N° 69
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 novembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :
- le projet de loi autorisant la ratification du Traité d' entraide judiciaire en matière pénale entre la France et les Etats-Unis d'Amérique (ensemble deux annexes) ;
- le projet de loi autorisant la ratification du Traité d' extradition entre la France et les Etats-Unis d'Amérique (ensemble un procès-verbal d'accord sur la représentation)
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne,
André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer,
Mme Danielle Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel
Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc
Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier
Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert
Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote,
Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu,
Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de
Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard
Plasait,
Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir les numéros :
Sénat : 376 et 377 (2000-2001).
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Traités et conventions . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi de deux projets de loi autorisant la ratification des traités d'entraide judiciaire en matière pénale et d'extradition entre la France et les Etats-Unis d'Amérique, signés à Paris respectivement le 10 décembre 1998 et le 28 avril 1996.
Ces traités permettront de modifier et de compléter les accords bilatéraux conclus avec les Etats-Unis en matière de coopération judiciaire (conventions d'extradition des 6 janvier 1909 et 12 février 1970 et convention du 25 janvier 1983 relative au transfèrement des personnes condamnées). Elles établiront un cadre de référence dans les relations judiciaires entre les deux pays.
Votre rapporteur évoquera tout d'abord les particularités du système judiciaire américain ayant des conséquences sur la coopération judiciaire entre nos deux pays et la question de la peine de mort. Il fera également le bilan de l'application de la convention de 1983, avant de détailler le contenu des deux traités.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU POUVOIR JUDICIAIRE ET DE LA JUSTICE PÉNALE AUX ETATS-UNIS
Sans faire ici un exposé exhaustif de l'organisation judiciaire américaine, votre rapporteur insistera sur ses spécificités, notamment le système fédéral, qui ont un impact direct sur la coopération judiciaire entre la France et les Etats-Unis. Il s'intéressera ensuite à la question de la peine de mort aux Etats-Unis et à l'application de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées de 1983 qui est un des textes de base de notre coopération judiciaire avec ce pays.
A. L'INFLUENCE DU FÉDÉRALISME SUR LE SYSTÈME JUDICIAIRE AMÉRICAIN ET LA VALEUR JURIDIQUE DES TRAITÉS INTERNATIONAUX
Avant l'adoption de la Constitution américaine de 1787, la compétence des juridictions relevait de la souveraineté exclusive de chaque Etat. A partir de 1787, une partie de cette compétence juridictionnelle a été conférée au nouveau Gouvernement fédéral. La délimitation des pouvoirs respectifs des Etats et du Gouvernement fédéral, pour organiser et fixer la compétence des juridictions, constitue une des questions les plus complexes du droit constitutionnel des Etats-Unis. Cette question, régulièrement soulevée dans ce pays, a déjà donné lieu à plusieurs décisions de la Cour Suprême et le développement des conventions internationales lui confère un éclairage nouveau.
Conscients des dangers que présente une concentration des pouvoirs, les " Pères fondateurs " ( Founding Fathers ) veillèrent soigneusement à limiter ceux du Congrès des Etats-Unis, en les énumérant dans la Constitution de 1787, tous les autres pouvoirs restant confiés aux Etats ( to the People and the states ). Ainsi, toute loi fédérale peut être déclarée inconstitutionnelle si elle porte sur une matière ne relevant pas de la compétence limitative du Congrès des Etats-Unis.
Le dernier paragraphe 1 ( * ) de la 8 e section du premier article de la Constitution de 1787, confère au Congrès le droit de voter et de faire exécuter toutes les lois nécessaires à l'exercice de l'ensemble des pouvoirs reconnus au Gouvernement des Etats-Unis, par ladite Constitution.
Parmi ceux-ci, le pouvoir judiciaire occupe une place importante dont l'étendue est fixée par la seconde section 2 ( * ) de l'article III de la Constitution.
Ce pouvoir judiciaire est confié, par la première section 3 ( * ) de ce même article III, à une Cour Suprême, ainsi qu'à des Cours de degré inférieur que le Congrès peut créer lorsqu'il l'estime nécessaire.
L'histoire de cet article III de la Constitution des Etats-Unis, qui concerne la justice américaine, se confond à plusieurs titres avec l'histoire du droit constitutionnel de ce pays.
L'une des premières lois (la vingtième) votée par le Premier Congrès des Etats-Unis, celle sur l'organisation judiciaire fédérale américaine ( The first judiciary act du 24 septembre 1789), a notamment eu pour objet de définir la compétence respective des diverses juridictions fédérales. Cette compétence peut relever exclusivement de ces dernières dans certaines matières, tandis qu'elle peut être partagée avec les juridictions fédérées dans d'autres.
Le domaine de compétence des juridictions fédérales, volontairement limité à l'origine par les rédacteurs de la Constitution, qui ont confié au Congrès la mission de le définir, s'est très largement étendu au fil du temps. Le contrôle de constitutionnalité des lois, reconnu aux juridictions fédérales par la jurisprudence de la Cour Suprême en 1803 (Marbury v. Madison) a profondément modifié les relations du Gouvernement fédéral et des Etats.
1. L'organisation judiciaire des Etats-Unis
Il est d'usage de dire qu'il existe aux Etats-Unis 51 systèmes judiciaires (un par Etat plus le système fédéral).
S'il est vrai que, dans ce pays de common law , des différences existent entre l'organisation judiciaire fédérale et celles des Etats, on en trouve également entre les systèmes des Etats eux-mêmes.
Ainsi, en ce qui concerne les juges , selon qu'ils appartiennent au système fédéral ou à celui de l'un des Etats, leur mode de désignation diffère sensiblement. Chaque juge fédéral, qu'il appartienne à une juridiction du premier degré (US District Court) ou du second degré (US Circuit Court), est nommé à vie par le Président des Etats-Unis, avec le consentement du Sénat. Il en est de même des neuf juges ( Associate Justices ) qui composent la Cour Suprême des Etats-Unis.
Dans les Etats, en revanche, les juges des juridictions de divers degrés peuvent être soit nommés par des autorités locales, soit élus pour un mandat généralement à terme, avec quelques exceptions (dans le Massachusetts, par exemple, certains juges peuvent exercer leurs fonctions à vie).
Dans la capitale fédérale des Etats-Unis, à Washington, à côté des juges fédéraux, nommés à vie par le Président des Etats-Unis avec le consentement du Sénat, les juges du District of Columbia ( Superior Court et Court of Appeal of the District of Columbia ) sont également nommés par le Président des Etats-Unis, mais pour un mandat limité dans le temps.
En ce qui concerne le ministère public , des différences existent aussi entre les Etats eux-mêmes et entre ceux-ci et l'Etat fédéral.
Ce dernier comprend 94 procureurs fédéraux ( United States Attorney's Office ), nommés pour quatre ans par le Président des Etats-Unis, avec le consentement du Sénat. Chacun d'eux, qui relève du Département fédéral de la Justice (contrairement aux juges fédéraux qui constituent le pouvoir judiciaire : Judicial Branch ), a compétence pour recruter ses collaborateurs ( Assistant United States Attorney's ).
Dans les Etats, les procureurs peuvent être, soit nommés par le Gouverneur, soit élus.
En matière pénale, les juridictions des Etats, qui ont la compétence de juger toutes les infractions, à l'exception de celles limitativement attribuées aux juridictions fédérales, ont à connaître plus de 90 % de l'ensemble des affaires.
Au cours des années 1996-1997, les cours fédérales américaines ont eu à connaître une moyenne annuelle de 296 000 affaires, dont 84 % portaient sur des litiges civils, 16 % étant de nature pénale.
Le 7 e amendement à la Constitution fédérale prévoit la possibilité, dans les procès en common law , de faire juger par un jury les affaires où le montant du litige dépasse 20 dollars. Devant les juridictions fédérales, en matière civile, le droit d'être jugé par un jury doit être expressément revendiqué par l'une des parties, alors qu'en matière pénale, le jugement par jury est de plein droit, sauf renoncement exprès de l'accusé.
Néanmoins, dans le domaine pénal, tant dans le système fédéral que dans ceux des Etats, la plupart des affaires sont jugées sans jury, en l'absence de procès ( trial ), l'accusé acceptant de plaider coupable et de conclure un accord ( plea agreement ) avec l'accusation. La procédure de confiscation d'une partie du patrimoine de l'auteur des faits ( asset forfeiture ) est souvent utilisée par l'accusation lors de la conclusion d'un tel accord.
En matière civile, si en théorie un verdict unanime doit être rendu par le jury (dans les cas où les parties y ont recours), tant devant les juridictions fédérales que devant la plupart de celles des Etats, les parties peuvent cependant convenir qu'un verdict prononcé à la majorité des jurés suffira.
2. Les pouvoirs du Congrès, sur les juridictions des Etats, dans les matières fédérales
Les Etats fédérés ont une compétence naturelle pour gérer leurs juridictions chargées d'appliquer les textes adoptés par leur législateur.
C'est dans certains domaines, limitativement énumérés , que cette compétence peut disparaître totalement ou en partie, au profit des juridictions fédérales.
La Constitution de 1787 énumère un certain nombre de matières qui relèvent de la compétence des juridictions fédérales. On peut citer, à titre d'exemple, les affaires mettant en cause les ambassadeurs et représentants consulaires, celles concernant le domaine maritime, celles opposant un Etat fédéré à un autre Etat et un citoyen d'un Etat fédéré à celui d'un autre Etat fédéré.
Dans cette liste, certaines affaires relèvent de la compétence exclusive de la Cour Suprême des Etats-Unis (cas des ambassadeurs, des différends entre Etats fédérés, par exemple), tandis que les autres entrent dans la compétence des juridictions fédérales, la Cour Suprême ne pouvant être saisie du litige qu'en qualité de juridiction d'appel.
En dehors de ces domaines définis par la Constitution, le Congrès des Etats-Unis peut voter des lois qui ont pour effet d'enlever aux Etats fédérés leur compétence, pour confier celle-ci aux juridictions fédérales. De telles lois peuvent être contestées, par les justiciables et par les Etats fédérés, sur le fondement de leur inconstitutionnalité, laquelle peut être déclarée par les juridictions sous le contrôle de la Cour Suprême appelée à se prononcer en dernier ressort.
En intervenant pour fixer la compétence fédérale, le Congrès a le choix entre plusieurs possibilités :
- conférer une compétence exclusive aux juridictions des Etats, avec contrôle par la voie de l'appel, devant une juridiction fédérale ou devant la Cour Suprême ;
- conférer aux juridictions fédérales une compétence exclusive de celle des Etats ;
- conférer une compétence concurrente aux juridictions fédérales et à celles des Etats, les décisions rendues par les Etats pouvant être contrôlées par la voie de l'appel, par la Cour Suprême ;
- conférer une compétence concurrente aux juridictions fédérales et à celles des Etats, avec la possibilité pour les parties de revendiquer, devant une juridiction d'Etat, la compétence fédérale.
D'une manière générale, il existe une présomption de compétence concurrente entre les juridictions fédérales et celles des Etats, dans la mesure où les lois votées part le Congrès sont applicables aux citoyens et aux juridictions des Etats, comme le sont celles votées par le législateur de l'Etat.
Pour s'en convaincre, il suffit de se reporter à la décision rendue par la Cour Suprême qui, en 1990, a reconnu le droit aux juridictions des Etats de connaître des actions civiles engagées sur le fondement de la législation fédérale adoptée par le Congrès pour lutter plus efficacement contre la criminalité organisée ( RICO statute ).
3. Les pouvoirs du Congrès sur la compétence des juridictions des Etats, dans les matières non fédérales
Contrairement à certaines idées reçues, le Congrès ou la Cour Suprême peuvent, par leur action à différents niveaux, avoir un effet sur la compétence des juridictions d'un Etat. Cette interférence, qui peut se produire, soit de manière incidente, soit à dessein, n'est concevable qu'à condition qu'elle soit dictée par un intérêt national ( national interest ).
Ainsi, sous réserve de l'existence d'un tel intérêt pour la nation américaine, le Congrès peut non seulement intervenir dans le domaine de la compétence des juridictions des Etats, mais également dans celui concernant la procédure applicable et les moyens à mettre en oeuvre, le cas échéant. Il appartient alors aux juridictions des Etats, tenues par la " supremacy clause ", de mettre en application les dispositions entrant dans le cadre de cet intérêt national et ce, même quand la compétence dévolue aux Etats concerne une matière relevant habituellement de leur ressort. En conséquence, dès lors que le pouvoir national disparaît en l'absence d'intérêt national, les Etats-Unis doivent justifier d'un intérêt gouvernemental légitime pour qu'une loi du législateur fédéral puisse constitutionnellement limiter ou élargir la compétence des juridictions des Etats, dans des matières ne relevant pas du domaine fédéral.
Ainsi, l'intérêt national justifie l'intervention des autorités fédérales auprès des Etats pour que ceux-ci prennent les mesures nécessaires afin que leurs juridictions appliquent les dispositions du 14 e amendement à la Constitution, concernant le caractère équitable de la procédure ( due process clause ).
Par ailleurs, au fil de ses décisions, la Cour Suprême a imposé aux Etats d'intégrer dans leur législation les dispositions du code fédéral de procédure pénale garantissant aux justiciables le droit à un procès équitable et ce, au cours des différentes phases de la procédure, de manière à respecter les prescriptions de la Déclaration des Droits ( Bill of Rights ).
De son côté, la Cour Suprême est amenée à jouer le rôle d'arbitre entre le Congrès fédéral et les Etats qui contestent l'intervention du législateur national dans des domaines qu'ils considèrent relever de leur compétence propre. Au-delà de la question du droit à un procès équitable ( due process clause ), la Cour Suprême s'est prononcée en matière de commerce ( commerce clause ), de droit de la responsabilité maritime... La question de la " fédéralisation " de certaines affaires de responsabilité civile qui impliquent de nombreuses parties ( mass torts ) donne lieu à des débats, notamment dans la mesure où le regroupement des procès est de nature à améliorer le fonctionnement de la justice, dans le cadre de l'intérêt national.
En outre, l'immunité dont bénéficient les Etats étrangers, dans le cadre de leurs relations avec les Etats-Unis , garantie par le Foreign Sovereign Immunity Act , a également pour effet de soustraire de la compétence des Etats, les litiges non commerciaux résultant de ces relations internationales. Afin d'entretenir de bonnes relations internationales avec les Etats étrangers, objectif qui participe à l'intérêt national, le Congrès a codifié les activités commerciales qui constituent des exceptions au principe de l'immunité, accordée habituellement par le common law , aux puissances étrangères. Un tel texte, qui confère en matière commerciale une compétence aux juridictions fédérales et à celles des Etats, prévoit qu'un " dépaysement " de la procédure peut avoir lieu de ces dernières vers les premières, à la demande de l'Etat souverain défendeur.
Il faut enfin rappeler que, dans son rôle de gardienne de la Constitution, la Cour Suprême, dans sa composition actuelle, veille strictement à ce que l'Etat fédéral n'excède pas les prérogatives qui sont les siennes, lesquelles reposent essentiellement sur la notion d'intérêt national évoquée ci-dessus.
4. La compétence exclusive du Gouvernement fédéral pour négocier des traités
La Constitution, dans son article II, confère au Président des Etats-Unis le pouvoir de négocier des traités , sous réserve de l'accord et de l'approbation du Sénat.
L'histoire des Etats-Unis révèle que la Cour Suprême n'a pas eu à jouer un rôle de premier plan, pour fixer les contours ni pour interpréter les termes de ce pouvoir conféré au Président des Etats-Unis, pour négocier les traités internationaux. Tout en reconnaissant l'importance du domaine présidentiel, elle a toutefois été conduite à se prononcer sur la place des traités dans la hiérarchie des lois fédérales et de celles des Etats.
Mais, comme les lois votées par le Congrès , les traités doivent être conformes aux dispositions constitutionnelles et peuvent donc être déférés à la Cour Suprême , dans le cadre du contrôle de constitutionnalité.
Dans son article VI, la Constitution prévoit que les traités conclus par les Etats-Unis seront la loi nationale, à laquelle seront tenus les juges des Etats et ce, même si un conflit existe entre cette loi et les dispositions constitutionnelles ou législatives des Etats 4 ( * ) .
En vertu de cet article VI ( Supremacy clause ), tout traité qui a, ainsi, une valeur égale à une loi du Congrès, est applicable dans chaque Etat fédéré , prévalant alors sur la Constitution interne et sur la loi de cet Etat. En revanche, en cas de conflit entre un traité et une loi fédérale, le texte le plus récent doit être appliqué par les juridictions.
En votant, le 21 octobre 1976, le Foreign Sovereign Immunities Act , qui a conféré une compétence exclusive aux juridictions fédérales pour connaître des actions engagées contre des Etats étrangers, dans des matières pour lesquelles l'immunité habituellement due aux actes des puissances étrangères ne s'applique pas (activités commerciales par exemple), le Congrès a souhaité uniformiser la jurisprudence judiciaire.
Par ailleurs, au-delà du fait que la négociation d'accords internationaux échappe à la compétence des Etats, chaque fois qu'une loi d'un Etat a pu avoir une influence sur les relations internationales des Etats-Unis, cette loi a été mise à l'écart ( The United States must speak with a single voice ).
* 1 " De faire toutes les lois que pourra nécessiter la mise à exécution des pouvoirs ci-dessus énumérés et de tous ceux dont sont investis par la présente Constitution, soit le gouvernement des Etats-Unis, soit tous les départements ou les fonctionnaires qui en dépendent ".
* 2 " Le pouvoir judiciaire s'étendra à tous les cas de droit et d'équité qui pourront se produire sous l'empire de la présente Constitution, des lois des Etats-Unis ou des traités conclus ou qui pourront être conclu sous leur autorité... ".
* 3 " Le pouvoir judiciaire des Etats-Unis est dévolu à une Cour Suprême et à telles Cours inférieures dont le Congrès peut, au fur et à mesure des besoins, ordonner l'établissement... ".
* 4 " La présente Constitution, ainsi que les lois des Etats-Unis qui seront faites en conséquence et tous les traités faits sous l'autorité des Etats-Unis constitueront la loi suprême du pays et seront obligatoires pour tous les juges dans chaque Etat, et cela nonobstant des dispositions contraires insérées dans la Constitution ou dans les lois de l'un quelconque des Etats ".