Le contrôle de l'application des lois

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

INTRODUCTION GÉNÉRALE :
L'APPLICATION DES LOIS EST DEVENUE
UNE « ARDENTE OBLIGATION »

On mettra en évidence, dans cette introduction générale, les initiatives prises par le gouvernement et par chacune des assemblées parlementaires, pendant la XII e législature, puis plus particulièrement au cours de l'année 2006-2007, pour accélérer la publication des textes réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur effective des lois.

L'application des lois paraît devenue une « ardente obligation », ce dont il faut ses féliciter.

Ces efforts convergents ont abouti à des résultats probants : le recul constaté lors de la XI e législature (1997-2002) a pu être enrayé, au terme d'une amélioration progressive, tout au long de la XII e législature : partant d'un niveau historiquement très bas de 9 %, en 2002-2003, le taux moyen d'application des lois votées chaque année a successivement atteint 14 % en 2003-2004, 16 % en 2004-2005 et 30 % en 2005-2006, pour aboutir à la fin de la XII e législature, à un taux d'application de 64 % sur l'ensemble des lois votées depuis 5 ans. Il est vrai, cependant, que la résorption du « stock » le plus ancien est lente : certaines lois datant des années quatre-vingt sont toujours en attente de suivi réglementaire.

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Pendant la XIIe législature (2002-2007) , les Premiers ministres successifs, MM. Jean-Pierre Raffarin et Dominique de Villepin, ont décidé de suivre avec une attention toute particulière les conditions de l'application des lois votées par le Parlement.

Ils ont ainsi procédé à quatre communications en Conseil des ministres, édicté trois circulaires et un Guide spécifique, et instauré, au sein du site Legifrance, pour chaque loi, un bilan de son exécution. M. Jean-Pierre Raffarin a été à l'origine de l'obligation impartie au gouvernement de publier un rapport sur la mise en application de chaque loi, et ce, dans le délai de 6 mois suivant sa date d'entrée en vigueur.

Les deux tableaux reproduits ci-après fournissent les chronologies de ces initiatives.


XII e législature : communications du Premier Ministre,
en Conseil des ministres, sur l'application des lois

- 31 décembre 2003 (M. Jean-Pierre Raffarin) ;

- 20 décembre 2004 (M. Jean-Pierre Raffarin) ;

- 26 juillet 2006 (M. Dominique de Villepin) ;

- 18 avril 2007 (M. Dominique de Villepin).



XII e législature : mesures prises pour accélérer
l'application des lois

- Circulaire du 30 septembre 2003 du Premier Ministre aux ministres et secrétaires d'Etat relative à la qualité de la réglementation, en son point 3-2 b ;

- Circulaire du 21 janvier 2004 du Secrétariat général du gouvernement aux directeurs de cabinet de tous les ministres et secrétaires d'Etat ;

- Circulaire du 1 er juillet 2004 du Premier Ministre, en son point 7-1 sur « le calendrier et le suivi » ; abroge et remplace la circulaire du 30 janvier 1997 ; mise à disposition du public des tableaux d'application des lois sur le site Legifrance ;

- « Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires », publié en 2004, devenu « Guide de légistique » en 2005, en sa fiche 2.2.7. ;

- Article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit , introduit sur amendement du gouvernement lui-même, qui prescrit au gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi, et ce, 6 mois après sa date d'entrée en vigueur ;

- Circulaire du 20 janvier 2006 du Premier Ministre à ses ministres sur la publication des rapports au Parlement, précisément dits de l'article 67, sur la mise en application des lois.

Ajoutons que, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances , plusieurs missions budgétaires ont été dotées d'indicateurs de performance sur l'application des lois.



Durant cette même législature, le Parlement a lui-même diversifié les formes de son contrôle :

- l' Assemblée nationale a voté, le 12 février 2004, une résolution complétant l'article 86 de son Règlement, disposant que le député-rapporteur d'une loi ou, à défaut, un autre député désigné par la commission compétente, présente à cette même commission un rapport sur l'application de la loi à l'issue d'un délai de 6 mois suivant l'entrée en vigueur de cette loi ;

- bénéficiant de son expérience acquise depuis plus de 30 ans, le Sénat a poursuivi et a amélioré son action de contrôle, et ce, bien au-delà de son suivi statistique de la publication des textes réglementaires d'application, notamment sous la forme de la discussion de questions orales avec débat et sous la forme de rapports d'information.

Une mobilisation d'une telle ampleur n'avait jamais été constatée antérieurement. Elle justifie pleinement, mais, faut-il le regretter, bien tardivement, toute l'importance donnée par le Sénat, sur décision de son Bureau, dès 1971, à l'un des éléments les plus essentiels de la gestion publique.

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En tout début d'année 2006-2007 , les traditionnelles cérémonies d'échanges de voeux entre les plus hautes autorités de l'Etat ont fourni l'occasion, comme à l'accoutumée, d'évoquer la question de la célérité de la publication des textes réglementaires d'application des lois :

- à l'occasion de la présentation des voeux du gouvernement, le 3 janvier 2007, le Président Jacques Chirac a fait de l'application des lois la deuxième des priorités qu'il assignait au gouvernement, affirmant :


« L'essentiel des décrets d'application des lois votées depuis 2002 doit être pris. Faire voter une loi n'est pas une fin en soi. Il faut qu'elle s'inscrive dans la réalité de nos concitoyens. J'ai ainsi décidé, en plein accord avec le chef du Gouvernement, qu'un des conseils des ministres du mois de mars sera consacré à faire le bilan du respect, par chacune et chacun d'entre vous, de cette exigence. »


- lors de la présentation des voeux des assemblées constitutionnelles au Président de la République, le 4 janvier 2007, M. Christian Poncelet, Président du Sénat, a rappelé, en ces termes, les progrès accomplis :


« Je me plais ainsi à souligner que, grâce au volontarisme du gouvernement, nous avons pu relever, au cours de l'année parlementaire écoulée, une très substantielle amélioration du taux d'application des lois votées, passé de 16 % en 2004-2005 à 30 % en 2005-2006. »


- toujours le 4 janvier 2007, lors de la même cérémonie, M. Jean-Louis Debré, président de l'Assemblée nationale, a insisté sur « la faculté dont disposent désormais les rapporteurs des textes de loi d'en suivre l'application et la déclinaison réglementaire » ; il a également regretté les retards de publication des rapports exigés du gouvernement par le législateur, en notant :


« Aucune sanction n'est prévue pour le cas où le Gouvernement ne déférerait pas à l'obligation légale qui lui est faite. Le dépôt du rapport, quand il intervient, ne donne que très rarement lieu à débat, même en commission. »


Le successeur de M. Jean-Louis Debré, porté à la présidence de l'Assemblée le 7 mars 2007, M. Patrick Ollier, a présenté le 4 juin 2007, au Président de la République nouvellement élu, 21 propositions pour améliorer le travail des députés : il a notamment préconisé l'instauration d'un délai maximum de 6 mois pour la publication des décrets d'application, après la promulgation de la loi (ce que le Premier ministre prescrit déjà aux ministres) ; mais le Président de l'Assemblée nationale a souhaité sanctionner par un « rappel solennel », voire par la « caducité » de la loi, tout dépassement de ce délai maximum ; il a aussi suggéré la tenue d'une séance hebdomadaire « d'interpellation et de contrôle du gouvernement », réservée, pour partie, « à l'exécution des lois et à la parution des décrets ».

Après les élections législatives, lors de la séance de l'Assemblée nationale tenue le 26 juin 2007, consacrée à la désignation de son nouveau Président, M. Bernard Accoyer, le doyen d'âge, M. Loïc Bouvard, a signalé, dans son allocution, la nécessité de renforcer les moyens du Parlement « afin de participer plus efficacement... au contrôle de l'exécution de la loi ».

Après avoir mis en place, le 24 juillet 2007, un groupe de travail sur les institutions, M. Bernard Accoyer, le Président de l'Assemblée nationale, a déclaré qu'il souhaitait, à titre personnel, que « l'Assemblée prenne toute sa place, majorité et opposition, dans sa mission de contrôle de... l'application des lois ».

M. Patrick Ollier, qui a retrouvé, quant à lui, la présidence de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale , a entendu rénover « le suivi de l'exécution de la loi », en obtenant la désignation de rapporteurs « chargés du suivi », issus de la majorité, assistés, chacun, par un commissaire issu de l'opposition, un vice-président de la commission étant chargé de la coordination de l'action des rapporteurs ; dès septembre 2007, il a été décidé de contrôler l'application de 7 lois votées sous la législature précédente (eau, orientation agricole, énergie, etc.).

Le Président Nicolas Sarkozy lui-même, dans la lettre annexée au décret du 18 juillet 2007 portant création d'un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V e République, adressée au président de ce comité, a expressément mentionné, parmi les propositions sollicitées :


« le report de l'entrée en vigueur des lois à la publication de tous leurs décrets d'application ; la possibilité pour le Parlement de se substituer au pouvoir réglementaire lorsque celui-ci tarde à prendre les décrets d'application des lois »


Ce comité, qui a rendu public son rapport le 29 octobre 2007, a formulé 77 propositions : parmi celles-ci, notons les numéros 26 (« Instituer un contrôleur juridique dans chaque ministère »), 46  (« Contrôle de l'exécution des lois en y associant l'opposition ») et 47 (« Contrôle de l'exécution des lois : permettre aux contrôleurs juridiques de faire rapport aux commissions parlementaires sur l'application des lois »).

Toutes ces prises de position et toutes ces initiatives illustrent l'actualité de notre sujet.

Aussi bien les bons résultats enregistrés lors de la précédente année parlementaire ont-ils pu être consolidés en 2006-2007, sous l'influence combinée de l'action du Gouvernement, de l'Assemblée nationale et du Sénat.

1. Le volontarisme du Gouvernement

A l'approche de la fin de la XII e législature, le Premier ministre et certains de ses ministres ont fourni des bilans, d'ordre global ou ponctuel, sur l'application des lois :

- le ministre de l'agriculture et de la pêche a présenté, au Conseil des ministres du 6 décembre 2006 , une communication relative à la mise en oeuvre de la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006, en notant :


« Grâce à une importante mobilisation des administrations, plus de 60 % des textes d'application de cette loi ont été publiés ou sont en instance de publication. Par ailleurs, sur les huit ordonnances prévues par la loi d'orientation agricole, cinq sont d'ores et déjà publiées et deux ont été présentées au Conseil des ministres de ce jour.

Les principales dispositions de la loi d'orientation agricole sont désormais entrées en vigueur. »


- le ministre de la justice, garde des sceaux, en présentant ses voeux à la presse et aux personnalités, le 18 janvier 2007 , a indiqué qu'il s'attacherait à ce que la publication des décrets d'application soit rapide ; il a précisé que la quasi-totalité de ces textes, sur les lois votées en matière civile et commerciale ont été pris en 2006, ce qui a permis l'entrée en vigueur, dès le 1 er janvier 2007, de toutes les réformes ; il a souligné que les décrets d'application de la loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ont tous été publiés ; lors de sa communication en Conseil des ministres, le 31 janvier 2007 , il a estimé que le bilan de l'application de cette dernière loi était « très positif » ;

- le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille a présenté, au Conseil des ministres du 7 février 2007 , une communication relative à la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ; le même jour, il a tenu une conférence de presse , en fournissant, comme il l'avait déjà fait le 9 février 2006, un dossier d'information très complet ; une annexe (« Les décrets d'application ») recense les décrets publiés ; il faut saluer tout particulièrement, ici, la ferme volonté d'un ministre, M. Philippe Bas, de suivre la mise en oeuvre de cette loi à l'occasion de chacune des années suivant sa date de promulgation ;

- le ministre délégué aux relations avec le Parlement a présenté, au Conseil des ministres du 28 février 2007 , une communication sur le bilan de la session parlementaire ; il a indiqué :


« A côté des débats qui se sont déroulés dans chacune des assemblées, le Parlement a mis en oeuvre son pouvoir de contrôle de l'application des lois (39 rapports d'application des lois). »


- le Premier ministre a présenté, au Conseil des ministres du 18 avril 2007 , une communication dressant le bilan de l'application des lois votées sous la XII e législature ; l'encadré ci-après en fournit le compte rendu.

Le bilan du Premier ministre sur l'application des lois votées sous la XII e législature

Le Premier ministre a présenté une communication dressant le bilan de l'application des lois votées sous la XII e législature.

Le Président de la République avait invité le Gouvernement, le 3 janvier dernier, à adopter d'ici la fin de son mandat l'essentiel des décrets d'application des lois votées depuis 2002.

Le Premier ministre a indiqué que 2 214 décrets étaient nécessaires pour l'application des lois adoptées de 2002 à fin 2006 et que 80 % d'entre eux avaient été publiés à ce jour.

Il a souligné qu'une pleine et rapide application des lois répond à une triple exigence de démocratie, de responsabilité politique et de sécurité juridique.

Il a rappelé l'importance des progrès réalisés dans ce domaine.

Le Gouvernement a fait preuve d'un souci de transparence à l'égard du Parlement et du public en mettant en ligne sur internet (site legifrance.fr) les calendriers d'application des lois. Il a adapté ses méthodes de travail pour donner une priorité, dans l'élaboration des textes, aux décrets d'application des lois.

Il faut se féliciter de cette procédure solennelle, dont l'initiative revient à M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le 31 décembre 2003. Le secrétariat général du gouvernement, qui a accompli de réels progrès en termes de saisie et d'interprétation des statistiques, peut ainsi nourrir une communication à un rythme de périodicité annuelle.

Le Président de la République a d'ailleurs tenu à commenter ainsi les résultats présentés par le Premier ministre, lors de la réunion du Conseil des ministres du 18 avril 2007.


« L'essentiel des décrets d'application des lois votées sous la XII e législature est entré en vigueur. C'est un résultat largement sans précédent.

Je félicite l'ensemble des membres du Gouvernement, ainsi que le Secrétariat général du Gouvernement.

Ces résultats constituent un réel progrès pour la démocratie. Nos concitoyens -et ils ont raison- n'acceptent pas que la loi votée ne s'applique pas rapidement sur le terrain.

Ces bons résultats correspondent parfaitement à l'ambition que j'avais fixée au Gouvernement : agir vite et efficacement pour que les réformes nécessaires puissent produire tous leurs effets sur le quotidien de nos concitoyens. »


Par ailleurs, on se souvient que le Conseil d'Etat , dans son rapport public pour 2006 , avait constaté « le retard ou l'absence de décrets d'application de la loi ».

Le séminaire du Conseil d'Etat du 18 mai 2006 a été consacré au rôle du Parlement dans l'édiction et le contrôle de la loi. Il a permis des échanges entre le Conseil d'Etat et des parlementaires, en présence de représentants du Premier ministre. Le Sénat avait délégué les membres du bureau de sa commission des lois, présidée par M. Jean-Jacques Hyest. L'ensemble des groupes politiques de l'Assemblée nationale était représenté dans une délégation de haut niveau comprenant de nombreux anciens ministres et de jeunes parlementaires exerçant d'importantes responsabilités à l'heure actuelle.

Ces débats ont conduit à la constitution d'un groupe de travail, sous l'autorité du secrétaire général du Gouvernement, pour évaluer l'impact et la faisabilité des propositions contenues dans les considérations générales du rapport 2006. Le rapport de ce groupe de travail a été remis au Premier ministre le 15 septembre 2006 .

Ce document reconnaît que « le gouvernement, dans le domaine de l'application des lois, a conduit une action déterminée, aux effets avérés, afin de mieux satisfaire à ses obligations ». En son Annexe n° 3 (« La mesure de l'inflation normative et de ses causes »), il affirme que « l'inflation législative peut être la source de difficultés dans l'application des lois », et il se réfère au rapport du Sénat en mentionnant que, sur 1 000 textes législatifs promulgués depuis 1981, 222 n'avaient pas encore reçu entière application à la fin de 2005 .

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Le gouvernement a donc agi, et bien agi, pour accélérer la publication des textes d'application des lois. Depuis plusieurs années, il fait preuve d'une ferme détermination et il procède avec une louable continuité.

2. L'opiniâtreté de l'Assemblée nationale

Les commissions de l'Assemblée nationale ont continué à publier leurs rapports sur l'application de chaque loi. Mais la suspension des travaux, pour cause d'élections présidentielle et législatives, en a limité le nombre, par rapport à l'année parlementaire 2005-2006 :

N° 3752 Rapport de M. Philippe Pemezec sur la mise en application de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

N° 3701 Rapport de M. Claude Birraux sur la mise en application de la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.

N° 3686 Rapport de M. Thierry Mariani sur la mise en application de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

N° 3651 Rapport de M. Xavier de Roux sur la mise en application de la loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprise.

N° 3615 Rapport de M. Laurent Hénart sur la mise en application de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

N° 3614 Rapport de M. Jean-Michel Dubernard sur la mise en application de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

N° 3588 Rapport de M. Laurent Wauquiez sur la mise en application de la loi du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

N° 3406 Rapport de M. Jean-Michel Dubernard sur la mise en application de la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche.

N° 3397 Rapport de MM. Serge Poignant et Antoine Herth sur la mise en application de l'article 4 de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et des articles 48 et 49 de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole fixant les objectifs de développement des biocarburants et établissant le régime juridique des huiles végétales pures.

On note aussi la publication du volumineux rapport d'information, déposé par la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée nationale, et présenté par M. Gilles Carrez, rapporteur général, sur « la loi fiscale depuis 2002 » 1 ( * ) .

3. La persévérance du Sénat

Le Sénat a poursuivi son travail régulier pour veiller à l'application des lois, entrepris, depuis 1971, à l'initiative de son Bureau.

a) Cette année, l'effort du Sénat a principalement pris la forme de riches et denses échanges de vue organisés en séance publique , à l'occasion du dépôt de questions orales avec débat, sollicitant des réponses précises de la part des ministres interrogés :

- le mardi 7 novembre 2006 , le Sénat a discuté la question orale avec débat de M. Gérard César, adressée à M. le Ministre de l'agriculture et de la pêche, sur l'application de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole .

Ont participé à ce débat, outre l'auteur de la question et le ministre : Mme Odette Herviaux et MM. Jacques Blanc, Gérard Le Cam, Aymeri de Montesquiou, Bernard Murat, Jean-Marc Pastor, Rémy Pointereau, Paul Raoult, Thierry Repentin, Daniel Soulage et Alain Vasselle.

M. Gérard César, après avoir rappelé qu'il avait été associé, à plusieurs reprises, à la rédaction des décrets, en sa qualité de rapporteur de la commission, a indiqué que « presque dix mois, jour pour jour, après la publication de la loi, son taux d'application est... supérieur à 40 % ». Il a également noté :

« Il est vrai que, comme vous nous l'aviez annoncé, de nombreuses mesures d'application ont commencé à être élaborées par votre ministère, en concertation avec les acteurs intéressés, concomitamment à l'examen du texte. Il s'agit là d'une excellente méthode, qui tend à se généraliser et dont nous ne pouvons que nous féliciter...

... Le bilan est donc bon à ce jour, et nous vous savons gré, monsieur le ministre, d'avoir veillé à ce que vos services ne relâchent pas leurs efforts, alors que de nombreuses mesures d'application concernent des articles de la loi issus d'amendements parlementaires, qui n'avaient donc pu faire l'objet d'une préparation en amont.

Dans sa longue réponse, M. Dominique Bussereau, le Ministre, a rendu hommage au travail du Sénat :

« Je me félicite de la qualité des interventions des différents orateurs et je tiens à remercier M. Gérard César d'avoir fait usage de son droit de suite. Comme M. Alain Vasselle l'a rappelé à juste titre, au-delà du vote de la loi, le législateur a aussi pour mission de contrôler l'action des pouvoirs publics.

C'est dans cet esprit que j'ai abordé la discussion de la question de M. César sur l'application de la loi d'orientation agricole. J'ai d'ailleurs eu l'honneur, le 27 juin dernier, d'être auditionné par la commission des affaires économiques, à laquelle j'ai transmis toutes les informations disponibles sur l'état d'avancement des textes d'application. Je me suis livré au même exercice devant l'Assemblée nationale, ce qui est naturel, mais aussi, ce qui est moins habituel -mais cela m'a semblé utile-, devant le Conseil économique et social qui avait beaucoup travaillé sur ce sujet. »

Il a fourni les précisions suivantes :

« Conformément à l'état d'esprit qui a régné lors des débats à l'Assemblée nationale et au Sénat, j'ai souhaité faire en sorte que ces textes d'application soient rédigés selon trois principes : la rapidité, car une loi est votée pour être appliquée le plus vite possible, malgré le problème de l'interministérialité évoqué par M. César ; la concertation avec toutes les parties prenantes, comme le disait tout à l'heure M. Raoult, s'agissant de la consultation des grandes associations et de l'ensemble des strates du monde agricole et la fidélité à vos intentions, mesdames, messieurs les sénateurs, concernant en particulier les équilibres que vous avez souhaités.

En effet, nous avons toujours cherché à les préserver, en associant les rapporteurs des deux assemblées à la préparation des ordonnances. »

- le mercredi 13 décembre 2006 , le Sénat a discuté la question orale avec débat de M. Nicolas About, Président de la commission des affaires sociales, adressée à M. le Ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur l'état d'application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées .

Ont participé à ce débat, outre l'auteur de la question et le ministre, Mmes Michelle Demessine, Muguette Dini, Gisèle Printz, Michèle San Vicente-Baudrin et MM. Jacques Blanc, Paul Blanc, Jean-Pierre Godefroy et Georges Mouly.

M. Nicolas About, après avoir noté que « des pans entiers de la loi sont désormais applicables », a regretté les retards de publication des textes sur l'accessibilité des bâtiments et des transports publics. M. Philippe Bas, le Ministre, a affirmé que le débat faisait honneur au Sénat et à la démocratie.

On remarquera avec satisfaction que ces deux questions orales avec débat ont stimulé la communication des deux ministres respectifs , qui, après avoir informé le Conseil des ministres, ont publié communiqué de presse (le 5 janvier 2007 pour la loi d'orientation agricole) et tenu Conférence de presse (le 7 février 2007 pour la loi sur le handicap).

- le mardi 23 janvier 2007 , le Sénat a discuté la question orale avec débat de Mme Gisèle Gautier, demandant à Mme la Ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité de dresser un bilan de l'application de la loi du 4 avril 2006 , d'initiative sénatoriale, renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre des mineurs .

Ont participé à ce débat, outre l'auteur de la question et la ministre : Mmes Annie David, Muguette Dini, Janine Rozier et MM. Jean-Pierre Bel, Jean-Guy Branger, Roland Courteau, Eric Doligé, Paul Girod et Henri de Raincourt.

Mme Gisèle Gautier a noté « qu'il apparaît autrement plus utile de contrôler l'application des lois existantes que de faire des déclarations précipitées. »

En fait, le débat a surtout porté sur une évaluation, car la loi est d'application directe ; elle ne prescrit au gouvernement que la publication d'un rapport sur le bilan de la politique sur la lutte contre les violences au sein des couples.

- le mardi 20 février 2007 , le Sénat a discuté la question orale avec débat de M. Gérard Cornu, adressée à M. le Ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, sur le bilan de l'application de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises .

Ont participé à ce débat, outre l'auteur de la question et le ministre : MM. Michel Bécot, Gérard César et Bernard Dussaut.

M. Gérard Cornu, le rapporteur de la loi a déclaré :

« Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce qui nous réunit cet après-midi n'est pas une simple question de procédure ni un pur souci technique. Au contraire, la parution des mesures d'application d'une loi importante comme celle du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, que j'ai eu l'honneur de rapporter au nom de la commission des affaires économiques, est aussi cruciale que le contenu du texte lui-même. En cela, il s'agit bien d'une préoccupation politique...

A l'aune de cette exigence, quelle est donc la situation quelque dix-huit mois après la promulgation de la loi PME ?

Même si, au niveau purement comptable, il manque encore quelques décrets d'application, globalement, la satisfaction est réelle, car plusieurs des dispositions concernées étaient très attendues par les chefs d'entreprise. »

Dans sa réponse, le ministre a remercié...

«... Gérard Cornu, qui a été le rapporteur de ce texte, Michel Bécot, qui vient de s'exprimer, et Bernard Dussaut, qui, en réclamant l'application d'une loi qu'il n'avait pas votée, a rendu un hommage indirect à ce texte, ce dont je le félicite ! »

Puis il a fourni la liste des textes à publier, en indiquant les échéanciers, ce qui a conduit M. Gérard Cornu à exprimer l'espoir que de nombreux décrets seraient publiés avant la fin du mois de mars 2007.

b) Les avis budgétaires du Sénat , mais aussi les rapports, évoquent assez régulièrement le degré et les conditions de l'application de telle ou telle loi :

- l'avis de MM. Pierre Laffitte et Jean-Léonce Dupont, fait au nom de la commission des affaires culturelles, traite de la mise en oeuvre de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, en formulant un jugement favorable :

« Compte tenu des enjeux et de l'urgence de cette réforme, votre rapporteur se réjouit de la rapidité avec laquelle les principaux décrets d'application de la loi de programme pour la recherche ont été publiés. » 2 ( * )

- l'avis de MM. Pierre Hérisson, Gérard Cornu et Roland Courteau, fait au nom de la commission des affaires économiques, décrit le « cadre réglementaire encore inachevé » de l'exercice, par la Poste, de sa mission d'aménagement du territoire : il incite le gouvernement à « finaliser sans délais » les décrets à venir de la loi du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales 3 ( * ) ;

- le rapport d'information de M. Paul Blanc, sur l'application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, souligne l'ampleur du travail fourni par les services de l'Etat sur le suivi réglementaire 4 ( * ) .

c) Notons enfin que la proposition de loi constitutionnelle, adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à élargir les pouvoirs du Parlement 5 ( * ) a été transmise au Sénat le 18 mai 2006 ; ce texte, qui dispose que « la loi est votée par le Parlement qui en contrôle l'application et l'exécution dans les conditions prévues par les règlements des deux assemblées », est toujours en instance ; sa rédaction a inspiré, sur ce point, l'article 12 de la proposition de loi constitutionnelle, présentée par M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à réviser la Constitution du 4 octobre 1958 afin de rééquilibrer les institutions en renforçant les pouvoirs du Parlement 6 ( * ) .

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On peut dès lors analyser le bilan de l'application des lois votées par le Parlement :

- pendant l'année parlementaire 2006-2007 ;

- pendant la XIIe législature : ont été ici pris en compte tous les textes réglementaires (décrets et arrêtés) publiés, par le dernier gouvernement, jusqu'à la date de sa démission, intervenue à la suite de l'élection présidentielle, à savoir le 15 mai 2007.

Pour ce faire, on examinera notamment les évolutions :

- des statistiques globales de cadrage ;

- des taux d'application des différentes lois, selon la nature et l'objet des textes votés ;

- des effets du recours à la procédure de l'urgence, pour obtenir du Parlement une adoption plus rapide, ce qui devrait inciter le pouvoir réglementaire à faire preuve d'une célérité particulière ;

- du suivi réservé à l'application des dispositions législatives dues à l'initiative des députés ou des sénateurs.

Ce bilan statistique sera complété par les observations des commissions permanentes .

On trouvera en annexe au présent rapport le compte rendu des communications présentées par les présidents des commissions sur l'application des lois relevant de leurs attributions respectives.

* 1 Assemblée nationale, n° 3152, douzième législature, tome II, « L'application de la loi fiscale », 837 p.

* 2 Sénat, avis n° 79 (2006-2007), de MM. Pierre Laffitte et Jean-Léonce Dupont, fait au nom de la commission des affaires culturelles, tome VII (« Recherche et enseignement supérieur »), p. 21.

* 3 Sénat, avis n° 80 (2006-2007), de MM. Pierre Hérisson, Gérard Cornu et Roland Courteau, fait au nom de la commission des affaires économiques, tome II (« Développement et régulation économiques »), p. 18 et sqq.

* 4 Sénat, n° 359 (session extraordinaire de 2006-2007), en particulier p. 8.

* 5 Sénat, n° 366 (2005-2006).

* 6 Sénat, n° 386 (session extraordinaire de 2006-2007).