N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000. |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 5 AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT : II. - ENVIRONNEMENT Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT |
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .
Sénat : 91 (2000-2001).
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Lois de finances. |
PRINCIPALES
OBSERVATIONS
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Un budget en trompe l'oeil Votre rapporteur spécial déplore la course à la croissance du budget dans laquelle le ministère de l'environnement s'est engagé. Il déplore que le budget soit présenté chaque année en progression largement factice (intégration de la subvention de l'ADEME en 1999, majoration trompeuse des crédits de l'ADEME en 2000, transfert de l'IPSN en 2001, etc.). Un budget tiré par ses dépenses de fonctionnement Votre rapporteur spécial regrette que la structure du budget de l'environnement se dégrade d'année en année au profit des dépenses de fonctionnement. En 2001, le ministère prévoit la création de 300 emplois supplémentaires (qui renforceront plus l'administration centrale que les services déconcentrés). Aucun transfert d'emplois n'est prévu. Et il convient d'ajouter à ces 300 créations directes d'emplois, plus de 150 créations d'emplois prévues au sein des établissements sous tutelle. La diminution de 71 % des crédits d'intervention de l'ADEME Votre rapporteur spécial salue " l'opération vérité " qui est faite sur les crédits d'intervention de l'ADEME qui avaient été fixés pour 1999 et 2000 à des niveaux bien supérieurs aux besoins de l'établissement, pour des raisons d'affichage politique (était-il utile d'augmenter les taxes et de diminuer les subventions aux collectivités locales en 1999 ?). Il faut souligner que l'opération - TGAP (dont le produit a été transféré au fonds de financement des 35 heures) intervenue en 1999 a conduit à une perte de ressources globale pour l'environnement : votre rapporteur spécial le déplore. Le détournement de 500 millions de francs des agences de l'eau Pour la seconde année consécutive, le gouvernement opère un détournement de 500 millions de francs du budget des agences de l'eau vers le budget de l'environnement pour financer des actions qui relèvent du domaine de compétence de l'Etat. Le dévoiement de la fiscalité écologique Votre rapporteur spécial ne peut que dénoncer la création prochaine d'une nouvelle taxe soit-disant " écologique " (taxation des consommations intermédiaires d'énergie des entreprises) mais en réalité à vocation purement budgétaire pour financer le coût de la politique des " 35 heures ". En outre, cette nouvelle taxe, sensée être " économiquement intelligente ", constituera en réalité un handicap de compétitivité extrêmement lourd pour l'ensemble des secteurs secondaire et tertiaire de l'économie française. |
PREMIÈRE PARTIE
UN
BUDGET EN PROGRESSION APPARENTE DE 9 % ET EN BAISSE RÉELLE DE 22 %
Les crédits inscrits au budget de l'environnement pour 2001 représentent 0,26 % du budget général de l'Etat.
Ils s'élèvent à 4,7 milliards de francs , en progression apparente de 9 % par rapport aux crédits votés en 2000, bien au-dessus du taux de progression de 1,5 % affiché pour l'ensemble des budgets civils de l'Etat.
Si l'on ajoute au budget stricto sensu les montant reçus au titre du " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE), l'année 2001 se caractérise par des moyens du ministère supérieurs à 5 milliards de francs pour la première fois : 5,2 milliards de francs. En cinq ans, les crédits totaux du ministère ont presque triplé (+ 196 % entre 1996 et 2001).
Evolution du budget de l'environnement (1995-2001)
(en millions de francs)
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1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
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Budget Evolution (en %) |
1.757 |
1.758 + 0 % |
1.869 + 6,3 % |
1.886 + 0,9 % |
3.957 + 109,8% |
4.303 + 8,6 |
4.692 + 9 % |
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Fonds de concours ou compte spécial du Trésor |
- |
- |
110 |
110 |
250 |
500 |
512 |
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TOTAL |
1.757 |
1.758 |
1.979 |
1.996 |
4.207 |
4.798 |
5.204 |
Source : ministère de l'environnement
Ces évolutions, fortes les dernières années, traduisent la volonté du gouvernement de faire apparaître l'environnement comme l'une de ses priorités.
Mais l'évolution pour 2001 s'explique en grande partie par une modification notable du périmètre de ce budget grâce au transfert, en provenance du budget de l'industrie, des crédits de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) pour un montant de 1,334 milliard de francs 1 ( * ) qui représentent plus de 28 % du budget.
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L'avenir de l'IPSN D'après le " bleu budgétaire ", l'IPSN, créé en 1976 au sein du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) " effectue des recherches et des expertises dans toutes les disciplines nécessaires à la maîtrise des risques nucléaires et leurs conséquences sur l'homme et sur l'environnement. Il dispose depuis 1990 d'un statut autonome au sein du CEA et est doté d'un budget propre. L'intégration de l'IPSN dans un établissement public à caractère industriel et commercial, à créer, est prévue en 2001. Cet EPIC serait placé sous la tutelle du ministère de l'environnement (et d'autres ministères dont la liste n'est pas encore arrêtée). Dans cette optique il a été décidé de transférer au budget du ministère les dotations de l'IPSN inscrites au budget de l'industrie . " D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'IPSN devrait fusionner en 2001 avec l'Office de protection contre les rayonnements ionisants ( OPRI ) pour créer par décret un nouvel établissement public, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ( IRSN ). D'ici là, plusieurs questions devront être réglées : celle des personnels de l'IPSN (1.200 personnes du CEA), celle des trois réacteurs dont il dispose pour ses recherches et celle de la recherche du CEA en matière de sûreté nucléaire. |
Hors transfert de l'IPSN, le budget de l'environnement diminue de 22 % en crédits de paiement.
Quant aux autorisations de programme, elles sont en retrait de 3,4 %.
I. UNE MODIFICATION DE STRUCTURE DU BUDGET TRÈS PROFONDE EN FAVEUR DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
L'examen du tableau ci-après est éloquent : hors IPSN, les dépenses ordinaires augmentent de 14 %, une augmentation principalement tirée par l'augmentation des moyens des services (+ 17 %). Quant aux dépenses en capital, elles sont réduites de moitié (- 49 %) et les autorisations de programme accusent également une baisse de 3 %.
Répartition des crédits votés pour
2000 et demandés pour 2001
par titre et évolution
(en millions de francs et %)
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Nature des dépenses |
2000 |
2001 |
Evolution |
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Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV) hors IPSN |
1.845 |
3.446 2.112 |
+ 87 % + 14 % |
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. Titre III - Moyens des services |
1.263 |
1.477 |
+ 17 % |
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. Titre IV - Interventions publiques hors IPSN |
581 |
1.968 634 |
+ 239 % + 9 % |
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Dépenses en capital - CP - (titres V et VI) |
2.459 |
1.246 |
- 49 % |
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. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat |
287 |
246 |
- 14 % |
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. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
2.172 |
765 |
- 65 % |
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Total DO + CP hors IPSN |
4.303 |
4.692 3.358 |
+ 9 % - 22 % |
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Autorisations de programme - (titres V et VI) |
3.098 |
2.992 |
- 3 % |
|
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat |
342 |
332 |
- 3 % |
|
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
2.756 |
2.661 |
- 3 % |
Source : ministère de l'économie
Les graphiques ci-après montrent clairement la progression des dépenses de fonctionnement (titres III et IV) au détriment des dépenses en capital (titres V et VI).
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES EXPLOSENT (+ 87 %)
Les dépenses ordinaires du budget, en passant de 1,8 milliard de francs à 3,4 milliards de francs, augmentent de 87 % et représentent désormais 74 % du total alors qu'elles ne comptaient en 2000 que pour 42 % de celui-ci.
L'année 2000 s'était caractérisée par une augmentation très forte des moyens des services (titre III) de 22 %. L'augmentation prévue pour 2001 est tout aussi spectaculaire : les crédits demandés au titre III augmentent de 17 % par rapport à 2000 et représentent désormais 31 % de l'ensemble du budget (contre 29 % en 2000).
Les dépenses du titre IV (interventions publiques) font plus que tripler en passant de moins de 600 millions de francs à près de deux milliards de francs. Ces dépenses, qui ne représentaient que 13 % du budget, s'établissent pour 2001 à 43 %, grâce au transfert de l'IPSN. Hors ce transfert, les dépenses du titre IV augmentent de 9 %.
* 1 Ces crédits sont inférieurs à ceux prévus en 2000 dans le budget de l'industrie en raison d'une modification du régime d'application de la TVA à ces subventions. On s'étonnera d'ailleurs que l'annexe " jaune " consacrée à l'environnement affirme : " l'obtention de moyens nouveaux pour de nouveaux projets en matière de protection et de sûreté nucléaire " alors qu'aucun crédit nouveau n'est prévu ...