service des commissions
ANNEXE
N° 1 :
OBSERVATIONS DES PRÉSIDENTS DE
COMMISSION
SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2007-2008
(Extraits du
« Bulletin des commissions »)
1. AFFAIRES CULTURELLES
Mercredi 29 octobre 2008
M. Jacques Legendre, président , a tout d'abord présenté le bilan de l'année parlementaire 2007-2008, qui confirme l'amélioration des conditions de l'application des lois, récemment adoptées.
Il a ainsi rappelé que deux des trois lois votées par le Parlement depuis octobre 2007 dans le secteur de compétences de la commission des affaires culturelles étaient déjà applicables. Il s'agit de :
- la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire. A cet égard, le président a relevé un certain paradoxe : celui d'une loi très vite applicable, mais difficile à appliquer !
- la loi du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants ;
Cette loi était d'application directe. Il a souligné que les dispositions résultant des travaux de la commission avaient porté leurs fruits lors du dernier Tour de France, en permettant plus de contrôles et des sanctions plus rapides, notamment de coureurs étrangers ;
- enfin, la loi n° 2008-112 du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale, issue d'une proposition de loi sénatoriale.
Le président a noté que cela confirmait une tendance observée au cours de la XIIe législature, puisque l'on constate que près de 65 % des lois votées étaient applicables, 71 % des lois l'étaient devenues en moins d'un an et 100 % en moins de deux ans, marquant une certaine célérité du Gouvernement à mettre en oeuvre rapidement les réformes annoncées par le Président de la République pendant la campagne électorale.
Il a indiqué que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pouvait être inscrit au tableau d'honneur, la loi d'orientation et de programme pour la recherche étant devenue applicable moins d'un an après sa promulgation, de même que celle relative aux libertés et responsabilités des universités (alors que cette dernière nécessitait 13 décrets d'application).
S'agissant de l'application de la loi de programme pour la recherche, M. Jacques Legendre, président , a souhaité revenir sur la protestation formulée au cours de la dernière réunion de commission par Mme Marie-Christine Blandin, concernant la non-application, par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) de dispositions affirmant la nécessité du partage de la connaissance et du dialogue entre la société et ses chercheurs.
Il a observé que l'AERES étant une autorité administrative indépendante (AII), elle n'était donc pas sous la tutelle du ministère de la recherche, ce qui posait effectivement un problème de suivi de l'application des lois. Il a affirmé, cependant, que les AII devraient appliquer les lois.
Il a souligné, à cet égard, comme tel est le cas pour l'Agence française de lutte contre le dopage ou la Délégation à la Langue française, l'intérêt de l'élaboration d'un rapport annuel déposé sur le Bureau du Parlement permettant d'entendre les Présidents de ces autorités et, le cas échéant, de rectifier le tir.
M. Jacques Legendre, président , a constaté que le ministère chargé de la culture et de la communication peinait à appliquer les lois relevant de son secteur. Toutefois, cette critique peut être tempérée, dans la mesure où les lois concernées relèvent des secteurs qui seront prochainement réformés. C'est ainsi que la loi relative au droit d'auteur dans la société de l'information, qui attend toujours 10 décrets d'application, sera modifiée par le projet de loi « Création et Internet » et que les lois relatives à la communication vont être revues dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel public.
De la même façon, M. Jacques Legendre, président , a noté que si le ministère de l'éducation nationale ne se hâtait pas pour la mise en oeuvre de la loi pour l'avenir de l'école adoptée en avril 2005, c'était aussi parce que le ministre actuel mettait en oeuvre une nouvelle politique qui rendra parfois caduques les dispositions adoptées par le précédent gouvernement.
Enfin, le président a observé que l'année 2008 se caractérisait par une meilleure implication des rapporteurs de la commission des affaires culturelles au suivi de l'application des lois, notamment à travers la participation à plusieurs instances :
- comité de suivi chargé de suivre le passage à l'autonomie des universités ;
- commissions constituées par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur sur le rapprochement universités-Grandes écoles, ou sur les enseignants chercheurs.
Il a rappelé, en outre, qu'un groupe de travail commun avec la commission des finances avait été mis en place pour réfléchir aux nouvelles modalités de financement des universités, et qu'il avait rendu un rapport d'information au mois de juin 2008.
M. Jacques Legendre, président , a également relevé que dans le secteur culturel, Mme Catherine Morin-Desailly avait souhaité faire le point sur les difficultés d'application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales dans son volet relatif aux enseignements artistiques et avait publié un rapport d'information dressant un bilan d'étape de la décentralisation dans ce secteur. Elle est depuis invitée à participer à certaines réunions interministérielles destinées à préparer la publication de décrets attendus dans ce secteur.
Par ailleurs, M. Jacques Legendre, président , a constaté peu de progrès en matière d'application du stock de lois plus anciennes, les retards persistant pour ces lois, particulièrement dans les secteurs de la culture, de la communication et de l'éducation.
En conclusion, le président a fait distribuer aux commissaires un document détaillé de l'application de toutes les lois relevant des secteurs de compétences de la commission.
2. AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Mercredi 5 novembre 2008
M. Jean-Paul Emorine, président , a ensuite rendu compte de l'état de l'application des lois au 30 septembre 2008 relevant des compétences de la commission des affaires économiques. Il a souligné que le Gouvernement avait poursuivi ses efforts pour améliorer les résultats en la matière, notamment en perfectionnant et en développant les outils au service de l'application des lois.
Il a en particulier mentionné une circulaire du 29 février 2008, dans laquelle le Premier ministre fixe à l'application des lois une « obligation de résultat », pour répondre à une « triple exigence » de « démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ». Cette circulaire comporte des mesures concrètes avec la mise en place, au sein de chaque ministère, d'une « structure clairement identifiée » responsable de la coordination du travail d'application des lois, ou encore l'organisation d'une réunion interministérielle dès l'adoption d'une loi dans le but de « déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret » et d'arrêter « un échéancier prévisionnel » des textes d'application transmis aux deux assemblées.
Il s'est également félicité de ce que le Premier ministre ait inclus la publication des décrets et le suivi des lois dans les critères pris en compte pour l'évaluation des ministres, exercice nouveau institué à la fin de l'été dernier.
M. Jean-Paul Emorine, président , a indiqué ensuite que l'objectif affiché par le Gouvernement était d'être à jour sur les textes d'application pour les lois adoptées sous la XIII ème législature.
Il a regretté que cet objectif ne soit pas atteint s'agissant des textes relevant de la commission des affaires économiques. Ainsi, sur les deux lois de la législature promulguées depuis plus de six mois et appelant des mesures d'application, l'une -loi pour le développement au service des consommateurs- est applicable à 67 % et l'autre -loi relative à la sécurité des manèges- n'a pas reçu l'unique décret nécessaire à son application. Il a néanmoins indiqué que la publication de ce décret avait été différée pour satisfaire aux dispositions de la directive 98-34 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 1998, qui impose de transmettre toute réglementation technique à la Commission européenne pour vérifier l'absence d'entrave à la libre circulation des marchandises. Le décret, transmis dans ce cadre à la Commission européenne au mois de juin, devrait être publié prochainement.
S'agissant des autres lois adoptées au cours de la session écoulée relevant des compétences de la commission des affaires économiques, aucune de leurs mesures d'application n'a été prise au 30 septembre 2008. Ces textes ayant été publiés très récemment, M. Jean-Paul Emorine, président , a estimé que ceci ne pouvait être considéré comme une contre-performance, mais qu'il convenait de rester vigilant.
Il a ensuite évoqué l'ensemble des mesures restant à prendre pour les lois antérieures à l'année parlementaire 2007-2008, rappelant que sa résorption complète apparaissait comme un objectif hors de portée, d'autant plus que l'effort de réduction avait été moindre cette année. Si le taux d'application des lois publiées depuis 2005 s'élève à 80,2 %, ce qui est satisfaisant, il a regretté que le Gouvernement se soit en revanche désintéressé du stock de mesures à prendre pour celles antérieures à 2002, seuls, deux décrets ayant été publiés pour ces textes.
Il a également regretté le sort réservé aux lois adoptées après déclaration d'urgence, soulignant que si, dans un premier temps, leur taux d'application décollait plus vite, il plafonnait ensuite rapidement à un taux équivalent à celui des lois votées sans déclaration d'urgence. Un autre regret concerne les lois d'origine parlementaire pour lesquelles seuls deux décrets et un rapport ont été pris au cours de l'année parlementaire écoulée.
Eu égard à ces résultats en léger retrait, M. Jean-Paul Emorine, président , a insisté sur la nécessité d'interroger régulièrement le Gouvernement sur l'application des lois, notamment au moyen des questions écrites. Celles-ci apparaissent très utiles tant pour accélérer le processus d'élaboration des décrets d'application, que pour influer sur la rédaction de ceux-ci. Il a cité à titre d'exemple les quinze questions posées sur l'application de l'article 73 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, relatif aux interventions des services d'assistance technique et d'étude aux stations d'épuration (SATESE) qui ont contribué à la rédaction finale du décret ainsi qu'à sa publication, intervenue en décembre 2007.
Il a assuré que la commission des affaires économiques continuerait à veiller à l'adoption rapide des textes d'application attendus et qu'elle ne manquerait pas d'interroger le Gouvernement chaque fois qu'elle le jugerait utile. Enfin, il a conclu en indiquant qu'au-delà du suivi quantitatif, la commission des affaires économiques suivrait également les aspects qualitatifs des mesures d'application des lois relevant de sa compétence en demandant à être associée encore plus étroitement à leur élaboration.
La commission des affaires économiques a ensuite désigné les rapporteurs chargés du suivi de l'application des lois adoptées au cours de la session 2007-2008 :
- Mme Elisabeth Lamure , rapporteur pour le suivi de l'application de la loi de modernisation de l'économie, texte particulièrement important pour lequel la commission a été associée à la rédaction d'un décret sur les procédures applicables aux extensions des commerces et des grandes surfaces ;
- M. Jean Bizet , rapporteur pour la loi relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement ;
- M. Charles Revet , rapporteur pour la loi portant réforme portuaire, M. Jean-Paul Emorine, président , précisant que M. Charles Revet avait d'ores et déjà manifesté son souhait de conduire une étude spécifique sur les enjeux de la mise en oeuvre de cette loi au cours du 1 er trimestre 2009 ;
- M. Jean Bizet , rapporteur pour la loi relative aux organismes génétiquement modifiés ;
- M. Charles Revet , rapporteur pour la loi relative à la nationalité des équipages de navires ;
- M. Pierre Hérisson , rapporteur pour la loi relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction ;
- M. Gérard Cornu , rapporteur pour la loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs ;
- M. Ladislas Poniatowski , rapporteur pour la loi relative aux opérations spatiales ainsi que pour la loi de programme relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs et la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
M. Charles Revet a ensuite indiqué qu'il souhaitait entamer sans attendre son étude sur un aspect spécifique de la mise en oeuvre de la loi portant réforme portuaire, qui concerne le complexe portuaire Le Havre-Rouen et l'existence d'un projet Natura 2000 s'y rapportant.
Il a considéré que ce projet menaçait le développement de ce complexe portuaire, développement pourtant prometteur de nombreuses créations d'emplois.
Partageant ses inquiétudes, M. Jean-Paul Emorine, président , a suggéré que cette question soit évoquée lors de la prochaine audition, par la commission des affaires économiques, de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Il a suggéré enfin qu'un représentant de l'opposition soit associé à la démarche de M. Charles Revet.
3. AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DÉFENSE
Jeudi 13 novembre 2008
Puis la commission a entendu une communication de M. Josselin de Rohan, président , sur le contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire 2007-2008. En préambule, M. Josselin de Rohan, président , a rappelé que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consistait en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, mais que ces conventions et accords n'étaient pas pris en compte dans le contrôle de l'application des lois. A côté des conventions et accords, la commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, deux projets de loi intéressant des questions de défense. Il s'agit de la loi n° 2008-492 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, et de la loi n° 2008-493 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense.
Il a rappelé que la loi n° 2008-492 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense nécessitait huit mesures d'application, mais qu'à ce jour, aucune n'a encore été prise. Selon l'échéancier de mise en application de la loi, la publication des huit mesures devrait intervenir au début de 2009. Concernant la loi n° 2008-493 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense, les mesures d'application devraient être prises d'ici à la fin de l'année.
Ensuite, M. Josselin de Rohan, président , a indiqué à la commission que cette année parlementaire avait également permis la parution de décrets intéressant des lois antérieurement promulguées. C'est ainsi que trois décrets portant application de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires ont été publiés, portant à 84 % son taux d'application à ce jour. De même, concernant les décrets portant application de la loi n° 2006-449 du 18 avril 2006 modifiant la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, une mesure a été publiée au cours de l'année parlementaire écoulée, portant à 75 % le taux d'application de cette loi.
En conclusion, M. Josselin de Rohan, président , s'est félicité de la prise de ces mesures d'application et a rappelé que la commission restera vigilante sur cette question, veillant à ce que les mesures prévues soient effectivement prises.
4. AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 29 octobre 2008
La commission a entendu une communication de M. Nicolas About , président, sur l' application des lois.
M. Nicolas About, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. Cet exercice a pour intérêt, d'abord, de vérifier si les textes adoptés s'appliquent réellement, ensuite, d'en mesurer les difficultés pratiques d'application.
Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1 er octobre 2007 au 30 septembre 2008, indique que cinquante-six lois ont été adoptées par le Parlement, dont douze ont relevé, au fond, de la compétence de la commission des affaires sociales, c'est-à-dire une de plus que l'an dernier, avec un tropisme très marqué « droit du travail » pour neuf d'entre elles. L'activité de la commission intègre, par ailleurs, sa contribution à l'examen de la loi de finances pour 2008, sa saisine pour avis, jusqu'alors inédite, sur la loi de finances rectificative pour 2007 et dix rapports d'information, dont quatre établis par la Mecss.
En matière d'application des lois, la première observation est encourageante : la tendance à rendre plus rapidement applicables les lois votées dans l'année se confirme. Sur douze textes votés, si l'on exclut les quatre qui étaient d'application directe, trois ont déjà reçu la totalité de leurs mesures d'application et trois autres, encore, au moins la moitié d'entre elles - dont la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, ce qui constitue une performance.
Certes, deux lois sont encore inapplicables - « Droits et devoirs des demandeurs d'emploi » et « Rénovation de la démocratie sociale » - mais elles ont été promulguées en août, donc trop récemment pour porter un jugement. Qui plus est, la première est en réalité aujourd'hui applicable grâce à un décret du 13 octobre dernier, soit une date postérieure au champ couvert par ce rapport.
Ce bon score s'explique aussi par le plus faible nombre de mesures d'application requises par les textes votés cette année : sept en moyenne contre dix-sept l'an dernier.
Globalement, compte tenu des mesures publiées, le taux d'application s'établit cette année à 45 %, proche du score record de 47 % enregistré en 2006.
M. Nicolas About, président, a ensuite présenté la situation des lois plus anciennes, pour lesquelles on observe aussi un effort soutenu d'application : cette année, 58 mesures réglementaires ont été prises contre 141 en 2007, 241 en 2006 et 189 en 2005. Cette moindre progression n'est pas le signe d'un relâchement mais elle reflète les efforts accomplis précédemment pour rattraper le retard, notamment en faveur de la loi de décembre 2006 sur le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et de celle de mars 2007 instituant le droit au logement opposable - qui sont toutes deux désormais applicables à 60 %.
Enfin, les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 continuent d'être plutôt bien suivies : 91 % de taux d'application pour la loi « Retraites », 89 % pour la loi de programmation pour la cohésion sociale, 86 % pour la loi « Assurance maladie » et 87 % pour la loi « Handicap ». Certes, on peut néanmoins s'étonner que, pour des lois aussi importantes, le taux de 100 % ne soit toujours pas atteint. Les retards s'expliquent, le plus souvent, par l'engorgement des services administratifs en charge de la rédaction des textes réglementaires et par l'extrême complexité de ceux-ci, qui semble même croître au fil des ans. Peut-être faut-il en conclure que les lois votées sont désormais trop complexes.
Enfin, constitue un point positif le fait que les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au cours des dernières années, sans pour autant respecter entièrement les six mois prescrits par la fameuse circulaire du 1 er juillet 2004 : seuls 59 % des mesures réglementaires publiées cette année répondaient à cette exigence.
En revanche, quelques motifs d'insatisfaction persistent :
- trois lois de la dernière session 2006-2007 n'ont reçu que 13 % à 14 % de leurs mesures d'application, ce qui est très faible un an au moins après leur adoption : il s'agit des textes « Organisation des professions de santé », « Adaptation des médicaments au droit communautaire » et « Protection de l'enfance » ;
- la loi symbole « Egalité des chances » du 31 mars 2006, si elle est désormais applicable à 84 %, n'a toujours pas reçu les décrets nécessaires à l'application de deux mesures, qui plus est d'initiative sénatoriale : l'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires et la mise en oeuvre du CV anonyme. Pour autant, on doit constater, pour s'en réjouir, que le suivi réglementaire des dispositions résultant d'initiatives du Sénat votées cette année a été particulièrement satisfaisant : 75 % contre 15 % l'an dernier ;
- comme par le passé, le fait de déclarer l'urgence n'a pas d'effet d'accélération sur les délais de parution des mesures réglementaires. Cette année, le résultat est même flagrant dans le sens inverse : 33 % d'applicabilité en moyenne, soit très largement moins que pour les lois adoptées selon la procédure classique de la double navette ;
- enfin, les rapports demandés au Gouvernement par le législateur continuent d'être largement inopérants : sur les 121 rapports réclamés par les lois adoptées entre 1997 et 2007, cinquante seulement ont effectivement été déposés, et pas toujours dans les délais requis. Il faut en tirer la conclusion de l'inutilité de les demander par voie d'amendement.
Pour conclure, M. Nicolas About, président, a indiqué que le rapport complet est disponible auprès du secrétariat de la commission.
Mme Catherine Procaccia a souhaité savoir si le rapport intègre le suivi de la loi relative à la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs, du 21 août 2007, étant donné que son instruction avait été confiée à une commission spéciale et non à la commission des affaires sociales.
M. Nicolas About, président, a confirmé que la commission est effectivement chargée de contrôler l'application de ce texte. Le rapport annuel précise que la loi, qui n'attendait qu'un seul décret, est entièrement applicable.
A M. Jean Desessard , qui s'enquérait de la méthode mathématique appliquée pour mesurer le degré d'application des lois, M. Nicolas About, président, a répondu que l'approche est purement comptable, et donc forcément caricaturale. Elle consiste à rapprocher le nombre de textes réglementaires requis et ceux effectivement publiés sans, bien sûr, pouvoir tenir compte de l'importance du sujet ou du degré de complexité de ces textes. Cette manière de procéder peut paraître un peu artificielle mais elle donne néanmoins une idée de la réalité des choses.
5. FINANCES
Mardi 28 octobre 2008
Puis la commission a entendu une communication sur le contrôle de l'application des lois .
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois qui connaissait un fort retentissement médiatique.
Il a également indiqué que les commissions permanentes sont chargées d'établir un bilan de la parution des textes réglementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement, dont elles ont été saisies au fond. Ce bilan fait l'objet d'une communication dans chaque commission.
Sans entrer dans le détail des mesures, qui figurait dans une note qui sera adressée à l'ensemble des commissaires, il a présenté ses principales observations.
Il a en premier lieu relevé, statistiquement, une forte déflation en volume du « stock global » des textes en attente (61, au lieu de 84 en 2007).
Il a attribué cette baisse à une publication plus importante, en 2008, des textes attendus au titre du « stock ancien » (51 contre 39 en 2007).
Il a noté, avec satisfaction, que 8 lois sur les 23 visées par le contrôle sont donc désormais entièrement applicables.
Sur l'ensemble des mesures en attente à l'issue du précédent contrôle, M. Jean Arthuis, président , a constaté une progression importante des mesures devenues applicables (+ 59 %). Il a estimé que ce dynamisme pouvait être attribué à la vigilance du Sénat et à son action de suivi du travail législatif. Il a néanmoins regretté que 6 lois n'aient connu aucune évolution depuis le dernier exercice.
Au titre des motifs de satisfaction, il a relevé que la très large majorité des lois partiellement applicables le sont à plus de 80 % (11 sur 15).
S'attachant à l'origine des mesures attendues, il a constaté, de nouveau, « l'inclinaison » du Gouvernement à publier prioritairement les textes règlementaires nécessaires à la mise en oeuvre effective de mesures dont il est à l'origine. Il a souhaité qu'une attention particulière soit apportée au suivi des mesures issues de la volonté parlementaire.
Il a conclu en invitant les commissaires à « assurer le service après vote », en questionnant, au titre de leurs prérogatives de rapporteur spécial, les administrations défaillantes.
La commission a alors donné acte , à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication .
6. LOIS
Mercredi 5 novembre 2008
Puis M. Jean-Jacques Hyest , président , a dressé le bilan annuel de l' application des lois au 30 septembre 2008.
Il a d'abord souligné l'importance du contrôle parlementaire, tant au niveau de l'application de la loi que de l'évaluation de ses effets dans le temps. Avant de présenter le bilan annuel de l'application des lois votées au cours des sessions précédentes comme de la session qui vient de s'achever, il a rappelé que les statistiques effectuées prenaient uniquement en compte les mesures réglementaires prévues par une disposition législative.
M. Jean-Jacques Hyest , président , s'est d'abord félicité de la sensible amélioration du bilan de l'application des lois cette année. Malgré un nombre croissant de lois votées -22 lois, examinées au fond par la commission des lois, ont été promulguées au cours de la session 2007-2008, contre 18 l'an passé- la baisse du taux des lois non appliquées au cours de leur session d'adoption se confirme très nettement : ce taux était de 30,76 % il y a deux ans, puis de 22,22 % l'année dernière pour tomber aujourd'hui à 18,20 %. Cette baisse est favorisée par le taux des lois d'application directe, qui était de 33,33 % l'année dernière et augmente légèrement (36,40 %).
Il a précisé que parmi les 22 lois promulguées, 8 étaient d'application directe, 2 sont devenues applicables au cours de la session, 8 sont partiellement applicables et 4 n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues. Toutefois, les lois entièrement applicables -c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 %- représentent cette année encore moins de la moitié des lois votées au cours de la session : 10 lois sur 22, soit 45,45 % (44,44 % l'année précédente).
Il a justifié les taux d'application moyennement satisfaisants des lois partiellement applicables (compris entre 10 % et 80 %, avec une moyenne de 43,38 %) par le fait que plusieurs lois ont été adoptées en fin d'exercice, ceci expliquant qu'elles ne soient que très faiblement applicables au 30 septembre. Cela n'occulte pas l'amélioration significative du nombre des mesures prises : 25 mesures d'application ont été prises pour l'application des lois votées au cours de la session, soit un taux d'application de 30 % par rapport aux 84 mesures attendues, contre 23,17 % l'an passé.
M. Jean-Jacques Hyest , président , a souligné la baisse continue du nombre de mesures d'application prises au cours de la session sur des textes antérieurs (98, contre 109 et 138 les deux années précédentes), cette baisse s'expliquant par la résorption régulière du stock des mesures en attente concernant les lois de la XII e législature. Ces 98 mesures d'application ont eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session : ainsi, 2 lois votées en 2007 sont désormais entièrement applicables : la loi de simplification du droit et celle tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. En outre, 2 lois sont devenues partiellement applicables au cours de la session. Il s'agit des lois de 2007 relative à la fonction publique territoriale et portant réforme de la protection juridique des majeurs.
M. Jean-Jacques Hyest , président , a rappelé que six lois votées sous la XIe législature ne sont pas totalement applicables, dans des proportions variables, bien que certaines aient fait l'objet de mesures d'application. 2 lois ont fait l'objet de mesures jusqu'à présent en attente : le taux d'application de la loi de 2001 relative à Mayotte est ainsi passé de 73 % à 79 %, et celui de la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité de 83 % à 93 %, soit une augmentation qui la rend quasiment totalement applicable.
M. Jean-Jacques Hyest , président , s'est déclaré satisfait des taux très honorables des lois encore partiellement applicables votées sous la XIIe législature, avec une moyenne de 77,12 %. 16 lois sont aujourd'hui seulement partiellement applicables : 8 lois ont vu leur taux d'application s'améliorer de façon substantielle, mais 8 lois n'ont fait l'objet d'aucune mesure d'application pendant la session.
Il a ensuite souligné le ralentissement substantiel du recours à la procédure d'urgence (5 lois sur 22 -22,7 %- soit une baisse importante par rapport au taux de la session précédente - 38,9 %) ainsi que la nette amélioration de leur application, dont le taux (43 %) est nettement supérieur à celui de l'année précédente (11,7 %).
M. Jean-Jacques Hyest , président , a constaté l'accroissement du nombre de textes d'origine parlementaire : 7 lois d'origine parlementaire examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées, soit un taux de 31,8 %, soit presque deux fois plus que l'année précédente où le taux était de 16,6 % (3 lois sur 18). Il a précisé que contrairement à la session précédente où les trois textes d'origine parlementaire étaient des propositions de loi sénatoriales, six des sept lois sont originaires de l'Assemblée nationale cette année. Il a rappelé toutefois que certaines propositions de loi d'origine sénatoriale examinées par la commission des lois demeurent en discussion. Tel est le cas de la proposition de loi n° 111 (2005-2006) relative à la législation funéraire.
Après ce bilan statistique, M. Jean-Jacques Hyest , président , a souhaité souligné quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.
Evoquant le volet « sécurité et sécurité civile », il a signalé que la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, pour laquelle deux dispositions étaient toujours inapplicables, avait fait l'objet d'un décret très important, publié le 26 octobre 2007 et relatif aux demandes de mise à disposition de données par voie électronique et modifiant le code de procédure pénale.
Concernant la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, il a rappelé que les principales innovations de ce texte sont aujourd'hui totalement applicables, seul un décret d'application prévu n'ayant pas encore été publié.
Sur le volet « immigration », M. Jean-Jacques Hyest , président , a indiqué que la disposition sur le regroupement familial figurant aux articles 2 et 3 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, avait fait l'objet d'un décret daté du 27 juin 2008. Après avoir rappelé les conditions permettant le regroupement familial, il a précisé que ce décret dispose que les ressources stables du demandeur seront appréciées par référence au SMIC et considérées comme suffisantes lorsqu'elles atteignent le SMIC pour une famille de deux ou trois personnes ; le SMIC majoré d'un dixième pour une famille de quatre ou cinq personnes ; le SMIC majoré d'un cinquième, soit 1,2 SMIC, pour une famille de six personnes ou plus. Il a relevé qu'une modulation avait ainsi été instaurée pour les familles de moins de six personnes.
En ce qui concerne la disposition sur l'ADN, il a indiqué que le décret était encore en préparation, et qu'il inclurait une liste de pays dont l'état civil peu fiable justifierait de permettre le recours au test.
Sur le volet « justice et droit pénal », M. Jean-Jacques Hyest , président , s'est félicité de la rapide application de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont toutes les dispositions sont applicables. Il s'est déclaré satisfait de la nomination de M. Jean-Marie Delarue au poste de Contrôleur général des lieux de privation de liberté, par décret du Président de la République du 13 juin 2008.
Il a indiqué que la loi organique n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit faisait également l'objet d'une application très satisfaisante.
Concernant la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, M. Jean-Jacques Hyest , président , a indiqué qu'elle était applicable dans son ensemble, depuis la publication du décret n° 2008-54 du 16 janvier 2008 modifiant le code de procédure pénale et relatif aux pôles de l'instruction. L'autre volet majeur de la loi, l'enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires des personnes placées en garde à vue et des personnes mises en examen, a également fait l'objet des mesures d'application nécessaires très rapidement après l'entrée en vigueur de la loi, puisque l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires est devenu obligatoire le 1 er juin 2008.
Enfin, il a présenté les principales modifications induites par la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, entrée en vigueur depuis le 1 er juin 2007, à l'exception de deux mesures, subordonnées à un décret en Conseil d'Etat non encore publié. Il a exprimé sa satisfaction de voir le nouveau dispositif s'inspirer largement des recommandations formulées par la mission d'information conduite par MM. Pierre Fauchon et Charles Gautier.
Evoquant la fonction publique, M. Jean-Jacques Hyest, président , a rappelé que quatre dispositions de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale requièrent encore leurs textes d'application. Il a insisté sur le décret prévu par l'article 54 pour fixer les modalités d'intégration dans une filière de la fonction publique territoriale des titulaires d'un emploi spécifique de catégorie A, actuellement en instance d'arbitrage avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique.
Evoquant diverses lois votées au cours de la session, M. Jean-Jacques Hyest , président , s'est déclaré satisfait de l'application de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon, qui a fait l'objet d'un rapport du Gouvernement remis au Parlement le 20 juin 2008.
Il a déploré que la loi n° 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux prévoit une entrée en vigueur différée de certaines mesures, d'autant que la mise en oeuvre rapide de la loi est souhaitée par les maires et les professionnels de la filière canine, ainsi que les associations de victimes. La parution des décrets d'application de la loi, nécessaires à la mise en oeuvre des principales dispositions du texte, devrait être progressive.
Concernant la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, il a indiqué que l'avant-projet de décret relatif à la prise en charge au titre de l'aide juridictionnelle des frais non couverts par un dispositif de protection juridique avait reçu un avis favorable du Conseil d'Etat lors de sa séance du 29 juillet 2008. Sa publication devrait intervenir avant la fin de l'année 2008. Il a également rappelé que la mission confiée par le Président de la République à Me Jean-Michel Darrois serait susceptible de faire des propositions destinées à rapprocher le champ des contentieux inclus dans l'assurance de protection juridique et celui couvert par l'aide juridictionnelle.
Enfin, il s'est inquiété de ce que la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui ne devrait entrer en vigueur, pour la plupart de ses dispositions, que le 1 er janvier prochain, n'ait pas fait l'objet de tous les décrets d'application nécessaires, malgré le très long délai - 22 mois accordé à cet effet par le législateur au Gouvernement.
En conclusion, M. Jean-Jacques Hyest , président , a souhaité rendre hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la réforme constitutionnelle permette un renforcement et une mise en valeur accrue de cette action fondamentale afin de garantir une pleine efficacité de l'action du législateur.
Mme Anne-Marie Escoffier a insisté sur l'importance de l'évaluation dans le contrôle parlementaire a posteriori des lois votées. Elle s'est interrogée sur la prise en compte des études d'impact et sur leur fiabilité.
M. Jean-Jacques Hyest , président , a précisé que les nouvelles dispositions de l'article 39 de la Constitution serviraient sans doute de base à l'obligation d'accompagner à l'avenir les projets de loi d'études d'impact dont la substance sera susceptible d'être contestée par les assemblées, le Conseil constitutionnel statuant en dernier ressort. Il a rappelé le rôle de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, en particulier son évaluation de la loi n° 94-475 du 10 juin relative à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises qui a servi de base à la réforme des procédures collectives.
Enfin, il a souligné la situation paradoxale des lois votées dans la précipitation, souvent moins bien appliquées que les autres.