Rapport annuel de contrôle de l'application des lois 2008

service des commissions

IV. LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE : RECUL PRONONCÉ DU TAUX D'APPLICATION, MOINDRE CÉLÉRITÉ DE PUBLICATION

20 lois (dont 4 d'application directe, et donc 16 prescrivant un suivi réglementaire) ont été votées, en 2007-2008, après déclaration d'urgence (soit 36 % du total), contre 19 (dont 6 d'application directe) en 2006-2007 (soit 42 % du total).

Evolution, de 1997-1998 à 2007-2008, de la part relative, dans le total des lois votées, des lois votées après déclaration d'urgence
(textes en urgence de droit ainsi exclus)

Le recours, par le gouvernement, à la déclaration d'urgence, qui raccourcit la procédure, traduit les priorités de son action : il a porté sur les domaines économique (pouvoir d'achat, emploi, concurrence), social (marché du travail, immigration) et européen (adaptation au droit communautaire).

Le cas des lois de finances et de financement de la sécurité sociale est spécifique, dans la mesure où la Constitution impose, de droit, leur examen en urgence.

Le tableau ci-après donne le taux d'application des 16 lois votées après déclaration d'urgence appelant des mesures réglementaires.

Sur ces 16 lois, 5 ont été adoptées pendant la session extraordinaire de juillet 2008.

16 lois votées après déclaration d'urgence en 2007-2008 ont prescrit un suivi réglementaire

	Taux d'application au 30 septembre 2008
Applicables (3)
- Loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.	100 %
- Loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat (pour 3 mesures prévues, 2 prises, 1 devenue sans objet).	100 %
- Loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail (pour 1 mesure prévue et prise).	100 %
Partiellement applicables (7)
- Loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.	29 %, pour 7 mesures prévues
- Loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économiques et financier.	67 %, pour 3 mesures prévues
- Loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.	67 %, pour 3 mesures prévues
- Loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi.	62 %, pour 8 mesures prévues
- Loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental.	50 %, pour 2 mesures prévues
- Loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.	3 %, pour 105 mesures prévues
- Loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.	67 %, pour 3 mesures prévues
Taux moyen unitaire d'application des lois partiellement applicables	49,3 %
Non applicables (6) :
- Loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés.	(15 mesures prévues)
- Loi du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire.	(16 mesures prévues)
- Loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.	(12 mesures prévues)
- Loi du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.	(10 mesures prévues)
- Loi du 1 ^er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.	(2 mesures prévues)
- Loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.	(13 mesures prévues)

Dans quelle mesure le choix du recours à la déclaration d'urgence a-t-il emporté une célérité accrue pour l'entrée en application des lois votées selon cette procédure en 2007-2008 ?

A. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS VOTÉES EN 2007-2008, SELON LES MODALITÉS DE LEUR ADOPTION : MOINDRE INFLUENCE DE LA DÉCLARATION D'URGENCE

Comme on vient de l'indiquer, 16 lois votées après déclaration d'urgence en 2007-2008 appelaient des mesures réglementaires, et 3 lois ont été votées en urgence de droit.

Parmi les lois votées selon la procédure de droit commun, 18 prescrivaient décrets ou arrêtés.

Etat d'application des lois selon leurs modalités d'adoption (2007-2008)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence (1)	Lois votées selon la procédure de droit commun
Applicables	3 (18,8 %)	-	4 (22,2 %)
Partiellement applicables	7 (43,8 %)	3 (100 %)	6 (33,3 %)
Non applicables	6 (37,5 %)	-	8 (44,4 %)
Total	16	3	18
Application directe, pour mémoire	4	0	15

(1) Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

1) Le tableau ci-dessus montre que la répartition des lois votées après déclaration d'urgence selon leur état d'application au 30 septembre est très comparable à celle des lois votées selon la procédure de droit commun :

- 3 lois applicables sur 16 parmi les lois votées après déclaration d'urgence, 4 sur 18 pour les lois votées selon le droit commun ;

- 7 lois partiellement applicables sur 16 pour les lois votées après déclaration d'urgence, 6 sur 18 pour les lois votées selon le droit commun ;

- 6 lois votées après déclaration d'urgence encore inapplicables, 8 parmi les lois votées selon le droit commun.

La comparaison n'est guère significative, encore que légèrement favorable aux lois votées après déclaration d'urgence : relativement moins de lois sont restées inapplicables ; au demeurant toutes les 6 ont été promulguées entre le 25 juin et le 20 août 2008, ce qui explique le défaut de célérité au 30 septembre 2008.

On ajoutera qu'en 2006-2007, aucune loi votée après déclaration d'urgence n'avait été rendue applicable à la fin de l'année parlementaire

2) Les 3 lois votées, de droit, en urgence ^{14 ( * )} ont été traitées comme à l'accoutumée : elles sont toutes partiellement applicables. Il y a là, compte tenu de la densité du suivi réglementaire prescrit par ces textes, une donnée d'ordre structurel. Mais rappelons que ces lois figurent parmi les lois dotées du taux d'application le plus élevé.

B. PUBLICATION DES MESURES RÉGLEMENTAIRES PRÉVUES PAR LES LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE EN 2007-2008 : DÉGRADATION DES RÉSULTATS, EN PARTIE POUR DES RAISONS D'ORDRE CONJONCTUREL

Pratiquement neutre sur l'état d'application des lois concernées, la déclaration d'urgence n'a guère été déterminante sur le taux de publication des mesures réglementaires prescrites.

On avait déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux d'application des dispositions, insérées dans les lois votées après déclaration d'urgence , appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! Mais les 3 exercices suivants avaient été caractérisés par un progrès très sensible, à un rythme progressif : 5,3 %, puis 14 % et enfin 25 %.

Loin de confirmer cette évolution favorable, l'année 2006-2007 avait traduit, par rapport à l'exercice précédent, un recul préoccupant de 9 points, à 16 %.

La situation a encore empiré en 2007-2008, avec un recul prononcé du taux de publication des mesures réglementaires prévues par les lois votées après déclaration d'urgence, revenu à 10 %.

Il est vrai que le nombre des dispositions à appliquer, en 2007-2008, sur les seules lois votées après déclaration d'urgence, représente plus de la moitié du total pour l'ensemble des lois votées (204/395, soit 51,6 %, contre 37 % en 2006-2007). Il est vrai aussi que le recul du taux de publication constaté est fortement influencé par le poids de l'adoption tardive et de la promulgation, le 4 août 2008, de la loi de modernisation de l'économie, lourde de 105 mesures prévues, au taux d'application, au 30 septembre 2008, de 3 %. Si l'on neutralise l'influence de cette loi du 4 août 2008, en ne la comptabilisant pas, le taux d'application des lois votées après déclaration d'urgence, en 2007-2008, atteint près du double (18,2 %, contre 10,3 %).

Le bilan est meilleur pour les lois votées selon la procédure de droit commun : 26 % des mesures d'application prévues ont été publiées.

Il est encore meilleur sur les lois votées, de droit, en urgence : le recul du taux d'application, en 2003-2004 (28,7 %, contre 34,8 % en 2002-2003) avait été largement enrayé en 2004-2005 avec quelque 40 %. Les performances de 2005-2006 (41 %) et de 2006-2007 (44 %) avaient consolidé ce résultat. Le score de 2007-2008 le porte au niveau de 50 %.

Lois votées en 2007-2008 :
application, au 30 septembre 2008, des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire (mesures prévues)

	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence	Lois votées selon la procédure de droit commun	Total
Nombre de dispositions prescrivant un suivi réglementaire	204	110	81	395
(dont)
(publiées)	(21)	(55)	(21)	(97)
(à publier)	(183)	(55)	(60)	(298)
Taux d'application arrondi	10 %	50 %	26 %	25 %

S'agissant des 7 lois partiellement applicables votées après déclaration d'urgence , l e taux moyen d'application par loi approche 50 % en 2007-2008 (contre 28 % en 2006-2007 et 40 % en 2005-2006), et cela malgré le poids de la loi de modernisation de l'économie. Car sur ces 7 lois, 5, qui ne prescrivent chacune que 3 à 7 mesures réglementaires, affichent des taux d'application compris entre 50 % et 67 %.

S'agissant des mesures réglementaires déjà parues ^{15 ( * )} , les délais de publication ont été plus longs que l'année précédente pour les trois catégories de lois, comme le révèlent les parts relatives respectives des textes réglementaires publiés en moins de 6 mois :

- pour les lois votées après déclaration d'urgence : 56 % , contre 94 % en 2006-2007 ;

- pour les lois votées selon la procédure de droit commun : 55 % , contre 70 % en 2006-2007 ;

- pour les lois votées, de droit, en urgence : 61 % , contre 96 % en 2006-2007.

On constate que la proportion de mesures prises dans le délai de 6 mois est de même ordre pour les lois votées après déclaration d'urgence que pour celles votées selon le droit commun. Toutefois, 45 % des mesures concernant des lois votées après déclaration d'urgence (8 sur 18) ont été prises en moins de 3 mois.

Délais de publication des mesures d'application (prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)

(Du 1 ^er octobre 2007 au 30 septembre 2008)

Délai de publication	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées, de droit, en urgence	Lois votées selon la procédure de droit commun
<1 mois	5 (28 %)	6 (11 %)	2 (10 %)
<1 mois - 3 mois>	3 (17 %)	3 (5 %)	2 (10 %)
<3 mois - 6 mois>	2 (11 %)	25 (45 %)	7 (35 %)
<6 mois - 1 an>	8 (44 %)	21 (38 %)	9 (45 %)
Total	18 (100 %)	55 (100 %)	20 (100 %)
Délai moyen	4 mois et demi	6 mois	5 mois et demi
Délai minimal	1 jour	1 jour	6 jours
Délai maximal	8 mois et demi	9 mois	8 mois

* ¹⁴ Lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

* ¹⁵ Compte non tenu de 4 mesures réglementaires prises antérieurement à la promulgation de 2 lois.