple, combien d'agents sont affectés à tel ou tel domaine ministériel. Les indicateurs de performance qui commencent à être mis en place portent essentiellement sur des données physiques générales (longueur des réseaux d'infrastructure).

Votre rapporteur se félicite que, pour la première fois, un tableau dit de répartition des coûts en complément de l'agrégat relatif à l'administration générale du ministère permette de distinguer les effectifs affectés à chaque mission.

Malheureusement, il note que ce tableau, réalisé a posteriori, ne permet pas de disposer des informations essentielles pour le budget en cours (2000) et le budget en discussion (2001). D'autre part, les sources d'informations semblent insuffisantes : la répartition par mission des effectifs des DDE et des services de navigation est issue de la base de donnée ISOARD alimentée par une enquête annuelle auprès des services. Une méthode d'évaluation permanente devrait être définie.

D'une manière générale, il est urgent que le ministère se dote des outils d'évaluation de sa politique, afin de mieux définir les secteurs qui lui semblent prioritaires et de proposer les réallocations de moyens qui s'imposent. Cette évaluation, qui serait hautement profitable tant pour l'administration centrale que pour les services déconcentrés, devrait s'étendre aux établissements publics auxquels des missions particulières sont assignées, notamment l'Institut géographique national et l'Ecole nationale des ponts et chaussées, et qui ne font l'objet actuellement d'aucun suivi performant.

3ÈME OBSERVATION : UNE NECESSITE DEMOCRATIQUE: STABILISER LA PRESENTATION BUDGETAIRE

1. UN BUDGET À GÉOMÉTRIE VARIABLE

L'an dernier, votre rapporteur souhaitait une clarification budgétaire, estimant que la présentation des crédits des services communs ne permettait pas une analyse satisfaisante.

Le budget des services communs comptait en 2000 pas moins de 28 mouvements de crédits, dont 10 transferts internes et 18 transferts entre sections, sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse détaillée des crédits s'était révélée impossible.

Force est de constater que le projet de loi de finances pour 2001 ne fait guère mieux. Le nombre de mesures de transferts présentées est de 24 dont 12 mesures de transferts internes et 12 mesures de transferts entre sections. Concernant ces dernières, 7 mesures sur 12 intéressent les sections budgétaires du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Outre des mesures techniques, les modifications de nomenclature sont, pour l'essentiel, consécutives à la réorganisation de la section transports. Il s'agit par exemple du transfert des crédits de la météorologie et du transfert des crédits d'investissement correspondant au programme de recherche et de développement pour l'innovation et la technologie dans les transports (PREDIT) et au fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT).

Selon le ministère, l'ensemble de ces mesures correspondrait à des ajustements nécessaires à la gestion et viseraient, pour certaines d'entre elles, à prendre en considération des décisions prises lors de réunions interministérielles.

Votre rapporteur tient à souligner qu'une bonne gestion commence par la permanence des méthodes et la clarté des comptes et que toute décision politique ou administrative devrait pouvoir s'inscrire dans un cadre fixé pour durer.

2. D'IMPORTANTES MODIFICATIONS EN COURS D'ANNÉE

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que d'importantes modifications comptables auront également lieu en cours d'exécution budgétaire.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement est particulièrement touché par des transferts de crédits en cours de gestion : pour des raisons historiques liées à la création des services, plusieurs ministères (environnement, culture) voient figurer sur leurs dépenses de personnel des crédits de rémunération pour des personnels statutairement rattachés au ministère de l'équipement, des transports et du logement. La direction du personnel et des services de ce ministère continue à assurer leur gestion au quotidien.

Ainsi, selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif autorisé par la loi de finances 1999 aura été dépassé de 4.581 emplois par transferts. En sens contraire, plus de 6 milliards de francs ont été transférés aux charges communes pour le paiement des pensions, 1 milliard a été transféré des charges communes pour les cotisations patronales et 1 milliard a été ouvert par fonds de concours.

On remarque que les transferts s'amplifient, puisque le budget n'avait été augmenté que de 2.080 emplois par transferts en 1998.

Votre rapporteur souhaite que le budget des services communs soit le plus exhaustif possible et que, de ce fait, les transferts en gestion soient limités au strict nécessaire.