Application des lois 2004

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

V. DÉCLARATION D'URGENCE : LES EFFETS SUR LA CÉLÉRITÉ DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE SONT, CETTE ANNÉE ENCORE, DIFFICILES À APPRÉCIER

12 lois ont été votées, en 2003-2004, après déclaration d'urgence (soit 30 % du total).

Evolution de la part relative, dans le total des lois votées, des lois votées après déclaration d'urgence (textes en urgence de droit ainsi exclus)

(en %)

1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003	2003-2004
26 %	17 %	15 %	36 %	47,5 %	18,2 %	30 %

Sur ces 12 lois en urgence, 4 ont été promulguées au mois d'août 2004 (cf. encadré ci-dessous), traduisant les priorités de l'action gouvernementale : notons surtout la réforme de l'assurance maladie et le soutien à la consommation et à l'investissement.

12 lois votées après déclaration d'urgence
(2003-2004)

Application directe (1) :

- Loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.

Applicable (0) :

Néant.

Partiellement applicables (4) :

- Loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ;

- Loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- Loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ;

- Loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

Non applicables (7) :

- Loi du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- Loi du 26 mai 2004 relative au divorce ;

- Loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

- Loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières ;

- Loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ;

- Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;

- Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

Dans quelle mesure le choix du recours à la déclaration d'urgence emporte-t-il une célérité accrue pour l'entrée en application, d'une part, de la loi elle-même, d'autre part, des dispositions, insérées dans les lois, appelant un suivi réglementaire ?

A. APPLICATION DES LOIS VOTÉES, SELON LES MODALITÉS DE LEUR ADOPTION : EFFET NUL DE LA DÉCLARATION D'URGENCE

L'effet du recours à la déclaration d'urgence est quasiment nul :

- aucune des lois votées, de droit, en urgence, ou après déclaration d'urgence (soit 14 unités), pendant l'année parlementaire, n'a été rendue applicable (il y en avait eu au moins une, en 2002-2003, pour 12 lois) ;

- la proportion, sur les lois votées après déclaration d'urgence, des textes rendus partiellement applicables est seulement équivalente au score obtenu sur les lois votées selon la procédure de droit commun (36,4 %, contre 35,3 %) ; cette performance est très insuffisante pour être considérée comme positive, d'autant plus que le recul est prononcé par rapport à 2002-2003 (respectivement 44,3 % et 10,3 %).

Les 3 lois votées, de droit, en urgence (1) ont été traitées exactement comme en 2002-2003 : elles sont toutes partiellement applicables .

Application des lois selon leurs modalités d'adoption (2003-2004)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence (1)	Lois votées selon la procédure de droit commun
Applicables	-	-	3 (17,6 %)
Partiellement applicables	4 (36,4 %)	3 (100 %)	6 (35,3 %)
Non applicables	7 (63,6 %)	-	8 (47,1 %)
Total	11	3	17
Application directe, pour mémoire	1	0	8

(1) Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

B. APPLICATION DES DISPOSITIONS, INSÉRÉES DANS LES LOIS, VOTÉES EN URGENCE, APPELANT UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE : UN FRÉMISSEMENT TROMPEUR D'AMÉLIORATION

On avait déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux d'application des dispositions, insérées dans les lois votées après déclaration d'urgence, appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! On passe, en 2003-2004, à 5,3 %, ce qui est un peu mieux. Au même moment, le taux d'application, sur les lois votées, de droit, en urgence, revient de 34,8 % à 28,7 %.

Application des dispositions législatives appelant un suivi réglementaire (2003-2004)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence	Lois votées selon la procédure de droit commun	Total
Nombre de dispositions appelant un suivi réglementaire	226	150	323	699
(dont)
(publiées)	(12)	(43)	(46)	(101)
(à publier)	(214)	(107)	(277)	(598)
Taux d'application	5,3 %	28,7 %	14,2 %	14 %

Qui plus est, on ne peut attribuer, comme on avait la faculté de le faire l'an dernier, cette inertie de suivi réglementaire sur les lois votées après déclaration d'urgence, à la lourdeur du poids des dispositions prescrivant la publication de textes réglementaires, adoptées lors de la session extraordinaire .

Ainsi, 9 lois ont été promulguées dans le courant du mois d'août 2004, soit peu de temps avant la clôture de notre bilan, au 30 septembre 2004. Sur ces 9 lois, 5 l'ont été sur procédure de droit commun, 4 sur procédure de déclaration d'urgence.

Lois promulguées en août 2004

Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ( urgence ).

Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ( urgence ).

Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières ( urgence ).

Loi du 9 août 2004 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

Loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement ( urgence ).

Loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

Loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique.

Loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

On note que le poids relatif du suivi réglementaire requis est, cette année, moins lourd, pour les lois promulguées après déclaration d'urgence, en août 2004, que pour les lois promulguées après avoir été votées selon la procédure de droit commun. Cette particularité aurait dû inciter à la célérité, ce qui n'a pas été le cas.

Lois promulguées en août 2004 : un moindre suivi réglementaire requis pour les lois votées après déclaration d'urgence

Rapport du nombre de mesures prévues par les 5 lois votées selon la procédure de droit commun, promulguées en août 2004, sur le total des mesures prévues par toutes les lois votées selon la procédure de droit commun pendant l'année	216/339 = 63,7 %
Rapport du nombre de mesures prévues par les 4 lois votées après déclaration d'urgence, promulguées en août 2004, sur le total des mesures prévues par toutes les lois votées après déclaration d'urgence pendant l'année	115/232 = 49,6 %

S'agissant des délais de publication des mesures prises, on peut se féliciter de la rapidité pour appliquer les lois votées, de droit, en urgence, à échéance de 3 mois : plus des deux tiers du suivi requis, contre un quart en 2002-2003, mais plus de la moitié (54 %) en 2001-2002. En revanche, on déplore, pour les deux autres catégories, un net recul de performances (pour les lois votées après déclaration d'urgence : 16 % à moins de 3 mois, contre 57 % en 2002-2003 et 51 % en 2001-2002 ; pour les lois votées selon la procédure de droit commun : 15 % à moins de 3 mois, contre 67 % en 2002-2003 et 15 % en 2001-2002).

Délai de parution des mesures publiées (2003-2004)

	Lois votées après déclaration d'urgence (12 mesures prises)	Lois votées, de droit, en urgence (43 mesures prises)	Lois votées selon la procédure de droit commun (46 mesures prises)
< 1 mois	8 %	60 %	6 %
<1 mois-3 mois>	8 %	7 %	9 %
<3 mois-6 mois>	58 %	30 %	39 %
<6 mois-1 an>	25 %	2 %	46 %

Cette volatilité intrigue. Elle incite à un effort de rationalisation absolument nécessaire.