Service des commissions
ANNEXE N° 1 :
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AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DÉFENSE ET FORCES ARMÉES
Mercredi 21 octobre 2009
La commission a entendu une communication de M. Josselin de Rohan, président , sur le contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire 2008-2009 .
En préambule, M. Josselin de Rohan, président , a souligné que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consistait en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, mais que ces conventions et accords n'étaient pas pris en compte dans le contrôle de l'application des lois. A côté des conventions et accords, la commission a examiné au cours de la précédente année parlementaire, en tant que commission saisie au fond, deux projets de loi intéressant des questions de défense. Il s'agit de la loi n° 2009-928 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, et de la loi n° 2009-971 relative à la gendarmerie nationale .
M. Josselin de Rohan, président , a indiqué que ces deux lois appelaient des décrets d'application, mais qu'aucun n'avait été pris au 30 septembre 2009. Cependant, ces lois ayant été promulguées il y a deux mois, il est encore trop tôt pour établir un bilan positif ou négatif de leur application.
Concernant les lois antérieures, M. Josselin de Rohan, président , a rappelé que lors de l'année parlementaire 2007-2008, la commission avait été saisie au fond de deux projets de loi. Pour le premier texte, devenu la loi n° 2008-492 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, un décret unique a été pris le 5 juin 2009, couvrant l'ensemble des dispositions nécessaires à l'application de la loi. Cette loi est donc devenue totalement applicable un an après sa promulgation. La commission se félicite de ce résultat.
Pour le second texte, la loi n° 2008-493 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l' insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense, deux dispositions n'ont toujours pas été prises, mais l'une devrait l'être prochainement comme indiqué dans un rapport sur la mise en application de la loi transmis au Sénat et à la commission le 21 septembre 2009. Cependant, à ce jour, soit un an et demi après la promulgation de cette loi, son taux d'application n'est que de 33 % .
En conclusion, M. Josselin de Rohan, président , s'est félicité de la publication de ces mesures d'application, tout en soulignant que la commission restera très vigilante et veillera à ce que les mesures prévues soient effectivement prises, particulièrement concernant les deux lois promulguées cette année.
AFFAIRES SOCIALES
Mardi 27 octobre 2009
La commission a entendu une communication de Mme Muguette Dini, présidente , sur la mise en application des lois .
Mme Muguette Dini, présidente, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de la mise en application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions.
Cet exercice est fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique de mise en application de la législation votée et, plus encore, pour savoir si les lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions peuvent s'appliquer réellement.
Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1 er octobre 2008 au 30 septembre 2009, fait état de trente-huit lois adoptées par le Parlement, contre cinquante-six l'année précédente. Pour sa part, la commission des affaires sociales a été saisie au fond de cinq d'entre elles, soit sept de moins que l'an dernier, mais certains textes, par leur ampleur, sortent du commun, au premier rang desquels la loi portant réforme de l'hôpital, dite loi HPST.
A ce travail législatif s'est ajouté celui engagé sur des saisines pour avis : huit rapports au titre de l'examen du projet de loi de finances, un sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et cinq projets ou propositions de loi relatifs au logement, aux études de médecine, à la loi pénitentiaire, à la simplification du droit et à l'outre-mer.
Enfin, la commission a participé à deux missions communes d'information (« jeunes » et « outre-mer ») et a publié cette année six rapports d'information, dont deux établis par la Mecss.
En ce qui concerne plus précisément la mise en application des lois, Mme Muguette Dini, présidente, a formulé une première observation, plutôt encourageante en dépit des apparences : si, sur cinq lois, une seule est pour l'instant pleinement applicable (celle relative au travail dominical qui n'attendait, il est vrai, qu'un seul décret), les quatre autres le sont déjà toutes partiellement. La performance 2009 est donc moins bonne que celle de l'année passée en termes de « pleine applicabilité », mais meilleure du point de vue de « l'application partielle », surtout si l'on précise que les cinq lois de l'année exigent le chiffre record de 340 mesures d'application , soit soixante-huit en moyenne par texte contre sept l'an dernier.
On peut d'ailleurs s'inquiéter de la tendance lourde des lois à caractère sanitaire et social à requérir un volume important de textes d'application : 195 pour la loi « hôpital » , dont un seul arrêté pris au 30 septembre dernier. Cette performance médiocre fait chuter la moyenne générale, excellente par ailleurs de l'année : les lois « RSA » et « revenus du travail » sont déjà applicables à 85 % et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 , à 69 % . En effet, cent neuf mesures réglementaires s'y rapportant ont été publiées, ce qui permet d'afficher un taux d'application moyen pour cette année de 32 % , certes inférieur aux 45 % de l'année dernière mais meilleur que les 30 % de 2007. Il est incontestable que les résultats sont en progrès depuis quatre ans par comparaison avec la période 2002-2005 pour laquelle ils s'établissaient entre 12 % et 17 %.
Pour ce qui concerne les lois plus anciennes , la situation s'améliore aussi : cinquante-sept nouvelles mesures réglementaires ont été prises cette année au titre des lois votées lors de session antérieures, soit autant que l'an dernier. Deux lois sont applicables désormais à 100 % (« service public de l'emploi » et « droits et devoirs des demandeurs d'emploi ») et des efforts ont été engagés pour résorber le stock, notamment :
- sur les lois de financement de la sécurité sociale pour 2007 et 2008, désormais applicables respectivement à 64 % et 88 % ;
- sur les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 : 95 % de taux d'application pour la loi « retraites », 94 % pour la loi « assurance maladie » et 91 % pour la loi « handicap ».
Ceci étant, on peut aussi s'étonner que, sur des lois aussi importantes, le taux de 100 % ne soit toujours pas atteint. Les retards s'expliquent, le plus souvent, par l'engorgement des services administratifs en charge de la rédaction des textes réglementaires et par l'extrême complexité de ceux-ci, qui résulte peut-être du nombre important de textes votés et de leur haut niveau d'exigence technique.
Enfin, on constate que les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au cours des dernières années, sans pour autant respecter entièrement les six mois prescrits par la fameuse circulaire du 1 er juillet 2004 : on s'en rapproche, néanmoins, puisque le taux s'établit à 76 % cette année, supérieur aux 59 % de l'an dernier.
Mme Muguette Dini, présidente, a ensuite exposé quelques motifs d'insatisfaction car la situation demeure perfectible pour plusieurs textes :
- la loi « rénovation de la démocratie sociale », votée en août 2008, n'est applicable pour l'instant qu'à 36 %, et notamment pas pour ce qui concerne la transparence des comptes des organisations syndicales et patronales, ni pour le compte épargne-temps ;
- les lois « organisation des professions de santé » et « adaptation des médicaments au droit communautaire », votées début 2007, n'ont encore que 13 % à 14 % de leurs mesures d'application, sans amélioration depuis l'an dernier, ce qui est très faible plus de deux ans après leur adoption ;
- la loi symbole « droit au logement opposable », du 5 mars 2007, stagne à 61 % d'applicabilité ce qui reste insuffisant même si les mesures en attente concernent essentiellement le volet « cohésion sociale » du texte et non son volet « logement ».
Globalement, sur les quatre-vingt-dix-sept lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-trois sont désormais entièrement applicables et quarante-deux le sont en partie (en moyenne à 70 %) ; les deux dernières sont certes, toujours inapplicables, mais pour des motifs justifiés.
Enfin, deux questions pourraient être mieux traitées :
- d'une part, le suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales est retombé, du niveau exceptionnel de 75 % d'application qu'il avait atteint l'an dernier, à 19 % , ce qui reste faible et, pour des raisons inconnues, près de deux fois inférieur au sort réservé aux initiatives des députés ;
- d'autre part, le rendu des rapports demandés au Gouvernement demeure peu convaincant : sur les cent trente rapports prévus par les lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-six seulement ont effectivement été déposés, et pas toujours dans les délais prescrits. Il conviendra donc de se montrer plus sélectifs et de réprimer la tendance, récente, à multiplier ce type de demandes par voie d'amendement.
M. François Autain s'est inquiété du faible score obtenu pour l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
Pour sa part, Mme Catherine Procaccia s'est émue du suivi réglementaire médiocre accordé aux mesures votées à l'initiative du Sénat.
A M. Alain Vasselle qui s'étonnait que la mission d'information « dépendance » n'ait pas été répertoriée dans l'activité annuelle de la commission, Mme Muguette Dini, présidente, a répondu que cette mission, constituée en décembre 2007, avait produit un premier rapport d'étape en juillet 2008, donc en dehors du champ couvert par sa communication.
Puis M. Alain Vasselle s'est également préoccupé des retards d'application pris par les différentes lois de financement de la sécurité sociale. Il a rappelé le voeu, précédemment formulé par lui à plusieurs reprises, d'obtenir du Gouvernement qu'il présente les projets de décrets simultanément au dépôt des projets de loi. Il en renouvellera d'ailleurs la demande en Conférence des présidents. Enfin, pour ce qui concerne l'activité de contrôle du Parlement, il a fait observer qu'à son sens, celle-ci trouve plus à manifester son utilité dans l'établissement de rapports, ensuite discutés en séance publique, plutôt qu'en la multiplication de questions orales au Gouvernement, quelle que soit la diversité de forme qu'on leur donne.
Sur ce point, M. Jean-Pierre Godefroy a fait observer que la thématique initialement retenue pour les questions cribles du 27 octobre - l'emploi - s'est trouvée finalement remplacée par celle de l'immigration, en raison de l'indisponibilité d'un membre du Gouvernement pour y répondre. Sans nier l'intérêt de ce second sujet, il a trouvé singulier que l'emploi ne soit pas considéré comme un objet prioritaire de discussion, conclusion qui s'impose à lui en constatant que la prochaine séance de questions cribles du 17 novembre sera consacrée aux collectivités territoriales.
Mme Muguette Dini, présidente, a précisé que cette question a été tranchée en Conférence des présidents. La question de l'emploi sera bien retenue, mais à une date ultérieure, pour des considérations d'organisation pratique uniquement.
Enfin, Mme Isabelle Debré ayant considéré qu'il ne lui paraissait pas « exceptionnel », mais plutôt décevant, que la loi de financement pour 2009 soit applicable à 69 %, Mme Muguette Dini, présidente, a fait valoir qu'il s'agit là de la meilleure performance obtenue pour ce genre de texte au cours de sa première année de mise en oeuvre.
CULTURE, ÉDUCATION ET COMMUNICATION
Mercredi 28 octobre 2009
La commission a entendu une communication de M. Jacques Legendre, président, sur le contrôle de l'application des lois.
Il a tout d'abord présenté le bilan de l'année parlementaire 2008-2009 qui confirme l'amélioration du taux d'application des lois les plus récentes (65 %). Le recours quasi-systématique à la procédure d'urgence, dite aujourd'hui accélérée, s'il est regrettable, s'accompagne néanmoins d'une célérité dans la parution des textes d'application. Ainsi, sur quatre lois promulguées au cours de la dernière session dans le domaine de compétences de la commission, l'une est d'application directe et deux sont déjà partiellement applicables. Quant à la loi portant création d'une année commune aux études de santé , elle n'est pas applicable car le Sénat avait reporté d'un an sa date d'entrée en vigueur !
Il a souligné, toutefois, que la mise en application des lois les plus anciennes ne s'était pas améliorée, notamment dans le secteur de la communication audiovisuelle, ce qui s'explique par l'accélération des mutations technologiques qui a rendu nécessaire plusieurs modifications législatives. C'est aussi dans ce secteur que le nombre de rapports attendus est le plus important.
M. Jacques Legendre, président, a relevé cependant un paradoxe : des lois considérées comme applicables - parce que tous les décrets sont parus - s'avèrent en réalité très difficiles à appliquer sur le terrain.
Il a cité deux exemples qui illustrent ces difficultés.
Tout d'abord, la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire est entièrement applicable depuis la publication du décret du 1 er décembre 2008 relatif aux règles d'organisation et de déroulement de la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève. En outre, le rapport d'évaluation de la loi vient d'être déposé sur le bureau des assemblées.
Or, cette loi s'avère très difficile à mettre en oeuvre sur le terrain, ce qui a conduit le ministère de l'éducation nationale à créer un comité de suivi réunissant, outre les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, des représentants des associations et des maires. D'ailleurs, plusieurs propositions de loi ont été déposées visant à abroger cette loi d'abord pour les communes de moins de 2 000 habitants, puis, plus récemment de moins de 1 500 habitants.
Ensuite, la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a été très rapidement rendue applicable (moins d'un an après sa promulgation alors qu'elle nécessitait treize décrets d'application), mais l'année 2009 a été marquée par les vives réactions liées à la préparation du décret relatif aux enseignants-chercheurs qui a entrainé les grèves et le blocage de la moitié des universités pendant plusieurs mois.
Ce texte portait notamment sur le temps de service des enseignants-chercheurs, la possibilité - nouvelle - de « moduler » leur service, c'est-à-dire leur nombre d'heures d'enseignement, les modalités de leur évaluation et la gestion de leur carrière, cette dernière relevant désormais pour partie de la responsabilité des présidents des universités autonomes ;
M. Jacques Legendre , président , a souligné, toutefois, que 20 universités ont bénéficié, dès le 1 er janvier 2009, de compétences élargies dans le cadre du passage à l'autonomie. Au 1 er janvier 2010, plus de 60 % des universités seront passées aux responsabilités et compétences élargies.
M. Jacques Legendre, président, a ensuite constaté, pour le déplorer, le faible taux d'application de lois importantes dans le secteur de l'éducation, citant notamment :
- la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (0 %) ;
- la loi du 13 juillet 1995 de programmation du « nouveau contrat » pour l'école (50 %) ;
- la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (60 %).
Il a également relevé le faible taux d'application des lois relatives au droit d'auteur qui s'explique par les incertitudes constitutionnelles ayant pesé sur ces textes : 56 % pour la loi du 1 er août 2000 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information et 10 % la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la création sur Internet . Mais il s'est déclaré convaincu que les ministères de la culture et de la justice allaient désormais s'employer à rendre ces lois très rapidement applicables.
M. Jacques Legendre, président, a en revanche fortement déploré le retard de mise en application de la loi relative à l' établissement public de coopération culturelle (EPCC) , et notamment l'absence de parution, déjà signalée l'an dernier, du décret fixant les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur d'arts plastiques sont autorisés à délivrer des diplômes nationaux ou des diplômes d'école.
Ce décret portant organisation de l'enseignement supérieur des arts plastiques dans les établissements sous tutelle ou sous contrôle pédagogique de l'Etat doit être élaboré conjointement par la Direction des arts plastiques du ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Selon les informations recueillies lors de l'audition du Délégué aux arts plastiques au mois d'avril dernier, le projet de décret est, depuis plusieurs mois, en instance de signature au ministère de l'enseignement supérieur. La commission s'était émue de ce blocage et lui a demandé des explications. C'est d'autant plus grave que la publication de ce décret conditionne celle de plusieurs arrêtés importants pour les écoles d'art.
Enfin, s'agissant de la loi relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur , M. Jacques Legendre , président, a déploré la non parution du décret en Conseil d'Etat fixant le plafond de ressources des personnes devant bénéficier du fonds d'aide à la réception gratuite de la télévision numérique terrestre. Du fait de ce retard et de l'urgence de la mise en place du fonds, compte tenu de l'extinction du signal analogique dans certaines régions (Alsace, Cotentin), le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » a fait figurer sur le site Internet www.tousaunumérique.fr, sans aucune base juridique, les plafonds de ressources et les différentes modalités de l'aide prévue.
Après avoir fait distribuer un document détaillé sur la mise en application de toutes les lois relevant de la compétence de la commission, M. Jacques Legendre, président , a proposé que, à l'occasion des auditions dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, chaque ministre soit interrogé sur la publication des décrets relevant de son secteur.
Enfin, M. Jacques Legendre , président, a observé que le contrôle de l'application des lois s'exerçait désormais tout au long de l'année :
- à travers la mise en place de comités de suivi auxquels participent assidument les rapporteurs de la commission : comités de suivi sur le passage à l'autonomie et le financement des universités, sur la préparation des ordonnances relatives au cinéma, sur le rôle des Architectes des Bâtiments de France, sur le service d'accueil dans les écoles ;
- par le dépôt de propositions de loi visant à résoudre les difficultés d'application : décentralisation des enseignements artistiques, restitution des têtes maories ou lutte contre la fracture numérique ;
- et, enfin par l'inscription en séance publique de débats dans les semaines de contrôle : débats sur la réforme du lycée, sur les enseignements artistiques ou sur le service civil.
ÉCONOMIE, DÉVELOPPEMENT DURABLE ET
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Mercredi 28 octobre 2009
La commission a entendu une communication de M. Jean-Paul Emorine, président , dressant le bilan de la mise en application des lois relevant de son champ de compétence, au cours de l'année parlementaire écoulée.
M. Jean-Paul Emorine , président, a d'abord souligné l'importance de cet exercice associant les sénateurs de la commission au contrôle de l'exécutif par le Parlement, rôle encore réaffirmé par la révision de la Constitution en juillet 2008. Ce rendez-vous annuel permet ainsi aux sénateurs de contribuer à l'amélioration tant de la qualité normative que de la sécurité juridique et de s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions législatives, notamment de celles votées à leur initiative, objectifs auxquels ils se montrent toujours très attachés.
Relevant que 5 lois examinées au fond par la commission avaient été promulguées en 2008-2009 et 71 textes d'application publiés (30 décrets en Conseil d'État, 24 décrets simples, 14 arrêtés, et 3 rapports), M. Jean-Paul Emorine, président, a dressé un rapide bilan de la mise en application des lois récentes.
Il a tenu notamment à nuancer le faible taux d'application des lois de l'année parlementaire, qui s'établit à 18 % seulement (19 mesures réglementaires d'exécution ayant été prises sur les 108 requises), en invoquant les facteurs conjoncturels et le calendrier particulier de cette année, deux lois importantes (la loi « Grenelle I » et celle sur le tourisme) ayant toutes deux été promulguées durant l'été pendant la session extraordinaire.
M. Jean-Paul Emorine, président, s'est ensuite félicité des nets progrès du Gouvernement cette année :
- l'application des lois récentes a été plus rapide et, pour preuve, les deux-tiers des décrets d'application publiés cette année sont des mesures d'exécution de lois récentes. A titre d'exemple, la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés , qui accompagnait le plan de relance de l'hiver dernier, est d'ores et déjà applicable à 80 % ;
- le nombre de lois non applicables a reculé de manière satisfaisante, passant de sept en 2007-2008 à quatre cette année ;
- les ministères ont bien intégré l'obligation de transmission des échéanciers prévisionnels prévus par la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois.
M. Jean-Paul Emorine, président, a néanmoins considéré qu'il faudrait rester vigilant concernant les rapports ministériels sur la mise en application des lois : prévus par la loi de simplification du droit de 2004, ces utiles bilans d'étape doivent être remis par le Gouvernement à la commission six mois après la promulgation des textes. Ainsi, cette année, eu égard à l'importance de la loi de mobilisation pour le logement, et compte-tenu du grand nombre de mesures d'exécution requises, le président a-t-il dû inviter le Secrétaire d'État chargé de l'urbanisme et du logement à produire le rapport sur l'application de cette loi que ses services n'avaient toujours pas transmis dans les délais.
M. Jean-Paul Emorine, président, a enfin regretté que persistent, malgré ces indéniables efforts, de nombreux motifs d'insatisfaction :
- le stock des lois anciennes inapplicables ou partiellement applicables peine à se résorber. Sur les 53 lois dont la commission contrôle le suivi, seules six ont été totalement mises en application cette année. Les deux tiers des lois n'ont fait l'objet d'aucune nouvelle mesure réglementaire cette année, et leur taux d'application reste donc inchangé ;
- les délais de publication des décrets d'application restent bien trop longs et l'application des lois votées par la commission de l'économie se fait toujours avec un retard tenace, près de la moitié des mesures réglementaires attendues étant prises dans un délai supérieur à deux ans. Illustrant ce problème, M. Jean-Paul Emorine, président, a déploré qu'il ait ainsi fallu plus de cinq années pour qu'un décret vienne enfin, au mois de novembre 2008, permettre l'application des dispositions destinées à prévenir des intoxications par le monoxyde de carbone issues de la loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 ;
- le dépôt des rapports au Parlement par le Gouvernement est toujours excessivement tardif, voire quasi-inexistant, alors que les dispositions législatives prévoyant leur remise émanent le plus souvent d'initiatives de parlementaires.
Notant que seuls trois rapports sur la cinquantaine attendue avaient été transmis en 2008-2009, M. Jean-Paul Emorine, président, a incité les ministères à consentir un réel effort de rattrapage concernant cet instrument essentiel du contrôle parlementaire.
La multiplication de lois « fleuves » entraîne clairement le risque de faire davantage grossir le stock des lois encore en partie inapplicables. En termes de contrôle de l'application des lois, cette augmentation tendancielle du volume des textes législatifs va de pair avec un accroissement sans précédent du nombre de mesures réglementaires d'application requises. Loi LME, loi de mobilisation pour le logement, et bientôt loi « Grenelle II », depuis 2008, la commission est ainsi chargée chaque année d'au moins une loi nécessitant à elle seule une centaine de mesures d'exécution.
Invitant le Gouvernement à mobiliser pour ces lois de format exceptionnel des moyens à la hauteur de la difficulté de la tâche, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué la création du groupe de travail sur le contrôle de l'application de la LME , présidé par Mme Elisabeth Lamure , et qui a entamé la veille avec les organisations professionnelles une série d'auditions à ce sujet.
Certaines divergences entre le Sénat et les ministères sur l'opportunité de prendre des mesures d'exécution, notamment concernant les dispositions résultant d'initiatives sénatoriales, continuent à poser de sérieuses difficultés.
Déplorant vivement la pratique, certes rare, mais néanmoins difficilement admissible, qui consiste à paralyser l'exécution de mesures votées à l'initiative des parlementaires en s'abstenant de prendre les mesures d'application réglementaires nécessaires à leur entrée en vigueur, M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que ce problème se posait notamment pour certaines dispositions de la loi en faveur des PME et pour un article de la loi SRU .
Le Gouvernement estime, dans ces deux cas, pouvoir se dispenser de publier les mesures réglementaires d'application prévues par la loi en excipant tantôt de difficultés techniques imprévues survenues lors de leur élaboration, tantôt de leur caractère désormais inopportun.
M. Jean-Paul Emorine, président, a jugé toutefois particulièrement regrettable que le refus du pouvoir réglementaire porte justement sur des dispositions d'origine parlementaire, proposées parfois par le rapporteur de la commission au Sénat (art. 15 de la loi en faveur des PME), et, pour certaines, adoptées malgré les réserves du Gouvernement (art. 22 de la même loi). Si ces cas restent heureusement isolés, ils appellent à l'avenir une vigilance accrue de la commission, car il ne serait pas équitable que le Gouvernement puisse ainsi, après avoir été battu en séance publique, jouer une « deuxième manche » à son profit lors de la phase d'application règlementaire des lois.
En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a encouragé tous les membres de la commission à continuer d'interroger les ministres, par écrit, ou en séance, pour s'assurer de la bonne mise en application des lois votées. Il a tenu à saluer particulièrement l'initiative de M. Charles Revet, auteur d'une question orale avec débat concernant l'application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et prochainement examinée en séance publique.
Après avoir regretté les lenteurs proverbiales de l'administration, M. Daniel Raoul s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir désormais, en réponse à l'inertie du pouvoir réglementaire, des clauses de caducité permettant d'imposer au Gouvernement de prendre les décrets d'application dans un laps de temps déterminé sous peine d'abrogation automatique de la loi. Il a également estimé que le problème de la transmission des rapports au Parlement pourrait faire l'objet d'un rendez-vous régulier chaque année, par exemple lors de l'audition des ministres et à l'occasion de l'examen des avis budgétaires.
MM. Gérard Bailly et Jean Boyer ont tous deux souligné l'incompréhension provoquée régulièrement dans leurs circonscriptions par des décrets ne respectant pas l'esprit de la loi qu'ils étaient pourtant censés traduire. Ils se sont alors interrogés sur la faculté qu'avait la commission d'être mieux associée à la rédaction et au contrôle des mesures règlementaires d'application des lois.
En réponse à ces interventions, M. Jean-Paul Emorine, président, a d'abord approuvé l'idée de demander spécifiquement, par exemple lors de l'envoi des questionnaires budgétaires, un bilan d'étape de la mise en application des lois par les différents ministères. Concernant les divergences parfois constatées entre la loi et ses décrets d'application, il a insisté sur le rôle que devaient justement jouer les sénateurs pour signaler et faire corriger ces problèmes.
FINANCES
Mercredi 28 octobre 2009
Puis la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis , président , sur le contrôle de la mise en application des lois .
A titre liminaire, M. Jean Arthuis a indiqué que l'analyse statistique exclut, en l'état, les mesures attendues au titre de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) . En effet, l'adoption récente de ce texte n'a permis, au 30 septembre 2009, aucune publication des 23 textes réglementaires d'application attendus. La prise en compte de la non-publication de ces textes affecterait substantiellement l'analyse d'ensemble.
Sous cette réserve, cette année encore, il est possible de constater une forte diminution du « stock global » des lois restant en attente à l'issue du contrôle (47 au lieu de 84 en 2007 et 61 en 2008). L'ensemble des textes d'application publiés ou de ceux devenus sans objet dépasse le nombre des textes en souffrance (54 contre 47). Certaines lois ont ainsi connu une progression importante de leur mise en application cette année. Tel est le cas de la loi de finances initiale pour 2008 (+ 79 %) ou de la loi de finances rectificative pour 2007 (+ 66 %). Il y a certainement lieu de s'en réjouir, même si ces deux lois, adoptées en décembre 2007, ne connaîtront probablement leur pleine mise en application que dans les prochains mois, soit plus de deux ans après leur publication.
Concernant les lois les plus anciennes , près de 50 % des textes réglementaires prévus ont été publiés. Bien qu'il apparaisse très compliqué d'obtenir des informations quant aux probabilités de résolution des blocages pour les lois antérieures à 2005 , il faut cependant noter que celles-ci sont globalement mises en application à hauteur de 90 % .
Pour les lois les plus récentes comme la loi de finances pour 2009 , la loi de finances rectificative pour 2008 et la deuxième loi de finances rectificative pour 2009 , votées au cours de la dernière session, et toujours hors le cas particulier de la LODEOM, les taux de mise en application s'établissent respectivement à 44 % , 75 % et 80 % . Cela représente des taux élevés, rarement constatés lors des précédents contrôles.
Un autre constat satisfaisant peut également être dégagé en relevant que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application, soit onze sur seize, le sont à plus de 80 %.
M. Jean Arthuis , président , a estimé que ces éléments de satisfaction peuvent, dans une certaine mesure, être attribués à la vigilance du Sénat et à son action de suivi du travail législatif.
Le présent contrôle est l'occasion de constater un net rééquilibrage, notamment en ce qui concerne les dispositions introduites à l'occasion des débats au Sénat, en faveur de l'application des mesures issues d'amendements parlementaires . Il convient d'y voir une forme de reconnaissance de la cohérence, de la qualité et de l'efficacité des propositions du Parlement.
En conclusion, M. Jean Arthuis , président , a encouragé les rapporteurs au fond et les rapporteurs spéciaux à identifier les quelques difficultés qui subsistent et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors des missions de contrôle.
Prenant appui sur plusieurs exemples, M. Philippe Marini , rapporteur général , a fait observer que la non-application de certaines dispositions votées dans le cadre de lois déjà anciennes (instauration d'un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat dans la seconde loi de finances rectificative pour 2002 , certification des comptes des organismes visés par la loi du 1 er août 2003 relative au mécénat , mesures relatives aux mutuelles et aux institutions de prévoyance prévues par la loi du 5 décembre 2005 portant diverses dispositions d' adaptation au droit communautaire ) procède d'un refus de l'exécutif de les mettre en oeuvre compte tenu de l'hostilité qu'elles suscitent auprès des publics concernés.
M. Jean Arthuis , président , a proposé que la commission des finances dépose des amendements pour réintroduire dans le droit positif les dispositions non encore mises en application.
Mme Nicole Bricq a regretté que le bilan ne comporte pas une analyse des dispositions de nature financière et fiscale figurant dans des lois soumises à l'examen des commissions spéciales ou pour lesquelles la commission des finances n'était saisie que pour avis. Elle a souhaité que la commission dresse un bilan de ces textes pour leur partie entrant dans son champ de compétence, notamment en ce qui concerne la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
La commission a alors donné acte , à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président , de sa communication .
LOIS
Mercredi 4 novembre 2009
M. Jean-Jacques Hyest , président , a dressé le bilan annuel de l' application des lois au 30 septembre 2009.
Il a d'abord souligné l'importance du contrôle parlementaire, tant au niveau de l'application de la loi que de l'évaluation de ses effets dans le temps. Avant de présenter le bilan annuel de l'application des lois votées au cours des sessions précédentes comme de celle qui vient de s'achever, il a rappelé que les statistiques effectuées prenaient uniquement en compte les mesures réglementaires prévues par une disposition législative.
M. Jean-Jacques Hyest, président , a dressé un bilan très positif de l' application des lois cette année , en précisant que moins de lois avaient été votées, mais qu'elles avaient été mieux appliquées. Il a annoncé que 15 lois, examinées au fond par la commission des lois, avaient été promulguées en 2008-2009, contre 22 l'année dernière.
Il a toutefois précisé que cette baisse du nombre de lois promulguées n'était pas pour autant significative d'un rythme législatif moins soutenu. Au contraire, la commission a examiné un nombre particulièrement important de propositions de loi (15 contre 9 l'an passé), propositions de résolution (4 cette année, aucune l'année dernière) mais aussi de projets de loi importants, dont les examens n'étaient pas achevés au 1 er octobre 2009. En outre, la commission a rendu cette année 5 avis (aucun l'an passé).
Concernant les 15 lois promulguées, il a souligné la très nette amélioration de leur applicabilité, car 9 sont d'application directe (soit près des deux tiers), 2 sont devenues applicables au cours de la session, une seule n'est que partiellement applicable (contre 8 l'année précédente) et 3 n'ont encore fait l'objet au 1 er octobre d'aucune des mesures d'application prévues. L'année 2008-2009 est donc marquée par une nette amélioration du taux d'application des lois, puisque contrairement aux deux années précédentes, les lois entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - représentent 11 lois sur 15, soit 73,3 % (45,45 % en 2007-2008).
Il a néanmoins indiqué que 29 mesures d'application, dont 10 expressément prévues par la loi, avaient été prises concernant les lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée, soit un taux d'application de seulement 15 % par rapport aux 68 mesures attendues, ce qui représente une baisse importante puisque ce taux était de 30 % l'année précédente.
M. Jean-Jacques Hyest, président , a toutefois nuancé ce constat en rappelant que deux des quatre lois nécessitant des mesures d'application avaient été promulguées tardivement, et que de nombreuses lois étaient devenues applicables au cours de l'année.
Il a précisé que 140 mesures d'application prises entre le 1 er octobre 2008 et le 30 septembre 2009 (contre 98 l'année précédente, soit une hausse de 42,8 %) ont eu des effets notables sur l'applicabilité de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session .
Ainsi, 13 anciennes lois dont la commission des lois avait été saisie au fond, sont devenues entièrement applicables, contre seulement 2 l'année précédente, parmi lesquelles les lois sur les contrats de partenariat , les archives , les mini-motos , la maîtrise de l' immigration , l'assurance de protection juridique , la récidive ou encore la rétention de sûreté .
Quant aux délais de parution , alors qu'on constatait un léger ralentissement l'année précédente où plus des deux tiers des mesures d'application étaient prises entre 6 à 12 mois après la promulgation de leurs lois respectives, lors de la session 2008-2009, plus des trois quarts de ces mesures d'application ont été prises moins de 6 mois après promulgation de la loi.
M. Jean-Jacques Hyest, président , a regretté que les lois votées au cours des deux précédentes législatures ne soient pas encore toutes applicables. Il a indiqué qu'une poignée de lois votées sous la XIe législature n'était pas encore totalement applicables, bien que certaines aient fait l'objet de mesures d'application en 2008-2009. Ainsi, 9 lois dont certaines très anciennes, attendent encore des mesures d'application, dans des proportions variables. C'est le cas notamment des lois n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l' autorité parentale et n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne . M. Laurent Béteille , qui en avait été rapporteur, a toutefois noté que le texte manquant sur l'autorité parentale n'en entravait pas l'application.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité que 2 lois requérant un nombre important de mesures réglementaires aient vu leur taux d'application s'améliorer cette année : la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité .
Il a ensuite indiqué que les taux d'application restaient honorables pour les lois votées sous les XIIe et XIIIe législatures. En effet, seules 17 lois votées sous la XIIe législature ne sont aujourd'hui que partiellement applicables, et le taux moyen d'application est relativement satisfaisant : 78,1 % .
M. Jean-Jacques Hyest, président , s'est également réjoui de l'usage très modéré de la procédure accélérée , et de l'application plus rigoureuse des lois votées selon cette procédure. En effet, seules 3 lois (sur 15) relevant de la compétence de la commission ont fait l'objet d'une procédure accélérée en 2008-2009. Ce chiffre représente un taux de 20 %, qui s'inscrit dans une tendance à la baisse depuis plusieurs années de l'utilisation de la procédure accélérée : 22,7 %, l'année dernière et 38,9 % en 2006-2007. Il a rappelé que le taux constaté en 2006-2007 s'inscrivait dans un contexte de changement de législature. Deux de ces lois sont déjà applicables car d'application directe : la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution, et la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. En revanche, la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique n'a encore fait l'objet d'aucune mesure d'application pour l'instant.
M. Jean-Jacques Hyest, président , s'est déclaré très satisfait de ce que les lois d'origine parlementaire soient cette année plus nombreuses et mieux appliquées.
Il a précisé que 6 lois d'origine parlementaire examinées au fond par la commission des lois avaient été promulguées, soit un taux de 40 % , marquant là encore une forte progression par rapport à l'année précédente (31,8 %) et à 2006-2007 (16,6 %). Il a expliqué que cette importante augmentation du nombre de textes votés d'origine parlementaire constituait l'un des effets de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui réserve une semaine par mois aux textes d'initiative parlementaire.
Revenant sur la mise en application des 6 propositions de loi adoptées, il a apporté les précisions suivantes : 3 sont d'application directe, une n'est encore que partiellement applicable (loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures), une a fait l'objet des mesures d'application prévues (loi n° 2009 689 du 15/06/2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative ), et enfin, une n'est pas encore applicable (loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire ).
Par ailleurs, il s'est réjoui que la moitié des lois d'origine parlementaire soit issue de propositions de loi sénatoriales , contrairement à l'année précédente où six de ces sept lois étaient originaires de l'Assemblée nationale. Il a ajouté que sept propositions de loi étaient actuellement en navette à l'Assemblée nationale après une première lecture au Sénat, et que la proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques avait été examinée en séance publique après le 1 er octobre 2009.
Après ce bilan statistique, M. Jean-Jacques Hyest , président , a souhaité souligner quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.
Il a indiqué que la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile devrait être totalement applicable d'ici la fin de l'année, plus de cinq ans après sa promulgation. En effet, la dernière disposition pour laquelle la loi avait prévu un décret d'application, l'article 82, instaurait des contrats à durée déterminée de sapeurs-pompiers pour permettre aux SDIS de recruter temporairement des sapeurs-pompiers volontaires afin de remplacer momentanément des sapeurs-pompiers professionnels ou de faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels : le projet de décret avait longtemps été bloqué faute d'accord entre les représentants des présidents de conseil d'administration des SDIS et ceux des sapeurs-pompiers, notamment sur la liste des emplois dans les SDIS qui ne peuvent donner lieu à des recrutements temporaires de sapeurs-pompiers volontaires.
M. Jean-Jacques Hyest , président a indiqué que la dernière mouture avait été adoptée à l'unanimité par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours lors de sa réunion du 3 mars 2009, et transmise au Conseil d'Etat le 18 juillet dernier. Le projet est actuellement au contreseing, et devrait être publié avant la fin de l'année.
Sur le volet « droit pénal », il a souligné que la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales était totalement applicable depuis la parution du dernier décret le 23 juin 2009, qui définit les modalités du traitement automatisé de données SALVAC (système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes). Ce nouveau système devrait faciliter les enquêtes des services de police et de gendarmerie sur les crimes et délits présentant un caractère sériel.
Il a également précisé que la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité faisait elle aussi l'objet d'une application très satisfaisante, précisant que seul le décret concernant les dispositions relatives à la commission nationale des repentis (art. 12) n'avait pas été pris, les négociations entre la Chancellerie et le ministère de l'intérieur se poursuivant sur ce sujet, en particulier sur la question du financement de la commission.
S'agissant du bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires, il a indiqué que le décret n° 2009-528 du 11 mai 2009 autorisant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé « Cassiopée » concernant l'élaboration technique de la nouvelle chaîne pénale informatique avait été adopté.
Sur le volet « justice », M. Jean-Jacques Hyest, président , a souligné que la loi n° 2001-539 relative au statut des magistrats était désormais totalement applicable . Il a expliqué que la commission des lois avait multiplié les démarches depuis la session 2006-2007 pour obtenir la publication du décret d'application permettant le rachat des droits à pension par les magistrats issus des concours complémentaires. Il a indiqué que la Chancellerie n'avait finalement pas estimé nécessaire de prendre un nouveau décret, suivant en cela l'analyse du Conseil d'Etat dans deux arrêts du 7 août 2008. Les dispositions du décret n° 97-874 du 24 septembre 1997 relatif à l'application des articles 25-4 et 40 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature seront donc appliquées aux magistrats recrutés par concours exceptionnel et à ceux recrutés par voies de concours complémentaire. Il a regretté qu'il n'ait pas été possible d'arriver plus tôt à une telle conclusion.
Il s'est ensuite félicité de l' application totale de la loi n° 2007-210 portant réforme de l' assurance juridique , indiquant que la loi avait retenu le principe de la subsidiarité de l'aide juridictionnelle en présence d'un contrat de protection juridique ou de tout autre système équivalent. Il a exposé les principales dispositions du décret du 15 décembre 2008, qui en précise les modalités notamment en présence d'un contrat de protection juridique : le demandeur d'aide juridictionnelle devra préalablement effectuer une déclaration de sinistre auprès de son assureur afin que ce dernier lui indique le montant qu'il prend en charge. En fonction de ces éléments, le bureau d'aide juridictionnelle se prononcera sur la demande d'octroi de l'aide juridictionnelle.
Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président a vivement regretté que la loi relative à la législation funéraire n'ait fait l'objet d'aucune mesure réglementaire jusqu'à présent. Il a noté que certaines dispositions ont été indûment supprimées par une ordonnance, ce qui a contraint le législateur à les rétablir dans la loi de simplification du droit. Par ailleurs, les deux ministères concernés n'ont engagé que tardivement, quand ils l'ont fait, les travaux préparatoires aux décrets d'application, ce qu'il a déploré, appelant à une accélération de la mise en application d'une loi d'origine parlementaire basée sur un travail bipartisan et adoptée à la quasi-unanimité par les deux chambres.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a insisté sur l'importance de la mise en application de cette loi, s'inquiétant de ce que de nombreux maires se trouvaient dans une confusion juridique et ne savaient plus quelles dispositions appliquer.
En guise de conclusion, M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que la loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 faisait l'objet d'un taux d'application insatisfaisant ( 4 % ), et s'est étonné de la lenteur de sa mise en application s'agissant de dispositions dont la nature même devrait exclure la complexité de mise en oeuvre.