Projet de loi de finances pour 2001 : Enseignement supérieur

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 16

ÉDUCATION NATIONALE :

II . - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial souhaite formuler huit observations sur le budget de l'enseignement supérieur pour 2000.

En premier lieu, votre rapporteur spécial regrette la mauvaise qualité et la mauvaise lisibilité de l'information budgétaire : caractère lacunaire des informations fournies dans les compte rendus de gestion budgétaire ^{1 ( * )} , transmission tardive du budget coordonné de l'enseignement supérieur, manque de clarté du bleu budgétaire, non fléchage des crédits correspondant aux engagements de l'Etat pour les contrats de plan Etat-Régions, changements continuels de périmètre et de nomenclature, enfin incohérence des données quantitatives générales du bleu budgétaire avec les réponses aux questionnaires budgétaires et avec les autres publications ou communications du ministère.

A bien des égards, ces phénomènes semblent d'ailleurs symptomatiques des carences des systèmes d'information, d'évaluation et de pilotage du ministère de l'enseignement supérieur.

D'un point de vue quantitatif , votre rapporteur approuve certaines orientations de ce budget, qui prolonge les efforts de mise à niveau de notre enseignement supérieur entrepris depuis le début des années 1990.

Votre rapporteur se félicite ainsi de l'inflexion des dépenses en faveur de l'équipement des laboratoires, de la maintenance des locaux et des moyens de fonctionnent des universités, ainsi que du rééquilibrage de la structure des emplois au profit des personnels techniques et d'administration.

Votre rapporteur se félicite plus particulièrement des efforts consentis, tant en emplois qu'en moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques universitaires , pour améliorer leurs conditions d'accueil et pour accroître l'amplitude de leurs horaires d'ouverture. Ces efforts devront d'ailleurs être poursuivis pour faciliter leur intégration dans la société de l'information.

Votre rapporteur se félicite également de l'achèvement du plan social étudiant , et notamment de la revalorisation des plafonds et des taux des bourses : ce plan aura permis d'améliorer l'autonomie et les conditions de vie des étudiants issus des familles les plus modestes ou des classes moyennes, qui étaient pénalisées par le système antérieur, sans pour autant se traduire par la création d'un statut spécifique de l'étudiant susceptible de créer de nouvelles inégalités au détriment des autres jeunes.

Votre rapporteur souligne par ailleurs son attachement au développement de bourses attribuées selon des critères de mérite.

Votre rapporteur regrette néanmoins la modestie des efforts consentis pour pallier à l'insuffisance des services médico-sociaux (une infirmière pour 4.000 étudiants et une assistante sociale pour 20.000 étudiants en moyenne aujourd'hui), alors même que les pratiques sanitaires des étudiants se dégradent (tabagisme, alcoolisme, pratiques à risques).

Votre rapporteur regrette aussi la faiblesse des dotations prévues pour la rénovation des résidences universitaires , où sont souvent logés dans des conditions de confort et de sécurité précaires les étudiants les plus modestes et les étudiants étrangers, notamment ceux qui sont accueillis dans le cadre du programme ERASMUS.

Plus généralement, votre rapporteur s'inquiète du manque d'entretien des locaux universitaires. En effet, l'Etat possède aujourd'hui, notamment grâce aux efforts financiers des collectivités locales, plus de 14 millions de mètres carrés de locaux universitaires, hors CROUS. Compte tenu du coût actuel d'un mètre carré universitaire (environ 10.000 F plus 3.000 F d'équipement), et des durées conventionnelles d'amortissement des bâtiments (30 ans) et des équipements (5 ans), l'Etat devrait ainsi prévoir 14 milliards de francs par an de dotation aux amortissements pour ces bâtiments. Or l'Etat ne consacrera en 2001 que 1,58 milliard de francs de crédits de paiement pour l'entretien et la maintenance (désamiantage de Jussieu compris), soit dix fois moins que nécessaire. Dans ces conditions, l'état de délabrement de certains bâtiments n'est guère surprenant.

Votre rapporteur déplore que les efforts de mise à niveau de l'enseignement supérieur ne s'effectuent pas à moyens constants au sein du ministère de l'Education nationale.

On peut en effet rappeler qu'entre 1975 et 1999, la dépense intérieure d'éducation par élève a augmenté, à prix constant, de 86 % pour le premier degré et de 68 % pour le second degré, contre seulement 25 % pour l'enseignement supérieur. En 1999 la dépense moyenne pour un étudiant de l'université était en France inférieure de 19 % à la dépense consentie pour un lycéen de l'enseignement général. De même, la dépense en faveur d'un étudiant d'IUT est inférieure à la dépense consentie pour un élève de lycée professionnel ou technologique.

La France est d'ailleurs dans une situation singulière parmi les pays développés, puisqu'elle est un des pays de l'OCDE qui dépensent le moins pour l'enseignement supérieur, tout en dépensant plus que la moyenne pour l'enseignement scolaire.

Votre rapporteur s'étonne donc que le projet de budget pour 2001, comme le budget pour 2000, marquent une surprenante inflexion en faveur de l'enseignement scolaire, dont les crédits progressent à structure constante de 2,82 %, contre 2,73 % pour les crédits de l'enseignement supérieur.

De même, votre rapporteur regrette que la création du budget coordonné de l'enseignement supérieur ne se soit accompagné d'aucune réflexion comparative sur le rapport coût efficacité des établissements sous tutelle des différents ministères, alors même que les formations dispensées sont parfois proches.

Si, d'un point de vue quantitatif, le projet budget pour 2001 peut apparaître comme un budget de continuité, votre rapporteur déplore que, d'un point de vue qualitatif , les perspectives de l'enseignement supérieur soient aujourd'hui marquées des sceaux de l'immobilisme et de l'indécision .

En effet, contrastant avec l'activisme souvent jugé excessif de son prédécesseur, le travail du nouveau ministre en matière d'enseignement supérieur semble s'être limité à la gestion courante des actions entreprises, à la formulation d'intentions sympathiques, à la commande de nombreux rapports et enquêtes à des personnalités prestigieuses, et à l'installation de comités et de groupes de travail.

La liste des rapports commandés par le ministre serait d'ailleurs impressionnante, si elle n'avait pour effet de repousser les décisions qui s'imposent : enquête demandée au Directeur de la programmation et du développement du ministère sur le devenir des étudiants qui échouent en DEUG, création groupe d'étude sur la désaffection des jeunes pour les études scientifiques, commande à M. Jean-Paul Fitoussi d'un rapport sur l'enseignement de l'économie, commande à Mme Blandine Kriegel d'une étude sur " les nouvelles voies qui s'ouvrent aux étudiants s'orientant vers les filières de lettres et de sciences humaines " , mission confiée à M. Elie Cohen ayant pour objectif d'améliorer l'accueil des étudiants étrangers et d'amplifier l'action internationale des universités, " réflexion " demandée au Président François Petit sur la " prise en compte par les établissements " des nouvelles pratiques pédagogiques (tutorat, formation continue, stages), mission confiée au recteur Bornançin sur les contenus de formation des IUFM, etc.

Pour le reste, le ministère n'a semble-t-il, ni projet d'envergure, ni vision politique.

A titre d'illustration, on peut signaler que votre rapporteur n'avait reçu au 15 novembre aucune réponse à ses questions relatives aux orientations du ministère pour les classes préparatoires, pour les grandes écoles et les écoles de commerce, ni à ses questions relatives aux intentions du ministère en matière de décentralisation . De même, les principaux décrets relatifs à la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche ne sont annoncés que pour 2001.

Pendant ce temps, la réforme universitaire définie par l'arrêté du 9 avril 1997 relatif au DEUG, à la licence et à la maîtrise se met en place avec une extrême lenteur .

Dans la pratique, les universités ne maîtrisent pas toujours leur dispositif de tutorat .

Les dispositions prévoyant la pratique obligatoire d'une langue vivante inscrite dans le cursus du DEUG, qui sont essentielles pour favoriser la mobilité internationale des étudiants, ne sont quasiment pas appliquées .

La mobilité internationale des étudiants est d'ailleurs très faible, puisqu'elle ne concerne chaque année qu'environ 1 % des étudiants français.

L'accueil, l'information, l'orientation et la réorientation des nouveaux étudiants progressent peu, de sorte que le gaspillage économique et humain des premiers cycles se poursuit, au détriment notamment des bacheliers professionnels.

Votre rapporteur regrette aussi l'absence de réflexion sur les disparités de taux de succès entre filières et entre établissements, et plus généralement l'absence d'un véritable système national d'évaluation , qui constitue pourtant le corollaire indispensable de l'autonomie des établissements. Il n'est d'ailleurs pas sûr que la récente installation d'un Haut Conseil de l'évaluation y porte réellement remède, si cette installation ne s'accompagne pas d'une réelle volonté politique.

Par ailleurs, l'obligation de mise en place d'une procédure d'évaluation par les étudiants des enseignements et de la formation, prévue par l'arrêté du 9 avril 1997, est peu respectée, alors même que les premières expériences se sont révélées particulièrement utiles, en mettant en évidence les dysfonctionnements de certains cursus.

Trop modestes, les efforts d'orientation des jeunes, notamment des jeunes filles, vers les filières scientifiques sont inefficaces : le nombre des étudiants des disciplines scientifiques s'effondre (- 14 % entre 1995 et 1999), ce qui pourrait se traduire à moyen terme par des difficultés de recrutement considérables, aussi bien pour les entreprises que pour l'Education nationale (la moitié des enseignants de ces disciplines partiront à la retraite au cours des dix ans à venir).

Enfin, le développement des stages et des unités d'expérience professionnelle (UPEP) demeure insuffisant.

Après le défi de la quantité, l'enseignement supérieur français doit relever le défi de la qualité .

Le nombre d'étudiants de l'enseignement supérieur baisse depuis le milieu des années 1990, et selon les projections du ministère, cette baisse pourrait se prolonger au cours des années 2000-2010 (- 0,2 % par an pour les principales filières).

Votre rapporteur s'en félicite. En effet, cette baisse ne résulte pas seulement des évolutions démographiques, mais d'un coup d'arrêt à la course au diplôme qu'à connu la France au début des années 1990, lorsque la dégradation des perspectives d'insertion professionnelle des jeunes, et la baisse corollaire du coût d'opportunité des études, se sont traduites par un allongement incontrôlé de la durée des études.

En effet, cet allongement excessif de la durée moyenne des études (plus de deux ans et demi en moyenne entre 1986 et 1995), fut à l'origine d'un gâchis social (le déclassement des jeunes diplômés), d'inégalités accrues (l'allongement de la durée moyenne des études les plus prestigieuses pénalisant, toutes choses égales par ailleurs, les étudiants issus de familles modestes, et la banalisation des diplômes renforçant l'importance relative des facteurs sociaux pour l'accès à l'emploi), et de l'affaiblissement de la notion de seconde chance (en raison de la diminution du rendement relatif des formations continues longues).

Par ailleurs, la baisse de la pression quantitative sur notre système d'enseignement supérieur (les taux d'encadrement sont revenus au niveau de 1980), et le redressement du marché du travail, rendent aujourd'hui des réformes de fond beaucoup plus aisées .

L'enseignement supérieur français doit donc désormais relever le défi de la qualité , c'est à dire s'adapter à une population étudiante désormais diversifiée et rétablir son attractivité internationale, aujourd'hui singulièrement érodée : la France attire très peu d'étudiants en provenance des économies dynamiques d'Asie, et de moins en moins d'étudiants européens.

Le défi de la qualité concerne d'ailleurs aussi bien le système dans son ensemble, que chaque établissement pris individuellement : la diminution des effectifs tend en effet à accroître la concurrence entre établissements.

Votre rapporteur regrette donc le manque de véritables projets en faveur de l'ouverture des établissements d'enseignement supérieur sous tutelle du ministère au monde de l'entreprise (mise en place d'un réel suivi des stages, développement de la formation en alternance), en faveur de la réforme des procédures d'évaluation des étudiants pour valoriser l'initiative personnelle, en faveur de la construction de leur autonomie par les étudiants (appui à l'orientation et à l'insertion professionnelles, développement de l'information personnelle et sociale, soutien de l'accès au crédit), en faveur de la mise en place d'un véritables équipes pédagogiques , en faveur de l'accès des étudiants aux NTIC , enfin, en faveur du développement de la formation continue et de l'enseignement à distance.

Sur la plupart de ces sujets, les intentions du ministère pour l'enseignement supérieur semblent d'ailleurs en retrait par rapport à ses orientations pour l'enseignement scolaire.

Pour relever le défi de la qualité, l'enseignement supérieur devra également améliorer son pilotage et sa gestion .

Il est ainsi nécessaire de renforcer la gestion et le pilotage financier des CROUS , ainsi que coordination entre les restaurants universitaires et les établissements d'enseignement : la régulation des horaires de cours permet en effet, à coût constant, d'accroître nettement la qualité des services de restauration, en lissant les flux de convives.

Votre rapporteur s'inquiète aussi de la faible prise en compte à ce jour des préconisations formulées en mai 2000 par la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale en matière de modernisation de la gestion des universités ^{2 ( * )} : parution rapide des décrets de la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, déconcentration des moyens accrue, constitution d'un pôle financier plus cohérent au sein des universités, mise en place de véritables indicateurs de gestion, amélioration du suivi budgétaire des universités et réalisation d'un inventaire exhaustif de leur patrimoine immobilier.

Plus généralement, votre rapporteur regrette que l'administration centrale du ministère de l'enseignement supérieur ne s'attaque pas résolument aux carences de ses systèmes d'information , notamment en matière d'emplois budgétaires, de parcours des étudiants ou d'évaluation socio-économique des formations.

De même, les universités doivent améliorer leurs systèmes d'information sur le parcours de leurs propres étudiants, dont elles ne connaissent souvent guère que le nombre approximatif, et surtout sur leur offre de formation : les rapports de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale montrent que les universités pourraient souvent dégager des moyens substantiels si elles ne les dispersaient pas dans des formations marginales coûteuses.

Il convient enfin de souligner que le retournement de la démographie étudiante se traduit de manière très différenciée selon les sites et selon les filières. Votre rapporteur s'étonne donc de la faiblesse de la réflexion prospective , de la gestion prévisionnelle , de l'optimisation des investissements et de la rationalisation des implantations, de la part de l'administration centrale, comme de la part des établissements eux-mêmes.

* ¹ Comme le relève aussi M. Didier Migaud, Rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le projet de loi de règlement du budget pour 1999 (rapport n°2601, p. 156).

* ² " Moderniser la gestion des universités : quels outils pour quels enjeux ? " , Alain Claeys, rapport n°2357 de l'Assemblée nationale.