EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 mars 1999 sous la
présidence de
M. Alain Lambert, président,
la
commission a procédé sur le rapport de
M. Michel Mercier,
rapporteur pour avis,
à l'
examen
du
projet de loi
n° 220
(1998-1999),
adopté par l'Assemblée
nationale, après déclaration d'urgence,
relatif au
renforcement
et à la
simplification
de la
coopération intercommunale.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a précisé que
la commission n'était saisie pour avis que sur la seconde partie du
texte, relative aux dispositions fiscales et financières.
Il a rappelé que l'architecture du dispositif proposé par le
Gouvernement était proche de celle du texte présenté au
printemps 1997 par M. Dominique Perben, avec une structure à
vocation rurale, la communauté de communes, et une structure à
vocation urbaine, la communauté d'agglomération. Il a
indiqué que la création des communautés
d'agglomération résultait de l'impossibilité, en raison de
contraintes financières, d'étendre le statut actuel des
communautés urbaines à de nouveaux groupements. Par
conséquent, le Gouvernement a choisi de relever le seuil de
création des communautés urbaines à
500.000 habitants, de manière à geler le nombre de
groupements appartenant à cette catégorie.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a souligné que le
projet de loi innovait en liant l'intégration des compétences et
l'intégration fiscale des groupements. Il a indiqué que le texte
du Gouvernement comportait de nombreuses dispositions incitant les
établissements publics de coopération intercommunale à
adopter la taxe professionnelle unique, qui sera le régime de droit pour
les communautés d'agglomération et les nouvelles
communautés urbaines.
Evoquant les aspects fiscaux du texte, il a estimé que la
généralisation de la possibilité pour les groupements
à taxe professionnelle unique de recourir à une fiscalité
mixte, introduite lors de la première lecture du projet de loi par
l'Assemblée nationale, mettait en échec l'idée d'une
spécialisation des impôts locaux. Il a cependant
considéré que les ressources des structures intercommunales ne
devaient pas dépendre d'un contribuable unique, les entreprises, et que,
par ailleurs, les seules recettes de la taxe professionnelle ne permettraient
pas à un très grand nombre de groupements de financer
l'intégralité des compétences qui leur seront
transférées. Il a ajouté que la fiscalité mixte ne
se traduirait pas forcément par un alourdissement de la pression fiscale
sur les ménages, si les élus faisaient preuve de
responsabilité, et répercutaient dans les taux communaux
l'augmentation des impôts prélevés par les groupements.
S'agissant de la règle de lien entre les taux, il a rappelé que
son assouplissement constituait une revendication ancienne des élus
locaux, qui la perçoivent comme " infantilisante ". Il a
ajouté qu'une " déliaison à la baisse " devenait
une nécessité avec le système de la taxe professionnelle
unique, puisque les ressources fiscales des groupements ne devaient pas
être tributaires d'une évolution des taux pratiqués par
leurs communes-membres.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a néanmoins
considéré que la baisse des taux communaux de la taxe
d'habitation et des taxes foncières devait s'inscrire dans des
stratégies à moyen terme, et ne devait pas être
utilisée pour permettre une augmentation de la taxe professionnelle qui
ne s'accompagnerait pas d'un alourdissement parallèle des impôts
acquittés par les ménages. Par conséquent, il a
préconisé le retour à la rédaction initiale du
projet de loi, qui prévoyait de limiter l'augmentation du taux de la
taxe professionnelle en cas d'augmentation des taux des impôts communaux
pendant les trois années suivant une baisse des taux de ces
impôts.
Il a également considéré qu'il fallait supprimer les
dispositions du texte qui soumettent les groupements à taxe
professionnelle unique à des règles de lien entre les taux
différentes, selon qu'ils ont recours ou non à la
fiscalité unique.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a ensuite
évoqué les modalités du financement par l'Etat de la
dotation d'intercommunalité des communautés
d'agglomération. Il a rappelé que l'architecture des concours
financiers de l'Etat aux collectivités locales était une
enveloppe fermée et que, par conséquent, l'augmentation de
certaines dotations se traduisait par la diminution d'autres.
Considérant que la création d'une nouvelle catégorie
d'établissement public de coopération intercommunale ne devait
pas se traduire par la diminution de la dotation globale de fonctionnement
(DGF) versée aux communes ou aux autres catégories de
groupements, le Gouvernement a décidé de mettre en place un
financement extérieur à la DGF.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a considéré
que le dispositif proposé, destiné à épargner la
DGF des communes, serait néanmoins pénalisant pour elles. En
effet, il a constaté que, dans l'hypothèse où le
prélèvement sur recettes de 500 millions de francs mis en
place par le Gouvernement se révélerait insuffisant pour financer
les communautés d'agglomération, la dotation de compensation de
la taxe professionnelle (DCTP), versée aux communes, serait alors mise
à contribution.
Il a souligné que cette dotation était déjà mise
à mal par le " contrat de croissance et de
solidarité ", qui régit les relations financières
entre l'Etat et les collectivités locales entre 1999 et 2001. Par
conséquent, il a estimé que la possibilité de faire appel
à la DCTP pour financer les communautés d'agglomération
devait être limitée aux seules années de ce contrat de
croissance, et que le financement de l'intercommunalité devrait
être pris en compte lors de la prochaine négociation de
l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités
locales.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a également
jugé inacceptable l'écart entre la dotation moyenne par habitant
accordée aux nouvelles communautés d'agglomération, qui
s'établit à 250 francs, et le montant correspondant
attribué aux groupements ruraux à taxe professionnelle unique.
Sans remettre en cause la pertinence d'un écart, il a estimé que
la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à
taxe professionnelle unique, qui s'établit aujourd'hui à
123 francs, devait être portée à 175 francs.
S'agissant de la correction du mode de calcul du coefficient
d'intégration fiscale (CIF) des établissements publics à
coopération intercommunale à fiscalité propre,
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a estimé qu'elle
permettrait d'améliorer la capacité de cet indicateur à
refléter la réalité de l'intégration des
groupements. Il a précisé que la méthode retenue
consistait à déduire du CIF les dépenses de transferts,
c'est-à-dire les dépenses ne correspondant pas à
l'exercice de compétences réellement transférées
aux groupements.
Le rapporteur a ajouté que, à la suite d'un amendement
adopté par l'Assemblée nationale, les dépenses qui, sans
correspondre techniquement à l'exercice des compétences
transférées, résultent de l'évolution des modes de
gestion locaux, avaient été maintenues dans le CIF. Il a
souligné que cette nouvelle définition permettrait de
résoudre les difficultés pratiques qui se posaient à
l'application d'un CIF aux groupements à taxe professionnelle unique et
favoriserait les groupements les plus intégrés.
Il a cependant considéré que la correction du CIF ne devait pas
s'appliquer aux communautés urbaines, puisque certaines dépenses
qui seront dorénavant exclues de son calcul correspondaient à des
compétences obligatoires pour cette catégorie de groupements.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a considéré que
la réforme des mécanismes de garantie de progression des
dotations aux groupements s'inscrivait dans la même logique que celle du
CIF, mais que les communautés urbaines et les syndicats
d'agglomération nouvelle, catégories pionnières en
matière de coopération intercommunale, devaient continuer
à être régis par les règles actuelles.
Evoquant les dispositions du texte relatives aux fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP),
M. Michel
Mercier, rapporteur pour avis,
a déclaré que la discussion
à l'Assemblée nationale avait permis d'arriver à un
compromis qui avantageait les groupements à taxe professionnelle unique,
sans pour autant pénaliser les conseils généraux
gestionnaires des fonds.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a approuvé les
amendements adoptés par l'Assemblée nationale permettant aux
communautés de communes de percevoir la taxe d'enlèvement des
ordures ménagères lorsqu'elles assurent la collecte des
déchets des ménages, mais transfèrent le traitement
à un groupement au périmètre plus large. Il a cependant
fait part de sa volonté de déposer des amendements tendant
à améliorer la rédaction de ces dispositions, et à
les étendre à l'ensemble des catégories de groupements
à fiscalité propre.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis
, a indiqué à
la commission que, au cours de sa séance du matin, la commission des
lois avait adopté des amendements tendant à réaffirmer que
l'intercommunalité reposait sur la liberté des communes et le
principe du volontariat. Il a ajouté que la commission des lois
s'était également déclarée favorable à une
entrée en vigueur progressive des compétences
transférées aux communautés d'agglomérations, et
qu'elle avait légèrement modifié les seuils de
création de cette nouvelle catégorie.
Puis, le rapporteur pour avis a présenté à la commission
ses propositions d'amendements.
A
l'article 47
, la commission a adopté un amendement
rédactionnel, et a donné un avis favorable à l'adoption de
cet article ainsi modifié.
A
l'article 48
, la commission a adopté quatre amendements
rédactionnels.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a
souhaité recueillir l'avis des commissaires au sujet d'une disposition
introduite à l'Assemblée nationale, selon laquelle la taxe
professionnelle unique deviendrait le régime de droit de l'ensemble des
communautés urbaines existantes au 1er janvier 2000, sauf en cas de
délibération contraire des conseils des communautés
urbaines.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a estimé
que la décision de recourir à la taxe professionnelle unique
nécessitait un vote d'adhésion des groupements, et ne saurait
être prise par défaut.
M. Alain Lambert, président
, a fait valoir que la disposition
adoptée par l'Assemblée nationale comportait l'avantage de
conduire les communautés urbaines et leurs communes membres à
organiser un débat sur les avantages et les inconvénients de la
taxe professionnelle unique. Il a cependant considéré que la date
du 1er janvier 2000 ne permettait pas d'organiser des débats approfondis.
La commission a alors adopté un amendement allongeant la période
au cours de laquelle les communautés urbaines devront décider
d'adopter ou de rejeter la taxe professionnelle unique. Elle a donné un
avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
A
l'article 49
, la commission a adopté un amendement
allongeant la période au cours de laquelle les districts de plus de
500.000 habitants devront décider d'adopter ou de rejeter la taxe
professionnelle unique, et a donné un avis favorable à l'adoption
de cet article ainsi modifié.
A
l'article 50
, la commission a adopté un amendement
allongeant la période au cours de laquelle les communautés de
communes de plus de 500.000 habitants devront décider d'adopter ou
de rejeter la taxe professionnelle unique.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a présenté un
amendement précisant la rédaction des dispositions
adoptées à l'Assemblée nationale relatives à la
perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères
par les communautés de communes, selon lesquelles les groupements
à fiscalité propre pourront dorénavant percevoir cette
taxe, même s'ils n'exercent que la partie de cette compétence
relative à la collecte des déchets des ménages.
M. Gérard Miquel
a déclaré qu'il s'agissait d'un
sujet très sensible, et que la rédaction émanant de
l'Assemblée nationale semblait plus claire que celle proposée par
le rapporteur car elle précisait que les groupements pouvaient percevoir
la taxe en cas d'exercice direct de la compétence, de sa
délégation ou de son financement par le groupement.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a fait valoir que la
rédaction de l'Assemblée nationale ne permettait pas de
dégager le principe selon lequel seul un groupement assurant une partie
de la compétence pouvait être autorisé à percevoir
la taxe.
M. Philippe Marini,
rapporteur général
, a
rappelé que certaines communes assuraient la collecte, mais
déléguaient non seulement le traitement, mais également la
collecte sélective.
M. Philippe Adnot
a considéré que la rédaction de
l'Assemblée nationale était satisfaisante car elle faisait
référence à la fois à la collecte et au traitement.
M. Jean-Philippe Lachenaud
s'est demandé si l'absence de
référence à la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères dans l'amendement proposé par le rapporteur
était un oubli.
Il a souligné que le terme de "délégation" comportait des
ambiguïtés, car il pouvait à la fois viser des
délégations de service public et des transferts de
compétences.
Il a fait part de sa préférence pour la rédaction du
rapporteur, qui permet aux groupements de garder la collecte et de
déléguer le traitement.
M. Yann Gaillard
a partagé ce point de vue, en insistant
cependant sur le problème posé par les délégations
de la collecte sélective.
M. Joël Bourdin
a mis en avant la rigidité du texte
émanant de l'Assemblée nationale, qui ne permet pas d'atteindre
l'objectif recherché puisqu'il lie l'exercice de la collecte à
celui du traitement.
M. Michel Moreigne
s'est interrogé sur les éventuelles
conséquences de cet amendement sur la mise en oeuvre du taux
réduit de TVA aux prestations de collecte, de tri sélectif et de
traitement des déchets.
M. Alain Lambert
, président, a rappelé que certaines
communes souhaitent conserver leur système de collecte et de traitement
antérieur en cas d'adhésion à un groupement à
fiscalité propre.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a signalé que l'omission
de la redevance dans le texte de cet amendement était volontaire. Il a
indiqué que la rédaction de l'Assemblée nationale
insérait dans le code général des impôts des
dispositions relatives à la redevance, qui n'est pourtant pas un
impôt et relève du code général des
collectivités territoriales. Il a précisé que ses
amendements suivants concernaient la redevance et l'extension à toutes
les catégories de groupements des dispositions adoptées par les
députés, qui ne concernent que les communautés de communes
et les syndicats d'agglomération nouvelle.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a estimé que sa
rédaction indiquait plus clairement que les groupements qui n'ont que la
collecte peuvent percevoir la taxe, et qu'elle permettrait une rationalisation
de l'exercice de la compétence d'élimination des déchets
des ménages en incitant à la création de filières.
La commission a alors demandé au rapporteur pour avis de s'assurer que
la rédaction de son amendement ne comportait pas de dispositions
préjudiciables à la collecte sélective et, sous le
bénéfice de cette observation, a adopté l'amendement.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet
article ainsi modifié.
A
l'article 50 bis
, la commission a adopté un amendement
tendant à étendre à l'ensemble des catégories de
groupements à fiscalité propre la possibilité de percevoir
la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, dès
lors qu'ils exercent au moins la collecte des déchets des
ménages. La commission a alors donné un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi modifié.
La commission a par ailleurs adopté un
article additionnel
après l'article 50 bis
, transposant à la redevance
d'enlèvement des ordures ménagères les dispositions
adoptées aux deux articles précédents, relatives à
la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
A
l'article 51
, la commission a adopté quatre amendements
rédactionnels. Elle a également adopté des amendements
supprimant le plafonnement du montant des dotations de solidarité des
groupements à taxe professionnelle unique en cas de recours à la
fiscalité mixte, et a modifié les critères de
répartition des dotations de solidarité des communautés
urbaines à taxe professionnelle unique. La commission a alors
donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi
amendé.
A
l'article 52
, la commission a adopté des amendements tendant,
d'une part, à limiter la progression du taux de taxe professionnelle
dans l'éventualité d'une augmentation du taux des trois autres
taxes directes locales au cours des trois années suivant une baisse des
taux de ces taxes et, d'autre part, à soumettre tous les groupements
à taxe professionnelle unique aux mêmes règles de lien
entre les taux. La commission a alors donné un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi modifié.
A
l'article 54
, la commission a adopté un amendement
rédactionnel et deux amendements de coordination avec les amendements
adoptés par la commission des lois, tendant à supprimer les
possibilités d'extensions dérogatoires du périmètre
des groupements.
M. Philippe Marini,
rapporteur général
, a
condamné les dispositions tendant à contraindre des communes
à intégrer un groupement contre leur volonté.
La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet
article ainsi modifié.
A
l'article 56
, la commission a adopté un amendement
facilitant la transformation de syndicats intercommunaux en groupements
à fiscalité propre. Puis, elle a adopté deux amendements
rédactionnels.
M. Jean-Philippe Lachenaud
s'est inquiété des
conséquences des dispositions de cet article sur les ressources des
fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle. Il a souligné que les fonds ne
bénéficieraient plus de l'augmentation des bases de taxes
professionnelles dans les communautés d'agglomération et les
communautés urbaines à taxe professionnelle unique.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a déclaré que
l'article 56 prévoyait, en cas d'accord entre le conseil
général et le groupement concerné, la possibilité
de majorer le montant de la contribution de ces catégories de
groupements à un fonds départemental de péréquation
de la taxe professionnelle.
M. Alain Lambert, président,
a indiqué que la commission
s'interrogeait sur la pertinence de l'insertion de cet article dans un projet
de loi relatif à la simplification et au renforcement de la
coopération intercommunale.
M. Michel Mercier
,
rapporteur pour avis
, a indiqué que la
rédaction actuelle de l'article résultait d'un compromis
élaboré lors des débats à l'Assemblée
nationale.
La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet
article ainsi modifié.
A
l'article 57
, la commission a adopté un amendement tendant
à plafonner le nouveau prélèvement au profit du Fonds de
solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) pour les communes
contributrices dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont
inférieures à 3,5 fois la moyenne des bases de taxe
professionnelle par habitant de la région Ile-de-France.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a estimé que cet amendement ne
permettait pas de résoudre le principal problème posé par
cet article.
La commission a également adopté un amendement tendant à
faire figurer le montant de la contribution de leurs communes au FSRIF sur les
avis d'imposition des contribuables des communes contributrices. La commission
a alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi
modifié.
A
l'article 58
, la commission a adopté un amendement tendant
à étaler sur cinq ans l'entrée en vigueur des attributions
du FSRIF aux nouvelles communes bénéficiaires des crédits
de ce fonds. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet
article ainsi modifié.
A
l'article 59
, la commission a adopté un amendement modifiant
les modalités de mise en oeuvre des dotations de solidarité des
communautés urbaines à fiscalité additionnelle, puis a
alors donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi
modifié.
La commission a ensuite adopté un
article additionnel après
l'article 60
, tendant à exonérer les
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre de l'impôt sur les sociétés.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption des
articles 64 et 65 modifiés par des amendements rédactionnels.
A l'article 66
, la commission a tout d'abord adopté trois
amendements rédactionnels et un amendement tendant à limiter aux
années 2000 et 2001 la possibilité de recourir à la
dotation de compensation de la taxe professionnelle pour financer la dotation
d'intercommunalité des communautés d'agglomération.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis,
a présenté un
amendement portant de 150 à 175 francs la majoration de la dotation
globale de fonctionnement des communautés de communes à taxe
professionnelle unique.
M. Philippe Adnot
a considéré que cet amendement
constituait un progrès par rapport à la rédaction actuelle
de l'article, mais a exprimé ses réserves quant au principe du
financement de l'intercommunalité par la dotation globale de
fonctionnement. Il a estimé qu'il n'était pas sain
d'accroître les dépenses de fonctionnement alors que les
transferts de compétences des communes vers les groupements devaient
entraîner des économies d'échelles. Il a souligné
que cette pratique était contraire aux usages dans le reste de la
société, et nuisible à la compétitivité de
la France.
M. Gérard Miquel
a déclaré que cet amendement
allait dans le bon sens mais que l'écart entre les groupements ruraux et
les groupements urbains devait encore être réduit.
La commission a alors adopté l'amendement présenté par le
rapporteur pour avis, ainsi qu'un amendement précisant que la dotation
moyenne par habitant de la catégorie des communautés de communes
à taxe professionnelle unique ne pouvait être inférieure
à la dotation moyenne par habitant des communautés de communes
à fiscalité additionnelle.
M. Joël Bourdin
a considéré que la correction du mode
de calcul du coefficient d'intégration fiscale était positive,
mais que cet indicateur ne traduisait pas la réalité puisque les
groupements disposaient parfois de ressources qui n'étaient pas prises
en compte dans le coefficient d'intégration fiscale. Il a
suggéré la mise en place d'un groupe de travail sur le sujet.
M. Alain Lambert, président,
a estimé qu'il faudrait
progressivement lever les obstacles techniques à la mise en place d'un
coefficient d'intégration budgétaire.
M. Louis Ferdinand de Rocca Serra
s'est inquiété des
modalités du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale
des groupements à taxe professionnelle unique situés dans des
zones franches.
M. Joël Bourdin
, constatant que la correction du coefficient
d'intégration fiscale serait étalée sur dix ans, s'est
interrogé sur le mode de calcul du coefficient d'intégration
fiscale des groupements créés après l'entrée en
vigueur de la loi.
La commission a alors adopté un amendement précisant que la
correction du coefficient d'intégration fiscale ne s'appliquait pas
à la catégorie des communautés urbaines ainsi qu' un
amendement tendant à inclure la redevance d'assainissement dans le
calcul du coefficient d'intégration fiscale, et un amendement soumettant
les communautés urbaines au même régime de garantie que les
syndicats d'agglomération nouvelle. La commission a alors donné
un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
Après l'article 69
, la commission a adopté un article
additionnel tendant à corriger une erreur rédactionnelle dans le
code général des collectivités territoriales.