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VI. PERSISTANCE DU CONTRÔLE EXERCÉ PAR LE SÉNAT SUR L'APPLICATION DES LOIS
La commission des affaires culturelles note l'implication des sénateurs dans le suivi réglementaire.
Elle en décrit ainsi les modalités :
« - Soit à l'initiative du Gouvernement : ainsi la loi relative aux universités a prévu la mise en place d'un comité de suivi chargé de suivre le passage à l'autonomie sur le terrain. Ce comité a été constitué et les deux rapporteurs du texte au Sénat en font partie. Ils rendront compte de leurs travaux en présentant un rapport devant leurs commissions, ce qui permet un exercice de contrôle très satisfaisant.
De même, certains sénateurs participent aux travaux de commissions constituées par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur sur le rapprochement Universités-Grandes écoles, ou sur les enseignants chercheurs.
- Soit à leur propre initiative :
On peut mentionner, à titre d'exemple, la constitution d'un groupe de travail commun avec la commission des finances sur les nouvelles modalités de financement des universités, qui a rendu un rapport d'information au mois de juin 2008 23 ( * ) .
De même, dans le secteur culturel, Mme Catherine Morin-Desailly a souhaité faire le point sur les difficultés d'application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales dans son volet relatif aux enseignements artistiques et a publié un rapport d'information dressant un bilan d'étape de la décentralisation dans ce secteur 24 ( * ) . Elle est depuis invitée à participer à certaines réunions interministérielles destinées à préparer la publication de décrets attendus dans ce secteur.
Enfin, 6 membres de la commission des affaires culturelles représentant l'ensemble des groupes politiques ont participé aux travaux de la Commission dite « Copé » sur la nouvelle télévision publique, qui s'est notamment penchée sur les difficultés d'application de plusieurs dispositions législatives découlant des précédentes lois audiovisuelles. »
Après s'être consacrée ces deux dernières années au suivi de l'application des lois relatives à la bioéthique et à la santé publique 25 ( * ) et à celui de la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées 26 ( * ) , la commission des affaires sociales a considéré, cette année, le cas de la loi du 31 janvier 2007 relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé .
Face à l'ambition affichée par ce texte -améliorer l'accès à l'assurance et à l'emprunt des personnes malades ou présentant un risque de santé- et à son évidente dimension humaine, le rapporteur s'était engagé, au moment du vote de la loi, à exercer un contrôle vigilant de la mise en oeuvre rapide des nouvelles règles inscrites dans le code de la santé publique. Encore faut-il préciser que cette mise en application ne nécessitait pas de mesure réglementaire, la loi étant d'application directe
Un an après l'entrée en vigueur du texte, un premier bilan de son application a donc été dressé à l'occasion d'une Table ronde réunissant l'ensemble des acteurs 27 ( * ) et de la publication d'un rapport d'information 28 ( * ) .
La commission des affaires économiques insiste sur la « vigilance renouvelée » du Sénat sur l'application des lois.
Elle signale que les sénateurs ont posé 26 questions écrites sur l'exécution des textes relevant de sa compétence.
Elle répertorie et commente ainsi ces 26 questions :
« Dix-sept de ces vingt-six questions ont porté sur la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, dont quinze d'entre elles sur l'application de son article 73 relatif aux interventions des services d'assistance technique à l'épuration et au suivi des eaux (SATESE). Ces questions -tout en confirmant l'intérêt des parlementaires pour ce sujet- portaient pour une grande part sur le contenu du projet de décret en cours de rédaction, contribuant ainsi à la finalisation de sa version finale. Le décret 29 ( * ) a encore suscité trois questions après sa parution, dans le but de clarifier les conditions de son application.
Les autres questions ont porté sur les lois du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au développement urbains (3 questions), du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises (3 questions), du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie (1 question), du 3 janvier 2003 relative à la sécurité des piscines (1 question) et du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (1question).
Vingt et une des vingt-six questions posées ont reçu une réponse dans un délai moyen inférieur à quatre mois. Seules cinq questions attendent donc une réponse, mais elles ont été posées récemment. La commission se félicite donc de l'intérêt porté par le Gouvernement aux questions écrites posées par les sénateurs. »
Le secrétariat de la commission des affaires économiques travaille, depuis 3 ans, en étroite liaison avec les services administratifs du gouvernement.
Elle résume ainsi les principales conclusions de ses contacts :
« Le Secrétariat général du gouvernement a confirmé sa volonté de poursuivre la mise sous tension des différents ministères dans le domaine de l'application des lois par un suivi appuyé de la publication des mesures réglementaires d'application. Sa tâche en a été facilitée grâce à la traçabilité des mesures améliorée par le nouveau système Solon. Il est possible, depuis le printemps 2007, de connaître exactement l'état d'avancement d'un décret, qu'il ne soit qu'à la phase d'élaboration ou à celle de la signature.
Face au retard accumulé avant 2002, le Secrétariat général du gouvernement a rappelé que la mise en oeuvre de sa réforme structurelle et méthodologique ne pouvait avoir pour cible que la XIII e législature. Il a considéré qu'un objectif « zéro retard » n'était acceptable et réalisable par les services administratifs que sur la seule XIII e législature.
En outre, force est de constater, à l'issue de ces entretiens, notamment cette année avec la direction générale de l'énergie et des matières premières du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables du territoire ainsi qu'avec le cabinet du ministre du logement et de la ville, qu'en dépit de l'impulsion gouvernementale, une évaluation du suivi de l'application des lois ne peut être réalisée que sur un plan quantitatif ou in abstracto.
Ainsi, dans les domaines de l'énergie ou du logement, les interlocuteurs du secrétariat administratif de votre commission ont fait valoir le caractère hautement technique et politique des dispositions législatives à appliquer ainsi que leur récurrence.
Ils ont également insisté sur les aspects fiscaux de nombre de ces mesures qui participent à la complexité des décrets requis et au ralentissement de leur publication.
Outre les aspects qualitatifs relatifs aux contraintes et méthodes d'organisation, ces entretiens menés par le secrétariat de votre commission permettent une comparaison des bases de suivi. Dans les observations précédentes, votre commission avait souligné la différence d'évaluation dans le caractère attendu ou non des mesures réglementaires ; on peut se féliciter, cette année d'une bonne concordance dans la saisie des mesures règlementaires attendues entre la base du Sénat et celle du Gouvernement, comme en témoigne le tableau ci-dessous. »
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Intitulé des lois |
Nombre de mesures recensées par le Gouvernement |
Nombre de mesures recensées par le Sénat |
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Loi de ratification de l'ordonnance relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer |
0 |
0 |
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Loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs |
2 |
3 |
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Loi relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction |
1 |
1 |
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Loi relative à la nationalité des équipages de navires |
2 |
2 |
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Loi relative aux opérations spatiales |
10 |
8 |
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Loi relative aux organismes génétiquement modifiés |
12 |
15 |
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Loi relative à l'organisation des transports scolaires en Ile-de-France |
0 |
0 |
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Loi portant réforme portuaire |
12 |
12 |
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Loi relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement |
9 |
10 |
La commission des lois insiste sur le rôle des questions écrites , posées régulièrement aux ministres, qui permettent aux parlementaires de contrôler le travail du gouvernement.
Comme chaque année, la publication du rapport du Service des commissions du Sénat a été l'occasion pour de nombreux sénateurs d'interroger le gouvernement sur les problèmes récurrents de retards dans l'application des lois.
Quelques textes ont concentré leurs questions au cours de la session 2007-2008 :
- les textes liés à la législation funéraire : la loi n° 2004-1343 pour les contrats d'obsèques et la loi du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire ;
- la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ;
- la loi de simplification du droit : bilan global, bilan de l'application de l'article 67 ;
- la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs .
* 23 Sénat, n° 382, session ordinaire de 2007-2008, rapport d'information fait au nom de la commission des affaires culturelles et de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, par le groupe de travail sur la réforme de l'allocation des moyens par l'Etat aux universités.
* 24 Sénat, n° 458, session extraordinaire de 2007-2008, rapport d'information fait au nom de la commission des affaires culturelles sur la décentralisation des enseignements artistiques, en particulier, pp. 27-28.
* 25 Au cours de deux Tables rondes organisées le mercredi 8 février 2006 (Bulletin des commissions du 11 février 2006, pp. 3684 à 3706) et à travers la publication d'un rapport d'information consacré à l'application de la loi « bioéthique » (« Accélérer l'application de la loi de bioéthique : une nécessité pour le progrès thérapeutique », Rapport d'information n° 309 (2005-2006) de M. Alain Milon.
* 26 A l'occasion d'une question orale avec débat déposée par M. le Président Nicolas About, discutée le 13 décembre 2006, et du rapport d'information n° 359 (2006-2007) de M. Paul Blanc : « Loi « Handicap » : pour suivre la réforme. »
* 27 Réunion du mercredi 16 avril 2008, Bulletin des commissions du 19 avril 2008, pp. 4717 à 4729.
* 28 « La Convention Aeras : bilan et perspectives », rapport d'information n° 491 (2007-2008) de Mme Marie-Thérèse Hermange.
* 29 Décret du 26 décembre 2007.