ANNEXE
AUDITION DE
M. PIERRE MOSCOVICI,
MINISTRE
DÉLÉGUÉ CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES,
M. JEAN-CLAUDE GAYSSOT,
MINISTRE DE
L'ÉQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT
M. GUY HASCOËT,
SECRÉTAIRE D'ÉTAT À L'ÉCONOMIE SOLIDAIRE
Lors d'une réunion élargie à l'ensemble des commissions, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Moscovici , ministre délégué chargé des affaires européennes, de M. Jean-Claude Gayssot , ministre de l'équipement, des transports et du logement et de M. Guy Hascoët , secrétaire d'Etat à l'économie solidaire sur le projet de loi n° 473 (1999-2000) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
M. Jacques Larché, président, a souligné l'importance du projet de loi d'habilitation soumis au Sénat. Il a rappelé que les directives étaient négociées par le Gouvernement au sein du Conseil de l'Union européenne, le Parlement français n'intervenant qu'ensuite, au moment de la transposition en droit national. Il a observé que le recours à la procédure des ordonnances conduisait à retirer au Parlement son pouvoir d'examen des directives à l'occasion de la transposition. Il a fait valoir que le Parlement n'avait aucune garantie concernant l'inscription à l'ordre du jour de projets de loi de ratification des ordonnances. Il a indiqué que le projet de loi soulevait à la fois des problèmes de procédure et des problèmes de fond, certaines des mesures mentionnées dans le projet de loi, en particulier la refonte du code de la mutualité et la réforme du financement des autoroutes allant bien au-delà de la simple transposition de directives.
M. Pierre Moscovici a présenté les dispositions du projet de loi. Il a indiqué que l'article premier tendait à habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnances 50 directives ou parties de directives. Il a fait valoir que, dans la plupart des cas, il s'agissait d'achever la transposition des directives concernées. Il a indiqué que l'article 2 tendait à permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances des mesures susceptibles de mettre fin à des situations d'incompatibilité directe entre le droit national et le droit communautaire.
Le ministre a ensuite souligné que l'article 3 du projet de loi devait permettre au Gouvernement de procéder par ordonnances à la refonte du code de la mutualité. Il a indiqué que l'article 4 autoriserait le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect par la France des obligations contenues dans la directive communautaire relative aux marchés publics de travaux. Il a enfin précisé que l'article 5 était relatif aux délais demandés pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification.
M. Pierre Moscovici a ensuite insisté sur la portée limitée de l'habilitation demandée au Gouvernement. Il a observé que la plupart des directives visées dans le projet de loi avaient déjà fait l'objet de mesures de transposition et que les ordonnances ne feraient que compléter ces mesures. Il a ainsi noté que les directives relatives aux télécommunications avaient, pour l'essentiel, été transposées par la loi de réglementation des télécommunications de 1996, des mesures marginales devant cependant être encore adoptées. Il a en outre souligné que certaines directives, en particulier la directive de 1999 imposant une séparation des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés appartenant à un même opérateur, étaient pleinement respectées par la France, la Commission européenne exigeant cependant une transposition formelle en droit national.
Le ministre a alors indiqué que le recours à un projet de loi d'habilitation, conformément à l'article 38 de la Constitution, était justifié par le retard considérable de la France en matière d'application du droit communautaire. Il a indiqué qu'au 30 septembre 2000, il existait un stock de 176 directives à transposer, la date de transposition étant dépassée pour 136 d'entre elles. Il a observé qu'un tiers des directives concernées présentait un caractère législatif.
M. Pierre Moscovici a fait valoir que ce retard handicapait fortement la France et créait une forte insécurité juridique, la Cour de justice des Communautés européennes reconnaissant un effet direct aux directives dès l'achèvement du délai de transposition. Il a en outre noté que la France figurait au premier rang des Etats contre lesquels étaient engagées des procédures contentieuses ou précontentieuses pour absence d'application du droit communautaire. Il a ainsi relevé que douze recours en manquement étaient pendants devant la Cour de justice, que la France avait déjà été condamnée en manquement à sept reprises et que la Commission européenne avait entrepris des procédures qui pourraient conduire à la condamnation de la France à verser de lourdes astreintes. Il a enfin souligné que la position de la France au sein du Conseil de l'Union européenne était fragilisée lorsque des négociations s'engageaient sur une directive en l'absence de transposition par notre pays de la précédente directive portant sur le même sujet.
Le ministre a fait valoir que la nécessité d'améliorer la situation de la France en matière de transpositions de directives avait justifié le dépôt par le Gouvernement, en plein accord avec le Président de la République, d'un projet de loi d'habilitation. Il a indiqué que le Gouvernement, depuis son entrée en fonction en 1997, avait fait des efforts pour assurer la transposition de plusieurs directives, en particulier la directive sur les bases de données, la directive sur le marché intérieur de l'électricité. Il a observé que le Gouvernement avait recouru à un nouvel instrument, à savoir le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire. Il a précisé que deux projets de loi de ce type étaient actuellement examinés par le Parlement. Il a toutefois noté que le recours à cette procédure ne suffirait pas pour réduire dans de brefs délais le retard de la France dans l'application du droit communautaire et en a déduit que le recours aux ordonnances constituait un moyen extraordinaire pour faire face à une situation extraordinaire.
Concluant son propos, M. Pierre Moscovici a souligné que la France faisait partie des pays connaissant le plus grand retard dans la mise en oeuvre du droit communautaire et que cette situation ne pouvait plus durer.
M. Jacques Larché, président , a souligné que la liste considérable des textes dont le Gouvernement envisageait la transposition par ordonnances démontrait à l'évidence qu'il existait un problème d'organisation du travail gouvernemental. Il a observé que le Président de la République ne pouvait s'opposer au dépôt d'un projet de loi d'habilitation, mais que des précédents célèbres démontraient qu'il n'était pas tenu de signer une ordonnance.
M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, a évoqué la refonte du code de la mutualité prévue par l'article 3 du projet de loi d'habilitation. Il a observé que la France n'avait pas transposé des directives relatives aux assurances adoptées en 1992 et qu'elle avait été condamnée à ce titre par la Cour de justice en décembre 1999. Il a précisé que la décision du Gouvernement de recourir aux ordonnances avait été prise après l'engagement par la Commission européenne d'une procédure risquant de conduire à une condamnation de la France au versement d'astreintes.
Le secrétaire d'Etat a ensuite souligné qu'il n'était pas possible de transposer les directives relatives aux assurances sans procéder à la refonte du code de la mutualité. Il a fait valoir que les mesures de transposition s'inséraient mal dans la structure actuelle du code. Il a en outre noté que le Gouvernement envisageait au départ de déposer un projet de loi de sorte que les dispositions de pure transposition et les dispositions de réorganisation étaient étroitement mêlées au sein du texte qu'il avait préparé. Il a en outre indiqué que la solution retenue par le Gouvernement permettrait d'assurer une pleine cohérence entre les mesures de transposition et les autres dispositions.
M. Guy Hascoët a enfin précisé qu'un projet d'ordonnance était prêt, qu'il avait été examiné par le Conseil supérieur de la mutualité et par le Conseil national des assurances, dont faisaient partie des parlementaires, et qu'il ne devrait pas être substantiellement modifié avant sa publication par le Gouvernement.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a évoqué l'article 4 du projet de loi d'habilitation. Il a souligné que la réforme du système de financement des autoroutes était attendue depuis longtemps et que le Sénat avait consacré des travaux importants à ce sujet, notamment dans le cadre de sa commission d'enquête sur les infrastructures. Il a fait valoir qu'il était indispensable de tirer les conséquences de la directive de 1993 sur les marchés publics de travaux et de la directive de 1999 sur les péages. Il a estimé que la technique de l'adossement utilisée pour le financement des nouvelles autoroutes n'était pas conforme au droit communautaire et a rappelé que le Conseil d'Etat avait annulé la procédure d'attribution de la concession de l'autoroute A 86.
Le ministre a fait valoir qu'il était indispensable de trouver de nouvelles ressources financières pour assurer le financement des autoroutes. Il a indiqué que le Gouvernement envisageait donc de prendre par ordonnances des mesures destinées à permettre aux sociétés d'économie mixte de jouer pleinement leur rôle sans bénéficier d'avantages particuliers, mais sans être non plus désavantagées. Il a précisé que le projet d'ordonnance prévoyait la suppression de la garantie de reprise du passif accordée par l'Etat à ces sociétés et, corrélativement, un allongement de la durée des concessions.
M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que le Gouvernement souhaitait également prendre des mesures relatives aux péages, notamment pour assurer la pleine conformité de notre droit avec une directive de 1999. Il a précisé que l'ordonnance pourrait être prise avant la fin du premier semestre 2001 et qu'un projet de loi de ratification serait déposé dans la foulée.
M. Daniel Hoeffel , rapporteur au nom de la commission des lois saisie au fond, observant que les ministres qualifiaient de techniques les textes mentionnés dans le projet de loi d'habilitation, a souligné que la directive " Natura 2000 ", la refonte du code de la mutualité, la réforme du système autoroutier avaient des implications politiques et pas simplement techniques. Il a observé que, dans certains cas, le Gouvernement envisageait de prendre des mesures allant très au-delà de la simple transposition de directives. Il a fait valoir que la consultation du Conseil national des assurances et du Conseil supérieur de la mutualité était une manière ténue d'associer le Parlement à la refonte du code de la mutualité.
Le rapporteur a ensuite interrogé le ministre des Affaires européennes sur les causes des retards observés dans l'application du droit communautaire. Il a demandé s'il n'existait pas un dysfonctionnement dans la procédure supposée permettre à la France de veiller au respect de ses engagements et a souhaité savoir quelles mesures le Gouvernement envisageait de prendre pour que la situation ne se reproduise pas.
M. Daniel Hoeffel , rapporteur, a demandé combien d'ordonnances seraient prises et combien de projets de loi de ratification seraient déposés sur le Bureau des Assemblées. Il a souhaité que le Gouvernement prenne l'engagement de faire ratifier les ordonnances avant la fin de la législature. Il a en outre souhaité savoir si un calendrier précis était prévu pour la transposition des directives ne figurant pas dans le projet de loi d'habilitation, en particulier la directive relative au marché intérieur du gaz, la directive relative aux données à caractère personnel et la directive relative à l'exercice de la profession d'avocat.
Concluant son propos, le rapporteur a estimé qu'au moment où l'on parlait de construire l'Europe des citoyens, il n'était pas sain de priver les représentants de ces citoyens du droit de se prononcer sur des pans entiers de la politique européenne.
M. Pierre Moscovici a tout d'abord observé que les retards dans l'application du droit communautaire étaient parfois très anciens et qu'ils s'expliquaient notamment par des comportements internes à l'administration et par la lenteur de la procédure parlementaire. Il a indiqué que le recours à la procédure des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire était une première réponse à la situation actuelle, mais qu'une réflexion devait être menée en commun par le Parlement et le Gouvernement pour améliorer la situation.
A propos de la signature des ordonnances par le Président de la République, le ministre a souligné qu'il existait un plein accord de fond et de forme entre le Gouvernement et le Président de la République, président en exercice de l'Union européenne, à propos de ce projet de loi d'habilitation. Il a estimé qu'il était indispensable que la France achève sa présidence de l'Union européenne en améliorant fortement sa situation en matière d'application du droit communautaire. Il a précisé que le Gouvernement envisageait le dépôt de plusieurs projets de loi de ratification en procédant à des regroupements thématiques et qu'il s'attacherait à inscrire ces projets de loi à l'ordre du jour des Assemblées avant la fin de la législature. Evoquant les directives ne figurant pas dans le projet de loi d'habilitation, il a précisé que le Gouvernement envisageait l'inscription à l'ordre du jour des Assemblées de projets de loi de transposition à compter de la fin du mois de mars sans qu'un échéancier précis soit encore établi.
M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a tout d'abord souligné que la refonte du code de la mutualité n'était pas une mesure d'importance limitée. Observant que le Gouvernement insistait sur l'urgence de la refonte de ce code, il a demandé si un délai de six mois pour prendre l'ordonnance n'était pas excessif, un projet ayant déjà été examiné par le Conseil d'Etat. Il a souhaité savoir si le texte transmis pour information par le Gouvernement était susceptible de recevoir des modifications ou des ajouts avant que l'ordonnance soit prise. Il a enfin demandé si les dispositions de transposition des directives sur les assurances envisagées par le Gouvernement avaient été validées par la Commission européenne.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances , a observé que la situation présente allait donner une image singulière de l'Union européenne, la France ayant le choix entre une condamnation à payer des astreintes ou le recours à une procédure empêchant de légiférer dans de bonnes conditions. Il a indiqué que si le Gouvernement négociait les directives puis en assurait lui-même la transposition, les citoyens et leurs représentants seraient privés de tout droit de regard sur l'élaboration du droit communautaire. Evoquant la refonte du code de la mutualité, il a souligné qu'il était essentiel que la transposition des directives soit acceptée par les citoyens et qu'un tel sujet méritait bien un débat au Parlement. Il a exprimé la crainte qu'en l'absence d'un tel débat, la future loi soit celle de la mutualité et non celle des Français. Il a demandé si le Gouvernement envisageait de reprendre à son compte certaines propositions formulées par la commission des Finances du Sénat dans le cadre d'un rapport consacré aux assurances.
M. Guy Hascoët a rappelé que le recours à la procédure des ordonnances avait été décidé face au risque de condamnation de la France au paiement d'astreintes. Il a précisé que l'intégration des éléments des directives dans le code de la mutualité impliquait une réorganisation de celui-ci. Il a indiqué que l'ordonnance serait prise au printemps 2001 et que la Commission européenne, informée du contenu du texte préparé par le Gouvernement, n'avait formulé aucune objection.
M. Denis Badré a ensuite évoqué la réforme du système de financement des autoroutes. Il a demandé si le droit communautaire interdisait à une société bénéficiant d'une garantie de reprise de passif de concourir pour l'obtention de nouvelles concessions. Soulignant que le ministre des transports indiquait qu'il était nécessaire de trouver de nouveaux financements pour la construction des autoroutes, il a observé que le projet d'ordonnance que le Gouvernement envisageait de prendre ne contenait aucune disposition sur ce sujet. Il a fait valoir que le projet d'ordonnance prévoyait pour l'essentiel une généralisation du péage routier et a souhaité savoir si un texte communautaire imposait une telle évolution.
M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que la directive sur les marchés publics de travaux et la loi Sapin imposaient une mise en concurrence des entreprises pour l'attribution des nouvelles concessions d'autoroutes. Il a observé que la garantie de reprise du passif apportée par l'Etat aux sociétés d'économie mixte était une distorsion de concurrence et que le Gouvernement souhaitait créer les conditions pour que ces sociétés d'économie mixte soient sur un pied d'égalité avec les sociétés privées. Il a indiqué que les sociétés d'économie mixte auraient à l'avenir des résultats, qu'elles seraient soumises à l'impôt sur les sociétés et verseraient à l'Etat des dividendes qui permettraient le financement des nouveaux investissements. Il a observé que ces mesures ne relevaient pas du domaine législatif. Il a enfin noté que les dispositions relatives aux péages envisagées par le Gouvernement visaient à supprimer le principe de gratuité de la circulation sur les voies routières et que cette mesure avait des liens avec les textes communautaires.
M. Pierre Moscovici a indiqué qu'il partageait le sentiment de M. Badré sur le caractère peu satisfaisant du choix entre une condamnation par la Cour de justice et un recours aux ordonnances. Il a toutefois observé que le pire serait de ne rien faire et que le Gouvernement souhaitait sortir de la situation actuelle. Il a rappelé que les Assemblées pouvaient désormais se prononcer en amont sur les textes communautaires grâce à l'article 88-4 de la Constitution et que le Gouvernement avait souhaité étendre le champ d'application de cette disposition à l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam. Il a alors observé que les Assemblées avaient adopté des résolutions sur moins de 10 % des textes qui leur étaient soumis. Il en a déduit que les textes communautaires étaient d'importance très inégale et que s'il ne fallait pas légiférer mal, il ne fallait pas non plus légiférer trop.
M. Aymeri de Montesquiou, intervenant au nom de la délégation pour l'Union européenne , a estimé que le retard de la France dans l'application du droit communautaire avait affaibli la présidence française de l'Union européenne. Soulignant que chaque Gouvernement avait sa part dans cette situation, il a observé que celle-ci s'était aggravée au cours des dernières années. Il a exprimé la crainte que le recours à la procédure des ordonnances ne fasse que renforcer l'image d'une Union européenne technocratique dans l'esprit des citoyens. Il a enfin observé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement se préoccupe de la situation avant le début de la présidence française de l'Union européenne, soulignant que le projet de loi d'habilitation risquait de n'être adopté qu'à la fin de cette période.
M. Philippe Richert, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a estimé que les dispositifs de veille permettant d'assurer le respect par la France de ses engagements communautaires laissaient fortement à désirer. Il a rappelé que le Parlement avait adopté très récemment une loi sur l'audiovisuel sans qu'y soit intégrée la transposition de la disposition imposant la séparation dans des structures distinctes des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés appartenant à un même opérateur.
M. Jacques Oudin a observé que le projet d'ordonnance que le Gouvernement envisageait de prendre sur le fondement de l'article 4 du projet de loi d'habilitation démontrait une volonté d'étendre les péages à toutes les structures autoroutières et routières. Il s'est demandé si une telle évolution ne traduisait pas un retour à l'Ancien régime par le rétablissement des octrois. Il a rappelé qu'une loi de 1888 précisait que les voies de la République étaient libres à toute circulation.
M. Robert Bret a observé que le Sénat avait déjà eu l'occasion de débattre de la réforme du système autoroutier, notamment à l'occasion de la discussion du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, un amendement de M. Michel Mercier sur ce sujet ayant été repoussé à une large majorité.
M. Jacques Larché, président , a observé que, si le Parlement n'avait adopté des résolutions que sur un nombre réduit de textes communautaires, il serait souhaitable de connaître les suites données à ces résolutions par le Gouvernement.
M. Pierre Moscovici a indiqué que l'ambition du Gouvernement était de rendre à la France une situation conforme à son rang en matière d'application du droit communautaire. Il s'est déclaré ouvert à la recherche de solutions qui permettraient d'éviter de reproduire le retard actuel.
Evoquant la séparation des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés, il a noté que la France respectait de facto ses obligations, mais que la Commission européenne exigeait une transposition dans les textes de droit interne.
M. Jean Delaneau a souhaité savoir s'il existait des moyens de contraindre un pays au versement d'astreintes en cas de condamnation.
M. Denis Badré a pris note de la volonté du ministre d'associer le Parlement à la recherche de solutions pour l'avenir, mais a jugé que cette proposition était affaiblie par l'attitude consistant à demander au préalable au Parlement de renoncer à exercer ses prérogatives à propos de nombreux textes parfois importants. Il a observé que le Parlement n'était pas systématiquement hostile au recours aux ordonnances et a rappelé que cette procédure avait été récemment utilisée pour l'adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs.
M. Pierre Moscovici a précisé qu'il n'existait pas de moyens de contraindre un Etat à verser des astreintes. Il a rappelé que le recours à l'habilitation était une réponse extraordinaire à une situation extraordinaire et a estimé que l'administration, le Gouvernement et le Parlement n'étaient pas très performants en matière de transposition de directives.
M. Jean-Claude Gayssot a précisé que le Gouvernement souhaitait simplifier les règles relatives aux péages. Il a rappelé que le code de la voirie routière précisait que la circulation sur les autoroutes était en principe gratuite. Il a noté que ce principe était devenu une fiction. Il a en outre observé que le système de l'adossement pour le financement des nouvelles autoroutes avait pour effet d'allonger la durée d'existence des péages sur les autoroutes. Il a enfin souligné qu'il n'était pas question de mettre en place des péages sur les routes départementales et communales. Il a précisé que l'amendement de M. Mercier avait été retiré à la demande du Gouvernement.
M. Jacques Larché, président , a souligné que le Sénat ne pouvait que constater que le Gouvernement avait été contraint de recourir à la procédure de l'habilitation face à l'encombrement de l'ordre du jour prioritaire des Assemblées qu'il imposait lui-même semaine après semaine en conférence des présidents. Il s'est demandé s'il serait possible à la Haute assemblée de suivre sans réserve le Gouvernement, observant que les assemblées pouvaient refuser l'habilitation, l'accepter sans réserve ou encore en réduire le champ. Il a fait valoir que la volonté louable du Gouvernement de voir la France occuper une place plus conforme à son rang en matière d'application du droit communautaire ne pouvait avoir pour corollaire la mise à l'écart du Parlement sur des textes de grande importance.