Projet de loi de finances pour 2000, TOME XVII - Environnement
BIZET (Jean)
AVIS 91-TOME XVII (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Tableau comparatif au format Acrobat ( 237 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
-
I. FORCES ET FAIBLESSES DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
- A. " LE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES " : DES CRÉDITS EN FORTE HAUSSE
- B. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
- C. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU À TRAVERS L'INSTAURATION D'UN COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR FINANCÉ EXCLUSIVEMENT PAR LES AGENCES DE L'EAU
- D. LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES PROGRESSENT RELATIVEMENT PEU
-
I. FORCES ET FAIBLESSES DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XVII
ENVIRONNEMENT
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexe n°
5
)
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2000 confirme et amplifie les orientations
majeures du budget de l'environnement voté l'an dernier.
D'un strict point de vue budgétaire, les crédits augmentent de
8,6 %, ce qui atteste de la priorité reconnue à la protection de
l'environnement par le Gouvernement.
Ce choix politique veut répondre aux préoccupations croissantes
de nos concitoyens en matière d'environnement. Préoccupations
qui, dans tous les domaines : déchets, pollution
atmosphérique, gestion de la ressource en eau et traitement des eaux
usées, intègrent de plus en plus la notion de risque sanitaire.
Ainsi, le ministère de l'environnement se renforce pour mettre en place
ou développer des structures d'évaluation et de contrôle,
et durcir le dispositif réglementaire.
Sans contester la nécessité d'un meilleur contrôle pour
vérifier la bonne application d'une réglementation, votre
rapporteur pour avis regrette que ce renforcement des structures ne se fasse
pas par redéploiement de moyens au sein de la sphère publique. Il
a, de plus, le sentiment que la multiplication des normes en ce qui concerne la
lutte contre les pollutions de toute nature modifie trop fréquemment le
champ réglementaire, ce qui complique singulièrement la
tâche des responsables locaux et des professionnels qui ont, au
contraire, besoin d'une certaine lisibilité à moyen terme pour
programmer des investissements coûteux. Il déplore
également que cette plus grande prise en compte de l'environnement par
les pouvoirs publics se soit souvent traduite par un durcissement des exigences
imposées aux collectivités locales et aux entreprises,
renforcement imposé sans beaucoup de concertation.
Le tournant radical amorcé l'an dernier et confirmé cette
année en ce qui concerne la fiscalité écologique illustre
cette absence de concertation entre pouvoirs publics et responsables locaux et
professionnels.
La taxe générale sur les activités polluantes prend,
certes, une autre envergure à travers la définition de nouvelles
assiettes et les perspectives de taxation des consommations d'énergie,
mais il n'est pas sûr que l'impact sur l'environnement puisse être
positif. Les crédits affectés à la protection de
l'environnement sont loin de suivre la croissance exponentielle du produit de
la TGAP, et surtout ce produit est désormais intégralement
affecté au financement du coût résultant de la
réduction du temps de travail.
I. FORCES ET FAIBLESSES DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS PAR
AGRÉGAT
(dépenses ordinaires - crédits de paiement - autorisations de
programme)
(millions de francs)
|
|
DO + CP |
AP |
|||
|
|
LF 99 |
PLF 2000 |
% |
LF 99 |
PLF 2000 |
|
Soutien aux politiques environnementales |
835,9 |
995,5 |
+19,1 |
144,1 |
132,6 |
|
- Administration générale
|
644,6
|
778,6
|
20,8
|
- |
- |
|
Protection de la nature, des sites et paysages |
654,5 |
747,4 |
+14,2 |
367,5 |
383 |
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques* |
265 |
264 |
- |
204,2 |
196,2 |
|
Prévention des pollutions et des risques |
2 192,3 |
2 290 |
+4,5 |
1 827,6 |
1 982,3 |
|
TOTAL |
3 947,8 |
4 297,6 |
+8,9 |
2 543,4 |
2 694,1 |
Hors
prise en compte du CST " Fonds national de solidarité pour
l'eau " doté de 500 millions de francs
Source
: Ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement
Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits demandés
au titre de l'environnement s'établissent à 4,29 milliards
de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une
progression de 8,9 % par rapport à 1999. Les autorisations de
programme sont arrêtées à 2,69 milliards de francs,
soit une hausse de 6 %.
Après la très forte progression enregistrée par le budget
de l'environnement en 1999 -+110 % compte tenu de l'instauration de la
TGAP- l'évolution inscrite dans le projet de loi de finances pour 2000
confirme la volonté du Premier Ministre de faire de l'environnement une
véritable priorité gouvernementale.
Compte tenu des moyens ainsi présentés, trois priorités se
dessinent à travers l'examen du budget :
- l'accroissement des moyens humains du ministère ainsi que la
création d'une nouvelle direction des études économiques
et de l'évaluation environnementale.
En 2000, les effectifs
budgétaires seront renforcés de 210 emplois, dont
140 créations de postes ;
- le renforcement du réseau des espaces protégés
à travers l'augmentation du Fonds de gestion des milieux naturels
(FGMN) ;
-
l'instauration d'un fonds national de solidarité pour l'eau
(FNSE)
alimenté par les agences de l'eau à hauteur de
500 millions de francs.
Ces orientations vont de pair avec la confirmation d'une forme nouvelle de
fiscalité écologique, à travers l'élargissement de
la TGAP.
A. " LE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES " : DES CRÉDITS EN FORTE HAUSSE
Il
convient de souligner que dans le projet de loi de finances pour 2000,
l'ensemble des moyens de l'administration générale -y compris les
services déconcentrés-, de la coopération internationale,
de la connaissance de l'environnement ainsi que de la recherche est
regroupé dans un nouvel agrégat intitulé "
soutien
aux politiques environnementales
".
Globalement, l'ensemble de ces moyens est en hausse de 19,1 % pour
atteindre 995,5 millions de francs.
1. La réforme des structures et l'accroissement des moyens humains du ministère
a) La création de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E)
Dans le
cadre du plan pluriannuel de modernisation du ministère -section
environnement-, établi pour 1999-2002, il a été
décidé de renforcer les fonctions horizontales et le rôle
de pilotage de l'administration centrale et d'accélérer la
transformation du ministère en ministère de plein exercice.
Ainsi, à compter du 1
er
janvier 2000 est-il
prévu de :
- doter le ministère d'un contrôle financier et d'un bureau
de la comptabilité progrès, fonctions assurées jusque
là par ministère de l'équipement ;
- transformer la mission d'inspection spécialisée de
l'environnement, section du Conseil général des ponts et
chaussées du ministère de l'équipement en une inspection
de l'environnement autonome et indépendante ;
- créer une cinquième direction d'administration centrale
chargée des études économiques et de l'évaluation
environnementale.
La direction des études économiques et de l'évaluation
environnementale (D4E) aura une mission de conseil, d'expertise et d'aide
à la décision en matière économique et
environnementale ; dans une optique de développement durable, elle
sera chargée de mener trois types d'actions :
- l'aide à la décision et la négociation dans la
définition et la mise en oeuvre des politiques publiques ayant un impact
sur l'environnement,
- l'expertise dans différents domaines, notamment en matière
de lutte contre l'effet de serre, de pollution de l'air, d'évaluation de
schémas d'infrastructures ou de procédures d'enquête
d'utilité publique, d'évaluation économique à long
terme des décisions publiques et de fiscalité,
- le partenariat avec les principaux acteurs de terrain afin de
sélectionner les formes les plus opérationnelles de la
concertation.
Au sein du ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, cette nouvelle structure sera en relation avec chaque
direction et délégation pour les sujets qui la concernent. Elle
sera chargée de l'évaluation des politiques publiques au regard
des critères touchant l'environnement et le développement durable
du territoire.
Compte tenu de ses missions d'évaluation économique et
environnementale, de sensibilisation et de conseil auprès des acteurs
socio-économiques, de réflexion interministérielle, elle
entretiendra des relations étroites :
- au plan national avec l'INSEE, les Commissions des comptes nationaux, le
Commissariat général du Plan et la direction de la
prévision du ministère chargé des finances,
- au plan international avec les organismes d'études et les
organismes financiers concernés par les questions d'environnement.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit d'affecter
10 millions de francs à cette nouvelle direction, afin d'assurer le
démarrage de ses missions.
b) L'accroissement des effectifs de l'administration de l'environnement.
Pour
2000, et pour la deuxième année consécutive, il est
proposé un effort important et identique
de création de postes
qui porte sur 140 postes.
Cependant, la création d'un emploi de chargé de mission au profit
de la Délégation interministérielle à la ville se
traduira par la suppression d'un emploi d'agent contractuel du
ministère. Le bilan global des suppressions-créations
s'établit donc à +139. Les effectifs totaux au ministère
s'élèveront à 2.760 en 2000.
Ce mouvement -votre rapporteur pour avis pour avis l'avait souligné l'an
dernier- s'inscrit en rupture par rapport aux années
précédentes.
L'accroissement des effectifs, les transferts de poste, la poursuite de
repyramidage dans certains corps, les compléments indemnitaires ainsi
que la budgétisation de certaines rémunérations
accessoires représentent 118,5 millions de francs de mesures
nouvelles et les créations de postes se répartissent ainsi :
- 50 emplois en administration centrale pour renforcer les fonctions
" régaliennes " et les directions de centrale ainsi que pour
créer l'inspection générale de l'environnement, la
direction des études économiques et de l'évaluation
environnementale et pour consolider le secteur de la formation ;
- 36 emplois dans les directions régionales de l'environnement
(DIREN) pour résorber partiellement le sous-effectif d'origine ;
- 34 emplois pour poursuivre le renforcement de l'inspection des
installations classées dans les directions régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ;
- 20 emplois pour renforcer en personnel les directions des services
vétérinaires (DSV) compte tenu de l'augmentation des services
d'inspection des secteurs agricoles et d'élevage.
Les effectifs du ministère sont en outre renforcées par le
transfert de 70 emplois : 7 du ministère de
l'équipement et 63 du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie.
L'effort est important en ce qui concerne l'inspection des installations
classées et on peut rappeler qu'en 1999, les effectifs
budgétaires concernés s'élevaient à 775 dans les
DRIRE et que, s'agissant des services vétérinaires,
195 agents (équivalent temps plein, rémunérés
sur les crédits du ministère de l'agriculture) se consacraient en
pratique à l'inspection des installations classées agricoles et
agro-alimentaires.
L'évolution, depuis cinq ans, des postes budgétaires
affectés à inspection des installations classées est la
suivante :
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 (prévisions) |
|
Environnement (DRIRE) |
743 |
743 |
753 |
775 |
819 |
|
Agriculture (DSV) |
195 |
195 |
195 |
195 |
20 + (195) |
|
Total |
938 |
938 |
948 |
970 |
1 034 |
|
Augmentation annuelle |
|
0 |
0 |
22 |
64 |
Pour accompagner cet accroissement des effectifs, sont mises en oeuvre des mesures de structure. En effet, un programme triennal d'action en cours de réalisation (1999-2001) est dans les DRIRE concernant l'organisation et le fonctionnement de l'inspection des installations classées. Ceci passe en particulier par le renforcement des compétences des inspecteurs et les modalités de pilotage par l'administration centrale (définition de priorités, bilan d'activité et communication). Un programme de même nature, actuellement en cours d'étude, sera prochainement mis en oeuvre dans les services vétérinaires départementaux pour le renforcement de l'inspection des installations classées agricoles ou agro-alimentaires.
2. Des actions renforcées pour mieux faire prendre en compte les préoccupations environnementales
a) Mobiliser la recherche au service des politiques environnementales
Les
crédits alloués au ministère de l'environnement pour la
recherche relèvent du budget civil de la recherche et du
développement (BCRD). Globalement, ils s'élèvent à
82,4 millions de francs, soit une quasi-reconduction par rapport à
1999 et 14,6 millions de francs en autorisations de programme, soit une
hausse de 1,3 %.
Les actions de recherche finalisées
soutenues par le
ministère s'inscrivent dans les priorités définies le
1
er
juin 1999 par le Comité interministériel
de la recherche scientifique et technique (CIRST). Elles concernent la
connaissance du fonctionnement des milieux, l'évaluation des effets sur
la santé, et leur dimension économique et sociale.
Les programmes nouveaux
porteront sur la biodiversité et ses
atteintes (biodiversité et pratiques agricoles, invasions biologiques).
Les interventions du ministère seront renforcées sur les risques
naturels, la sécurité environnementale, l'eau et son
environnement, la ville.
Les recherches de l'Institut national de l'environnement industriel et des
risques
(INERIS) sont renforcées en toxicologie, en
métrologie de l'air et en risques industriels. Les subventions
allouées s'élèvent à 15,8 millions de francs
(DO + CP), en augmentation de 11,8%, les AP passant à 13 millions
de francs (+44,4 %).
b) Favoriser la connaissance de l'environnement et la diffusion de cette connaissance
Pour la
troisième année consécutive, le budget de l'Institut
Français de l'Environnement (IFEN) est en progression sensible. Les
dotations prévue pour 2000 s'élèvent à
30,8 millions de francs en fonctionnement, et en investissement à
9,5 millions de francs en AP et 8,3 millions de francs en CP.
En 1999, les moyens en personnel avaient été renforcés
avec la création de neuf postes budgétaires.
Cinq nouveaux
postes sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000,
ce qui
porte à 48 le total des effectifs budgétaires.
Les priorités de l'IFEN pour 2000 sont la poursuite des travaux
déjà programmés, le renforcement du système
français d'observation de l'environnement, le suivi du programme
" nouveaux services emplois-jeunes " ainsi que l'élaboration
d'indicateurs de performance dans le cadre de méthodes
d'évaluation intégrées de l'environnement.
Le projet de budget pour 2000 conforte également le rôle des
associations. En 1999, on recensait 1.500 associations
agréées au titre de l'environnement parmi lesquelles plus de
300 avaient bénéficié de subventions au niveau
central ou déconcentré pour un montant total de 345 millions
de francs.
L'an dernier déjà, votre rapporteur pour avis avait fortement
critiqué le manque de lisibilité du document budgétaire
sur les critères d'éligibilité aux subventions et
regretté d'avoir reçu tardivement la liste des associations ayant
perçu des subventions en 1998. Les mêmes reproches peuvent
être à nouveau formulés puisqu'aucune statistique n'est
fournie sur l'exercice 1999.
c) Conforter le programme " nouveaux services emplois-jeunes " dans le secteur de l'environnement
Dans le
cadre du programme mis en place en 1997, le ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement s'est fixé un
objectif ambitieux, avec la création de 20 à
30.000 " emplois-jeunes " durables et de qualité.
Au 31 juillet 1999, 13.979 jeunes étaient embauchés
plaçant le secteur de l'environnement en seconde position dans la
réalisation du programme national (hors Education Nationale et
Intérieur).
Ces emplois se répartissent de manière suivante :
- 38 % de conseillers et animateurs environnement,
- 27 % d'agents d'entretien des espaces naturels,
- 26 % d'animateurs du développement local,
- 9 % d'agents de traitement des pollutions.
Au-delà, le ministère veut favoriser des projets de
qualité, induisant des emplois durables. Dans le cadre du dispositif
d'accompagnement mis en place depuis fin 1997 :
- 18 accords-cadres nationaux ont été signés avec des
réseaux associatifs et un soutien financier a été
apporté aux principaux signataires d'accords-cadres ayant paraphé
des " conventions promotion de l'emploi " (CPE) avec le
ministère de l'Emploi et de la Solidarité et le ministère
de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement ;
- des comités de pilotage thématiques (déchets,
développement local, nature, eau) ont été mis en place
afin de créer des synergies entre les différents acteurs du
programme ;
- les DIREN, chargées d'animer le dispositif dans les
régions en liaison avec les services de l'emploi et l'ensemble des
acteurs participent, notamment, aux travaux des plates-formes de
professionnalisation pour définir les nouvelles filières en
émergence.
Pour renforcer cette action, le ministère apporte un soutien financier
aux régions qui prennent l'initiative de mettre en place un
" réseau régional de ressources emploi environnement ",
dispositif spécifique d'animation. Huit régions -quatre en 1999
et quatre en 2000- bénéficieront ainsi de 175.000 FF annuel
par région pendant deux ans.
3. Des moyens accrus pour l'action internationale
Les
actions menées au niveau international par le ministère
chargé de l'aménagement du territoire et de l'environnement
s'articulent autour de quatre axes :
- un appui aux organismes internationaux, aux conventions et aux grandes
initiatives internationales ;
- la participation aux négociations internationales ;
- des actions en faveur de la coopération internationale et du
développement ;
- la construction communautaire en matière d'environnement.
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000
s'élèvent à 22,7 millions de francs soit une
progression de 11 % et le montant des autorisations de programmes est
arrêté à 4,3 millions de francs.
ACTION INTERNATIONALE
(milliers de francs)
|
Chapitre-article |
Loi de finances 1998 |
Loi de finances 1999 |
Projet de loi de finances initiale pour 2000 |
|
Missions
à l'étranger
|
2.345 |
3.850 |
4.850 |
|
Valorisation internationale de la politique
française
|
900 |
1.855 |
5.824 |
|
Actions
de coopération
|
7.000 |
10.500 |
12.000 |
Source
: Ministère de
l'aménagement du
territoire et de l'environnement
Au cours de la présidence de l'Union européenne par la France
-second semestre 2000- plusieurs réunions importantes auront lieu en
matière d'environnement, notamment un Conseil informel des ministres de
l'environnement et des réunions de travail bilatérales avec les
Etats membres. Elles seront financées sur ces crédits
supplémentaires.
La montée en charge de l'activité communautaire du
ministère est également liée à l'intégration
des préoccupations environnementales dans toutes les politiques
communautaires, conformément aux dispositions du Traité de
Maastricht.
Enfin, on peut indiquer que plusieurs manifestations sur un thème
environnemental et de caractère international sont prévues en
2000, auxquelles le ministère se doit de participer. Il s'agit de la
sixième conférence des Parties des conventions
" climat " et " biodiversité " de la
Conférence internationale sur les transferts de technologies propres et
de la session de négociation de la convention sur les polluants
organiques persistants. Il faut également citer, bien entendu, le volet
" environnement " du cycle de l'OMC.
B. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
La
politique du ministère, principal opérateur en matière de
protection de la nature souhaite s'inscrire dans une démarche ambitieuse
et volontariste de développement durable.
Il s'agit d'assurer la protection et la mise en valeur du patrimoine biologique
sur l'ensemble du territoire, non seulement à travers une politique de
classement des sites naturels exceptionnels, mais aussi en intégrant des
préoccupations d'environnement dans toutes les actions concernant les
espaces, qu'ils soient naturels, agricoles ou en partie urbanisés. La
mise en oeuvre de cette stratégie doit se faire à travers des
outils diversifiés et principalement contractuels.
Après une progression très forte de 22 % en 1999,
les
crédits augmentent de 14,2 % dans le projet de loi de finances pour
2000 pour atteindre 747,4 millions de francs
contre
661,5 millions de francs en 1999. Les autorisations de programme
s'élèvent à 383 millions de francs soit une hausse de
4,5 %.
Ces choix budgétaires s'inscrivent dans la continuité des axes
arrêtés l'an dernier, à savoir le renforcement du Fonds de
gestion des milieux naturels (FGMN), le développement du réseau
d'espaces naturels protégés ainsi que la préservation des
sites, paysages et de l'environnement urbain.
1. Le renforcement significatif des moyens du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN)
L'article 33 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire a
créé un Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN). Ce fonds
contribue au financement des projets d'intérêt collectif qui
concourent à la protection et à la réhabilitation de la
gestion des milieux et des habitats naturels.
Sa mise en oeuvre prend en compte les orientations du schéma des
services collectifs des espaces naturels et ruraux.
Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des
milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement
des mesures de gestion contractuelles : réseau Natura 2000, parcs
naturels régionaux, conservatoires régionaux des espaces
naturels, programme de conservation des espèces sauvages et extension du
réseau des Conservatoires botaniques nationaux.
Pour cela, sur la base des orientations du schéma des espaces naturels
et ruraux, les actions financées à travers le FGMN doivent
être menées en partenariat avec les collectivités locales,
le monde associatif et l'Union européenne pour :
- actualiser et pérenniser les inventaires de diversité
biologique ;
- " modéliser ", par type d'habitat, les règles de
gestion ;
- gérer sur ces bases les habitats et les territoires ;
- effectuer des travaux de génie écologique ;
- soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et les
exploitants qui apportent leur concours à la préservation des
milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou qui subissent un handicap
économique du fait de la présence de certaines espèces
protégées ;
- assurer le suivi écologique des espaces et espèces ainsi
gérés en développant la capacité d'expertise des
services déconcentrés.
En loi de finances pour 1999, le FGMN avait été doté,
pour la première fois, de 191,5 millions de francs.
Dans le
projet de loi de finances pour 2000, les crédits s'élèvent
à 241,8 millions de francs en progression de 26%.
Les mesures nouvelles inscrites au FGMN pour 2000 portent essentiellement
sur
- la poursuite de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000,
notamment l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien sur une
base contractuelle des activités menées par les
propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau
(+ 26,5 millions de francs) ;
- la mise en oeuvre du schéma des services collectifs des espaces
naturels et ruraux (+ 3 millions de francs) ;
- l'amélioration des connaissances scientifiques et techniques de
la diversité biologique des écosystèmes forestiers
(+4,2 millions de francs) ;
- la création de nouveaux Parcs naturels régionaux (PNR) et
la gestion de ceux dont la charte sera renouvelée
(+ 8,5 millions de francs), ainsi que la gestion des Conservatoires
régionaux des espaces naturels (CREN) (+ 2 millions de
francs) ;
- le développement du programme de conservation des espèces
animales sauvages et les mesures d'accompagnement économique, ainsi que
l'extension du réseau des Conservatoires botaniques nationaux
(+ 7,4 millions de francs) ;
- l'accompagnement de la démarche internationale en faveur de la
protection des coraux, avec la création d'un Comité de
l'initiative française pour les récifs coralliens
(+ 0,4 millions de francs).
a) Les difficultés de mise en oeuvre du réseau Natura 2000
Bilan de l'année 1999 au plan national
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, la
première étape de la constitution du réseau
Natura 2000, c'est-à-dire l'établissement de la liste
nationale des sites d'importance communautaire est en cours
d'achèvement. La priorité a été donnée, ces
deux dernières années, à l'envoi des propositions de sites
Natura 2000 à la Commission européenne, en raison du retard
qui avait été pris par la France dans leur transmission.
Depuis les premières propositions transmises à l'automne 1997,
cinq autres envois ont été réalisés en 1998 et
1999, portant les propositions de sites susceptibles d'être reconnus
d'importance communautaire transmises par la France à la Commission
européenne à
1.029 sites couvrant environ
26.720 kilomètres carrés de superficie terrestre, soit
4,9 % du territoire.
La répartition des sites selon leur surface respective -par domaines
biogéographiques- témoigne de la très grande
diversité et donc de la très grande richesse du patrimoine
naturel français.
PROPOSITION DE SITE D'IMPORTANCE COMMUNAUTAIRE
Le tableau ci-dessous présente la répartition en nombre et en superficie de ces sites selon les régions administratives.
|
|
PROPOSITIONS TRANSMISES À LA COMMISISON |
||||
|
RÉGION |
Nombre |
Surface terrestre (ha) |
Surface marine (ha) |
Cours d'eau (km) |
Pourcentage surface régionale |
|
Alsace |
16 |
50 908 |
|
|
6,1 |
|
Aquitaine |
66 |
149 271 |
7 864 |
1 |
3,6 |
|
Auvergne |
61 |
86 080 |
|
2 382 |
3,3 |
|
Bourgogne |
46 |
55 201 |
|
3 |
1,7 |
|
Bretagne |
52 |
87 012 |
100 101 |
|
3,2 |
|
Centre |
38 |
106 109 |
|
|
2,7 |
|
Champagne-Ardenne |
72 |
53 678 |
|
|
2,1 |
|
Corse |
43 |
89 153 |
52 510 |
|
10,3 |
|
Franche-Comté |
40 |
119 904 |
|
|
7,4 |
|
Ile-de-France |
14 |
24 112 |
|
60 |
2,0 |
|
Languedoc-Roussillon |
57 |
297 151 |
7 208 |
|
10,9 |
|
Limousin |
27 |
17 236 |
|
8 |
1,0 |
|
Lorraine |
60 |
42 245 |
|
|
1,8 |
|
Midi-Pyrénées |
91 |
270 155 |
|
|
6,0 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
21 |
9 374 |
4 603 |
|
0,8 |
|
Basse-Normandie |
30 |
55 640 |
55 314 |
|
3,2 |
|
Haute-Normandie |
20 |
23 509 |
7 363 |
660 |
1,9 |
|
Pays de la Loire |
32 |
155 890 |
30 038 |
|
4,9 |
|
Picardie |
32 |
28 597 |
10 033 |
|
1,5 |
|
Poitou-Charentes |
50 |
104 138 |
185 033 |
2 |
4,0 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
70 |
576 949 |
12 137 |
|
18,4 |
|
Rhône-Alpes |
110 |
269 848 |
|
|
6,2 |
|
TOTAL |
1 029 |
2 672 160 |
472 204 |
3 116 |
4,9 |
A ce
stade de transmission des propositions françaises, il convient de
s'interroger sur les effets de l'arrêt du Conseil d'Etat rendu le
27 septembre 1999 annulant la circulaire du 11 août 1997,
ainsi que les décisions des 16 octobre, 3 décembre et 9
décembre 1997 du ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement transmettant les premières listes de sites susceptibles
d'être reconnus d'importance communautaire.
L'arrêt annule les dispositions de la circulaire pour non respect du
décret du 5 mai 1995, qui prévoit la consultation des
élus locaux et associations concernées. En effet, pour relancer
la procédure d'envois de listes interrompue en 1996, le ministre en
charge de l'environnement invitait les préfets à lui transmettre
pour le 20 septembre et le 10 octobre 1997 des listes de sites avant
même que les avis prévus par le décret ne soient
régulièrement recueillis, soit en se fondant sur des
" concertations officieuses " menées depuis 1996, soit en
" s'affranchissant de la procédure de consultation, pour les
sites " " dont la transmission a priori ne pose pas de
problèmes ".
Le Conseil d'Etat a jugé qu'en édictant de telles dispositions
contraires à celles du décret du 5 mai 1995, le
ministre excédait sa compétence et que la circulaire était
donc entachée d'illégalité.
Les trois transmissions de liste effectuées les 16 octobre,
3 décembre et 9 décembre1997, annulées par voie
de conséquence, portent sur 535 sites.
Ce jugement ne remet pas en cause la validité des dernières
propositions concernant 1.029 sites, qui ont été
menées en respectant les procédures de consultation des
collectivités locales et des associations concernées. Et il
convient de préciser qu'a priori cette liste reprend et donc valide les
premières propositions faites en 1997 et annulées par le Conseil
d'Etat.
Néanmoins, cet épisode judiciaire témoigne de la
fragilité du dispositif juridique français
s'agissant de
la mise en oeuvre de la directive,
fragilité que votre commission des
affaires économiques a dénoncé à de multiples
occasions
. Sur ce point, le contenu de l'avant projet de loi transposant la
directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et qui sera évoqué
ci-dessous est loin de donner satisfaction à votre rapporteur pour avis,
car il n'institutionnalise pas des structures de concertation
représentatives de tous les acteurs concernés aux
différents niveaux de la procédure de désignation.
Bilan de l'année 1999 au plan européen
Force est de constater qu'au niveau européen, les retards s'accumulent
et empêchent, pour le moment, d'arrêter la liste des sites
d'intérêts communautaires, puisque la deuxième étape
du processus, à savoir la mise en cohérence au sein de chaque
région biogéographique des propositions nationales à
l'échelon européen, n'a pas encore été menée
à son terme. Après les premières réunions
" alpines " et " méditerranéennes "
organisées en octobre 1997 et janvier 1998, le processus vient
d'être réengagé avec des réunions qui se sont tenues
en juin et juillet 1999 pour les régions
" boréales " et " alpines ".
Le calendrier des prochaines réunions est le suivant :
- région " atlantique ", en septembre 1999 (Irlande),
sous ensemble pyrénéen de la région " alpine ",
en septembre 1999 (Espagne) ;
- région " méditerranéenne ", en
novembre 1999 (Portugal) ;
- région " continentale ", non fixée.
- Le retard pris par la France pour l'envoi de ses propositions à
la Commission a conduit celle-ci à engager une procédure
d'infraction en manquement au titre de l'article 226 du traité.
Bien que des transmissions successives aient été faites durant la
procédure précontentieuse, la Commission a estimé que la
France n'avait pas satisfait à ses obligations en n'ayant pas
présenté une liste nationale complète de ses propositions
dans les délais impartis et comme exigé par l'article 4 de la
directive. Elle a saisi la Cour de Justice des Communautés en
juin 1999.
Des procédures semblables sont engagées à l'encontre de
certains autres Etats membres.
Au 1
er
août 1999, les transmissions de sites
susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire concernaient
9.312 sites pour une superficie d'environ 332.000km
2
, soit
10,3 % de la superficie de l'Union européenne.
Perspectives pour 2000
Pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000
, les
préfets ont instruction d'élaborer un document d'objectifs propre
à chaque site. La réalisation de ces documents s'inspire des
résultats du programme expérimental réalisé en 1996
sur 36 sites et soutenu financièrement au titre du fonds LIFE, qui
a permis de mettre au point un guide méthodologique pour
généraliser l'expérimentation.
La réalisation de ces documents s'effectue dans le cadre d'une
concertation menée à travers un comité de pilotage local
associant tous les acteurs concernés.
Par ailleurs, un plan de formation assuré par l'atelier technique des
espaces naturels (GIP-ATEN) est mis en place et proposé aux agents des
DIREN, des DDAF et des opérateurs techniques chargés
d'élaborer ces documents.
En ce qui concerne la transposition en droit français de la directive
Habitats naturels, une concertation approfondie s'est déroulée au
sein du comité national de suivi depuis un an pour mettre au point
l'architecture du projet de loi Natura 2000. Ce projet est actuellement au
stade des consultations interministérielles.
Il convient de rappeler que la France a été traduite devant la
Cour de Justice de Communautés pour non transposition des dispositions
de l'article 6 de la directive " Habitats naturels". Si le
projet de loi a pour objet de réaliser cette transposition, il a aussi
pour but de donner un cadre législatif au dispositif contractuel que le
Gouvernement entend mettre en oeuvre pour la gestion des sites Natura 2000.
Votre rapporteur pour avis ne peut que déplorer les retards
accumulés pour la transposition de la directive et rappeler qu'en juin
1998, le Sénat avait adopté les conclusions de M.
Jean-François Le Grand au nom de la Commission des Affaires
économiques sur la proposition de loi relative à la mise en
oeuvre du réseau écologique européen,
dénommé Natura 2000
. Par ce texte, qui reprenait nombre
de propositions du groupe de travail constitué au sein de la Commission
des Affaires économiques en 1997, était créé un
conseil départemental du patrimoine naturel, qui institutionnalisait le
comité départemental de constitution et de suivi du réseau
Natura 2000 en précisant sa composition, notamment en ce qui
concerne la représentation des collectivités territoriales.
On aurait pu imaginer que ce texte, élaboré en concertation avec
les secteurs économiques et professionnels, enrichi par les propositions
du Gouvernement en ce qui concerne la transposition de l'article 6 de la
directive, suive un cursus législatif de droit commun pour être
adopté par le Parlement.
Depuis juin 1998, plusieurs
étapes auraient pu être franchies alors que le texte du
Gouvernement n'en est aujourd'hui qu'au stade de l'avant-projet
!
Sur le fond, votre rapporteur pour avis regrette les lacunes de
l'avant-projet de loi sur des thèmes aussi essentiels que :
- l'institutionnalisation des structures de concertation
représentatives de tous les acteurs, à tous les niveaux ;
- l'instauration d'un financement spécifique pour la mise en place
et la gestion du réseau Natura 2000 ;
- la reconnaissance d'une valeur juridique contractuelle pour les
documents d'objectifs ;
- la définition d'une procédure précise de
désignation et de révision des sites.
S'agissant des ressources budgétaires affectées à la
mise en oeuvre du réseau Natura 2000, il convient d'en souligner la
très forte progression.
Ainsi, les dépenses ordinaires et
crédits de paiement s'élèvent à
106,86 millions de francs pour 2000, soit une augmentation de 50% et le
montant des autorisations de programme est fixé à
48,8 millions de francs en hausse de 60% par rapport à 1999.
L'an dernier, votre rapporteur pour avis avait déjà
déploré de ne pas avoir disposé de suffisamment
d'éléments sur la répartition de ces crédits. Ce
défaut d'information est encore manifeste, puisqu'aucun bilan n'est
transmis sur l'utilisation des crédits pour l'année 1999 et
qu'aucun compte prévisionnel n'est établi pour 2000 alors que les
crédits affectés augmentent dans des proportions aussi
importantes.
A titre de comparaison, les crédits affectés aux Parcs naturels
régionaux s'élèvent pour 2000 à 62,43 millions
de francs (DO + CP), et votre rapporteur pour avis dispose d'un bilan
détaillé -y compris comptable- pour chacun d'entre eux. Il en est
de même pour le Conservatoire du littoral.
b) Les moyens alloués au Parcs naturels régionaux (PNR) sont en légère aumentation
Avec le
parc du Gâtinais-Français, classé le 4 mai 1999, la
fédération des PNR compte désormais 37 parcs et le
territoire des Causses du Quercy devrait être classé avant la fin
de l'année 1999.
Parmi les projets à l'étude, trois pourraient être
créés prochainement en Guyane, Monts d'Ardèche et Trois
Forêts.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, les dotations
s'établissent à 62,4 millions de francs (DO+CP) contre
49,6 millions de francs en 1999. Pour tenir compte des projets de
création de parcs, le montant des autorisations de programmes est
arrêté à 21 ,4 millions de francs dontre
15,54 millions de francs en 1999.
c) Le renforcement du programme de conservation des espèces animales sauvages et de protection de la faune
Le
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
en collaboration avec de nombreux partenaires, doit mettre en oeuvre des plans
d'actions pour les espèces ou groupes d'espèces en danger
conformément à la stratégie affichée dans le cadre
de la convention de Rio signée par la France en juin 1992 et
ratifiée en juillet 1994.
En 2000, il est prévu de développer de façon significative
les actions engagées pour la préservation de la diversité
biologique et pour la conservation du patrimoine naturel dans le cadre,
notamment du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN).
La politique de conservation de la faune et de la flore bénéficie
également des mesures de protection et de gestion des habitats, qu'elle
relève du domaine réglementaire (parcs nationaux, réserves
naturelles, arrêtés de biotope, réserves de chasse et de
faune sauvage), de politiques d'acquisitions foncières ou du domaine
contractuel, notamment les périmètres d'actions
agri-environnementales et les zones du réseau Natura 2000. Les
efforts seront poursuivis pour que la mise en oeuvre de ce réseau
permette la conservation des espèces animales et végétales
les plus remarquables et les plus sensibles et pour que la politique agricole
commune, ainsi qu'au plan national les futurs contrats territoriaux
d'exploitation permettent d'intégrer cette préoccupation.
En matière de faune sauvage, l'augmentation de certaines populations
animales (cas des grands cormorans), ainsi que la présence ou le retour
d'espèces de grands carnivores : ours, lynx, loup, conduit à
mettre en oeuvre des mesures de gestion de ces populations tenant compte des
activités humaines, notamment du pastoralisme.
En matière de flore sauvage, le développement du réseau
des conservatoires botaniques nationaux sera poursuivi pour couvrir, à
terme, l'ensemble du territoire national. Le réseau des conservatoires
botaniques nationaux est un outil original développé par notre
pays. Forte de cette expérience, la France participe activement au
réseau européen " Planta Europa " qu'elle a
contribué à mettre en place et qui réunit les acteurs de
la conservation de la biodiversité végétale au plan
européen. Dans le projet de loi de finances pour 2000, le programme
" action biodiversité " est doté de 34,03millions de
francs (DO + CP) et les autorisations de programme progressent de 10% pour
être fixées à 12,49 millions de francs.
Parmi les mesures nouvelles, on notera :
- la poursuite de la politique d'accompagnement du retour du loup dans les
Alpes françaises, notamment dans les Alpes du Nord (1,3 milliard de
francs) ;
- le projet de création de nouveaux conservatoires botaniques
nationaux (Antilles et Poitou-Charentes), ainsi que l'implantation d'antennes
dans les conservatoires existants (2 millions de francs) ;
- des plans d'action pour des espèces menacées telles que le
vison d'Europe, les chauves-souris, les mammifères marins, la
vipère d'Orsini, les tortues marine, la loutre, le grand hamster ;
- le plan d'action interministériel de lutte contre l'expansion de
l'algue
Caulerpa taxifolia
en mer Méditerranée
(1,5 million de francs) ;
- la constitution par les préfets de commissions consultatives dans
le cadre de la procédure relative aux établissements
détenant des animaux de la faune sauvage (0,6 million de francs).
Qu'il soit naturel, ou non, le retour du loup a été
observé dès 1992 dans le parc national du Mercantour, en
provenance d'Italie et il poursuit depuis son expansion vers le Nord des Alpes.
En application de la convention de Berne et de la directive " Habitats
naturels ", le loup est une espèce protégée en France
depuis 1994, ce qui justifie la mise en place d'une politique de conservation.
Dès 1993, un plan d'action a été mis en place par le
ministère chargé de l'environnement avec l'appui du parc national
du Mercantour. Il a permis d'observer le comportement des loups, de mettre en
place un dispositif d'indemnisation des attaques sur les troupeaux et de
développer des pratiques pastorales permettant de réduire la
prédation (chiens de protection, enclos mobiles, cabanes d'alpage, aides
berges...).
Ces premières mesures ont été reprises et
amplifiées dans le cadre d'un programme LIFE cofinancé par le
ministère chargé de l'environnement et la Communauté
européenne de 1997 à 1999 pour un montant de 8 millions de
francs hors taxes. Les objectifs de ce programme étaient d'accompagner
le retour du loup dans les Alpes du Sud en améliorant la connaissance
sur l'espèce, sa répartition, son évolution, son impact
sur la faune sauvage et domestique, et de mettre en place des mesures
d'accompagnement en faveur du pastoralisme : compensation des dommages,
mise en place de chiens de protection, de parcs de contention la nuit, mise
à disposition de bergers auxiliaires pour améliorer la garde
nocturne des troupeaux.
Le tableau suivant permet de faire le bilan au 30 septembre 1999 des
dégâts imputables aux loups pour une population estimée de
25 à 30 unités :
|
Département |
Nombre d'attaques |
Nombre d'ovins tués ou blessés |
Montant des indemnisations |
|
Alpes maritimes (1993-1999) |
887 |
3 344 |
3 982 494 F |
|
Alpes de Haute-Provence (1996-1999) |
25 |
87 |
51 578 F |
|
Hautes-Alpes (1997-1998) |
58 |
318 |
310 000 F |
|
Savoie (1998) |
26 |
166 |
117 516 F |
|
Isère (1998) |
35 |
160 |
183 985 F |
|
TOTAL |
1 031 |
4 075 |
4 645 573 F |
Source : rapport d'information Assemblée
nationale
n° 1875.
Le niveau de prédation à l'échelle régionale reste
limité, comparé aux effectifs ovins totaux qui atteignent
10 millions de têtes, mais sur certaines exploitations, des mesures
de prévention sont indispensables pour maintenir la prédation
à un niveau supportable, même si en 1998 -et pour la
première fois- le nombre d'animaux indemnisés a baissé.
En 1998, les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture
ont engagé la concertation au sein d'un comité national pour
élaborer une stratégie nationale de conservation du loup
liée à un pastoralisme durable ; Compte tenu du
désaccord exprimé par les représentants du monde agricole
sur le projet, M. Pierre Bracque, inspecteur général de
l'agriculture a été chargé d'une mission sur la
cohabitation entre élevage et loup. Ce rapport a été
présenté au comité national en mars 1999 et la
réflexion se poursuit sur trois thèmes : la biologie du
loup, le zonage ainsi que la prévention des dégâts et
l'indemnisation.
Un nouveau programme commençant en 1999 vient d'être
accepté par la Commission et financé sur l'instrument LIFE. Il
est destiné à prolonger les actions entreprises dans les Alpes du
Sud et les développer dans les Alpes du Nord.
Sans attendre le démarrage du programme LIFE, notamment dans les Alpes
du Nord, les préfets gèrent des crédits destinés
à financer des mesures de prévention immédiates (aides
bergers, chiens de protection, clôtures et diagnostics pastoraux) dans
les trois départements du Nord des Alpes actuellement concernés
par la présence du loup (Drôme, Isère, Savoie) qui
proviennent du ministère en charge de l'environnement pour
3 millions de francs et du ministère de l'agriculture pour
2,5 millions de francs.
Les aides financières accordées par le ministère
chargé de l'environnement au titre de l'indemnisation des victimes de
dégâts dus aux grands prédateurs s'élèvent
à 2,5 millions de francs environ.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner que toute politique de
conservation du loup doit se définir en étroite concertation avec
l'ensemble des acteurs locaux, tant du monde agricole que touristique, afin de
respecter le primat des activités économiques dans les
territoires concernés.
2. Le développement du réseau d'espaces naturels protégés
L'action du ministère tend, à travers une protection réglementaire ou l'acquisition des milieux naturels exceptionnels, à constituer un réseau cohérent de sites protégés placés sous la responsabilité de l'Etat et gérés en partie par des établissements publics tels que les parcs nationaux, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou encore les réserves naturelles.
a) Le renforcement des crédits affectés aux parcs nationaux
Les
moyens consacrés aux parcs existants sont augmentés afin de
mettre en place les nouveaux programmes d'aménagement adoptés sur
cinq ans par les établissements publics. Sur les sept parcs nationaux,
cinq programmes ont reçu l'avis favorable du Conseil national de
protection de la nature et sont en cours d'approbation par le ministre du
budget.
Les crédits budgétaires affectés aux parcs nationaux
existants augmentent de 6 % par rapport à 1999 pour être
fixés à 186,38 millions de francs (DO + CP).
S'agissant des projets de création de nouveaux parcs, trois projets
sont actuellement en cours d'élaboration dont deux privilégient
les milieux marins. Cette faculté résulte de la mise en oeuvre de
l'article 35 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement, qui permet
à un parc national de s'étendre sur les eaux territoriales et
intérieures et non plus seulement sur le domaine public maritime.
Le projet le plus avancé est celui du Parc national marin de Corse, qui
concernerait une superficie marine de 100.000 hectares et littorale de
40.000 hectares entre Piana et Calvi. Depuis l'avant-projet
présenté en 1996, les différentes étapes de la
procédure de création se sont déroulées et le
projet de décret de création du parc devrait être soumis
à enquête publique au cours du dernier trimestre 1999. Dans
le projet de loi de finances pour 2000, treize emplois sont créés
pour le futur parc, sur un total de 19 pour l'ensemble des parcs.
En 1999, vingt-trois emplois avaient déjà été
créés. Les crédits affectés aux parcs nationaux
à l'étude pour 2000 s'élèvent à
8,67 millions de francs en crédits de paiement et
16,90 millions de francs en autorisations de programme.
b) La simple reconduction des crédits affectés au Conservatoire du littoral
La
politique d'acquisition et de gestion d'espaces naturels remarquables du
Conservatoire doit tenir compte de plusieurs contraintes qui illustrent en
quelque sorte " l'arrivée à maturité " de cet
établissement.
En ce qui concerne la stratégie d'acquisition, l'objectif fixé
par le Gouvernement sur la base d'un inventaire exhaustif réalisé
en 1995 porte sur la maîtrise foncière de 200.000 ha en bord
de mer, afin d'assurer la protection définitive d'un tiers du littoral
français.
Or, les acquisitions " faciles " ont été faites durant
les quinze premières années d'existence du Conservatoire ;
désormais les opérations sont plus complexes et coûteuses.
Au 1
er
août 1999, le patrimoine du Conservatoire
était composé de 427 sites, représentant
58.768 hectares et 795 kilomètres de rivages.
La consommation des crédits pour 1999 affectés aux acquisitions
s'élevait à 49,2 % de la dotation prévue, portant sur
821 hectares. Les acquisitions engagées et en cours de signature
représentaient une superficie équivalente.
Parmi ces acquisitions, il faut noter l'intérêt porté aux
zones humides (estuaire de la Sendre
(Charentes-Maritimes) : 40 hectares, estuaire de la
Loire : 87 hectares ; étang du Bagnas
(Hérault) : 60 hectares) ;
- le second objectif du Conservatoire -parvenu à maturité-
est de mettre en place des conditions optimum de gestion de son patrimoine, en
veillant à associer étroitement les collectivités locales
et les départements. Le suivi de cette gestion prend,
mécaniquement, de plus en plus d'importance ce qui se traduit notamment
par un renforcement des effectifs. Entre 1997 et 1999, huit emplois
supplémentaires ont porté l'effectif total de
l'établissement à 41 agents permanents. L'augmentation des
crédits affectés au fonctionnement prévue dans le projet
de loi de finances pour 2000 doit permettre notamment la création de
cinq emplois supplémentaires. Au total, il serait envisagé de
créer une quinzaine de postes supplémentaires dans les quatre
prochaines années.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, il faut noter un
transfert de
crédits du compte d'investissements
vers le compte de
fonctionnement
et une diminution sensible du montant des autorisations de
programme.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE L'ETAT
AU
CONSERVATOIRE DU
LITTORAL
(en francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000
|
|
Fonctionnement |
16 649 954 |
17 585 048 |
32 252 144 |
|
Investissements crédits de paiement |
126 750
000
|
132 750 000 (2) |
117 050 000 |
|
Autorisations de programme |
125 000 000 |
138 000 000 (2 ) |
112 600 000 |
|
TOTAL (DO + CP) |
143 865 961 |
150 335 048 |
149 302 144 |
(1)
programmes spécifiques Etat
(2) dont 3 millions de francs au titre de la réserve parlementaire
Selon les renseignements transmis à votre rapporteur pour avis par
l'administration, ce transfert de crédits correspond à une remise
en ordre comptable : à compter de 2000, une série de
dépenses relatives aux impôts fonciers payés sur les
terrains acquis sera imputée sur le compte de fonctionnement du
Conservatoire et non plus sur son compte d'investissement. Cette
dérogation avait été accordée depuis 1984, compte
tenu de la spécificité des acquisitions réalisées
par le Conservatoire. Cette mise en conformité avec la
réglementation comptable a entraîné mécaniquement
une diminution des autorisations de programme.
Tout en comprenant les raisons de cette remise en ordre, votre rapporteur
pour avis s'inquiète des effets pervers liés à la
très forte diminution des autorisations de programme
. La faiblesse
de leur niveau eu égard à celui des crédits de paiement
accordés remet en cause -à terme- l'effort de programmation
mené par le Conservatoire tant sur les acquisitions de terrains que sur
leur aménagement à travers notamment la conclusion de
marchés pluriannuels.
Plus généralement, il faut déplorer que le budget du
Conservatoire ne fasse par partie des priorités du ministère
alors même que l'objectif final, qui lui a été fixé,
est ambitieux. Tout laisse à craindre, compte tenu des orientations
budgétaires proposées, que celui-ci soit pour le moment hors
d'atteinte.
C. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU À TRAVERS L'INSTAURATION D'UN COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR FINANCÉ EXCLUSIVEMENT PAR LES AGENCES DE L'EAU
1. L'accroissement des prélèvements opérés sur les budgets des agences de l'eau
a) Rappel historique
La loi
de finances pour 1997 instaurait un premier fonds de concours doté de
110 millions de francs, alimenté par les contributions des agences
de l'eau. Prévu pour la durée du VIIè programme, il devait
mobiliser 550 millions de francs sur cinq ans pour financer des actions de
péréquation inter-bassins, telles que les mesures d'entretien des
cours d'eau et de prévention des inondations.
La loi de finances pour 1999 a instauré un second fonds de concours
à hauteur de 140 millions de francs, également à la
charge des agences de bassin, pour contribuer au financement de la police de
l'eau exercée par l'Etat (50 millions de francs), de l'exploitation
de réseaux de mesure (140 millions de francs) ainsi que de la
police de l'eau exercée par les gardes-pêche (50 millions de
francs).
A chaque fois, votre commission avait émis les plus vives critiques
à l'encontre de ce processus qui porte atteinte au principe fondamental
de l'autonomie de gestion des organismes de bassin.
Votre rapporteur pour
avis avait ainsi considéré l'an dernier que
" par ce
procédé et en méconnaissance totale du principe de
décentralisation, l'Etat récupérait pour financer des
activités régaliennes, comme la police de l'eau, une partie du
produit des redevances par lesquelles les collectivités territoriales et
les acteurs socio-économiques cotisaient à la protection,
à la remise en état et l'aménagement de leur propre
bassin ".
Cette succession de prélèvements s'inscrivait de plus dans un
contexte " hostile " aux agences de l'eau, menacées dans leur
autonomie par le projet du ministère de l'environnement
d'intégration des redevances dans la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) créée en 1999. Les
réactions profondément critiques tant des collectivités
locales et des professionnels concernés que, bien évidemment, des
agences de bassin elles-mêmes, organes de direction et salariés
confondus, ont heureusement permis au cours de négociations
menées début 1999, de faire évoluer le projet
gouvernemental.
En effet, l'intégration pure et simple des redevances dans la TGAP
équivalait à la " nationalisation " de la politique de
l'eau, condamnant sans appel un dispositif qui avait fait ses preuves
même s'il devait être réformé et adapté. De
plus, ce projet était en contradiction avec le projet de directive cadre
pour l'eau en discussion au niveau européen, qui préconise une
gestion de l'eau décentralisée au niveau des bassins
hydrographiques, sur le modèle français.
Forcé d'évoluer, le ministère de l'environnement
présentait alors un dispositif très complexe prenant en compte
plusieurs objectifs : d'une part taxer de façon dissuasive des
activités ou des produits responsables de dégradation de l'eau et
jusque-là non pénalisés et d'autre part modifier, pour en
accroître les ressources, le circuit de financement de la politique de
l'eau au niveau national. Mais cette augmentation devait se faire à
enveloppe globale s'agissant des moyens gérés au niveau national
et par les agences de l'eau.
Il était en conséquence proposé que :
- les nouveaux prélèvements reposant sur des assiettes
" voisines " de celles des actuelles redevances (lessives
phosphatées ; extraction de granulats) constituent une
" TGAP1 " affectée à un compte spécial du
Trésor pour financer des actions sur l'eau menées au niveau
national ;
- les redevances des agences soient réduites à due
concurrence, ces mêmes agences bénéficiant d'une redevance
nouvelle sur les ouvrages hydrauliques ;
- les prélèvements liés aux pollutions agricoles
constituent une " TGAP2 " et intègrent la TGAP pour être
affectés au budget de l'Etat ;
- le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE)
soit éventuellement absorbé par le nouveau compte spécial
créé.
PROPOSITIONS DU MINISTÈRE DE
L'ENVIRONNEMENT
PRINTEMPS
1999
" TGAP
2 " : assiettes nouvelles éloignées du champ actuel des
redevances des agences : pollutions agricoles
" TGAP 1 " : assiettes nouvelles " voisines " des
assiettes existantes de redevances
FNDAE
Redevances existantes réformées et réduites à due concurrence de la " TGAP 1 " + redevances nouvelle sur les ouvrages hydrauliques
Budget
général
Compte spécial
Agencés
Budget global égal à celui actuel des agences et du FNDAE
Outre
son évidente complexité, le dispositif proposé ne
permettait pas de concilier la volonté gouvernementale d'élargir
la TGAP au domaine de l'eau dans le projet de loi de finances pour 2000 et
d'attendre raisonnablement la fin du VIIè programme des agences,
c'est-à-dire fin 2001 pour modifier le montant et l'assiette des
redevances.
Par lettre en date du 27 avril 1999, les présidents des
comités de bassin ont fait part au ministre de l'environnement de leur
profonde réserve à l'encontre de ce dispositif jugé
complexe, confus et insuffisamment évalué au préalable.
Ils ont fait part de leur préférence pour une TGAP " portant
sur des produits commercialisés ", afin d'éviter toute
confusion avec le système des redevances.
S'agissant du financement de la politique de l'eau au niveau national enfin,
ils ont accepté le principe de la participation des agences, à
travers un fonds de concours.
Ils ont enfin émis le souhaité que ce mécanisme
s'intègre dans le cadre plus général de la réforme
des Agences et de la préparation du VIIIe programme.
b) La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) à la charge des agences de l'eau
Compte
tenu du déroulement des négociations, le Gouvernement propose un
schéma plus simple, s'agissant du financement de la politique de l'eau
menée au niveau national. Par ailleurs, il prévoit
l'élargissement de l'assiette de la TGAP et modifie l'affectation de
celle-ci.
Sur le premier point, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2000
instaure un Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE)
alimenté par un prélèvement nouveau sur les agences de
l'eau.
Dans la pratique, et pour éviter la multiplication des comptes
d'affectation spéciale, il est proposé de modifier le compte
spécial du trésor n° 902-00 " Fonds national de
développement des adductions d'eau " pour en faire un compte
composé de deux sections, intitulé " Fonds national de
l'eau ".
- La première section est intitulé " Fonds national de
développement des adductions d'eau " ; elle reprend toutes les
caractéristiques du FNDAE en recettes comme en dépenses ;
elle demeure rattachée au budget du ministère de l'agriculture et
de la pêche ;
- la seconde section intitulée " Fonds national de
solidarité pour l'eau " est rattachée au budget du
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Ses recettes sont alimentées par un prélèvement nouveau
sur les agences financières de bassin.
Ce prélèvement est réparti pour deux tiers en fonction de
la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées
pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et pour un
tiers en fonction de la part de chaque bassin dans la population
recensée en métropole. Il doit être acquitté avant
le 15 février de chaque année.
Pour 2000, le montant du prélèvement s'élève
à 500 millions de francs et se répartit ainsi entre les
agences :
|
Agence de bassin Adour - Garonne |
46,0 millions de francs |
|
Agence de bassin Artois-Picardie |
38,3 millions de francs |
|
Agence de bassin Loire-Bretagne |
79,7 millions de francs |
|
Agence de bassin Rhin-Meuse |
42,3 millions de francs |
|
Agence de bassin Rhône-Méditerranée-Corse |
115,2 millions de francs |
|
Agence de bassin Seine-Normandie |
178,5 millions de francs |
Le FNSE
se substitue à ces deux anciens fonds de concours qui sont
supprimés pour le financement de leurs actions et pour celui d'actions
nouvelles au titre :
- de la péréquation interbassins, dont 90 millions de
francs pour la rénovation des rivières et 94 millions de
francs d'interventions sur les pollutions diffuses et les zones humides ;
- de la solidarité nationale, avec notamment 94 millions de
francs pour les économies d'eau dans l'habitat social et la restauration
des milieux aquatiques dégradés ;
- de la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques (168 millions
de francs) ;
- des actions d'intérêt commun aux bassins notamment des
études d'intérêt général (45 millions de
francs) ;
- du fonctionnement des instances de concertation relatives à la
politique de l'eau tels que le Conseil supérieur de la pêche,
établissements publics, associations, intervenant dans le domaine de
l'eau (8 millions de francs).
Sur le principe de ce nouveau prélèvement, votre rapporteur pour
avis, fidèle aux positions jusque là adoptées par la
commission, ne peut qu'être très réservé.
D'autant plus que l'ampleur du prélèvement, et la multiplication
des emplois proposés par l'article 31 du projet de loi de finances
remettent sérieusement en cause le caractère
décentralisé, au niveau d'un bassin hydrographique, de la
politique de l'eau.
Ainsi, alors même que la police de l'eau n'est plus financée par
ce compte spécial, on est en droit de s'interroger sur la
nécessité de financer au niveau national des actions pour la
maîtrise de la consommation d'eau dans le logement social. Si on admet
que ce type de dépenses ne relève pas du secteur du logement, on
peut, à tout le moins, préférer l'échelon
décentralisé des agences pour mener efficacement ce type
d'actions. A titre de comparaison, les aides aux bailleurs privés en
matière de réhabilitation de logement locatif sont
attribuées par l'Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH) dont la structure est régionale.
S'agissant de l'ampleur du prélèvement, on peut souligner que la
succession des prélèvements instaurés depuis 1997
fragilise la situation financière des agences qui fonctionnent sur la
base d'un programme quinquennal. Compte tenu de cette programmation
pluriannuelle nécessitée par la nature des investissements
subventionnés, on peut se demander si les agences auront la
capacité, en cours de programme, de faire face à ce nouveau
prélèvement, sans remettre en cause leurs engagements. De plus,
on peut s'interroger sur le montant prélevé en 2001 au titre du
FNSE, année d'achèvement du VIIè programme.
Ceci est d'autant plus inquiétant que les besoins en investissements
pour l'assainissement et la protection de la ressource en eau sont encore
considérables. Toute remise en cause du programme d'aide des agences
reviendrait à contraindre les collectivités locales à
augmenter le prix de l'eau.
2. La simple reconduction des crédits " classiques " consacrés à la politique de l'eau
Comme le montre le graphique ci-dessous depuis 1997, les crédits affectés par l'Etat évoluent peu.
Avec
264 millions de francs, le budget de l'eau est stabilisé au niveau
atteint en 1997 et ne comporte pas de mesures nouvelles. Il va servir
principalement au financement:
-
de
la police de l'eau exercée par l'Etat
(36
MF) ;
-
de la prévention des inondations
, notamment aux travers
des actions liées aux plans gouvernementaux " Loire " et
" Prévention des risques " consacrés à la
restauration du Domaine Public Fluvial (DPF), à l'annonce des crues et
à la protection des lieux habités contre les inondations
(207 MF) ;
-
des schémas départementaux d'aménagement et de
gestion des eaux
(SDAGE)
dans les DOM
(1,5 MF) ;
-
des opérations " Mont Saint Michel " et " Etang
de Berre "
(5,7 MF) ;
-
du plan des poissons migrateurs
(3,8 MF).
En 1998, 203 millions de francs (DO + AP) et en 1999, 214 millions
de francs (DO + AP) avaient été consacrés à la mise
en oeuvre des plans Loire et Restauration des rivières. Dans le projet
de loi de finances pour 2000, le même montant est reconduit.
Ils seront complétés, comme en 1998 et 1999, par des transferts
en gestion des budgets de l'agriculture et de l'équipement de
22 millions de francs. En 2000, le Fonds National de Solidarité
pour l'Eau se substituant aux fonds de concours financera, à hauteur de
90 millions de francs des opérations concourant à la
restauration des cours d'eau, ce qui porte à 326 millions de francs
le montant des crédits.
a) La poursuite du plan Loire-grandeur nature sur la période 2000-2006
En 1994,
la réalisation du plan Loire avait été
évaluée à 1,8 milliard de francs, sur lesquels l'Etat
devait apporter 700 millions de francs de crédits. En 1998, pour
répondre à l'urgence des travaux de mise en
sécurité, 631 millions de francs avaient été
engagés par l'Etat dont 600 millions de francs sur le budget de
l'environnement.
Après avoir réexaminé le contenu du plan en 1998 et
consulté l'ensemble des partenaires concernés, le Gouvernement a
fait connaître son projet sur la poursuite du plan durant les
années 2000 à 2006 lors du CIAT du 23 juillet 1999.
Le plan devrait désormais mieux s'articuler avec les futurs contrats de
plan, en constituant une partie spécifique de ces contrats pour les
régions concernées. Il serait doté d'une enveloppe
spécifique de crédits d'Etat fixée à
705 millions de francs, dont 500 millions de francs financés
sur le budget de l'environnement.
L'Etat ferait porter son effort sur trois points :
La poursuite des actions de prévention des inondations, pour
lesquelles il propose d'engager 340 millions de francs sur le budget de
l'environnement, en partenariat avec les collectivités locales, ce qui
devrait permettre -avec les règles habituelles de co-financement de ce
type d'actions- d'engager près de 1 milliard de francs de 2000
à 2006 en donnant la priorité aux actions de réduction de
la vulnérabilité des zones inondables (par la mise en oeuvre de
plans de prévention des risques notamment), au renforcement de l'alerte
(avec la poursuite du réseau CRISTAL) et au renforcement des
levées de la Loire, ainsi qu'à la poursuite de la restauration du
lit. En complément, l'Etat maintiendra son effort sur l'entretien
courant du lit à hauteur de 10 millions de francs par an ;
la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels
aquatiques des vallées ligériennes, pour laquelle il propose
d'engager 145 millions de francs (dont 130 millions de francs sur le
budget de l'environnement), en complément des aides que pourra apporter
l'agence de l'eau Loire-Bretagne ;
la mise en valeur et la promotion des vallées ligériennes,
pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de
220 millions de francs de crédits d'Etat faisant intervenir
conjointement les budgets de l'environnement (30 millions de francs) de
l'aménagement du territoire (40 millions de francs) et ceux des
transports, du tourisme et de la culture (150 millions de francs).
Le contenu de ce programme sera négocié entre l'Etat et les
régions au second semestre 1999. Le comité de bassin
Loire-Bretagne sera associé à cette négociation et le
préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne aura pour mission
d'assurer la cohérence des volets " plan Loire " dans les
différents contrats de plan. L'établissement public
d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) sera
associé à ces négociations en accord avec les
régions concernées.
Les dotations inscrites au projet de loi de finances permettent d'engager la
première tranche annuelle de la deuxième étape du plan
Loire, à concurrence de 72 millions de francs en ce qui concerne le
budget de l'environnement.
Par ailleurs, l'analyse de la situation en matière de gestion de la
ressource en eau a conduit l'Etat à ne plus juger utile d'accorder
d'aide pour le développement de nouveaux stockages d'eau et notamment
à ne pas accorder de subvention pour la construction du barrage de
Chambonchard. Le Gouvernement a proposé aux collectivités
concernées un programme alternatif à la réalisation de ce
barrage qui permet d'assurer une alimentation satisfaisante en eau potable et
industrielle et une meilleure mise en valeur du milieu aquatique.
b) La mise en oeuvre du programme " Prévention des inondations "
Ce
programme, de 10,2 milliards de francs (financés en moyenne
à 40 % par l'Etat et ses établissements publics), comprend
2 milliards de francs d'opérations sur les cours d'eau navigables
(relevant de la compétence du ministère en charge des
transports), dont le financement incombe pour l'essentiel à Voies
Navigables de France (VNF) et 8,2 milliards de francs pour les autres
cours d'eau, pour lesquels l'intervention de l'Etat est gérée par
le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
S'agissant de ce ministère, entre 1994 et 1998, plus de
2.900 opérations ont été lancées pour un
coût total de près de 4 milliards de francs (50 % du
programme prévu sur 10 ans), dont 1.500 millions de francs de
crédits en provenance du budget de l'environnement. En 1999, un montant
de 284,5 millions de francs (DO + AP) a été consacré
par le ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement au financement d'opérations d'entretien et de
restauration de cours d'eau et de zones naturelles d'expansion des crues ainsi
qu'à la protection des lieux habités contre le débordement
des cours d'eau. Sur ce montant, 110 millions de francs proviennent du
fonds de concours des agences de l'eau institué en 1997.
En 2000, le montant des crédits s'élève à
271 millions de francs (DO + AP) dont 90 millions de francs
provenant du fonds national de solidarité pour l'eau, créé
à partir de 2000. Ainsi, l'exécution du plan sera poursuivie en
2000 conformément aux décisions prises en 1994.
3. Bilan d'activité des agences de l'eau et perspectives de réforme
On peut
rappeler qu'en juin 1996, le Gouvernement avait fixé les grandes
orientations concernant les VIIème programmes des agences de l'eau pour
la période 1997-2001. Dans le cadre d'un plafond global de
51 milliards de francs de redevances, les aides des agences devaient
permettre de financer un montant global de travaux estimé à
105 milliards de francs. Outre la poursuite des priorités inscrites
dans le VIème programme, il était demandé aux agences de
consentir un effort financier accru pour le milieu rural (soutien de
l'assainissement autonome, réduction de la pollution dûe aux
nitrates, périmètres de protection des captages d'eau
portable...).
Sur la totalité du programme, le montant des aides s'élève
à 57 milliards de francs qui se répartissent ainsi par
domaine d'intervention :
- assainissement des collectivités : 27,3 milliards de
francs ;
- lutte contre la pollution industrielle : 6,3 milliards de
francs ;
- amélioration des pratiques agricoles : 2,3 milliards de
francs ;
- amélioration en eau potable : 5,9 milliards de
francs ;
- amélioration de la ressource et eaux souterraines :
2,5 milliards de francs ;
- milieux naturels : 1,6 milliards de francs.
Soit un total d'aides aux investissements de près de
45,9 milliards de francs.
En matière d'aides au fonctionnement, les montants actualisés
sont les suivants :
- assistance technique : 0,6 milliards de francs ;
- aides à l'élimination des déchets :
1,1 milliard de francs ;
- primes pour épuration et aides au bon fonctionnement :
10,2 milliards de francs.
Soit un total d'aides au fonctionnement de près de 12 milliards
de francs.
Au 31 décembre 1998, le niveau d'engagement des autorisations de
programme en matière d'aides aux investissements, qui s'établit
à près de 38 % (pour les deux premières années
d'exécution du programme) pour l'ensemble des six agences, conforte les
montants arrêtés pour le VIIème programme. Toutefois,
on note une nette accélération des investissements liés
à la lutte contre la pollution d'origine agricole (le cumul des
engagements atteignant pour 1997 et 1998 près de 49 % des montants
prévus initialement). Dans le domaine de l'assainissement des
collectivités locales, si le niveau d'engagement reste stable en
matière de réseaux d'assainissement (42 %), la part des
aides liées à l'investissement en matière de stations
d'épuration des collectivités locales, accuse un léger
tassement (33 %) car certains projets importants de grandes
collectivités ont été retardés.
S'agissant des prélèvements, le principe de stabilisation des
redevances a permis d'enregistrer un ralentissement de la hausse du prix de
l'eau pendant la période. Alors que sur la période du
VIème programme (1992-1996), l'augmentation annuelle avait
été d'environ 6 % et de 12 % entre 1994 et 1993, le
taux de la hausse annuelle du prix de l'eau a baissé depuis 1997 et
devrait -selon les prévisions- baisser encore jusqu'à
l'achèvement du VIIème programme pour s'établir à
+2 % en 2001. Le prix moyen en francs courants par m
3
devrait
alors s'établir à 17,9 francs.
Les orientations du VIIIe programme devraient faire l'objet d'un cadrage dans
le courant de l'année 2000. Elles s'inscrivent surtout dans la
perspective d'une réforme législative d'envergure annoncée
par le Conseil des ministres du 20 mai 1998.
Pour respecter le calendrier des agences de bassin, dont le VIIème
programme s'achèvera en 2001, cette loi devra être adoptée
au plus tard au premier semestre 2001. Selon les renseignements transmis
à votre rapporteur pour avis, le nouveau texte devrait permettre
de :
- renforcer significativement le rôle du Parlement dans la
définition des redevances, compte tenu du caractère fiscal de ces
dernières. Ainsi, la loi pourrait avoir à définir
assiettes, taux-planchers et taux plafonds. De plus, il faudrait prévoir
le principe de l'approbation par le Parlement, tous les cinq ans, du programme
d'intervention des agences ;
- réformer le système des redevances en vue d'une meilleure
application du principe " pollueur-payeur ", notamment à
travers la réforme du système de la contre-valeur servant de base
au calcul de la redevance de pollution domestique ;
L'application du principe pollueur-payeur à la lutte contre les
inondations justifierait aussi l'établissement de redevances pour
modification du régime des eaux :
- assurer une meilleure représentativité des comités
de bassin et conseils d'administration en allant au-delà des
dispositions contenues dans les décrets n° 99-764 et 99-765 du
6 septembre 1999 ;
- créer un Haut conseil de l'eau et de l'assainissement et un
groupement d'intérêt public pour coordonner les actions
d'intérêt commun des agences de l'eau et des autres
établissements publics de l'Etat.
Compte tenu de l'intérêt que votre commission porte au bon
fonctionnement des agences de l'eau, ce projet de loi
fera l'objet d'un
examen attentif par le Sénat, représentant des
collectivités locales.
Tout en reconnaissant le bien fondé d'une plus grande intervention du
Parlement
dans la définition des outils fiscaux finançant la
politique de l'eau,
il importe de ne pas remettre en cause l'autonomie des
agences fondée sur le principe d'une gestion par bassin hydrographique.
Toute avancée significative en matière de solidarité
nationale ou de péréquation dans le domaine de l'eau devra
être appréciée au regard de ce principe fondateur.
D. LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES PROGRESSENT RELATIVEMENT PEU
En loi
de finances pour 1999, l'instauration de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) avait entraîné l'inscription de
2,19 milliards de francs de crédits soit une progression de 467% et
de 1,82 milliard de francs au titre des autorisations de programme.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits inscrits
s'élèvent à 2,29 milliards de francs soit une hausse
de 4,5 % et le montant des autorisations de programme est fixé
à 1,98 milliard de francs.
Les crédits consacrés à la prévention de la
pollution et des risques financent notamment des actions ayant pour objet une
meilleure connaissance des risques industriels à travers la surveillance
de la qualité de l'air, la réduction des pollutions à
travers le traitement des déchets et enfin la maîtrise de
l'énergie.
1. Le renforcement des moyens budgétaires consacrés à la mise en oeuvre de la loi sur l'air
a) Etat d'avancement des plans régionaux pour la qualité de l'air (PRQA) et des plans de déplacements urbains (PDU)
Prévus par le titre II de la loi sur l'air, les plans
régionaux pour la qualité de l'air, élaborés par
les préfets de région, doivent répondre à un triple
objectif :
- établir un état précis de la pollution
atmosphérique dans la région concernée ;
- dicter des orientations pour satisfaire les objectifs de qualité
de l'air prescrits dans l'annexe du décret du 6 mai 1998 ;
- sensibiliser et informer les différents acteurs régionaux
aux enjeux de la pollution atmosphérique.
La publication du décret du 6 mai 1998 a
déclenché l'élaboration des PRQA, bien que plusieurs
régions aient commencé à travailler sur le sujet avant
l'été 1998. A quelques rares exceptions près, des
arrêtés préfectoraux nommant les membres de la commission
des PRQA ont à ce jour été publiés dans toutes les
régions.
Trois projets de PRQA ont d'ores et déjà été mis
à disposition du public dans le cadre de la consultation prévue
par le décret du 6 mai 1998 avant leur approbation finale par le
préfet de région. Il s'agit des PRQA des régions Provence
Alpes Côte d'Azur, Rhône-Alpes et Midi-Pyrénées. Le
projet de la région Ile-de-France sera mis à la disposition du
public du 20 septembre au 20 décembre 1999. La
moitié des autres régions prévoient d'avoir terminé
la rédaction des projets de PRQA avant la fin de
l'année 1999, la phase de mise à disposition du public d'une
durée légale de deux mois devant intervenir fin 1999 ou
début 2000.
Les principales orientations contenues dans les plans sont les suivantes :
- pérenniser et développer des réseaux de
surveillance de la qualité de l'air, avec la mise en place d'une
surveillance du benzène ou des particules en suspension ;
- assurer une meilleure surveillance sanitaire de la population ;
- fixer des objectifs de réduction des émissions polluantes
qu'elles proviennent de sources fixes ou mobiles.
L'article 14 de la loi rend obligatoire la réalisation de plans des
déplacements urbains dans les périmètres de transports
urbains (PTU) des 58 agglomérations de plus de
100.000 habitants recensées dans les annexes II à IV du
décret 98-360 du 6 mai 1998. Le PDU vise à garantir
durablement un équilibre entre liberté de déplacement et
préservation de la santé et de l'environnement. Ses principales
orientations, décrites dans la loi sur l'air, portent sur :
- la diminution du trafic automobile, avec en parallèle un
développement des transports collectifs et des circulations douces ;
- un aménagement du réseau principal de voirie
d'agglomération pour l'affecter aux différents modes de
transport ;
- l'organisation du stationnement ;
- les transports et la livraison de marchandises ;
- l'encouragement, pour les entreprises et les collectivités
publiques, à favoriser le transport de leur personnel par les transports
en commun ou le covoiturage.
A l'exclusion du PDU de la région Ile-de-France, dont la maîtrise
d'ouvrage est dévolue à l'Etat, l'élaboration du plan
relève de la responsabilité de l'autorité locale
compétente pour l'organisation des transports urbains (AOTU) à
l'intérieur du périmètre de transports urbains
concerné. Pour les 57 agglomérations extérieures à
l'Ile-de-France, ces AOTU sont au nombre de 65.
Les informations disponibles à ce jour montrent que les
agglomérations concernées se sont toutes engagées dans la
démarche et que les plus avancées -en dehors de Lyon qui a
approuvé son PDU en octobre 1997-, sont celles qui ont
validé leur projet, à savoir Aubagne, Orléans, Metz,
Rouen, Nice, Bordeaux, Rennes, Lille, Grenoble et Saint-Etienne.
Les travaux d'élaboration du PDU d'Ile-de-France se poursuivent :
l'étape du diagnostic s'est achevée le 25 juin 1999.
L'élaboration des scénarios est en cours et le calendrier
prévisionnel retenu pour les phrases ultérieures de la
démarche prend en compte celui relatif à l'établissement
du plan régional de la qualité de l'air (PRQA). Cet
échéancier prévoit une approbation du PDU régional
à l'issue du premier semestre 2000, après procédure
de consultation des collectivités locales et enquête publique.
b) La couverture du territoire par le dispositif de surveillance de la qualité de l'air
L'article 3 de la loi précise qu'un dispositif de surveillance de la
qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur
l'environnement sera mis en place au plus tard :
- pour le 1
er
janvier 1997 dans les
agglomérations de plus de 250.000 habitants ;
- pour le 1
er
janvier 1998 dans les
agglomérations de plus de 100.000 habitants ;
- et pour le 1
er
janvier 2000 pour l'ensemble du
territoire national.
Pour les 35 agglomérations de plus de 100.000 habitants
recensées, plus de 25 étaient effectivement
équipées au 1
er
janvier 1998 ; les
autres étaient en cours d'équipement (Lorient, Perpignan, Tours)
ou sur le point d'être équipées après extension du
périmètre de compétence d'un réseau existant
(Troyes, Maubeuge) ou après création d'une nouvelle association
(Valence). Trois agglomérations de départements d'outre-mer
étaient également concernées par ces retards. A ce jour,
pour deux d'entre elles (Saint-Denis de la Réunion et Fort-de-France
à la Martinique), une association de gestion de réseau a
été créée, une étude préalable
à l'implantation d'un réseau a été
réalisée et les premières stations sont en cours de mise
en place. Pour la troisième, Pointe-à-Pitre (en Guadeloupe), une
association est en cours de création et une étude
préalable va démarrer.
Au niveau du territoire national, les 39 associations de gestion de
réseaux, en place, confirmées par le nouvel agrément du
29 juin 1999, devraient être en mesure d'assurer, dès le
1
er
janvier 2000, au travers parfois d'une extension de
leur périmètre de surveillance, la couverture de l'ensemble du
territoire national, à l'exception toutefois de la Corse, où,
à ce jour, aucune association n'a encore été
créée.
Ces associations ont une structure quadripartite regroupant Etat,
collectivités locales, exploitants des sources d'émission
(industrie, transports) et associations de consommateurs et de défense
de l'environnement.
Le budget de chaque association est réparti entre les trois premiers
collèges ; ces dernières années, la partie
" investissements " ou " équipement " a
été prise en charge majoritairement par l'Etat, la partie
" fonctionnement " étant répartie de manière
plus équilibrée entre les trois collèges.
Au titre de l'année 1999, la dotation budgétaire de l'Etat
à la surveillance de la qualité de l'air s'élève
à 165,35 millions de francs, 50 millions de francs au titre du
fonctionnement des associations et 115,35 millions de francs au titre de
l'équipement, par l'intermédiaire de l'ADEME.
Si la contribution de l'Etat à la surveillance de la qualité de
l'air est relativement stable depuis l'adoption de la loi sur l'air en 1996, le
financement apporté par les autres partenaires -collectivités
locales et industriels- augmente régulièrement comme l'indiquent
les chiffres ci-après :
|
Collectivités locales |
1996 |
22,874 MF |
1997 |
27,058 MF |
1998 |
36,876 MF |
|
Industriels |
1996 |
48,524 MF |
1997 |
56,946 MF |
1998 |
70,490 MF |
MF : millions de francs
c) Engagements budgétaires pour 2000 au titre de la loi sur l'air
La loi
de finances pour 1999 avait affecté 395,5 millions de francs
à la lutte contre la pollution atmosphérique. Dans le projet de
loi de finances pour 2000, il est proposé d'affecter
400,35 millions de francs qui seraient ainsi répartis :
- 14 millions de francs pour la réalisation d'études
préalables à l'élaboration des plans prévus par la
loi et la mise en oeuvre d'actions de communication, dont 1 million de
francs pour la réalisation des plans de déplacements urbains. Du
fait de l'adoption de la directive européenne du 22 avril 1999 sur
la qualité de l'air, fixant de nouvelles valeurs limites, l'année
2000 sera une année importante pour la réalisation des plans de
protection de l'atmosphère. Ceci justifie une augmentation de
3 millions de francs sur ce chapitre (chapitre 34.10 - articles 40 et
50) ;
- 55 millions de francs d'aide au fonctionnement des associations de
gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et de
la banque de données sur la qualité de l'air ;
l'augmentation de 5 millions de francs par rapport à l'année
précédente est justifiée par des besoins encore
insatisfaits dans le domaine de la surveillance de la pollution
atmosphérique : couverture de l'ensemble du territoire national,
mesure d'autres indicateurs de la pollution tels que benzène ou
particules fines (chapitre 44.10 - articles 80 et 90) ;
- 57 millions de francs d'études et travaux divers, dans le
domaine de la pollution de l'air (chapitre 57.20 - article 50) ;
- 159 millions de francs pour la prévention et le traitement de la
pollution (par l'intermédiaire de l'ADEME) (chapitre 67.30 - article
60) ;
- 115,35 millions de francs pour la surveillance de la pollution
atmosphérique (équipement par l'intermédiaire de l'ADEME)
(chapitre 67.30 - article 70).
2. La réduction des pollutions à travers le traitement des déchets
a) L'importance du secteur des déchets
Pour
apprécier l'importance du secteur des déchets ménagers en
termes économiques et financiers, il convient de rappeler que
l'évaluation la plus courante des déchets ménagers et
assimilés dont l'élimination incombe aux collectivités
locales est de 26 millions de tonnes par an, soit une moyenne de
434 kg par habitant et par an, avec des différences importantes
selon la densité de l'habitat (520 kg en milieu urbain, 320 kg
en milieu rural).
La loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des
déchets transpose la directive n° 91/156 du
18 mars 1991 relative aux déchets et fixe des objectifs de
prévention à la source des déchets, d'organisation de leur
transport et de valorisation.
Pour y parvenir, la loi institue divers instruments portant sur :
- la limitation, à compter du 1
er
juillet 2002, du
stockage en décharge aux seuls déchets ultimes ;
- la mise en place de plans d'élimination des déchets ;
- l'information des citoyens sur les effets pour l'environnement et la
santé publique des opérations de production et
d'élimination des déchets ;
- la transparence des conditions d'exploitation des sites de
stockage ;
- la constitution de garanties financières de la part des
exploitants permettant, le cas échéant, de financer la
surveillance du site, les interventions en cas d'accident ou de pollution, la
remise en état du site après exploitation ;
- le financement d'une politique de modernisation de la gestion des
déchets par la création d'une taxe sur le stockage des
déchets ;
- le renforcement des dispositions pénales.
S'agissant de la réalisation des plans d'élimination des
déchets, la circulaire du 28 avril 1998 a recadré leurs
orientations et leurs objectifs de façon à intégrer
davantage de recyclage matière et organique et à limiter
corrélativement le recours à l'incinération et au
stockage.
Elle fixe un objectif national de valorisation matière d'au
moins 50 % des déchets collectés
.
Soixante neuf départements ont entamé une procédure de
révision de leur plan et onze autres prévoient de le faire
à très court terme.
En 1998, le montant des investissements réalisés par les
communes ou leur groupement a fortement augmenté. Les investissements
aidés par l'ADEME étaient de 1,9 milliard de francs en 1997
et de 3,2 milliards de francs en 1998, pour un montant total
d'investissement estimé à 4,2 milliards de francs.
Pour 1999 et 2000, les montants attendus s'élèvent respectivement
à 3,9 milliards et 8,7 milliards de francs selon les
estimations de l'Association des maires de France.
Selon l'ADEME, les collectivités locales consacreront au total
20 milliards d'investissements au secteur des déchets
jusqu'à l'échéance de 2002.
Enfin, on peut rappeler que le coût de collecte et de traitement des
déchets ménagers et assimilés a plus que doublé
entre 1990 et 1998. Il se situe désormais entre 300 et 420 francs
hors taxes par habitant et par an, du fait de l'augmentation continue de la
quantité de déchets ménagers produite, d'une application
plus stricte de la réglementation et de la modernisation de la gestion
des déchets. Des différences sensibles de coût à la
tonne d'ordures ménagères collectées subsistent en
fonction des types de milieux où sont produits ces déchets
(urbain, périurbain ou rural).
b) Des modifications d'ordre économique et fiscal importantes en 1999
En 1999,
plusieurs modifications importantes d'ordre économique ou fiscal sont
intervenues. Elle ne vont pas toutes dans le sens d'un accroissement de l'aide
aux collectivités locales pour la filière déchets.
L'abaissement du taux de la TVA sur la collecte sélective
L'article 31 de la loi de finances pour 1999 modifie
l'article 279 H du Code général des impôts pour
appliquer le taux réduit de TVA de 5,5 % aux prestations de
collecte et de tri sélectif des déchets ménagers et
assimilés et aux prestations de traitement de ces déchets.
L'instruction fiscale du 12 mai 1999 relative à la baisse de
la TVA sur les déchets apporte un certain nombre de précisions
mais ne lève pas toutes les ambiguïtés pour les
collectivités locales.
- Selon ce texte, toutes les collectivités ayant conclu un contrat
avec Eco-emballages ou Adelphe pour la collecte et le tri des déchets
ménagers et assimilés pourront faire application du taux
réduit. Mais la définition des collectivités locales
bénéficiaires sera parfois difficile dans certains cas
d'intercommunalité où la collectivité qui contracte avec
les entreprises agréées n'est pas forcément celle qui
effectue la totalité de la prestation.
- Il est prévu que le taux réduit s'applique aux prestations
de collecte et de tri sélectifs, aux prestations de traitement des
déchets, ainsi qu'aux prestations de services qui accompagnent ces
opérations. Néanmoins, les recettes issues du recyclage des
matériaux ou de la valorisation énergétique restent
taxées au taux normal, ainsi que l'achat de bacs ou de conteneurs alors
que la location et la maintenance des bacs sont taxés à
5,5 %.
- Dans le cas d'un contrat multimatériaux, le taux réduit ne
s'appliquera qu'au " prorata " de la population effectivement
concernée par la collecte sélective, mais au sein d'une
intercommunalité, ce prorata risque d'être différent d'une
commune à l'autre.
- Enfin, il convient de noter que la notion de prestation ne recouvre pas
les mêmes réalités selon que le service est
géré en régie, en marché public ou en
délégation de service public. Ainsi, en délégation
de service public, la prestation comprend l'exploitation et l'amortissement de
l'investissement.
La revalorisation des barèmes d'Eco-emballages
En 1999, 9.311 entreprises adhéraient au dispositif Eco-emballages
pour un montant total de contributions estimé à 505 millions
de francs en 1998.
533 collectivités locales regroupant 13.862 communes et
32 millions d'habitants, dont 19 millions participant au tri à
la source, ont signé un contrat avec Eco-emballages.
654 millions de francs ont été consacrés au soutien
aux collectivités locales, soit 419 millions de francs à la
tonne triée, 56 millions de francs à la valorisation
énergétique, 65 millions de francs pour la communication
locale et 31 millions de francs d'aide au démarrage.
La montée en puissance du programme Eco-emballages est telle qu'en 1998
les dépenses de soutien ont dépassé le montant des
recettes encaissées. Après sept années de
stabilité, et après épuisement des réserves
financières, le barème producteurs devrait doubler en 2000,
être différencié par matériau et mettre l'accent sur
la prévention des déchets d'emballages.
Il se décompose désormais en deux parties :
- une contribution forfaitaire sur chaque unité d'emballage
fixée à 0,65 centimes maximum ;
- une contribution au poids qui varie selon le matériau
acier : 4,4 centimes par kilo ;
aluminium : 9,9 centimes par kilo ;
papier-carton : 48,6 centimes par kilo ;
plastiques : 54,2 centimes par kilo
verre : 0,7 centimes par kilo.
Le nouveau barème de soutien aux collectivités locales,
validé par le renouvellement de l'agrément d'Eco-emballages
intervenu le 11 juin 1999 et appliqué rétroactivement à
compter du 1
er
janvier 1998 se caractérise par :
- une meilleure prise en compte des apports des habitants et des
coûts observés sur le terrain ;
- une réponse plus adaptée à la dynamique des
programmes, de leur démarrage jusqu'à leur maturité, en
renforçant le soutien financier au démarrage ;
- une pérennisation du soutien financier aux opérations de
communication locale ;
- une meilleure prise en compte des difficultés liées au
contexte local par un soutien adapté aux différents types
d'habitat ;
- une généralisation à tous les matériaux du
soutien à la tonne triée, basé sur les apports des
habitants (kg/hab/an).
Les contrats signés par les collectivités locales peuvent
comprendre deux types de soutien :
*
des soutiens financiers permanents à travers :
- Un soutien financier
,
à la tonne triée des
matériaux recyclables, à la valorisation
énergétique et au compostage.
- Une garantie de reprise à un prix minimum pour un niveau de
qualité défini (Prestations techniques minimales).
- Un soutien à la sensibilisation et à l'information.
*
des soutiens financiers complémentaires, limités dans le
temps à travers
:
- Un soutien financier pour l'embauche des ambassadeurs du tri dans le
cadre du dispositif " emplois jeunes " ; il s'agit de personnels
chargés de la communication auprès des populations
concernées par le tri.
- Un soutien au démarrage pendant les trois premières
années.
- Un soutien spécifique provisoire pour la collecte
sélective dans les zones d'habitat vertical et en milieu rural
dispersé, apporté pendant trois ans.
La
révision à la baisse des barèmes
d'intervention de l'ADEME
L'an dernier, votre rapporteur pour avis s'était félicité
de la volonté de l'ADEME de favoriser une meilleure mobilisation du
Fonds de modernisation de la gestion (FMGD). En effet, le conseil
d'administration avait adopté le 7 janvier 1998 de nouveaux
taux d'aides pour 1998 et 1999 favorisant notamment la valorisation, avec effet
rétroactif au 1
er
janvier 1997. Les investissements
de collecte séparative, de tri, de transfert ainsi que les
déchetteries pouvaient être aidés à hauteur de
50 % de leur montant ; de même, le taux d'aide aux
unités de compostage et de méthanisation des déchets
organiques passaient de 20 à 50 % si les déchets
étaient triés à la source.
Mais, en mai 1999, l'ADEME a décidé unilatéralement de
réviser à la baisse ses taux d'intervention avec effet
rétroactif au 1
er
janvier 1999. En moyenne, les
taux de subvention sont réduits de 38 %, et ce malgré
l'hostilité déclarée du collège représentant
les collectivités locales au sein du conseil d'administration de
l'agence.
EVOLUTION DES AIDES DE L'ADEME SUR LES DÉCHETS
|
Type d'opérations |
Taux antérieur à 1997 |
Taux 1998 |
Taux 1999 |
|
Etudes, information |
50 % |
50 % |
50 % |
|
Déchetteries, collecte sélective des matériaux secs, centres de tri |
30 % |
50 % |
20 à 30 % |
|
Collecte sélective en habitat vertical |
30 % |
50 % |
30 à 40 % |
|
Compostage individuel, collecte sélective et compostage de la FFOM |
20 % |
50 % |
30 à 40 % |
|
Usines d'incinération |
5 % |
10 % |
5 % |
|
Prime à la valorisation énergétique |
5 % |
15/25/35 % |
10/15/20 % |
|
Plate-forme mâchefers |
|
50 % |
20 % |
|
Biogaz |
|
50 % |
30 % |
|
Stations de transfert |
|
50 % |
20 à 30 % |
|
Transport combiné |
|
50 % |
15 % |
|
Technologies nouvelles |
|
30 % |
jusqu'à 40 % |
|
Réhabilitation décharges |
|
35 % |
30 à 40 % |
Confrontée à une très forte augmentation
des
projets d'investissement des collectivités locales (3,2 milliards
de francs en 1999 contre 1,9 milliard de francs en 1998), l'ADEME a
décidé cette baisse des taux dans le cadre d'une programmation
établie sur trois ans. Le nouveau système d'aide distingue le
plus souvent un taux d'aide de référence et un taux plafond de
10 % plus élevé pour tenir compte, d'une part, de la
qualité des projets et, d'autre part, des contextes locaux
spécifiques (zones rurales ou de montagne, DOM). Le système
d'aide aux équipements distingue principalement quatre types
d'investissements :
- les investissements liés à la filière de recyclage
des emballages et des journaux-magazines (collecte sélective, centre de
tri) et les déchetteries. Le taux d'aide de référence est
de 20 % et le taux plafond de 30 %. Ces filières
bénéficient fortement de la baisse de la TVA
décidée pour 1999, qui traduit la priorité affectée
au recyclage ;
- les investissements liés au recyclage des fermentescibles.
Ceux-ci ne bénéficiant pas de barèmes de reprise pour les
composts, le taux d'aide sera de 30 % pour le taux de
référence et de 40 % pour le taux plafond ;
- les investissements liés à l'incinération seront
soutenus à hauteur de 5 % sur les équipements et
conditionnés à la valorisation énergétique et
à la nécessité d'accompagner le projet d'une collecte
séparative ;
- les investissements engagés par des entreprises ou des
collectivités dans le champ concurrentiel. Compte tenu des règles
communautaires d'encadrement des aides publiques, le taux d'aide sera de
15 % sauf contexte spécifique. Les aides aux actions
d'accompagnement visant à la création de chargés de
mission dans les chambres de commerce et d'industrie et au sein des
collectivités locales bénéficieront d'un taux maximum de
30 %.
Cette remise en cause unilatérale avec effet rétroactif des taux
d'intervention de l'ADEME a été d'autant plus mal ressentie que
la fusion des cinq taxes gérées par l'ADEME dans la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP)
s'était accompagnée d'une forte augmentation du produit de ces
taxes.
Malgré les 400 millions de francs supplémentaires
encaissés au titre de la TGAP, l'ADEME a diminué de 38 % son
taux de subvention à l'investissement des collectivités
locales
.
Cette décision qui porte sur les investissements annule une partie des
effets positifs des mesures intervenues en 1998 et 1999 en ce qui concerne les
dépenses de fonctionnement, qu'il s'agisse du nouveau barème
d'Eco-emballages ou de la baisse du taux de TVA
Le bilan final sera, en outre, différent selon le type de gestion choisi
par la collectivité d'après une estimation faite par
l'Association des maîtres d'oeuvre de réseaux de chaleur et
d'énergie (AMORCE) :
- si la collectivité a construit les équipements avec un
marché public de construction et si elle fait appel à un
prestataire au moyen d'un marché public d'exploitation, la baisse de la
TVA ne joue que sur la partie exploitation. Dans ce cas, la baisse de la TVA en
1999 fait gagner à la collectivité environ 110 francs, alors
que la baisse des aides de l'ADEME lui fait perdre 50 francs. Le solde est
alors de 60 francs ;
- si la collectivité gère ses équipements en
régie, elle ne paie pas de TVA. La baisse ne change donc rien à
ses coûts, alors que la baisse des aides de l'ADEME joue de la même
façon que précédemment. Le coût pour la
collectivité est en augmentation de 50 francs ;
- enfin, en marché public et en régie, si la
collectivité n'a pas eu accès au Fonds de compensation de la TVA
pour ses investissements, cela représente un surcoût de l'ordre de
50 à 60 francs.
Plus généralement, cette décision illustre les effets
négatifs de la mise en place de la TGAP. La taxe perçue sur la
mise en décharge n'étant plus gérée au sein du
Fonds de modernisation de gestion des déchets, les
représentants des collectivités locales ne sont plus partie
prenante dans le processus de décision de l'ADEME dans ce domaine.
c) La reconduction des crédits affectés à la filière déchets dans le projet de loi de finances pour 2000
Globalement, dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits
d'intervention de l'ADEME sont fixés à 1,717 milliard de
francs en crédits de paiement contre 1,682 milliard de francs, soit
une hausse de 2 %. Le montant des autorisations de programme est
arrêté à 1,821 milliard de francs contre 1,688 en
1999, en augmentation de 8 %.
Le tableau ci-dessous indique la répartition de ces crédits :
AGENCE
DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE
subventions
d'investissement - Plf 2000
(milliers de francs)
|
Chapitre 67-30 |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
|||||
|
art. |
Dotations 1999 |
Demandées pour 2000 |
Dotations 1999 |
Services votés 2000 |
Mesures nouvelles 2000 |
Total pour 2000 |
|
|
10 |
Energie |
293 000 |
293 000 |
293 000 |
|
293 000 |
293 000 |
|
20 |
Déchets ménagers et assimilés |
811 000 |
909 000 |
811 000 |
|
811 000 |
811 000 |
|
30 |
Dépollution des sols |
107 000 |
119 000 |
107 000 |
|
119 000 |
119 000 |
|
40 |
Ramassage des huiles |
118 500 |
141 500 |
118 500 |
|
141 500 |
141 500 |
|
50 |
Isolation acoustique au voisinage des aérodromes |
84 500 |
84 500 |
84 500 |
|
84 500 |
84 500 |
|
60 |
Lutte contre la pollution atmosphérique, hors surveillance de la qualité de l'air |
159 000 |
159 000 |
159 000 |
|
159 000 |
159 000 |
|
70 |
Surveillance de la qualité de l'air |
115 350 |
115 350 |
109 600 |
31 000 |
78 600 |
109 600 |
|
|
Totaux pour le chapitre |
1 688 350 |
1 821 350 |
1 682 600 |
31 000 |
1 686 600 |
1 717 600 |
Source : MATE
Force est de constater que les crédits de la filière
déchets sont simplement reconduits à hauteur de 811 millions
de francs pour les crédits de paiement. Néanmoins, le montant des
autorisations de programme progresse de 12 % et s'élève
à 909 millions de francs.
Ces chiffres sont à comparer avec la très forte progression
attendue de la part déchets de la TGAP pour 1999 et 2000. Alors qu'en
1998, le produit réalisé de la taxe " déchets
ménagers et assimilés " s'est élevé à
920 millions de francs, les prévisions de la TGAP
" déchets " sont de 1,294 milliard de francs en 1999 et
1,479 milliard de francs en 2000.
Votre rapporteur pour avis constate, avec regret, que la déconnexion
entre le produit de la TGAP et le soutien aux politiques de traitement des
déchets des collectivités locales est désormais
effective.
Alors même que l'effort d'investissement des
collectivités locales doit progresser fortement d'ici à 2002, les
crédits budgétaires affectés au soutien de cet
investissement sont plafonnés. Dans ces conditions, on peut s'interroger
sur la volonté réelle du Gouvernement de voir respecter les
échéances fixées par la loi du
13 juillet 1992.
3. La relance de la politique de maîtrise de l'énergie
Le
Gouvernement a décidé de s'engager dans une politique de relance
de la maîtrise de l'énergie, et de lui affecter, à partir
de 1999, une dotation supplémentaire de crédits de 500 MF.
Cette dotation, confiée à l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie, concerne pour moitié l'utilisation
rationnelle de l'énergie et pour moitié les énergies
renouvelables.
Dans ce cadre, les priorités opérationnelles des pouvoirs publics
au cours des prochaines années concerneront :
- la diversification des solutions énergétiques, en
privilégiant l'utilisation des ressources locales,
- la réorientation des choix à long terme, en ce qui
concerne notamment la construction neuve et l'organisation des transports,
- l'amélioration des techniques, des produits et des
procédés par des actions de recherche-développement (en
s'appuyant en particulier sur une conjonction entre l'efficacité
énergétique et la réduction de la pollution
atmosphérique) ;
- la diffusion des technologies sobres et propres (soutien à des
programmes d'opérations exemplaires) ;
- l'aide aux études énergétiques préalables et
la recherche de financements adaptés, surtout lorsque le " signal
prix " à l'investissement traduit mal le coût global
réel des équipements (chauffage domestique, filière bois,
desserte électrique des zones rurales...) ;
- la recherche d'une synergie avec d'autres politiques publiques (logement
social, insertion et emploi, aménagement du territoire...) et d'un
partenariat entre l'ADEME et les autres acteurs concernés :
collectivités territoriales -grands producteurs d'énergie-.
L'ADEME, pour répondre à ces nouveaux objectifs, a
redéfini sa stratégie et son organisation, à travers le
recrutement d'une centaine d'agents.
- En ce qui concerne les aides à l'utilisation rationnelle de
l'énergie, les aides aux prédiagnostics sont relancées. En
complément, d'autres mécanismes seront réactivés
comme les aides à la réalisation d'opérations de
démonstration et d'opérations exemplaires (exemple :
systèmes de comptage et de gestion de l'énergie,
opérations de maîtrise de l'énergie...).
L'effort concernant les actions de recherche et développement portera
sur tous les domaines de l'utilisation rationnelle de l'énergie
(procédés énergétiques, transports,
bâtiments, qualité de l'air...).
Les aides à l'investissement seront limitées à des cas
très spécifiques concernant le secteur des transports pour
encourager le recours aux véhicules alternatifs et au transport
combiné.
- S'agissant du soutien aux énergies renouvelables, la
stratégie de l'ADEME est avant tout d'assurer leur développement
durable. Dans ce cadre, tous les niveaux d'intervention sont
sollicités : aides à la décision, opérations
exemplaires et aide à la diffusion (investissement). L'annonce du
lancement du programme Hélios 2006 pour le solaire thermique illustre ce
type d'action qui vise à faire baisser les coûts de
matériels en permettant une plus large diffusion. L'effort de recherche
sera concentré sur les points de blocage constatés sur certaines
techniques : gazéification de la biomasse, valorisation du biogaz,
éolien en mer, le froid solaire thermodynamique et le
photovoltaïque intégré au réseau électrique.
L'ADEME propose également une aide aux financements d'extension des
réseaux de chaleur alimentés par des chaufferies bois ou par
géothermie.