Projet de loi de finances pour 2000 : Ville

Projet de loi de finances pour 2000, TOME XXIII -VILLE

LARCHER (Gérard)

AVIS 91 - TOME XXIII (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

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Table des matières

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXIII

VILLE

Par M. Gérard LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 20 ) (1999-2000).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le gouvernement présente cette année un budget qui affiche un taux de croissance visible. Il se félicite, dans le fascicule " jaune " de ce que les moyens budgétaires aient doublé entre 1998 et 2000. Est-ce à dire que les résultats obtenus soient deux fois meilleurs que par le passé ?

Comme l'ont relevé de nombreux observateurs, le gouvernement navigue quelque peu " au jugé ". Il émet toujours des réserves sur l'efficacité des ZFU et, pour étayer ses préjugés, commande des rapports sur le bilan de ces zones. Parallèlement, il multiplie les colloques et les actions de communication en tous genres dont on mesure mal les résultats.

Certes, des initiatives positives ont été prises, à commencer par la refonte de la carte des zones d'éducation prioritaires ou la conclusion des contrats locaux de sécurité. En outre, le Premier ministre n'est pas revenu sur " l'aggiornamento " qu'il avait opéré en 1998 en réaffirmant la nécessité de renforcer la sécurité. Encore faudrait-il, sur ce point, que les actes suivent les déclarations, que les effectifs soient réellement renforcés dans les quartiers en difficulté et que la politique de sécurité soit menée avec continuité et dans une coordination Police-Justice.

La politique de la ville s'inscrit dans la durée et devrait être un objet de consensus . Votre rapporteur souhaite que le gouvernement s'emploie, dans les mois à venir, à préserver les résultats positifs du Pacte de relance, quitte à en corriger les imperfections. Le gouvernement doit prendre garde à ne pas décourager les initiatives : les maires -de droite comme de gauche- qui ont parié sur le succès des zones franches sont les premiers à demander que leur avenir soit assuré.

CHAPITRE 1ER -

OÙ VA LA POLITIQUE DE LA VILLE ?

Depuis son entrée en fonction, le Gouvernement présidé par M. Lionel Jospin, a, à plusieurs reprises, critiqué la politique de la ville menée par ses devanciers. Il a mis en cause la logique de " discrimination positive " du Pacte de relance, lancé en 1996 par MM. Alain Juppé et Jean-Claude Gaudin, ainsi que les " zonages " qui en procèdent. En deux ans, cependant, le Gouvernement actuel a davantage parlé qu'il n'a agi. Après avoir commandé de nombreux rapports, organisé bien des colloques, que n'a-t-il réformé les dispositifs existants s'ils ne donnent pas satisfaction ?

Que d'encre et de salive se sont déversées depuis deux ans au sujet de la politique de la ville ! Avec quels résultats ? Le premier chapitre du présent rapport pour avis s'attachera à apporter quelques éléments de réponse à cette question, avant d'examiner les crédits affectés à cette politique dans le projet de loi de finances 2000.

I. UNE POLITIQUE CONFUSE OSCILLANT ENTRE VÉLLÉITÉ ET IMMOBILISME

A défaut d'instituer des dispositifs réellement novateurs, le Gouvernement a commandé plusieurs rapports au cours de ces deux dernières années, et organisé divers colloques. Cependant, ces réflexions nombreuses et parfois approfondies n'ont pas débouché sur des innovations vraiment significatives.

A. ENTRE UN RAPPORT ET UN COLLOQUE

Quatre rapports en deux ans

Voici deux ans, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, demandait à M. Jean-Pierre Sueur de préparer un rapport afin de montrer " comment, en partant de l'existant, aller vers des villes équilibrées, harmonieuses à dimension humaine et qui seront aussi tournées vers le futur, l'innovation, accueillantes aux formations, aux emplois et aux activités de demain " ^{1( * )} .

Répondant à cette demande, qui ne manquait pas d'ambition, M. Jean-Pierre Sueur, remettait, le 13 février 1998, son rapport intitulé " Demain la ville ". Dans celui-ci, il formulait non moins de cinquante propositions reposant sur une appréciation sévère du bilan de la politique d'aide aux quartiers en difficulté conduite depuis vingt ans et, en particulier, depuis 1995. La " géographie prioritaire ", qui avait inspiré le Pacte de relance pour la ville de 1996 et la création des zones franches urbaines était, selon lui, " inflationniste ", " complexe et incohérente " ^{2( * )} . Elle provoquait une " stigmatisation préjudiciable " des zones prioritaires.

Au-delà de ces appréciations, M. Jean-Pierre Sueur proposait des modifications institutionnelles et, en particulier, un renforcement des agglomérations. Il n'allait cependant pas jusqu'au bout de la logique démocratique qui aurait voulu qu'il préconise, comme l'avait fait votre rapporteur voici quelques années, l'élection au suffrage universel d'une autorité d'agglomération. M. Sueur recommandait également de renforcer l'implication des habitants dans la décision par l'institutionnalisation de conseils de quartier ^{3( * )} .

Afin d'engager " une mobilisation nationale de grande ampleur sur une longue durée ", M. Jean-Pierre Sueur préconisait l'adoption d'une loi de programmation décennale ainsi que la conclusion de contrats d'agglomération fixant notamment les objectifs de développement urbain, les opérations de rénovation et/ou de réfection, en intégrant également les orientations définies dans les schémas directeurs, les plans de déplacement urbain, les chartes de l'environnement et les programmes locaux de l'habitat.

S'agissant de l'habitat , il recommandait notamment de favoriser l'immobilier de logements à usage locatif et l'immobilier commercial, afin de " mobiliser significativement les capacités d'investissement privé qui font aujourd'hui défaut dans les copropriétés dégradées et dans les centres commerciaux à restructurer " ^{4( * )} , grâce à l'octroi d'avantages fiscaux.

En ce qui concerne la sécurité , M. Jean-Pierre Sueur estimait que " la police doit voir ses effectifs et ses moyens adaptés aux réalités des espaces urbains " , notamment par la généralisation de l'îlotage, et qu'un " effort exceptionnel " devrait permettre de porter le nombre de maisons de justice à 200 en deux ans.

S'agissant enfin des associations, le rapport précité recommandait de pérenniser leur financement en développant les possibilités d'engagement pluriannuel, en raccourcissant les délais de paiement et en organisant des systèmes d'avance de trésorerie.

Les rapports des inspections générales des Finances, de l'Administration et des Affaires sociales

En juillet 1998, le Gouvernement demandait aux inspections générales des Finances, de l'Administration et des Affaires sociales de réaliser, avant le 30 novembre 1998, un bilan des dix-huit premiers mois d'application des zones franches urbaines (ZFU) et des zones de redynamisation urbaines (ZRU), créées par la loi du 4 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville. Ce bilan devait notamment apprécier le coût et les effets de ces dispositifs sur l'emploi, le développement économique et social des zones et des agglomérations concernées.

Les inspections générales précitées remirent deux rapports distincts, en décembre 1998.

Dans le premier, les inspections des Finances et l'Administration se déclarent favorables à la suppression " partielle et aménagée " des ZRU et au maintien des ZFU. Elles envisagent en outre les modalités de sortie du dispositif ZFU ^{5( * )} .

Fort de ces conclusions, le Premier Ministre choisit de confier à deux parlementaires un rapport pour faire suite aux rapports des inspections générales : la mise en abîme administrative prenait le relais de la décision politique.

En juin 1999, Mme Chantal Robin-Rodrigo et M. Pierre Bourguignon, députés, remettaient au Premier Ministre un nouveau rapport intitulé " Le territoire de la cité au service de l'emploi ".

Ce document propose notamment de créer un contrat de développement local urbain (CDLU) destiné à remplacer le " développement social urbain " par le " développement local urbain ", associant l'Etat, les collectivités locales et les entreprises. La mise en oeuvre de ce " CDLU " pourrait être confiée au Plan local pour l'insertion et l'emploi (PLIE) " repositionné sur cette mission d'ingénierie, et chargé de gérer les fonds et les conventions [et] d'animer les partenariats et les réseaux " ^{6( * )} . [ sic ] .

Le même rapport propose également de créer des sociétés d'investissement régional (SIR), une société financière pour le renouvellement urbain (SOFIRU) et de voter une loi d'incitation à l'investissement urbain (LIRU). En pratique, les SIR achèteraient des terrains pour aider au financement d'investissements immobiliers, la SOFIRU pallierait l'absence d'investisseur, avant que la LIRU ne favorise le montage d'opérations de promotion immobilière.

Le même document suggère également de :

- renforcer les aides accordées aux projets (en donnant un statut aux entrepreneurs, en prenant en charges les premiers frais d'installation et en favorisant l'aide des banques) ;

- lutter contre le racisme à l'embauche ;

- faciliter l'accès des habitants des quartiers en difficulté à un service public de l'emploi doté de moyens renforcés ;

- valoriser le monde du travail aux yeux des jeunes.

On notera également que le Gouvernement a désigné, en 1999, deux " missions nationales " respectivement consacrées :

- aux métiers de la ville et à la question des chefs de projet ;

- à la transformation des organisations municipales, aux formes nouvelles de concertation et de participation des habitants, à " l'amélioration de la territorialisation de l'action publique " [ sic ] et aux perspectives offertes par le développement de l'intercommunalité, qui rendront leurs conclusions avant le 1 ^er mars 2000.

Votre Commission des Affaires économiques estime qu'il est temps de traduire en actes les idées -parfois intéressantes- des rapports élaborés au cours de ces dernières années, d'autant que la multiplication des opérations médiatiques sur la politique de la ville ne débouche, pour sa part, que sur de biens modestes résultats.

Paroles... Paroles !

Ces derniers temps les rencontres relatives à la politique de la ville organisés par le Gouvernement se sont multipliés. Citons, pour ne retenir que les plus importants, les colloques nationaux intitulés :

Rencontres nationales des acteurs de la prévention de la délinquance (mars1998) ;

Rencontres nationales des acteurs de l'éducation (mars 1998) ;

Rencontres nationales des acteurs de l'économie et de l'emploi (jun1999). Ces dernières étaient, d'ailleurs, jugées sévèrement dans la presse, le Monde estimant que :

" En deux jours de débats confus, les rencontres de Nantes ont esquivé les vraies questions, et le ministre délégué à la ville n'a apporté aucune réponse sur un sujet qui, selon lui, doit pourtant " impérativement " constituer un volet " essentiel " des futurs contrats de ville (2000-2006). L'absence, lors des débats, des représentants du monde économique et des chefs d'entreprise -mis à part quelques promoteurs patentés du " mécénat " ou du " parrainage " - n'a troublé personne. Enfin, la question pendante de l'avenir des zones franches urbaines défendues par de nombreux élus et, au-delà, celle, plus générale de l'incitation à l'implantation d'activités par des exonérations fiscales n'ont pas été tranchées . ". ^{7( * )}

On n'omettra pas, en outre, de rappeler le " Premier festival international de la ville " organisé par le ministère de la ville et la commune de Créteil du 24 au 26 septembre dernier.

Au total, votre Commission des Affaires économiques regrette que le Gouvernement n'ait pas déterminé de façon claire l'orientation de sa politique, ni même suivi les recommandations des auteurs des rapports qu'il avait commandés.

Votre rapporteur pour avis reviendra sur ce point, de façon détaillée, dans les chapitres deux et trois du présent rapport.

B. QUELLE POLITIQUE LE GOUVERNEMENT POURSUIT-IL ?

En 1997, lors de la constitution du Gouvernement de M. Lionel Jospin, votre Commission des Affaires économiques avait regretté que le portefeuille de ministre de la ville ne soit pas individualisé dans l'organigramme gouvernemental. Cette remarque était si fondée que l'année suivante, le Premier Ministre désignait M. Claude Bartolone pour occuper cette fonction.

Depuis lors, le Gouvernement a plus critiqué l'oeuvre de ses prédécesseurs qu'il n'a proposé une alternative réelle. Le rapport au Parlement sur le bilan des ZFU et des ZRU publié en 1999, offre un intéressant exemple de cette attitude qui manifeste des velléités réformatrices et pourtant stériles. Le ministre délégué à la ville y conclut, en effet, à la nécessité de " moraliser le dispositif des ZFU pour en limiter les effets d'aubaine ", tout en soulignant qu' " aucun scénario ne prévoit la suppression pure et simple du dispositif, la gravité des problèmes d'emploi dans les quartiers en difficulté justifiant le maintien et l'accentuation des efforts de l'Etat " ^{8( * )} .

Les deux derniers comités interministériels des villes (CIV) n'ont d'ailleurs pas apporté d'éclaircissements sur les intentions réelles du Gouvernement, préférant s'en tenir à des décisions purement techniques et administratives.

Le CIV du 2 décembre 1998 a fixé comme objectif de la nouvelle génération des contrats de plan de :

- " donner le temps aux acteurs locaux d'élaborer de véritables projets de territoire, partenariaux et participatifs, à l'échelle des quartiers, des villes et des agglomérations " ;

- d'améliorer les outils financiers et de simplifier les procédures.

Compte tenu de leur caractère général, qui ne saurait être d'accord avec ces objectifs ?

Outre la répartition de l'enveloppe des contrats de ville, le CIV du 2 septembre 1999 a décidé :

- l'élaboration d'un guide des financements des contrats de ville intégrant les simplifications financières déjà engagées ;

- la modification de la réglementation nécessaire pour adapter les GIP à la gestion partenariale de la politique de la ville ;

- la définition du champ d'intervention de la politique de la ville hors des contrats de ville ;

- la prise en compte des dispositions spécifiques à l'outre-mer ;

- la création d'un groupe de travail interministériel chargé de proposer des mesures concrètes de mise en oeuvre du rapport Rodrigo-Bourguignon.

Votre Commission des Affaires économiques regrette que les CIV n'aient pas débouché sur des mesures réellement opérationnelles, alors même que, voici deux ans, Mme Martine Aubry nous annonçait dans la presse son intention de " repenser la politique de la ville ".

Les observateurs ne se sont d'ailleurs pas trompés sur le bilan gouvernemental qu'un grand journal du soir qualifiait de " Rendez-vous manqué de la politique de la ville " :

" Le Gouvernement promet depuis deux ans, une " vraie " relance de la politique de la ville, une " mobilisation générale " pour le sauvetage des banlieues. Mais, tandis que des incidents, spectaculaires, violents, continuent à émailler le quotidien des grands quartiers d'habitat social, agissant comme autant de signaux d'alerte et d'appels à la vigilance, il semble réduit au ressassement des mêmes discours sur " la solidarité " , la " mixité sociale " et le " renouvellement urbain " .

Dix-huit mois se sont écoulés, un temps raisonnable pour l'analyse, mais la stratégie ne s'est pas éclaircie. Le " changement de logique " , présenté par Mme Martine Aubry comme un tournant historique -du " ciblage " sur les quartiers à une politique " globale " , du traitement des " handicaps " au " retour dans le droit commun " -, n'est encore qu'une idée dont il n'est même pas sûr qu'elle soit comprise sur le terrain. Pire, le " travail " gouvernemental se perd dans un fouillis d'initiatives ministérielles, concernant l'habitat, la prévention de la délinquance, l'emploi des jeunes, prises en ordre dispersé. Il se dilue aussi dans un ensemble de lois et de projets de loi -sur l'aménagement du territoire, l'intercommunalité, l'habitat et l'urbanisme, les transports- dont personne ne risque la synthèse ni n'assure la cohérence [...] Depuis deux ans, le Gouvernement multiplie les rendez-vous manqués, s'empresse d'oublier les pistes tracées ou les ambitions invoquées. " ^{9( * )}

Si votre rapporteur pour avis avait porté un tel jugement sur la politique gouvernementale, d'aucuns ne l'auraient-ils pas taxé de parti pris ?

II. LES MOYENS FINANCIERS AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE

Comme le montre le tableau ci-après, les moyens financiers affectés à la politique de la ville, tels qu'ils sont résumés dans le fascicule budgétaire " jaune ", sont de nature très hétérogène. L'importance de leur montant total, -35 milliards de francs, en hausse de 11% par rapport au budget 1999- ne doit pas masquer la fiabilité assez relative du document budgétaire soumis au Parlement.

PRÉSENTATION DES MOYENS FINANCIERS DESTINÉS
À LA POLITIQUE DE LA VILLE POUR 1999

(en millions de francs)

	LFI 1998	LFI 1999		PLF 2000		Variation
	AP ou DO	AP ou DO		AP ou DO
A-1 Crédits spécifiques ville	1 389,16	1 672,73		1 749,71		5%
A-2 Crédits contractualisés relevant de divers ministères	950,93	919,49		442,00		-52%
A-3 Crédits des autres ministères inscrits aux	1 555,61	1 483,94		1 853,00	^(1)	25%
programmes d'actions des contrats de ville
A-4 Crédits relevant de divers ministères	6 857,11	9 758,56		11 123,17		14%
concourant à la politique de la ville
A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991)	2 991,15	4 023,28		4 773,28		19%
TOTAL A	13 743,96	17 858,00		19 941,16		12%
B- Dépenses fiscales et compensations	3 089,60	3 364,00		3 357,00	^(1)	0%
TOTAL A + B	16 833,56	21 222,00		23 298,16		10%
C- Fonds européens concourant à la	1 046,00	1 075,00	^(1)	1 350,00	^(1)	26%
politique de Développement Social Urbain
D- Interventions de la CDC	4 200,00	6 200,00	^(1)	6 700,00	^(1)	8%
TOTAL A+B+C+D	22 079,56	28 497,00		31 348,16		10%
E- Contributions des collectivités territoriales (1)	2 500,00	3 100,00	^(1)	3 700,00	^(1)	19%
TOTAL GENERAL	24 579,56	31 597,00		35 048,16		11%
^(1) : Estimation Source : " Jaune " budgétaire.

Les crédits budgétaires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 s'élèvent à 19,9 milliards de francs, en hausse de 12 %. Ils se répartissent en cinq masses d'importance inégale :

- les crédits spécifiques " ville " qui croissent de 5 % ;

- les crédits contractualisés relevant de divers ministères, dont la baisse de moitié est compensée par le fort accroissement du montant estimé des crédits inscrits au titre des contrats de ville ;

- les crédits de divers ministères concourant à la politique de la ville qui connaissent une hausse légèrement supérieure à la moyenne générale (+ 14 % contre +11 %) ;

- enfin, la dotation de solidarité urbaine (DSU), dont le montant atteint 4,7 milliards de francs, en hausse de 19 % .

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge, au vu des résultats obtenus par le Gouvernement, sur l'opportunité d'accroître fortement le montant des crédits budgétaires. Elle estime que l'augmentation des moyens -si élevés soient-ils- ne saurait tenir lieu de politique.

Votre rapporteur pour avis s'interroge, en outre, sur la fiabilité des estimations présentées chaque année par le Gouvernement dans le " jaune " budgétaire.

Ce phénomène est particulièrement frappant en ce qui concerne l'évolution des dépenses fiscales et sociales et des compensations. En comparant les estimations réalisées depuis les trois derniers budgets, on observe, en effet, que les évaluations sont entachées d'une très forte marge d'incertitude. On constate, à titre d'exemple, que l'estimation du coût total de l'exonération de cotisations patronales pour les cinquante premiers salariés en ZFU pour 1998 -la plus lourde des dépenses fiscales et compensations- a été révisée à la hausse, en moyenne de près de 60 %.

Même les corrections rétrospectives ne sont pas cohérentes ! C'est ainsi que le coût total du dispositif ZFU pour la seule année 1998 a été réestimé de + 63 % entre 1998 et 1999, et réévalué de 20 % entre 1999 et 2000 !

Il est plus que jamais nécessaire d'établir un système de suivi détaillé et rapide du coût des dispositions fiscales et sociales. Le tableau ci-après reprend l'ensemble de ces éléments :

Evolution des dépenses fiscales et sociales et des compensations	1997 estimé en 1998 (1)	1997 estimé en 1999 (2)	2/1	1998 estimé en 1998 (3)	1998 estimé en 1999 (4)	4/3	1998 estimé en 2000 (5)	5/4	1999 estimé en 1999 (6)	1999 estimé en 2000 (7)	7/6
Zone de redynamisation urbaine :
Exo d'impôt sur les bénéfices	850	340	-60%	850	530	-38%	780	47,17%	530	880	66%
Réduc des droits de mutation sur fonds de commerce	150	150	0%	150	150	0%	150	0,00%	150	150	0%
Exo. TP compensées par l'Etat	510,80	511,00	0%	510,80	525,00	3%	526,00	0,19%	525,60	480,00	-9%
Exo de charges patronales 50 premiers salariés	175,00	21,40	-88%	175,00	62,13	-64%	78,70	26,67%	115,00	91,00	-21%
SOUS TOTAL	1685,80	1022,40	-39%	1685,80	1267,13	-25%	1534,70	21,12%	1320,60	1601,00	21%
Zone franche urbaine :						-
Exo d'impôt sur les bénéfices	180,00	180,00	0%	180,00	350,00	94%	320,00	-8,57%	350,00	350,00	0%
Exo. TP	191,50	191,50	0%	220,00	252,00	15%	252,00	0,00%	252,00	287,00	14%
Exo taxe foncière pour les propriétés bâties	40,80	50,00	23%	40,80	50,00	23%	50,00	0,00%	50,00	58,00	16%
Exo cotisations patronales 50 premiers emplois	350,00	350,00	0%	350,00	600,00	71%	908,90	51,48%	600,00	1043,00	74%
Exo personnelle d'AM des artisans et commerçants	-	36,20	-	-	40,00	-	24,00	-40,00%	40,00	25,00	-38%
SOUS TOTAL	762,30	807,70	6%	790,80	1292,00	63%	1554,90	20,35%	1292,00	1763,00	36%
TOTAL GÉNÉRAL B	2448,10	1830,10	-25%	2476,60	2559,13	-	3089,60	20,73%	2612,60	3364,00	29%

Source : " jaunes budgétaires " 1998, 1999 et 2000

Les fonds européens s'élèvent, quant à eux, à 1,35 milliard de francs contre 1,075 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, hausse conforme aux prévisions. Quant aux enveloppes de prêts de la Caisse des dépôts et consignations, elles atteignent 3,7 milliards de francs, soit + 19%.

Comme chaque année, le Gouvernement intègre, afin de majorer de façon purement optique le montant total figurant dans le " jaune " budgétaire, les contributions des collectivités locales à la politique de la ville. Celles-ci atteignent 3,7 milliards de francs, soit près de 10 % du total des moyens financiers budgétaires et non budgétaires recensés dans le document soumis au Parlement.

CHAPITRE II -

BILAN D'APPLICATION DES DISPOSITIONS
D'ORDRE ÉCONOMIQUE
DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

Les lois n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et n° 96-937 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, ont institué un dispositif d'exonérations fiscales et sociales dans les 44 zones franches urbaines (ZFU) et les 350 zones de redynamisation urbaine (ZRU). Ces exonérations de taxe professionnelle, de taxe foncière, d'impôt sur les bénéfices et d'impôt sur le revenu se combinent avec des allégements de charges sociales (applicables à l'assurance maladie des commerçants et artisans et aux charges patronales).

Conformément aux engagements pris en 1997, le Gouvernement a fait procéder à une évaluation du " Pacte de relance " dont il présente, cette année, les premiers résultats.

Dans son rapport au Parlement sur le bilan des ZFU et des ZRU, le ministre délégué à la ville établit un sévère état des lieux, qui paraît quelque peu teinté d'a priori. Il est révélateur que ce document commence par juger les mesures d'exonérations " puissantes mais complexes et cumulables avec d'autres dispositifs, à l'origine d'effets d'aubaine " ^{10( * )} , avant même d'évaluer leurs résultats quantifiés.

Votre rapporteur pour avis souhaite, tout au contraire, présenter les résultats obtenus -et analyser les controverses auxquelles ils donnent lieu- avant d'évoquer le coût des dispositifs existants -lequel est d'ailleurs loin de faire l'unanimité-. Il évoquera enfin les améliorations susceptibles d'y être apportées.

I. BILAN DES ZFU ET DES ZRU

L'appréciation des résultats obtenus grâce aux ZFU et aux ZRU est très variable selon que l'on retient les statistiques établies par l'Association des villes zones franches urbaines ou celles présentées par le Gouvernement dans son rapport au Parlement.

A. EFFETS SUR L'ACTIVITÉ ET L'EMPLOI

1. L'évaluation de l'association nationale des villes zones franches urbaines

Selon une étude publiée par l'Association nationale des villes ZFU, en octobre 1999, la création des zones précitées dans 44 quartiers extrêmement défavorisés ^{11( * )} a permis d'y accroître très sensiblement l'activité : le nombre d'entreprises y a augmenté de 70 % en trente mois, passant de 10.000 à 17.335 unités.

Au 1 ^er juillet 1999, près de 33 % des installations d'entreprises résultaient de créations et non de transferts.

En outre, l'institution des ZFU a permis d'enrayer l'hémorragie chronique des emplois qui a atteint ces quartiers depuis vingt ans : les emplois salariés y sont passés de 35.000 à 57.000 environ . Cette observation est d'ailleurs parfaitement corroborée par celle qu'a faite votre rapporteur lors d'une visite de la ZFU de Roubaix où, pour la première fois depuis la crise, le taux de chômage a diminué de 4,3 % en 1997-1998 par rapport au maximum atteint antérieurement. Il s'en est suivi une amélioration de l'image des quartiers, au rebours de la " stigmatisation " que M. Jean-Pierre Sueur disait craindre dans son rapport précité.

Concrètement , 26.700 emplois nouveaux ont été créés dans les 44 quartiers concernés dont près de 52% résultent de créations nettes. Compte tenu du fait que 35.000 emplois y existaient en 1996, la hausse du nombre d'emplois est de 76 % en moyenne.

On constate, en outre, que la clause prévoyant l'embauche d'au moins 1/5 ^e d'habitants des quartiers dans les entreprises situées en ZFU est largement respectée et même dépassée puisque ce pourcentage atteint en moyenne environ 30%. Votre rapporteur pour avis a d'ailleurs constaté qu'à Roubaix, 40 % des emplois étaient occupés par des habitants de la ZFU, le double du minimum légal, ce qui concorde avec les observations réalisées au plan national.

La création de la ZFU a eu un rôle de catalyseur de la politique de la ville, comme le montre l'exemple de Roubaix où la combinaison de plusieurs politiques (grand projet urbain, zone franche, aides européennes dites " PIC URBAN ") sous-tend la réussite de la ZFU.

2. L'évaluation du Gouvernement

Dans son bilan des ZFU et des ZRU pour l'année 1997, le Gouvernement dresse un bilan beaucoup plus modeste et plus pessimiste de ce dispositif.

Il estime que son effet aurait été " peu perceptible " dans les ZRU où le nombre d'établissements créés ne s'est établi qu'à 1785 sur un total initial de 25.885. En outre, le nombre d'emplois créés dans ces zones ne se serait élevé qu'à 2.345 en 1997.

Quant à l'effet de la création des ZFU, le bilan précité l'évalue entre + 10 et + 30 % en termes de créations d'entreprises, indiquant que selon la plus fiable des études réalisées grâce à l'UNEDIC, il atteint 28 % pour les établissements employant des salariés. Le même bilan note que " la ventilation entre création nette d'activités et implantations suite à un transfert d'entreprise ou d'établissement reste difficile à vérifier précisément " ^{12( * )} . Selon la même source, l'impact sur l'augmentation de l'emploi serait " limité ", la tendance à la hausse étant modérée : 9.000 emplois auraient été créés en 1997 contre 6.500 en 1996. En outre, il y avait eu " un dynamisme antérieur aux mesures d'incitation " [ sic ] dans certaines ZFU qui comprenaient une zone d'activité économique.

Votre commission des Affaires économiques estime que l'appréciation rétrospective du " dynamisme " -s'il est possible d'utiliser ce terme pour les quartiers où ont été créées des ZFU- existant en 1996 dans les futures ZFU est abusive !

A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville, en septembre 1996, la Commission spéciale du Sénat, dont votre rapporteur pour avis était également le rapporteur, avait procédé à plusieurs auditions qui n'indiquaient nullement qu'à cette époque les acteurs de terrains observaient une amélioration de la situation économique.

Loin de là ! C'est ainsi que M. René Vandierendonck, le maire de Roubaix, approuvait, devant la Commission spéciale précitée, le 4 septembre 1996, la dimension économique du projet de loi en indiquant qu'elle répondait à une nécessité impérieuse et précisait qu'en cinq ans, 20.000 mètres carrés de surfaces commerciales avaient disparu ^{13( * )} dans sa commune. Le même jour, M. Joël Hermange, président de l'Association des commerçants de Garges-lès-Gonesse, indiquait qu'entre 1985 et 1996 le nombre de commerces traditionnels y était passé de 300 à 100, avant d'estimer que le projet de zone franche apparaissait " providentiel " pour les commerçants locaux encore en place qui ne pouvaient rembourser les arriérés accumulés au titre des cotisations sociales, des impôts ou des loyers.

Votre Commission des Affaires économiques regrette que le parti pris paraisse avoir brouillé certains des rapports commandés par le Gouvernement.

Enfin, le nombre des emplois créés ne dépasserait pas 50% dans la meilleure des hypothèses pour l'année 1997 et la part de l'emploi local varierait de 15 à 50%.

Votre Commission des Affaires économiques tient à exprimer son scepticisme face aux conclusions présentées par le Gouvernement.

Le bilan du Gouvernement note d'ailleurs que l'" on peut faire l'hypothèse que les effets en termes d'emplois vont se renforcer dans l'avenir, de nombreuses collectivités locales ayant réalisé des aménagements permettant d'attendre de nouvelles activités et emplois . ^{14( * )}

B. EVALUATION DU COÛT DU DISPOSITIF

Selon le Gouvernement, le coût des dispositifs d'exonération est " en moyenne relativement élevé, en particulier au regard des implantations d'emplois dans les quartiers concernés, de l'ordre de 220.000 francs par emploi créé en ZRU et 200.000 francs par emploi créé en ZFU. "

Le coût budgétaire total des ZFU serait de 651 millions de francs en 1997 et 1,424 milliard de francs en 1998. Quant au coût des ZRU, il se monterait à 517 millions de francs en 1997 et 639 millions en 1998. Les investissements réalisés devant produire leur plein effet en 2000-2002, le coût global des ZFU serait appelé à s'alourdir, tandis que celui des ZRU se stabiliserait dans les années à venir. Enfin " l'augmentation des recettes fiscales des collectivités locales aujourd'hui compensée par l'Etat pourrait également être prise en compte. On peut considérer qu'une partie significative des implantations par créations nettes d'entreprises se maintiendra en ZFU, y compris après l'extinction du régime de faveur et sera source de recettes fiscales supplémentaires durables pour les communes concernées " ^{15( * )} .

Il apparaît, en outre, que la réussite des ZFU est fonction de facteurs exogènes qui ont un rôle déterminant, à commencer par :

- le dynamisme économique de l'agglomération et du bassin d'emploi environnant ;

- l'existence d'un projet de développement du quartier et de la ville ;

- l'existence de disponibilités foncières ;

- les capacités locales d'accueil des entreprises (création d'un " guichet unique ", aide émanant d'associations ou d'organismes consulaires notamment).

Votre commission des Affaires économiques considère, pour sa part, que le coût des mesures contenues dans le Pacte de Relance doit être rapporté à l'enjeu que représente la dégradation subie par les plus pauvres des quartiers des grandes agglomérations françaises. Elle estime que le coût d'opportunité d'une aggravation de cette dégradation aurait été sans commune mesure avec le coût réellement observé du fait de l'application du Pacte de relance pour la ville.

II. PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DU RÉGIME DES ZFU ET ZRU

Plus que des querelles de chiffres stériles, l'avenir des ZFU constitue l'un des enjeux majeurs de la politique de la ville.

A. ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT

En se fondant sur les conclusions de l'IGF, de l'IGA et de l'IGAS, le Gouvernement dresse un triple constat :

- le dispositif ZFU-ZRU est porteur d'effets pervers tels que des délocalisations ou l'apparition de comportements de " chasseurs de prime " ;

- les ZFU et ZRU n'auraient eu qu'un impact limité sur l'activité et l'emploi en 1997, le dispositif ZFU n'ayant que " légèrement accentué le dynamisme préexistant dans les zones concernées " ^{16( * )} [ sic ] et " les habitants n'ont profité qu'à la marge de ces emplois, la clause d'embauche prévue de 20 % n'intervenant qu'à partir du 3 ^e salarié, sans durée de travail hebdomadaire minimale et n'étant pas facilement vérifiable ".

Enfin, les résultats les plus probants ont été obtenus " lorsque le dispositif est inscrit dans le contexte d'une politique de la ville active au service d'un projet plus global articulant les dimensions urbaine, sociale et économique. "

Se fondant sur ce constat, le Gouvernement n'envisage pas de supprimer purement et simplement le dispositif : " la gravité des problèmes d'emploi dans les quartiers en difficulté justifiant le maintien et l'accentuation des efforts de l'Etat " ^{17( * )} . Il veut, par conséquent, seulement " limiter les effets pervers et renforcer l'efficacité sociale " et " concevoir une batterie diversifiée d'outils adaptés à la revitalisation économique et à la lutte contre l'exclusion, par le travail, dans chacun des territoires des futurs contrats de ville " ^{18( * )} . C'est pourquoi, il se propose de :

- limiter les effets d'aubaine du dispositif ZFU (en renforçant les contrôles et fixant des exigences de durée hebdomadaire applicable aux contrats de travail ouvrant droit à l'exonération des charges sociales) ;

- renforcer l'efficacité sociale en réservant les exonérations aux entreprises qui contribuent à la revitalisation du quartier et à l'emploi des habitants et en modulant, le cas échéant, les exonérations de charges sociales selon que les emplois sont délocalisés ou créés ;

- rechercher pour les contrats de ville couvrant la période 2000-2006 des outils adaptés aussi bien à la revitalisation économique des quartiers qu'à leur insertion dans la dynamique économique de la ville qu'à l'accès à l'emploi des habitants des quartiers en difficulté.

B. APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Votre Commission des Affaires économiques regrette les a priori dont le Gouvernement a fait preuve dans l'analyse des résultats obtenus dans les zones franches urbaines, tout en observant que le même Gouvernement ne parvient pas à trouver une alternative et se résout, par conséquent, à conserver le dispositif existant.

C'est clair, depuis l'été 1997, l'exécutif a manifesté sa défiance vis-à-vis du Pacte de Relance. On se souvient, en particulier, de l'annonce impromptue -et heureusement rapidement démentie- d'une suppression des ZFU. Sans nul doute, cette attitude réservée, voire même hostile, n'est pas pour rassurer les entrepreneurs qui souhaitent investir. De ce fait même, l'attitude du Gouvernement est de nature à porter préjudice à la réussite du Pacte de Relance pour la Ville.

En outre, ce que le rapport au Parlement sur les ZFU ne dit pas -et qui avait cependant, si l'on en croit la presse, été souligné par le rapport de l'Inspection des Finances-, c'est que l'important volet du Pacte de relance pour la Ville tendant au renforcement de la sécurité n'a, pour l'essentiel, pas été mis en oeuvre.

Cette carence est d'autant plus inacceptable que le rapport Sueur de 1998 ou le rapport IGF-IGA de 1999 ont, si l'on en croit la presse, insisté sur l'importance de ces dispositions destinées à rétablir la sécurité.

Cette carence n'est, malheureusement, pas une exception et votre rapporteur pour avis reviendra, ci-après, sur les autres mesures prévues en 1996 qui n'ont pas vu le jour, à commencer par la création de l'EPARECA qui n'a, -faute de volonté politique, s'agissant d'un établissement public d'aménagement sous la tutelle de l'Etat-, été suivie d'aucun résultat . Cette indolence n'est pas à mettre au débit du Pacte de Relance, mais de ses détracteurs.

En ce qui concerne les délocalisations , votre Commission des Affaires économiques considère, comme le Gouvernement, qu'il faut tout faire pour limiter les purs " effets d'aubaine ". Cependant, elle estime que les délocalisations ne sont pas en soi nécessairement néfastes : ne seraient-elles pas susceptibles d'intervenir tout autant si l'on crée une " PAT ville ", comme le souhaite le Gouvernement ? L'essentiel est de savoir si l'on entend ou non favoriser le retour de l'activité vers les secteurs défavorisés dans un esprit d'aménagement du territoire. A l'heure où le Gouvernement s'attache à mettre en oeuvre le " partage du travail " en instaurant les 35 heures, on voit mal comment il peut critiquer le " partage des richesses " dont s'inspire le Pacte de relance !

La création d'une " prime d'aménagement du territoire "  (PAT) ville ", destinée à favoriser l'implantation d'entreprises à effectifs importants pose, quant à elle, un double problème. En premier lieu, l'installation de grosses structures industrielles est susceptible de susciter des difficultés lorsque la ZFU est dotée d'une faible surface : qui a visité un quartier en difficulté peut légitimement s'interroger sur l'opportunité d'y implanter des " boîtes à chaussures " au pied des barres d'immeubles, elles mêmes situées à proximité des rocades et des bretelles d'autoroute qui ceinturent les grandes villes ! En second lieu, la PAT-ville devrait être versée sans préjudice de la taille de l'entreprise, faute de quoi on n'apporterait plus d'aides aux petites structures qui, rappelons-le, ont connu le plus grand développement depuis 1996.

L'expérience a prouvé, en zone rurale, que la PAT était inadaptée aux besoins des petites entreprises. Prenons donc garde à ne pas créer un dispositif analogue en ville ! Faute de cela, le Gouvernement serait en contradiction avec les conclusions de Mme Robin-Rodrigo et de M. Bourguignon selon lesquels il faut " définir le territoire d'intervention pour soutenir la création d'activité par les habitants des quartiers " et " adopter une démarche active pour dépister les porteurs de projets " et notamment pour aider les projets conduits par les femmes ^{19( * )} .

Enfin, le Gouvernement pourrait se trouver pris dans une contradiction s'il entend modifier le régime d'exonérations sociales applicables au personnel non sédentaire en ZFU. En effet, le rapport parlementaire précité lui recommande, tout au contraire, de " s'appuyer sur les entreprises de travail temporaire [ qui peuvent ] permettre de franchir par étapes les barrières à l'emploi [...] " ^{20( * )} .

Comme elle l'a souligné en 1998, votre Commission des Affaires économiques estime également que des efforts doivent être poursuivis afin d'améliorer l'employabilité des chômeurs qui résident dans les quartiers en difficulté. En effet, selon plusieurs sources, même si -contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement- les entreprises respectent et dépassent bien souvent la norme de 20% fixée par le Pacte de relance pour la ville, l'institution de normes plus strictes n'est envisageable que si le secteur productif peut entrer en contact avec la main d'oeuvre dont il a besoin.

Au total, le principal problème qui se pose aujourd'hui n'est pas celui de l'amélioration du dispositif envisagée par le Gouvernement, mais celui de l'avenir des ZFU.

III. QUEL AVENIR POUR LES ZFU ET ZRU ?

Selon le rapport du Gouvernement sur le bilan d'application du Pacte de relance pour la ville, les inspections générales ont présenté des propositions spécifiques, pour les ZRU d'une part et pour les ZFU, de l'autre.

Une suppression partielle et aménagée des ZRU

Il est proposé de supprimer les ZRU pour l'avenir, les entreprises entrées dans le dispositif bénéficiant des exonérations pour les cinq ans prévus initialement.

Le maintien des ZFU dans un régime aménagé

L'IGAS, l'IGF et l'IGA proposent de :

- respecter strictement le critère de localisation de l'activité dans la zone ;

- d'uniformiser les principes et les conditions d'application du seuil de 50 salariés ;

- d'instaurer un dispositif de déclaration à l'URSSAF pour suivre les effets du dispositif.

L'IGAS recommande , quant à elle, plus spécifiquement :

- la suppression des exonérations d'impôt sur les bénéfices et le revenu accordée aux professions libérales ;

- le renforcement des obligations des entreprises en matière d'emploi et/ou l'instauration d'un lien entre aides accordées et créations d'emplois.

Enfin, l'IGF et l'IGA suggèrent notamment :

- un élargissement du dispositif fiscal à l'investissement locatif pour l'immobilier d'entreprises ou de commerces ;

- le maintien des périmètres existants.

Modalités de sortie du dispositif

S'agissant des alternatives de sortie du dispositif ZFU , l'IGF et l'IGA proposent de créer une prime d'aménagement du territoire " ville " qui présenterait, selon elles, une plus grande efficacité pour un moindre coût.

Quant à l'IGAS, elle estime envisageable :

- soit la suppression des ZFU pour l'avenir et le redéploiement de l'enveloppe budgétaire correspondante au bénéfice des collectivités locales ;

- soit de donner aux collectivités concernées la faculté d'exercer un droit d'option entre le dispositif initialement prévu et une sortie anticipée ouvrant droit aux nouveaux dispositifs.

Votre Commission des Affaires économiques considère qu'il est indispensable d'envisager, dès à présent, les modalités de sortie du dispositif ZFU. En effet, les chefs d'entreprises ont avant tout besoin de politiques claires et de dispositifs dont la pérennité et la prévisibilité soient assurées.

CHAPITRE III -

LA POLITIQUE DE LA VILLE EN 1999

La politique de la ville a un caractère foncièrement interministériel puisqu'elle touche aussi bien aux problèmes de sécurité et de justice qu'aux questions foncières et urbanistiques et à l'éducation.

I. LA LUTTE CONTRE LA VIOLENCE ET L'INSÉCURITÉ

Tous les observateurs s'accordent à le penser, aussi bien en France qu'à l'étranger : la lutte contre le sentiment d'insécurité qui résulte de la violence et de la multiplication des incivilités est un pré-requis pour la réussite de la politique de la ville. Dans cette perspective, le Gouvernement a, à juste titre, mis en oeuvre un dispositif tendant à renforcer l'implication des collectivités locales grâce à la conclusion de contrats locaux de sécurité. Beaucoup reste cependant à faire, notamment afin de lutter contre la violence des mineurs, qui semble se développer de façon inexorable.

A. L'ACTION DE LA POLICE

Les contrats locaux de sécurité signés à la suite de la publication de la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 tendent, grâce à une action de proximité, à renforcer l'efficacité et la visibilité de l'action quotidienne de la police. En août 1999, 289 CLS étaient signés.

Sur ce total, 89 contrats avaient une portée intercommunale, et 8 étaient consacrés, de façon spécifique, aux questions de sécurité dans les transports urbains. Les CLS tendent notamment à :

- accroître les effectifs d'îlotiers ;

- améliorer l'accueil du public ;

- créer des permanences juridiques et sociales dans les services de police ;

- délivrer une meilleure information aux plaignants sur la suite judiciaire donnée à leur plainte pour lutter contre le sentiment d'immunité souvent ressenti par les coupables du fait de la carence de la justice ;

- renforcer la nécessaire action de la justice.

Afin de lutter contre les violences urbaines , sept brigades anti-criminalité départementales sont actuellement en activité. Elles regroupent 429 agents. S'y ajoutent 310 brigades anti-criminalités locales dont l'effectif total est de 34.000 fonctionnaires environ.

La réforme de la carte des services de police et de gendarmerie n'est toujours pas achevée . A la suite du rapport Carrez-Hyest, il a été envisagé de transférer 94 circonscriptions de sécurité publique à la gendarmerie et de faire passer 38 communes relevant de la gendarmerie en zone de police d'Etat. En 1998, les préfets ont été chargés de mettre en oeuvre une phase de concertation avec les élus pour envisager les modalités pratiques de ces transferts. Un membre du Conseil d'Etat a présenté, le 31 décembre 1998, un rapport destiné à approfondir la consultation des élus et des autorités locales. A la suite d'une décision du Premier Ministre du 19 janvier 1999, " un examen au cas par cas de chacun des dossiers de transfert de compétences est substitué à la démarche de gestion globale du dispositif ".

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le renforcement des effectifs de police dans les communes situées en zone urbaine sensible se double d'une pérennisation du volume des effectifs qui s'y trouve affecté. Elle considère que les créations d'emplois dans la police récemment annoncées par le Premier ministre relèvent davantage de l'effet d'annonce que d'une politique de longue haleine, puisque le gouvernement ne s'est pas avéré capable de conserver le cap de la politique de renforcement des effectifs lancée en 1996.

B. LE RÔLE DE LA JUSTICE

Le développement du nombre de maisons de justice et du droit se poursuit lentement . 15 d'entre elles existaient en 1997, 23 ont été créées en 1998 et 14 en 1999. Leur nombre s'élève donc désormais à 52. A ce rythme, il faudra entre huit et dix ans pour ouvrir les deux cents maisons de justice que le rapport Sueur proposait de créer en deux ans ! Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, une soixantaine d'autres créations seraient en cours d'examen dont une dizaine pourrait intervenir d'ici à la fin 1999.

Votre Commission des affaires économiques souhaite que le nombre des maisons de justice soit rapidement accru.

Les maisons de justice traitent de petits litiges civils et de délinquance, viennent en aide aux victimes, facilitent l'accès au droit et concourent à la prévention de la délinquance.

Votre rapporteur pour avis souhaite que les moyens matériels destinés aux maisons de justice soient renforcés afin que nos concitoyens n'aient pas l'image d'une " justice du pauvre " en s'y rendant. Encore que nombre de tribunaux d'instance pourraient accueillir cette activité.

Votre rapporteur pour avis estime, en outre, indispensable de sanctionner les délits qui, même s'ils sont en apparence de faible gravité, ont une incidence certaine dans le développement du sentiment d'insécurité tels que les injures publiques ou non publiques, tapages, jets d'immondices sur la voie publique.

Il souhaite que les services du ministère de l'Intérieur soient davantage sensibilisés à la nécessité d'opposer une " tolérance zéro " à ces comportements. Rien n'interdit, en effet, aux commissaires de polices de tenir plus souvent le siège du procureur de la République devant le tribunal de police afin de réclamer la sanction des comportements faisant l'objet des contraventions de la première à la quatrième classe qui visent l'ensemble des " incivilités " précitées.

C. LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE DES MINEURS

Souligné par de nombreuses études, l'accroissement de la délinquance des mineurs constitue un phénomène particulièrement préoccupant. Selon le groupe d'études et de réflexion interrégional, 30 % des faits de délinquance de proximité (coups et blessures, vols avec violence, destructions et dégradations) impliquent des mineurs. Face à cette question, le Gouvernement a pris plusieurs décisions pragmatiques et utiles qu'approuve votre rapporteur pour avis.

Parallèlement aux actions de prévention menées par les services de la protection judiciaire de la jeunesse, une circulaire de politique pénale du 15 juillet 1998 indique que tout fait délictueux sera signalé aux parquets afin de faire l'objet d'un avertissement, d'une convocation pour rappel à la loi ou d'un classement sous conditions et, enfin, d'une mesure de réparation.

Le Premier ministre a également décidé, lors du Conseil de sécurité du 27 janvier 1999, de créer 15 centres de placement immédiat au cours de cette année et d'accroître leur nombre total à 35 unités en 2001. Il est également prévu d'ouvrir dix centres éducatifs renforcés pour les mineurs fortement engagés dans la délinquance. Compte tenu du fait que la capacité d'accueil de chacun de ces centres serait de quatre à cinq places, votre Commission des Affaires économiques souhaiterait connaître le nombre de ces institutions que le Gouvernement entend créer à terme.

L'ouverture d'une centaine de classes relais destinées à accueillir les élèves en voie de marginalisation scolaire, exclus des établissements d'enseignement en raison de troubles de comportement est également encouragée par votre Commission des Affaires économiques. A terme, l'objectif du Gouvernement serait d'ouvrir 250 de ces classes.

Votre Commission des affaires économiques souhaite que le Gouvernement persévère dans sa politique de lutte contre la délinquance des mineurs.

D. L'APPLICATION DE LA LOI DU 6 JANVIER 1999 RELATIVE AUX ANIMAUX DANGEREUX ET ERRANTS

Devant la multiplication du nombre des chiens de type " molossoïde " et la part prise par certains de leurs propriétaires à des activités illicites, le Parlement a adopté la loi n°99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux, dont notre collègue Dominique Braye fut le rapporteur devant le Sénat.

Ce texte classe les chiens en deux catégories respectivement composées des chiens d'attaque, d'une part, et des chiens de garde et de défense, d'autre part. Il interdit notamment aux mineurs la détention de chiens potentiellement dangereux, et soumet les détenteurs de ces chiens à diverses formalités et, en particulier, à l'obligation de déclarer leur animal.

Il prohibe l'accès des chiens dangereux aux transports en commun et régit les modalités de dressage de ces animaux. Il prévoit enfin la stérilisation des chiens d'attaque qui devrait conduire, à terme, à leur extinction.

La mise en oeuvre de la loi est urgente car on a pu noter, au cours de ces derniers mois, des vols sous la menace d'un chien, des combats de chiens avec pari voire même le transport de drogue sous des pansements portés par des chiens. Dans de nombreux quartiers en difficulté, la préparation, la discussion et l'adoption de la loi ont suscité un réel intérêt de la part des citoyens qui réclamaient que des mesures soient prises pour limiter la recrudescence des chiens tels que les pittbulls, les american staffordshire terriers, les rottweilers ou les beaucerons. Au quartier de la Grande Borne, à Grigny, où vivent 12.000 personnes, on estime le nombre de chiens entre 250 et 280 !

Concrètement, la police ne dispose pas des moyens de déterminer la catégorie à laquelle appartiennent les chiens que ses agents sont amenés à contrôler, pas plus que des compétences techniques pour contrôler la stérilisation des animaux. Il convient donc de préciser rapidement, par le moyen de décrets d'application, dont la publication n'a que trop tardé, les modalités de mise en oeuvre de la loi n° 99-5 précitée. En effet, jusqu'à présent, seul l'arrêté du 27 avril 1999 pris pour l'application de l'article L-211-1 du code rural qui dresse la liste des types de chiens susceptibles d'être dangereux a été publié.

Votre commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement procède rapidement à l'édiction des dispositions réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur de la loi.

II. LE TRAITEMENT DES PROBLÈMES FONCIERS, D'URBANISME ET DE LOGEMENT

Depuis le milieu des années 1970, la France n'a plus de politique foncière. Les moyens qui y étaient naguère consacrés ont été progressivement divisés par dix ! Or, la résolution des problèmes fonciers constitue l'un des éléments essentiels de la politique de la ville puisqu'elle conditionne aussi bien la restructuration des espaces urbanisés que la réalisation d'équipements collectifs et de logement.

A. AMBITIONS ET MOYENS

Lors de la rencontre nationale des élus de la politique de la ville, le 6 mai 1999, M. Claude Bartolone affirmait sa volonté d'engager un " grand programme de renouvellement urbain " prenant la forme de " Grands projets de ville ". Cette ambition, qu'approuve votre Commission des Affaires économiques, repose cependant sur la mise en oeuvre de moyens financiers importants.

1. Les financements accordés par la Caisse des Dépôts

La Caisse des Dépôts et des Consignations contribue au financement de la politique de la ville en octroyant des prêts projets urbains (PPU) et des prêts-démolition-reconstruction.

Les PPU sont destinés au financement d'investissements nécessaires au développement économique et social des zones urbaines sensibles (à l'exclusion du logement) tels que :

- la restructuration de centres commerciaux, l'implantation de commerces ou de services de proximité en pied d'immeubles ;

- les équipements publics de proximité (antennes de CCAS, équipements sportifs, ou scolaires) ;

- les infrastructures de transport, de réseau ou les acquisitions foncières.

Leur taux a été ramené de 5 % en 1997 à 3,5% en 1999. Le montant total de prêts versé s'élevait à 2,9 milliards de francs en 1998, comme en 1997, contre 2,1 milliards en 1996.

Les prêts démolition-reconstruction ont été créés à la suite d'une décision du CIV du 30 juin 1998 . L'enveloppe de ces prêts est de 10 milliards de francs, et leur taux fixé à 3,8 %. On notera qu'en août 1999, seuls 388 millions de francs avaient été engagés au titre de ces prêts, montant qui, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, pourrait croître rapidement du fait de l'application progressive de la circulaire du 2 mars 1999 relative à l'utilisation de ces prêts.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement mette en oeuvre un ambitieux programme de reconstruction-démolition, dont la réussite repose sur la connaissance des besoins et l'établissement d'un échéancier des travaux à réaliser sur le territoire national.

2. Préoccupations résultant de la budgétisation du FARIF

Créé par la loi de finances pour 1990 et alimenté par une taxe sur les bureaux, le compte d'affectation spéciale intitulé " fonds d'aménagement pour la région Ile-de-France (FARIF) a apporté une contribution importante à la politique de la ville. Ses chapitres 9 et 10 recevaient chaque année environ 120 millions de francs de crédits d'investissement et 80 millions de francs de crédits de fonctionnement. Or, la loi de finances pour 2000 prévoit une budgétisation de ce compte qui n'est pas sans danger.

Votre Commission des Affaires économiques craint que la disparition du FARIF n'ait des effets néfastes sur la capacité de l'Etat à mener une politique foncière active en Ile-de-France.

En effet, le régime du compte d'affectation spéciale (CAS) permettait d'obtenir une grande souplesse dans la gestion des crédits, en vertu de l'application du principe selon lequel pour les CAS les autorisations de programme sont égales aux crédits de paiement.

En d'autres termes, les crédits du FARIF pouvaient être mobilisés très rapidement pour réaliser des achats à l'amiable. Ceux-ci sont particulièrement souhaitables en amont des grandes opérations d'urbanisme (construction de gares de RER ou de métro par exemple) qui ont pour effet de renchérir la valeur des terrains avoisinant les infrastructures.

Le risque est grand de voir les moyens naguère affectés au FARIF -qui sont très modestes si on les rapporte aux grandes masses du budget du ministère de l'Equipement- " noyés " dans celui-ci et progressivement rognés sous l'effet de régulations budgétaires successives.

Votre rapporteur pour avis estime, en outre, que le Gouvernement doit prendre l'engagement solennel d'affecter le produit des cessions de biens acquis par le passé, soit grâce au fonds national d'aménagement foncier et urbain (FNAFU), soit grâce au FARIF à des investissements fonciers de même nature.

Faute de cela, la budgétisation du FARIF n'aurait qu'un seul intérêt : abonder la trésorerie de l'Etat.

B. BILAN DES GRANDS PROJETS URBAINS

Lancés à l'initiative de M. Michel Delabarre, alors ministre chargé de la ville, les grands projets urbains (GPU) ont pour objet la restructuration profonde de grands ensembles. Entamée en 1994, celle-ci se déroulera sur dix, voire quinze ans, dans le cadre d'une étroite coopération entre l'Etat et les collectivités locales (sous des formes variables : groupement d'intérêt public, établissement public ou société d'économie mixte).

Aux quatorze sites choisis initialement pour accueillir un GPU, le CIV du 30 juin 1998 a ajouté la commune de Chanteloup-lès-Vignes. Le tableau suivant présente quelques exemples des opérations réalisées grâce aux GPU auxquels ont été consacrés une enveloppe pluriannuelle de 605 millions de francs à compter de 1994, ainsi que 2,25 milliards de francs de crédits au titre des contrats de plan qui viennent à échéance en 1999. S'y sont ajoutés 880 millions de francs provenant du budget consacré à la politique de la ville entre 1994 et 1998.

BILAN SOMMAIRE DES GPU (1994-1998)

Clichy-sous-Bois, Montfermeil	Mise en sécurité de la tour Utrillo, restructuration commerciale du Chêne pointu, création de locaux d'activité.
Argenteuil	Restructuration de l'espace central de la dalle, restructuration des commerces.
Epinay-sur-Seine	Achèvement des travaux de transformation de la RN14 en boulevard urbain dans la traversée du centre-ville ; - amélioration des services publics dans le centre-ville par la rénovation du cinéma et le transfert du bureau de poste du niveau " dalle " au niveau " rue ". (Le centre-ville, constitué d'un ensemble d'îlots sur dalles, reliées par des passerelles, sera l'objet d'un transformation importante au cours du XIIe Plan.)
Mantois	Projet " habitat " du Val Fourré autour de l'ancien centre commercial Mantes 2 en voie d'achèvement ; - aménagement de la ZAC Sully ; - travaux de la place Henri Dunant destinés à renforcer l'attractivité du centre-ville.
Marseille	Premières opérations prenant place dans le projet de l'Estaque ; - aménagement du secteur " Saint-Antoine/Plan d'Aou/La Viste ; - première tranche de l'aménagement du parc urbain de la Corniche de Séon ; - requalification des noyaux villageois qui disposent désormais d'un dispositif d'OPAH ; - cité des Arts de la Rue.
Grigny/Viry-Chatillon	Création d'équipements publics de proximité, aménagement de voies permettant le désenclavement et l'amélioration des flux au sein des quartiers de la Grande Borne et de Grigny. - aménagement du centre-ville.
Meaux	Amélioration de l'éclairage public, résidentialisation des espaces des immeubles d'habitat social, construction d'un équipement public de proximité, requalification d'un boulevard structurant
Vaulx-en-Velin	Restructuration du centre-ville ; - recomposition de l'offre commerciale et de services ; - adaptation de l'offre de logements ; - ouverture du nouveau lycée ; - construction d'un gymnase ; - ouverture d'une moyenne surface commerciale ; - travaux d'aménagement urbain et de voirie ; - démolition de l'ancien centre commercial du Grand'Vire remplacé par des commerces le long des nouvelles rues, (les services publics ouvriront dans les nouveaux bâtiments).
Vénissieux	Aménagement envisagé des voies et réalisation du maillage du réseau viaire principal aux Minguettes ; - réhabilitation des logements, traitement et hiérarchisation des espaces et traitement des centres commerciaux.
Gennevilliers	Développement économique d'insertion et d'emploi dans le cadre d'un plan local d'insertion par l'économique qui met en cohérence des outils de l'insertion ; - réalisation de nouvelles rues qui désenclavent le quartier du Luth ; - percement de la barre Lénine et réalisation d'un programme de logements sociaux et de locaux d'activité ; - première étape de la réalisation du nouveau maillage des rues ; - démolition de la barre Gérard Philippe et réalisation d'un programme mixte d'immobilier d'entreprise et d'habitat.
Aulnay-sous-Bois	L'aménagement des espaces extérieurs des résidences de l'Europe et des Merisiers se poursuivent en 1999 sur le grand ensemble de " La rose des vents " dans le quartier de la Brise.

Le CIV du 30 juin 1988 a décidé que les villes bénéficiant d'un GPU seraient également signataires d'un contrat de ville couvrant la période 2000-2006.

Votre rapporteur pour avis souhaite que l'action entreprise dans le cadre des GPU soit poursuivie sur le long terme. En effet, bien que l'action entamée en 1994 par M. Delebarre, ait pu être qualifiée par certains de " semi-échec " causé par le fait que " l'Etat ne s'est pas vraiment engagé " et que " les investissements étaient souvent trop importants pour des communes en difficulté " ^{21( * )} , les GPU sont, avec les ZFU, l'un des piliers de la politique de la ville.

Compte tenu des difficultés spécifiques rencontrées par les communes confrontées au problème des " grands ensembles " l'Etat doit continuer à leur apporter son soutien dans la durée.

C. L'EPARECA : DE LA GESTATION PROLONGÉE À LA NAISSANCE TARDIVE ?

Créé par les articles 25 à 28 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de Relance pour la ville, l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) a pour objet de faciliter le remembrement des espaces commerciaux et artisanaux dans les sites urbains en difficulté.

Il a été doté de 130 millions de francs de budget en 1998, grâce à un prélèvement opéré sur le produit de la taxe additionnelle sur les grandes surfaces et peut recourir à l'emprunt dans la limite de sa dotation initiale. Sa " force de frappe " financière totale aurait donc pu avoisiner 230 millions de francs par an... Si sa création n'avait pas tant tardé !

Depuis trois ans, la création de l'EPARECA traîne en longueur. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'équipe de cet établissement public -composée d'une dizaine de personnes- n'a été constituée qu'entre le courant 1998 et le début 1999.

L'EPARECA a reçu 90 dossiers. Sur ce total, 22 " n'ont pas été considérés comme devant relever de [sa] compétence ".

Sur les 68 dossiers restant, six seulement sont en phase opérationnelle. Ils concernent :

- le Val d'Argent (Argenteuil) ;

- les Gibjoncs (Bourges) ;

- le Palais (Créteil) ;

- Les Belles portes (Hérouville-Saint-Clair) ;

- le Pôle des Nations (Mulhouse) ;

- La Rafale (Reims)

Enfin, 31 autres dossiers seraient au " stade d'études approfondies ".

Votre rapporteur pour avis regrette que deux ans après sa création, l'EPARECA n'ait pas élaboré de rapport annuel. Il souhaite connaître les raisons pour lesquelles l'Etat, autorité de tutelle de cet établissement public, s'est avéré si peu capable de mettre effectivement en oeuvre un instrument important créé par le Pacte de relance pour la ville.

III. L'ÉDUCATION

Dans les zones urbaines sensibles, l'éducation est un service public essentiel dont les agents sont soumis à des sujétions particulières. Comme le déclarait un spécialiste de ces questions dans un grand quotidien, l'enseignement revêt désormais l'aspect " d'une lourde tâche pour qui n'a pas une âme d'apôtre " ^{22( * )} .

L'Etat met également en oeuvre des actions spécifiques en direction des jeunes qui contribuent à améliorer la cohésion sociale des quartiers en difficulté.

A. LA RÉFORME DES ZEP

Les zones d'éducation prioritaire (ZEP) ont été créées en 1981 afin de renforcer les moyens de l'éducation nationale dans les quartiers difficiles. Depuis lors, leur délimitation était périodiquement critiquée. Le Gouvernement en a modifié le régime en 1998 et 1999 en publiant trois circulaires relatives à la relance de l'éducation prioritaire, aux réseaux d'éducation prioritaire et aux contrats de réussite.

La superficie du territoire couvert par les ZEP s'est accrue de 40 % entre 1997 et 1999. Elle concerne désormais 7.000 écoles, 1.000 collèges et 100 lycées.

Les moyens dont bénéficient les classes situées en ZEP sont renforcés : le nombre moyen d'élèves s'y établit à 23,5 élèves dans les écoles maternelles et 21,8 dans les écoles élémentaires. Le nombre de postes d'enseignants qui y sont affectés a été substantiellement renforcé, de près de 4.000 en 1998 et de 4.600 personnes en 1999. Les crédits pédagogiques y ont également été majorés de 84 millions en 1998 et de près de 100 millions de francs en 1999.

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit également de créer 1.000 nouveaux emplois de maîtres d'internat et surveillants d'externat et de recruter 5.000 aides-éducateurs qui exerceront prioritairement en ZEP. Du fait de l'extension du périmètre des ZEP, le nombre des enseignants qui y enseignent est passé de 81.000 à 97.000 environ. Ces fonctionnaires reçoivent une indemnité de sujétion de 6.900 francs par an.

Les principaux et les principaux-adjoints des établissements concernés bénéficient, quant à eux, du surclassement de leur établissement qui a un effet positif en termes indiciaires. Enfin, les personnels administratifs, ouvriers et de service qui accomplissent tout leur service en ZEP et les assistantes sociales dont le secteur comprend au moins un établissement classé en ZEP, perçoivent une bonification indiciaire.

Votre commission des Affaires économiques approuve les réformes opérées dans les zones d'éducation prioritaire.

B. LES AUTRES ACTIONS EN DIRECTION DE LA JEUNESSE

L'opération école ouverte

Menée depuis 1991 sous l'égide des ministères de l'éducation nationale et de l'emploi et de la solidarité, cette opération permet notamment d'accueillir les jeunes pendant les vacances dans les établissements scolaires afin qu'ils se livrent à des activités éducatives. Le nombre d'établissements qu'elle concerne continue de croître, passant de 341 en 1998 à 427 en 1999. Le coût de cette opération est de 39 millions de francs.

Les classes relais

Les 250 classes relais qui devraient fonctionner en l'an 2000 permettront d'accueillir de 4 à 5.000 jeunes en voie de marginalisation scolaire. S'y ajoutent des internats relais destinés à recevoir des enfants qui subissent des difficultés sociales ou familiales susceptibles de les conduire à abandonner l'école ou à manifester des comportement violents.

L'affectation d'appelés du contingent en établissement scolaire

Depuis 1992, des appelés du contingent volontaires effectuent leur service national dans des établissements scolaires. Leur nombre s'est élevé à 280 pour l'année scolaire 1998-1999. Ils ont été affectés dans les six académies concernées par le plan de lutte contre la violence à l'école et dans les DOM-TOM.

L'effectif total des jeunes gens concernés par le service national ville dans l'éducation nationale ne s'élevait, quant à lui, qu'à 690 en 1998, en hausse par rapport à 1997, mais en forte baisse par rapport à 1995-1996.

Votre commission des Affaires économiques se déclare particulièrement préoccupée par la diminution des postes occupés par des appelés au titre du service national ville, liée à la fin du service national obligatoire. Elle souhaite que le projet de loi relatif aux volontariats civils déposé sur le Bureau du Sénat soit rapidement examiné par le Parlement, afin de pallier la disparition du service national ville et de renforcer l'encadrement dans les établissements scolaires.

CHAPITRE IV -

LE CADRE CONTRACTUALISÉ
DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Conduite dans la longue durée, la politique de la ville est financée pour une large part grâce à des crédits contractualisés, qu'il s'agisse de crédits européens ou de crédits inscrits au titre des contrats de plan Etat-région dans le cadre de " contrats de ville ".

I. LA CONTRIBUTION DES CRÉDITS COMMUNAUTAIRES

A. L'ACHÈVEMENT DES PROGRAMMES EN COURS

Cinq programmes communautaires contribuent au financement de la politique de la ville, pour un montant qui a atteint 1,75 milliard de francs en 1999.

Ce montant total se décompose comme suit :

RÉPARTITION DES CRÉDITS EUROPÉENS
AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Nature et désignation	Montant
Zones en retard de développement (objectif 1)	240
Zones touchées par des reconversions industrielles (objectif 2)	530
Lutte contre l'exclusion et le chômage de longue durée (objectif 3)	150
Ville (PIC urban)	125
Emploi (PIC REGIS)	30

B. LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE FONDS STRUCTURELS

La réforme des fonds structurels plus connue sous le nom " d'Agenda 2000 " tend à inclure la problématique des zones urbaines en difficulté dans la politique communautaire de cohésion économique et sociale, aussi bien par le biais des fonds structurels que grâce aux programmes d'initiative communautaire (PIC).

Les départements d'outre-mer et les territoires qui bénéficieront du dispositif de sortie de l'ancien objectif 1 au cours de la période 2000-2004 pourront obtenir des crédits du nouvel objectif 1 consacré aux régions en retard de développement.

Les zones urbaines en difficulté recevront, quant à elles, des crédits au titre du nouvel objectif 2, de même que les territoires éligibles au dispositif de sortie de l'actuel objectif 2.

L'objectif 3 sera consacré à la mise en oeuvre du plan national d'action pour l'emploi (PNAE) au bénéfice des personnes qui rencontrent des difficultés d'insertion , dont une forte proportion réside dans les zones urbaines sensibles.

Trois programmes d'initiative communautaire (PIC) seront susceptibles de soutenir la politique de la ville :

- URBAN (qui concernera les villes petites ou moyennes et d'importants quartiers situés dans des agglomérations qui rencontrent des difficultés) :

- INTERREG, (programme régional transfrontalier) ;

- EQUAL, (destiné à pallier les difficultés d'insertion des personnes résidant dans les quartiers en difficulté).

Les services compétents ne sont, actuellement, pas en mesure de donner une évaluation chiffrée des crédits dont disposeront chacun de ces programmes. Ils estiment cependant que " la part croissante donnée à l'urbain dans les orientations politiques, tant au niveau national que communautaire, devrait se traduire par un accroissement important des financements européens sur la politique de la ville. "

En se rendant à Valenciennes en 1998 et à Roubaix en 1999, votre rapporteur pour avis a mesuré l'importance des fonds structurels européens pour certaines régions françaises, spécialement lorsqu'elles sont touchées par des reconversions industrielles qui mettent en cause l'équilibre social et urbain. Aussi, tient-il à recommander un renforcement de ces aides dans les années à venir.

II. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE VILLE DANS LE CADRE DES CPER

Le comité interministériel des villes (CIV) du 2 septembre 1999 a arrêté la répartition des enveloppes de crédits contractualisés pour la période 2000-2006 pour un montant total de 8,6 milliards de francs.

La première de ces enveloppes concerne les crédits spécifiques " ville " figurant aux contrats de plan Etat-région (CPER). Elle s'élève à 8 milliards de francs.

La seconde correspond à des crédits contractualisés au titre de la politique de la ville hors CPER.

On retiendra, à titre d'exemple, que les régions Ile-de-France, Rhône-Alpes, PACA et Nord-Pas-de-Calais recevront respectivement 2,15 ; 0,755 ; 0,755 et 1,076 milliard de francs qui se répartiront comme suit :

RÉPARTITION DES CRÉDITS CONTRACTUALISÉS 2000-2006

en millions de francs

Régions	Nature des crédits		TOTAL
	CPER	Hors CPER
Ile-de-Fance	2 000	150	2 150
Rhône-Alpes	755	0	755
PACA	655	100	755
Nord-Pas-de-Calais	1 076	0	1 076

Source : DIV

III. BILAN ET PERSPECTIVES DES CONTRATS DE VILLE

A. LES CONTRATS DE VILLE 1994-1999

Conclus en 1994, dans le cadre des contrats de plan Etat-région couvrant la période 1994-1998, 214 contrats de ville ont été signés :

- en France métropolitaine (199 d'entre eux concernant 750 communes) ;

- dans les DOM-TOM (où l'on a conclu 15 d'entre eux auxquels s'ajoutent 26 sites touchés par des reconversions industrielles qui ont bénéficié d'un programme d'aménagement concerté du territoire).

Selon le Gouvernement, ces contrats qui ont permis d'obtenir des avancées importantes dans la vie quotidienne des habitants, se sont heurtés à plusieurs obstacles :

- faute de réelle intercommunalité, certaines communes ont été confrontées, seules, à leurs propres difficultés ;

- plusieurs conseils généraux ne se sont pas mobilisés, pour les politiques relevant de leur compétence, aux communes signataires ;

- les services de l'Etat ont parfois poursuivi leur action de façon trop cloisonnée à cause de difficultés de coordination interne ;

- la réhabilitation des équipements et des espaces publics n'a parfois pas apporté tous les effets attendus par manque de coordination avec d'autres politiques.

C'est pourquoi le Premier Ministre a décidé qu'à l'issue de la prorogation des contrats de ville existants, de nouveaux contrats seraient signés.

B. LA PRÉPARATION DES CONTRATS DE VILLE 2000-2006

Avant de signer les contrats de ville, fin 1999 ou début 2000, les services de l'Etat et les collectivités locales sont invités à établir un " diagnostic partagé " des forces et des faiblesses des sites concernés.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'Etat ne soumet pas la conclusion des contrats à l'existence de structures intercommunales juridiquement sanctionnées, mais il entend cependant que les contrats de ville reposent sur une " intercommunalité de projet ".

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que l'Etat accorde un soutien particulièrement fort aux villes situées dans des régions qui ne bénéficieront plus des financements européens.

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur, la Commission des Affaires économiques a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la ville inscrits dans le projet de loi de finances 2000.

ANNEXE N° 1 -

COMPTE RENDU DE LA VISITE EFFECTUÉE
PAR VOTRE RAPPORTEUR À ROUBAIX
EN COMPAGNIE DE M. ALAIN JOYANDET,
LE 28 OCTOBRE 1999

Voici trois ans, à la fin de l'été 1996, votre rapporteur pour avis avait, en sa qualité de rapporteur de la Commission spéciale du Sénat sur le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville, eu des échanges avec M. André Diligent, sénateur et ancien maire de Roubaix et René Vandierendonck, le maire de cette commune, à l'occasion d'une audition.

Répondant à l'invitation de notre collègue André Diligent, votre rapporteur pour avis s'est rendu, le 28 octobre dernier, à Roubaix afin de prendre l'exacte mesure des résultats obtenus grâce à la création de la zone franche urbaine qui couvre les quartiers de l'Epeule, l'Alma, la Fosse-aux-Chênes, le Cul de four, le centre-ville, et de Sainte Elizabeth, soit 40 % du territoire de la commune.

1. Situation en 1996-1997

Comme l'indiquait M. René Vandierendonck, devant la Commission spéciale du Sénat ^{23( * )} , le mercredi 4 septembre 1996, Roubaix a constitué un " laboratoire " pour la politique de la ville : deux tiers de la cité étant classés en zone urbaine sensible, la moitié en zone de redynamisation urbaine et 40 % en zone franche urbaine.

Frappée de plein fouet par la crise du textile, car 40% des emplois roubaisiens dépendaient initialement de ce secteur, la ville a également subi une forte hémorragie commerciale, 30.000 mètres carrés de surfaces commerciales ayant disparu entre 1991 et 1996, alors même que les grandes surfaces prospéraient en périphérie !

M. Vandierendonck soulignait à cette époque :

- la nécessité de mener une politique de l'habitat au niveau de l'ensemble de l'agglomération, afin de recréer une mixité urbaine ;

- les problèmes posés par le renforcement des effectifs de police par redéploiement des effectifs existants et non pas par accroissement net de l'effectif total ;

- la nécessité d'attribuer à la communauté urbaine des compétences en matière de plan local de l'habitat afin de raisonner à l'échelle d'un bassin d'habitation.

Le maire de Roubaix reconnaissait également l'intérêt de la discrimination positive dans les ZFU, afin de maintenir les entreprises existantes et éventuellement d'en attirer d'autres.

En trois ans, la municipalité de Roubaix a su utiliser de façon particulièrement efficace l'ensemble des dispositifs existants, et notamment le grand projet urbain (GPU) de la métropole lilloise (qui comprend 700.000 habitants) mis en place en janvier 1997. Il concerne l'agglomération de Roubaix-Tourcoing, Wattrelos et Croix et, en particulier, les quartiers de Saint-Pierre, l'Epeule, Fresnoy, Blanc Seau, l'Alma, le Cul-de-Four et, enfin, le quartier de l'Hommelet, situés au Nord de Roubaix.

Le GPU tend notamment à réaliser :

- des équipements (espaces sportifs, équipements scolaires) ;

- des espaces publics (parkings, squares) ;

- des opérations d'habitat (études de réalisation d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat) ;

- des travaux de voirie.

De grands équipements de transport destinés à renforcer l'attractivité des quatre villes précitées sont réalisés ou prévus : la construction de la ligne 2 du métro (financée par la CDUL), le prolongement de la voie rapide urbaine dans Roubaix et le lancement de la " route de la laine " qui prolonge la voie rapide urbaine vers la Belgique (financés par l'Etat).

Ce GPU est piloté par un groupement d'intérêt public qui réunit l'Etat, la Communauté urbaine, les quatre municipalités, la CDUL et la Compagnie métropolitaine de l'habitat. Sa durée prévisionnelle est de quinze ans environ, soit trois contrats de plan. Le GPU est alternativement présidé par le représentant de l'Etat et par un représentant des collectivités locales.

2. La réalisation de la zone franche et la reconquête du centre-ville

La zone franche urbaine

La création de la zone franche de Roubaix s'inscrit dans un projet cohérent de développement urbain qui repose également sur le GPU précité et sur le projet de reconquête du centre-ville. La stratégie des promoteurs de cette zone repose sur une forte implication de la commune qui cherche à :

- attirer les entreprises en réalisant des investissements (création d'hôtels d'entreprises) ;

- créer un dispositif d'insertion et de mise en relation des offres et des demandes d'emploi (création du " Pas pour l'emploi " et collaboration avec l'ANPE) ;

- mener une politique de filières afin de renforcer la masse critique dans le domaine des services à la grande distribution et de la vente par correspondance, d'une part, et du textile-habillement, d'autre part ;

- soutenir les initiatives des entrepreneurs (grâce à la plate-forme d'initiatives locales qui assure un suivi personnalité et à l'octroi de prêts sans garantie de 10.000 à 50.000 francs) ;

- redynamiser le commerce local par la conclusion de " contrats de rue " qui permettent de rénover les cellules commerciales vacantes dans une rue, au cours d'une brève période, afin de rendre le projet visible aux yeux des habitants et des entrepreneurs et d'assurer, de ce fait, sa réussite.

Un certain nombre d'informations montrent que l'EPARECA s'intéresse enfin à Roubaix.

Le projet de reconquête du centre-ville

Roubaix constitue un cas d'école s'agissant des dommages occasionnés par une urbanisation inspirée de la " charte d'Athènes ", qui prônait un urbanisme fonctionnaliste peu soucieux de l'équilibre urbain. La création du centre commercial " Roubaix 2000 ", en 1965, sous la forme d'un cube de béton placé au coeur de la cité, dans l'axe de la rue de Lannoy, artère irriguant le centre-ville, a eu un effet négatif sur la situation de l'hyper-centre de la commune. Les pouvoirs publics se sont, en conséquence, employés à rendre à la rue de Lannoy son cours historique, débouchant sur une station de métro et de tramway qui constitue un noeud de transport essentiel de l'agglomération lilloise.

La commune y a facilité l'installation d'un centre de boutiques de fabricants, sous l'égide de la société Mc Arthur Glen. Ce centre, doté de 15.000 m2 de surfaces commerciales est situé au coeur d'une zone de chalandise de 11 millions de personnes. Il est destiné à rendre une réelle attractivité au centre-ville et à y drainer des acheteurs venus de tout le nord de la France et de Belgique.

Sa construction a nécessité un important investissement privé, estimé à 160.000 millions de francs, outre les investissements publics.

La commune souhaite également créer un second pôle commercial à la place de l'ancien hôtel des ventes, destiné à accueillir une grande surface de 8.300 m2 de superficie de vente sous l'enseigne " Géant ", ainsi qu'une galerie marchande de 12.000 m2. Le montant total de l'investissement sous-tendant cette opération est d'environ 250 millions de francs, et son ouverture prévue pour 2001.

Le réaménagement du centre-ville passe également par des investissements lourds destinés à changer l'image de celui-ci. Ils consistent en :

- l'aménagement de la Grand Place située face à l'hôtel de ville ;

- la réalisation de stations de métro en centre-ville (Jean-Lebas ; Grand Place et Eurotéléport) ;

- la réouverture d'un musée dans le bâtiment d'une ancienne piscine de style Art déco (le précédent musée ayant été détruit voici 60 ans, les collections n'étant plus exposées depuis lors).

Le succès de la zone franche de Roubaix réside, à n'en pas douter, dans la combinaison de ces actions volontaristes qui ont, non seulement modifié l'image de la ville, mais aussi créé de l'activité et des emplois.

3. Le programme nouveaux emplois, nouveaux services

Le nombre total des postes destinés à des nouveaux services à la population gérés par la commune et les employeurs privés s'établit à 788 au 1 ^er septembre 1999.

La commune et les associations emploient les deux-tiers de l'effectif total dont 77 % des postes sont pourvus.

Les emplois créés par la commune à ce titre concernent :

- l'action sociale et éducative ;

- le sport ;

- la culture et les nouvelles technologies de la communication.

Soixante cinq pour cent des emplois créés ont été attribués à des jeunes habitant Roubaix, soit 500 personnes, dont la moitié a un niveau équivalent au CAP ou au BEP.

La commune de Roubaix s'est fortement impliquée dans ce dispositif, puisqu'elle a créé 233 postes, et participe au financement des salaires et charges de 120 d'entre eux.

Dans le secteur du sport et de l'éducation, ces emplois ont souvent permis d'intégrer des jeunes dotés de très bonnes qualités relationnelles, mais qui n'avaient pas le niveau scolaire requis pour passer un brevet d'Etat, obligatoire pour assurer l'encadrement de jeunes et d'enfants.

4. Les résultats obtenus

L'emploi

Depuis le début des années 1970, le taux de chômage a connu une dégradation constante culminant à 31 % en 1997 .

Entre juin 1997 et juin 1999, le taux de chômage a baissé de 4,5 % . Sur une population active totale de 38.200 personnes, on comptait 10.452 demandeurs d'emploi en juin 1999. Ce mouvement global masque cependant des disparités : alors que le chômage des jeunes (qui sont nombreux) baisse de 7,8 %, celui des plus de 50 ans s'accroît de 22,2 %.

La population roubaisienne subit un handicap en termes de qualification : le niveau de formation des chômeurs est de classe Vbis ou VI pour 45 % d'entre eux. Ce phénomène touche, quoique dans une moindre proportion, également les jeunes qui sont, en moyenne, moins qualifiés que ceux de l'ensemble de la région.

Cette situation explique la création d'un dispositif d'insertion spécifique qui, grâce à trente structures différentes, permet d'utiliser 800 postes de travail. Entre 1996 et 1999, 4.500 personnes ont effectué ce parcours d'insertion et 2.000 d'entre elles ont trouvé un emploi. Les pouvoirs publics ont créé des structures destinées à mettre en contact les 400 entreprises qui rechercheront de la main d'oeuvre et les demandeurs d'emploi. Deux cellules spécifiquement consacrées à cette fin ont été constituées, l'une pour l'ensemble de la ZFU, l'autre en partenariat avec la société Mac Arthur Glenn qui gère le centre de boutiques de fabricants situé en centre ville.

Cette politique a été menée de façon particulièrement volontariste, toute entreprise s'installant à Roubaix étant contactée, de façon systématique.

Les résultats de la ZFU sont remarquables en termes de création d'emplois : au 30 juin 1999, l'effectif salarié y a crû de 2.625 postes équivalent temps plein (+68 %) par rapport à 1997 .

Sur ce total :

- 5 emplois sur 6 sont des emplois créés ;

- 40 % des emplois créés sont occupés par des Roubaisiens , soit plus du double de l'obligation fixée par la loi de 1996 ;

- 86 % des contrats souscrits sont des CDI ou des CDD de plus de 12 mois .

On notera, en outre, que les autorités communales ont lutté activement contre les discriminations à l'embauche.

5. Une politique multiforme qui doit être poursuivie

Au total, selon l'expression d'un des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur pour avis, la ZFU a eu un effet " d'accélérateur des politiques ".

Les autorités locales ont su mettre en oeuvre toute la palette des moyens à leur disposition : GPU, ZFU et financements communautaires, dans le cadre du programme URBAN et du FEDER objectif 2 dont le taux de consommation des crédits est l'un des meilleurs de France.

Le principal problème posé désormais est l'avenir de la zone franche, dont le Conseil municipal de Roubaix, réuni le 4 février 1999, a souhaité le maintien jusqu'à son terme. De l'avis unanime, les chefs d'entreprises sont vivement préoccupés par l'avenir de la ZFU.

Les interlocuteurs de votre rapporteur pour avis se sont accordés pour reconnaître que l'installation de certaines professions libérales en ZFU était probablement motivée par le souci de bénéficier d'avantages fiscaux et qu'elle était susceptible de prendre fin dès la fin de ceux-ci, tout en observant que l'on ne pouvait pas annoncer la " moralisation " du dispositif ZFU sans préciser les modalités d'évolution de ces zones et le régime dont elles bénéficieront dans l'avenir.

6. La question du logement

Des progrès méritent également d'être accomplis dans la gestion du parc de " logement social de fait ", qui abrite les plus pauvres des habitants, ceux qui ne disposent pas de revenus suffisants ou d'une situation juridique assez claire pour occuper un logement situé dans une HLM. Le maire de Roubaix déplore d'ailleurs la persistance des " marchands de sommeil " qui louent des logements vétustes à des prix usuraires à des personnes qui bénéficient de l'aide personnalisée au logement.

Sans doute serait-il nécessaire que le contrôle de l'habitabilité des logements soit plus poussé lors de l'attribution de cette aide. En outre, certaines opérations de " requalification " par les propriétaires qui " bricolent " par eux-mêmes sont, paradoxalement, " déqualifiantes " pour les quartiers où elles sont réalisées. Effectuées dans des conditions très sommaires, elles n'ont d'autres but que de louer ces logements à des personnes en situation de précarité.

Il est donc nécessaire d'envisager dès à présent les modalités d'intervention de la puissance publique sur le parc privé qui a le caractère de " parc social de fait ".

ANNEXE N° 2 -

PROGRAMME DE LA VISITE
DE MM. GÉRARD LARCHER ET ALAIN JOYANDET
A ROUBAIX, LE 23 OCTOBRE 1999

8 heures	Visite du centre ville M. Jean-Marie Duport, Directeur général de l'économie et de l'insertion M. Jean-Philippe De Ochandiano, Directeur du service économique
9 heures	Mairie de Roubaix : économie, emploi, formation M. André Diligent, Sénateur du Nord M. Alain Joyandet, Sénateur de la Haute-Saône, rapporteur du budget de la ville de la commission des Finances du Sénat M. Philippe Demeestere, Adjoint au Maire chargé des affaires économiques M. Jean-Marie Duport, Directeur général de l'économie et de l'insertion M. Jean-Philippe De Ochandiano, Directeur du service économique M. Yves Lepers, Directeur adjoint de l'association " Gagner " Mme Catherine Dorpe, Chargé de mission " Nouveaux emplois, nouveaux services "
11 heures	Salle du cabinet du Maire : Projet urbain M. René Vandierendonck, Maire de Roubaix, premier Vice-Président de la Communauté urbaine de Lille Métropole, Vice-Président du Conseil Régional Nord/Pas de Calais M. André Diligent, Sénateur du Nord M. Alain Joyandet, Sénateur de la Haute-Saône, rapporteur du budget de la ville de la commission des Finances du Sénat M. Philippe Demeestere, Adjoint au Maire chargé des affaires économiques M. Mazaingue, Chef du service Aménagements de la DDE M. Pierre Lemonier, Directeur du groupement d'intérêt public du Grand Projet Urbain M. Jean-Marie Duport, Directeur général de l'économie et de l'insertion M. Jean-Philippe De Ochandiano, Directeur du service économique
12 heures 30	Déjeuner avec des dirigeants d'entreprises M. François Joncquez, société Dagniaux M. Philippe Caron et Dominique Rodier, société l'Atelier Mme Véronique Olivier, Directrice MC Arthur Glen Roubaix M. Sébastien Requillart, société Contactel

¹ Selon les termes de la lettre de mission adressée à M. Jean-Pierre Sueur.

² " Demain, la ville ", rapport de M. Jean-Pierre Sueur, Paris, la Documentation française, 1998, pages 106 et 108.

³ Rapport précité pages 153 et 176.

⁴ Rapport précité page 199.

⁵ Rapport au Parlement relatif au bilan des ZFU et des ZRU, page 23.

⁶ " Le territoire de la cité au service de l'emploi ", rapport précité, page 109.

⁷ Christine Garin, " Le rendez-vous manque de la politique de la ville ", dans Le Monde, 21 juillet 1999. Les passages en gras sont soulignés par votre rapporteur.

⁸ Rapport précité page 25.

⁹ Le Monde, 21 juillet 1999. Les passages en gras sont soulignés par votre rapporteur.

¹⁰ Page 7.

¹¹ Les quartiers susceptibles d'être classés en ZFU en 1996, étaient caractérisés par un revenu net fiscal annuel par habitant de moins de 3.200 francs, un taux de non diplômés supérieur à 25 % de la moyenne nationale, une population plus jeune et un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale.

¹² Page 16.

¹³ Bulletin des commission du Sénat, page 5008.

¹⁴ Page 18.

¹⁵ Bilan précité, page 19.

¹⁶ Rapport précité page 24.

¹⁷ Idem.

¹⁸ Page 25.

¹⁹ Rapport Rodrigo-Robin-Bourguignon précité page 110.

²⁰ Idem.

²¹ Cf. Le Monde du 3 mars 1999, " Le Gouvernement peine à relancer les GPU lancés en 1991 ".

²² Cité par Le Figaro du 4 mars 1999.

²³ Cf. Bulletin des commissions, pages 5007-5009.