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COMMISSION DE L'ÉCONOMIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE |
INTRODUCTION
Le suivi de la mise en application des lois est une composante importante du contrôle de l'action du Gouvernement par le Parlement. Cet exercice annuel, qui donne lieu à une communication du Président de la commission, permet ainsi aux sénateurs de contribuer à l'amélioration tant de la qualité normative que de la sécurité juridique, et de s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions législatives, notamment de celles votées à leur initiative, objectifs auxquels ils se montrent toujours très attachés.
Le bilan 2008-2009 établi par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire se caractérise par une nette amélioration de la mise en application des lois récentes , le Gouvernement ayant consenti un effort de publication rapide des mesures d'exécution des lois votées au cours des deux années parlementaires écoulées.
Les outils du suivi réglementaire développés ces dernières années par les correspondants de la commission dans les ministères ont permis une information régulière et globalement satisfaisante tout au long de l'année. Ils semblent enfin pleinement répondre aux attentes et méritent d'être pérennisés.
Plusieurs sérieux motifs d'insatisfaction demeurent pourtant :
- le pouvoir réglementaire peine à diminuer le stock des lois antérieures à l'année et qui ne sont toujours que partiellement mises en application ;
- les délais moyens de publication des mesures réglementaires sont toujours trop longs , et le nombre de rapports prévus par des dispositions législatives et effectivement déposés dans les délais requis sur le Bureau du Sénat est encore excessivement faible ;
- des divergences ponctuelles mais importantes persistent entre le Sénat et certains ministères sur l'opportunité de prendre des mesures d'exécution, notamment concernant les dispositions résultant d'initiatives sénatoriales.
Il est permis d'espérer que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui enrichit la présentation des projets de loi d'une étude d'impact mentionnant « la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires » et qui accroît le temps réservé au Parlement pour exercer ses missions de contrôle, achèvera de donner aux sénateurs les moyens d'un suivi approfondi de la mise en application des lois.
PREMIÈRE PARTIE :
BILAN QUANTITATIF ET
SYNTHÈSE
I. DES ÉLEMENTS DE SATISFACTION PRINCIPALEMENT POUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES
A. BILAN STATISTIQUE DES LOIS ET TEXTES D'APPLICATION PUBLIÉS DU 1ER OCTOBRE 2008 AU 30 SEPTEMBRE 2009
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Au cours de l'année parlementaire 2008-2009 , dans les secteurs relevant de la compétence de la commission de l'économie : 5 lois ont été promulguées (contre 11 69 ( * ) pour l'année 2007-2008) ; 71 textes d'application ont été publiés (contre 83 pour la période 2007-2008, et 163 pour 2006-2007). dont : 30 décrets en Conseil d'État, 24 décrets simples, 14 arrêtés, et 3 rapports . |
Le graphique ci-dessous retrace l'évolution comparée, depuis 1990, du nombre de lois (en blanc) et de textes d'application (en noir) publiés chaque année et relevant de la commission :
Les cinq lois publiées en 2008-2009 appelaient 108 mesures réglementaires d'exécution . Seules 19 mesures ayant été prises, le taux d'application des lois de l'année parlementaire s'établit à 18 % .
La portée de ce faible taux d'application doit toutefois être tempérée : il tient largement à des raisons de calendrier , la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (« Grenelle I ») et la loi de développement et de modernisation des services touristiques ayant toutes deux été promulguées durant 2009, à l'issue de la première session extraordinaire du mois de juillet.
B. UN EFFORT REMARQUABLE POUR LES LOIS RÉCENTES ET LES LOIS NON MISES EN APPLICATION
Véritable motif de satisfaction cette année, l'effort du Gouvernement concernant les lois récentes et celles jusqu'alors pas du tout mises en application mérite d'être salué.
1. Une mise en application rapide des lois récentes
Les deux-tiers des décrets d'application publiés en 2008-2009 sont des mesures d'exécution de lois récentes 70 ( * ) (publiées lors des deux dernières années parlementaires).
Sur les six lois qui ont reçu cette année toutes leurs mesures d'exécution, la moitié est constituée de lois récentes (à titre de comparaison, seules deux lois avaient été rendues totalement applicables en 2007-2008).
2. Une prise de conscience du problème des lois non mises en application
Le nombre de lois non mises en application recule de manière satisfaisante, passant de sept en 2007-2008 à quatre cette année.
Plus important encore, sur les sept lois qui n'avaient fait l'objet, en 2007-2008, d'aucune mesure réglementaire d'exécution, trois ont été partiellement mises en application et trois autres le sont désormais totalement.
Une seule loi antérieure n'est pas du tout mise en application à ce jour ; il s'agit de la loi n° 2004-1338 relative à la protection des inventions biotechnologiques), à laquelle se sont ajoutées trois nouvelles lois promulguées lors de l'année parlementaire 2008-2009 :
- loi n° 2008-1545 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse du 31/12/2008 ;
- loi n° 2009-888 de développement et de modernisation des services touristiques du 22/07/2009 ;
- loi n° 2009-967 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 03/08/2009.
C. UNE UTILISATION DÉSORMAIS COURANTE D'OUTILS ET DE METHODES PERMETTANT UNE MEILLEURE INFORMATION DE LA COMMISSION
La commission se félicite de l'utilisation régulière par les ministères des outils et méthodes de suivi de la mise en application des lois élaborés au cours des années précédentes et qui permettent de contrôler plus efficacement l'action des services du Gouvernement.
1. La transmission en amont des échéanciers prévisionnels
Aux termes de la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois 71 ( * ) , l'adoption de toute nouvelle loi doit être suivie d'une réunion interministérielle permettant de déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et d'arrêter un échéancier prévisionnel transmis aux assemblées parlementaires.
L'année 2008-2009 a permis confirmer que le Gouvernement se conformait bien à cette obligation nouvelle , qui a vu la transmission de quatre échéanciers au cours du trimestre suivant la publication de la loi :
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Loi à mettre en application |
Date de réception de l'échéancier |
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Loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse |
mars 2009 |
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Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés |
avril 2009 |
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Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion |
mai 2009 |
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Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques |
septembre 2009 |
2. Les rapports ministériels sur la mise en application de la loi
Prévus par la loi de simplification du droit de 2004 72 ( * ) , les rapports sur la mise en application de la loi doivent permettre, six mois après la publication d'une loi, d'établir un premier bilan de son état d'exécution par le pouvoir réglementaire.
La remise de ces rapports est particulièrement utile pour repérer et aplanir au plus tôt les éventuelles divergences d'appréciation entre la commission et les ministères sur la nécessité de prendre, ou non, des mesures d'exécution.
Comme le montre le tableau suivant, les rapports ministériels sur la mise en application des lois sont transmis dans des conditions globalement satisfaisantes :
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Loi à mettre en application |
Date de réception du rapport d'application |
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Loi n° 2008-324 du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires |
novembre 2008 |
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Loi n° 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux (saisie pour avis) |
décembre 2008 |
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Loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire |
février 2009 |
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Loi n° 2008-757 du 1 er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement |
mars 2009 |
Notons néanmoins que, cette année, l'absence de transmission dans les délais du rapport d'application concernant la loi de mobilisation pour le logement a fait l'objet, eu égard au nombre de mesures d'exécution requises et à l'enjeu de ce texte adopté après déclaration d'urgence, d'un courrier de rappel du Président de la commission au Secrétaire d'État chargé de l'urbanisme et du logement.
3. Les fiches relatives à la mise en application des lois du Secrétariat général du Gouvernement
À l'occasion de la remise au Président du Sénat du bilan de la mise en application des lois de la présente législature dressé au 30 juin 2009 par le Gouvernement, les services du Premier ministre ont également fait parvenir au Sénat, sous forme de fiches, leurs observations sur les différences constatées entre la base Légifrance et la base « BASILE-APLET » du Sénat .
Cette initiative doit être saluée, elle montre la prise en compte effective des remarques du Sénat par les services des ministères chargés de l'application des lois, et sert de base à un dialogue fructueux pour identifier les cas où subsistent des divergences d'appréciation relatives à la nécessité de mesures d'application.
* 69 La commission de l'économie assure également le suivi de la loi n° 2008776 de modernisation de l'économie (dite « LME ») du 4 août 2008, examinée au fond par une commission spéciale, et comportant 109 mesures nécessitant un texte d'application.
* 70 19 des 30 décrets en Conseil d'État, et 15 des 24 décrets simples.
* 71 JORF n° 57 du 7 mars 2008, page 4233.
* 72 « A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs. » (Art. 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit).