EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 47
Régime fiscal des
communautés urbaines
Commentaire : cet article définit le régime
fiscal des
communautés urbaines, en distinguant les nouvelles communautés
urbaines, pour lesquelles la taxe professionnelle unique est obligatoire, des
communautés urbaines existantes, qui continuent de pouvoir recourir
à la fiscalité additionnelle.
Le présent article modifie l'article 1609
bis
du code
général des impôts, relatif au régime fiscal des
communautés urbaines.
Le dispositif proposé distingue le régime applicable aux
communautés urbaines créées après l'entrée
en vigueur du projet de loi du régime applicable aux communautés
urbaines existantes, en imposant aux nouvelles communautés urbaines une
intégration fiscale beaucoup plus forte :
- les
nouvelles communautés urbaines
sont obligatoirement
soumises au régime de la taxe professionnelle unique prévu
à l'article 1609
nonies
C, modifié par
l'article 51 du présent projet de loi. Elles ont la faculté
de percevoir également la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères et la taxe de balayage ;
- les
communautés urbaines existantes
conservent leur
régime actuel : elles peuvent percevoir une fiscalité
additionnelle aux quatre taxes directes locales, la taxe professionnelle de
zone, ainsi que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères
et la taxe de balayage.
Toutefois, l'article 47 précise que les communautés urbaines
existantes qui n'auront pas mis en place de taxe professionnelle de zone au
moment de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet
de loi ne pourront plus le faire. Cette disposition est destinée
à inciter les communautés urbaines existantes à passer au
régime de la taxe professionnelle unique.
Votre rapporteur pour avis vous proposera l'adoption d'un
amendement
tendant à préciser le régime fiscal des futures
communautés urbaines. La rédaction actuelle de l'article 47
limite leurs ressources à la seule taxe professionnelle unique. Par
coordination avec les dispositions applicables aux autres catégories de
groupements, il convient de leur étendre la possibilité de
percevoir également la fiscalité mixte.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 48
Option des communautés
urbaines
existantes pour la taxe professionnelle unique
Commentaire : cet article consacre la taxe professionnelle
unique
comme régime fiscal de droit des communautés urbaines. Il
prévoit toutefois que les communautés urbaines existant au moment
de l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi
pourront conserver leur régime fiscal actuel par
délibération de leur conseil, prise à la majorité
qualifiée.
Le présent article procède à une nouvelle rédaction
de l'article 1609
ter
A du code général des
impôts.
Dans sa rédaction actuelle, cet article offre aux communautés
urbaines existant avant l'entrée en vigueur de la loi d'orientation du
6 février 1992 relative à l'administration territoriale de
la République la possibilité de remplacer leur régime de
fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales par le la taxe
professionnelle unique (TPU), dans les conditions fixées par
l'article 1609
nonies
C du code général des
impôts.
Aucune communauté urbaine n'a utilisé cette possibilité.
Néanmoins, le Gouvernement a décidé d'ouvrir l'option pour
la TPU aux communautés urbaines créés depuis la loi de
1992.
Les députés ont conservé le texte du Gouvernement, en lui
en apportant une précision qui en bouleverse la portée.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, en première
lecture du présent texte, prévoit en effet que la taxe
professionnelle unique s'applique, de droit,
à l'ensemble des
communautés urbaines existantes, sauf si elles s'y opposent de
manière explicite "
par délibération contraire des deux
tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées
représentant plus de la moitié de la population totale
[du
groupement]
ou de la moitié des conseils municipaux des communes
comptant les deux tiers de la population
".
Cette nouvelle rédaction permet d'affirmer le principe selon lequel la
taxe professionnelle unique a vocation à devenir la norme en milieu
urbain, sans pour autant contraindre les communautés urbaines existantes
à s'y rallier dans l'immédiat. Toutefois, l'article 48
oblige les communautés urbaines à délibérer dans un
délai très court : avant le 1er janvier 2000.
Votre rapporteur pour avis vous proposera une nouvelle rédaction de cet
article.
Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article
ainsi modifié.
ARTICLE 49
Régime fiscal des districts
Commentaire : cet article organise le régime fiscal des
districts avant leur disparition.
Cet article organise le régime fiscal des districts entre la date
d'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi et
leur disparition, qui interviendra au plus tard six mois après le
prochain renouvellement des conseils municipaux.
Les districts à fiscalité additionnelle pourront, jusqu'à
leur disparition, conserver leur régime fiscal actuel. Ils continueront
ainsi à percevoir, d'une part, les quatre taxes directes locales et,
d'autre part, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordure
ménagères et la taxe de balayage.
A la suite d'un amendement introduit lors de la première lecture par
l'Assemblée nationale du présent projet de loi, la taxe
professionnelle unique est devenu le régime de droit commun des
districts de plus de 500.000 habitant, sauf décision contraire de
leurs conseils. La rédaction actuelle de l'article 49 oblige les
districts à délibérer avant le 1er janvier 2000. Par
coordination avec les modifications proposées à l'article 48
s'agissant des communautés urbaines, votre rapporteur pour avis vous
proposera un amendement prolongeant d'un an ce délai.
Les districts de moins de 500.000 habitants continueront de
bénéficier de la possibilité d'opter pour la taxe
professionnelle unique.
Les districts soumis au régime de la taxe professionnelle unique ne
seront plus obligés de prendre en charge les compétences
obligatoires des communautés de villes (aménagement de l'espace
et développement économique). En revanche, les districts
s'alignent sur le régime des communautés de communes qui, en cas
d'option pour la TPU, doivent de plein droit exercer les compétences
relatives à "
l'aménagement, la gestion et l'entretien des
zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale,
touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt
communautaire
".
Par coordination avec les autres dispositions de même nature figurant
dans le présent projet de loi, la majorité requise au sein du
conseil du district pour décider du passage à la taxe
professionnelle unique ou à la taxe professionnelle de zone
portée des trois quarts aux deux tiers.
Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article
ainsi modifié.
ARTICLE 50
Régime fiscal des
communautés de communes
Commentaire : cet article modifie le régime fiscal des
communautés de communes dans le sens d'une plus grande incitation
à l'adoption de la taxe professionnelle unique. Il procède
également à un assouplissement des règles de perception de
la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères par les communautés de communes.
Le présent article ne modifie pas substantiellement le contenu de
l'article 1609
quinquies
C du code général des
impôts. Les communautés de communes pourront continuer à
percevoir les mêmes taxes qu'aujourd'hui (les quatre taxes directes
locales, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordure
ménagères, la taxe de balayage). Elles pourront également
continuer à mettre en place des taxes professionnelles de zone et, sur
option, passer à la taxe professionnelle unique.
I. INCITER LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES A ADOPTER LA TAXE
PROFESSIONNELLE UNIQUE
Deux dispositions incitent fortement les communautés de communes de
grandes taille à choisir la taxe professionnelle unique :
- le II du texte proposé pour l'article
1609
quinquies
C du code général des
impôts supprime la possibilité de mettre en place une
taxe
professionnelle de zone
pour les communautés de communes qui
remplissent les critères démographiques des communautés
d'agglomération (50.000 habitants avec une ville-centre d'au moins
15.000 habitants). Ainsi, ces communautés de communes devront
dorénavant recourir à la taxe professionnelle unique pour
mutualiser le produit de cette taxe sur leur territoire.
Les communautés de communes de plus 50.000 habitants qui ont
déjà une taxe professionnelle de zone pourront la conserver ;
- le dernier alinéa du III du texte proposé pour
l'article 1609
quinquies
C prévoit que la taxe
professionnelle unique deviendra le régime fiscal
de droit
dans
les communautés de communes de plus de 500.000 habitants, sauf
délibération contraire du conseil de la communauté avant
le 1er janvier 2000.
Par coordination avec les positions prises aux articles 48 et 49, votre
rapporteur pour avis vous proposera un amendement prolongeant d'un an le
délai, de manière à permettre l'organisation de
débats approfondis dans ces groupements.
S'agissant des communautés de communes à taxe professionnelle de
zone, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre
collègue Gilles Carrez, a adopté un amendement introduisant dans
la loi la possibilité pour les groupements de verser des
attributions
de compensation
aux communes membres, égales "
au plus au produit
de taxe professionnelle perçu par elles l'année
précédant l'institution du taux communautaire
".
II. L'ASSOUPLISSEMENT DES REGLES DE PERCEPTION DE LA TAXE ET DE LA REDEVANCE
D'ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERES
Lors de la première lecture du présent projet de loi par
l'Assemblée nationale, les députés ont adopté,
à l'initiative du président de la commission des finances, un
amendement à l'article 1609
quinquies
C disposant que
les communautés de communes "
peuvent instituer la taxe ou la
redevance d'enlèvement des ordures ménagères dès
lors qu'elles
exercent
la compétence d'enlèvement et de
traitement des ordures ménagères, qu'elles la
délèguent
ou qu'elles
financent
ces services
".
Le but recherché par cet amendement est de permettre aux
communautés de communes qui exercent la collecte des déchets des
ménages de percevoir la taxe ou la redevance même lorsqu'elles ont
transféré le traitement de ces déchets à une autre
structure.
Aujourd'hui, les communautés de communes ne peuvent percevoir la taxe
que si elles exercent
à la fois
la collecte et le traitement.
Or, en raison des exigences croissantes imposées en matière de
traitement et de l'obligation de ne plus mettre en décharge que des
déchets ultimes à compter de 2002, les communautés de
communes ont souvent un périmètre trop petit pour que l'exercice
du traitement y soit rentable.
Par conséquent, l'esprit de l'amendement adopté par les
députés répond à un besoin. En revanche, la
rédaction du texte émanant de l'Assemblée nationale
mérite d'être précisée, pour plusieurs raisons :
- l'amendement fait référence à la taxe et à la
redevance. Or, les dispositions relatives à la redevance ne doivent pas
figurer dans le code général des impôts mais dans le code
général des collectivités territoriales ;
- dans une interprétation restrictive : la rédaction actuelle ne
permet pas d'atteindre l'objectif recherché puisque la collecte et le
traitement continuent d'être liés. Par exemple, on pourrait
déduire de cette rédaction que les communautés de communes
ne peuvent percevoir la taxe que si elles "
exercent
" à la fois la
collecte et le traitement ou qu'elles "
délèguent
" à
la fois la collecte et le traitement ;
- le sens de la "délégation" à laquelle le texte fait
référence est imprécis : s'agit-il d'un transfert de
compétence ou d'une délégation de service public ?
Votre rapporteur pour avis vous proposera une
nouvelle rédaction.
Il vous proposera également, à l'article 50 bis et dans un
article additionnel après l'article 50 bis, des amendements
étendant cette disposition à l'ensemble des groupements à
fiscalité propre (la rédaction de l'Assemblée nationale se
limite aux communautés de communes et aux SAN) et introduisant les
dispositions correspondantes dans le code général des
collectivités territoriales.
La rédaction qui vous sera proposée est la suivante : les
communautés de communes
"
peuvent instituer la taxe
d'enlèvement des ordures ménagères dès lors
qu'elles bénéficient de la compétence prévue
à l'article L. 2224-13
(dès lors que les communes membres
leur ont transféré l'intégralité de la
compétence)
et qu'elles assurent au moins la collecte des
déchets des ménages
".
Cette rédaction repose sur un principe simple : le groupement peut
percevoir la taxe s'il n'exerce qu'une partie de la compétence, mais ne
peut la percevoir que s'il exerce au moins une partie de cette
compétence. Il convient en effet d'éviter que la taxe soit
perçue par un groupement qui n'exerce rien
6(
*
)
.
L'exercice de la compétence ne signifie pas que le groupement doit, par
exemple, faire la collecte lui-même, en régie. Il peut bien
entendu déléguer cette compétence à une
société de service par une procédure classique de
passation de marché et de délégation de service public. La
rédaction proposée remédie donc aux imprécisions du
texte de l'Assemblée nationale dans l'esprit duquel les mots
"
qu'elles la délèguent"
signifiaient "qu'elles
transfèrent la compétence" et "
qu'elles la financent
"
signifiaient "qu'elles procèdent à une délégation
de service public".
En outre, la rédaction proposée est souple et adaptée
à un grand nombre de situations. Ainsi, elle n'exclue pas que certaines
communautés de communes pourront percevoir la taxe même
lorsqu'elles n'exercent ni la collecte, ni le traitement, dans les cas
où la collecte est assurée par un syndicat à vocation
unique qui préexistait à la communauté de communes
continue d'exercer la collecte, et que la communautés de communes
adhère à un syndicat mixte au périmètre plus large
pour le traitement.
De même, lorsqu'une commune dans laquelle la collecte est exercée
par un syndicat adhère à une communauté de commune, elle
pourra conserver son régime puisque, par le jeu de la
"représentation-substitution", la communauté de communes se
substituera à sa commune membre au sein du syndicat.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 50 BIS
Règles de perception de
la
taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères
par les syndicats d'agglomération nouvelle
Commentaire : cet article étend aux SAN les
dispositions de
l'article 50 du présent projet de loi, relatives à la perception
par les communautés de communes de la taxe et de la redevance
d'enlèvement des ordures ménagères.
Les dispositions de l'amendement assouplissant les règles de perception
de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères par les communautés de communes, adopté
au présent article 50
bis
par les députés lors
de la première lecture du présent projet de loi par
l'Assemblée nationale ont été étendues aux SAN.
Votre rapporteur pour avis vous proposera des amendements au présent
article 50
bis
élargissant
le bénéfice
de cet assouplissement à l'ensemble des catégories de groupements.
Dans le même temps, et par souci de coordination, votre rapporteur pour
avis vous proposera des amendements
clarifiant les relations entre les
communes et leurs groupements
à fiscalité propre en
matière de perception de la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères et d'exercice de cette compétence.
Dans ce but, il vous sera proposé de modifier l'article 1520 du code
général des impôts de manière à n'autoriser
à percevoir la taxe que les communes qui exercent au moins la collecte
des ordures ménagères.
Cette modification, combinée à l'obligation pour les groupements
d'assurer au moins la collecte s'ils veulent percevoir la taxe, est
destinée à :
- à éviter que des structures qui n'assurent aucune
compétence ne perçoivent la ressource
7(
*
)
;
- mettre en place des filières d'élimination des déchets
des ménages. Ainsi, une commune pourra soit exercer la collecte et
transférer le traitement (et donc percevoir la taxe), soit
transférer la collecte et le traitement à un même
groupement
8(
*
)
, lequel groupement
pourra à son tour transférer le traitement tout en percevant la
taxe, ou transférer à son tour la totalité de la
compétence et ne plus percevoir la taxe.
Il vous sera également demandé d'autoriser les communes qui
perçoivent la taxe à
reverser
une partie de son produit au
groupement auquel la partie de la compétence concernant le traitement
des déchets des ménages a été
transférée.
A l'inverse, il vous sera demandé de supprimer
l'article 1609
nonies
A du code général des
impôts, qui autorise les groupements auxquels la compétence a
été transférée à
renoncer
à
percevoir la taxe au profit des communes qui, pourtant, n'exercent aucune
partie de la compétence.
Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article
ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 50
BIS
Redevance d'enlèvement des ordures
ménagères
Les
articles 50 et 50
bis
ont procédé à des
modifications des règles de perception de la taxe d'enlèvement
des ordures ménagères par les communes et les groupements
à fiscalité propre.
Cet article additionnel a pour objet de transposer ces modifications dans
l'article L. 2333-76 du code général des
collectivités territoriales, afin d'adapter symétriquement le
régime de la redevance d'enlèvement des ordures
ménagères.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article additionnel.
ARTICLE 51
Taxe professionnelle unique
Commentaire : cet article tire les conséquences des
dispositions du présent projet de loi incitant les groupements à
fiscalité propre à adopter le régime de la taxe
professionnelle unique.
Le régime de la taxe professionnelle unique consiste à substituer
le groupement à la commune pour le vote du taux de la taxe
professionnelle et la perception de son produit
9(
*
)
.
Ce régime fiscal est aujourd'hui obligatoire pour les syndicats
d'agglomération nouvelle (article 1609
nonies
B du code
général des impôts) et les communautés de villes
(article 1609
nonies
C).
Les communautés de villes sont appelées à
disparaître. Toutefois, l'article 1609
nonies
C du code
général des impôts, consacré aux "
impositions
perçues par les communautés de villes
", ne disparaît
pas. Il devient l'article relatif aux impositions perçues par l'ensemble
des groupements à fiscalité propre ayant décidé de
mettre en place une taxe professionnelle unique sur leur territoire
10(
*
)
.
I. A QUI S'APPLIQUE LA TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE ?
Le I du texte proposé pour l'article 1609
nonies
C distingue
deux groupes d'établissements publics de coopération
intercommunale auxquels la taxe professionnelle unique est applicable. Le
premier rassemble les groupements urbains :
- les communautés d'agglomération, créées ex nihilo
ou issues de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle.
La TPU y est de droit ;
- les communautés urbaines créées à partir de la
promulgation du présent texte, pour lesquelles la TPU est
également de droit ;
- les communautés urbaines existantes qui, de droit où sur
option, adoptent la TPU.
Le deuxième groupe comprend :
- les communautés de communes, qui ont l'option de choisir la TPU ;
- Avant leur transformation, les districts ayant déjà opté
pour la TPU;
- les communautés de villes, jusqu'à leur extinction.
La caractère peu homogène de ces deux groupes provient de la
réorganisation de ce paragraphe lors de la première lecture du
présent texte à l'Assemblée nationale. Dans la
rédaction initiale du projet de loi, les groupements constituant le
premier groupe étaient ceux autorisés à prélever
une fiscalité additionnelle sur les ménages, cette
possibilité étant refusée aux groupements du
deuxième groupe.
L'Assemblée nationale a étendu la possibilité de recourir
à la fiscalité mixte aux deux groupes.
Les députés ont également souhaité que
la
taxe professionnelle unique s'applique obligatoirement à l'ensemble des
groupements à fiscalité propre de plus de 500.000 habitants,
ainsi qu'à toutes les communautés urbaines existantes,
indépendamment de leur population. Dans cet esprit, l'Assemblée
nationale a modifié les articles 48, 49 et 50 du présent projet
de loi.
Pour rester au régime de fiscalité additionnelle, les groupements
de plus de 500.000 habitants et les communautés urbaines existantes
devront explicitement refuser la taxe professionnelle unique, par
décision de leur conseil prise avant le 1er janvier 2000 à la
majorité des "
deux tiers au moins des conseils municipaux des
communes intéressées représentant plus de la moitié
de la population totale de celles-ci ou de la moitié des conseils
municipaux des communes comptant les deux tiers de la population, cette
majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune dont la
population est supérieure à la moitié de la population
totale concernée
".
II. LA FISCALITE MIXTE
11(
*
)
A. L'AFFIRMATION DU PRINCIPE DE LA FISCALITE MIXTE
La taxe professionnelle doit-elle être l'unique ressource fiscale des
groupements faisant application de la taxe professionnelle unique ?
Dans sa rédaction actuelle, le code général des
impôts donne deux réponses à cette question :
- s'agissant des communautés de ville et de tous les groupements ayant
choisi d'appliquer les dispositions de l'article
1609
nonies
C
, la taxe professionnelle est l'unique ressources fiscale ;
- s'agissant des
SAN
, l'article 1609
nonies
B
prévoit que si, en raison de la règle de lien entre les taux, les
ressources propres du groupement (à l'exclusion du produit des emprunts)
sont insuffisantes pour couvrir "
la charge de la dette et les autres
dépenses obligatoires
", le groupement peut "
prélever une
taxe additionnelle sur les taxes foncières et sur la taxe
d'habitation
". Aucun SAN n'a jamais eu besoin de faire appel à cette
"fiscalité mixte".
Dans la version initiale du présent projet de loi, le dispositif des SAN
était introduit dans l'article 1609
nonies
C afin de
l'étendre à l'ensemble des groupements à taxe
professionnelle unique.
Lors de la première lecture du présent projet de loi par
l'Assemblée nationale, les députés ont
décidé que l'ensemble des groupements à taxe
professionnelle unique pourrait recourir à la fiscalité mixte,
même en l'absence de difficultés financières. Cette
solution était également celle du projet de loi dit
"
Perben
" présenté au printemps 1997 par le Gouvernement
précédent.
B. UNE SOLUTION RISQUEE
L'ouverture aux groupements à taxe professionnelle unique de la
possibilité de lever une taxe additionnelle sur les taxes
foncières et la taxe d'habitation va à l'encontre du début
de spécialisation de l'impôt que pouvait constituer la taxe
professionnelle unique.
Elle présente aussi un
risque d'augmentation de la pression fiscale
reposant sur les ménages
. En effet, dans un système de
fiscalité additionnelle, les communes continuent de percevoir les quatre
taxes locales, tandis que le groupement perçoit une taxe additionnelle
à ces quatre taxes.
Lorsque le groupement décide de passer à la taxe professionnelle
unique, les communes perdent leurs ressources de la taxe professionnelle (qui
leur sont partiellement reversées par le biais de la dotation de
compensation
12(
*
)
). Pour
maintenir constant leur niveau de ressource, elles ont la possibilité de
répercuter dans leurs taux des trois autres taxes les taux que le
groupement ne perçoit plus. Cette substitution n'entraîne aucune
augmentation de la pression fiscale des contribuables des taxes
foncières et de la taxe d'habitation (les ménages, mais
également les entreprises s'agissant des taxes foncières).
Par conséquent, si le groupement à taxe professionnelle devient
en mesure de percevoir les taxes-ménages en plus de la taxe
professionnelle, et que les communes ont répercutés les taux
anciennement perçus par le groupement au titre de la fiscalité
additionnelle, la pression fiscale pesant sur les ménages (et les
entreprises) augmente.
En théorie, le passage à la taxe professionnelle unique
s'accompagne de transferts de compétences des communes vers le
groupement. Par conséquent, les communes ne devraient pas avoir besoin
de répercuter les taux des taxes ménages antérieurement
perçus par le groupement dans leurs taux communaux pour compenser la
perte des recettes de taxe professionnelle.
Néanmoins, en pratique, les compétences transférées
au groupement sont souvent des compétences que les communes
n'étaient pas en mesure d'exercer seules. Il faut donc des ressources
nouvelles pour les financer. Le risque d'accroissement de la pression fiscale
est donc réel.
C. UNE SOLUTION PRAGMATIQUE
Malgré les inconvénients de la solution de la fiscalité
mixte, plusieurs arguments plaident en faveur du maintien de la
rédaction actuelle du présent article 51 :
- le régime fiscal de la taxe professionnelle unique s'accompagne du
transfert aux groupements de compétences lourdes. Par conséquent,
il peut paraître hasardeux de soumettre leur financement aux fluctuations
de l'assiette de la taxe professionnelle ;
- sans fiscalité mixte, les groupements à taxe professionnelle
unique dépendront uniquement des impôts acquittés par les
entreprises. Au niveau local, ce rapport de dépendance pourrait
contribuer à placer les élus dans une situation inconfortable ;
- la réforme de la taxe professionnelle intervenue dans le cadre de la
loi de finances pour 1999, qui supprime la part "salaires" de cet impôt
en la remplaçant par une compensation budgétaire partielle est
souvent perçue par les élus comme la première étape
vers soit une nationalisation de l'impôt, soit sa suppression. Il est
probable qu'une formule d'intercommunalité fondée sur une
ressource unique tronquée, voire menacée, ne rencontrerait pas un
large succès.
- la fiscalité mixte permettra aux groupements dont les ressources
deviendraient insuffisantes de répartir l'effort supplémentaire
demandé aux contribuables entre les entreprises redevables de la taxe
professionnelle et des taxes foncières et les ménages redevables
de la taxe d'habitation et des taxes foncières.
- le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) incite
les communes-membres à baisser les taux de leurs impôts communaux
en cas de transferts de compétences aux groupements : toute baisse des
impôts communaux entraîne, dans le calcul du CIF, une baisse du
dénominateur, donc une augmentation du CIF, donc la DGF perçue
par le groupement
III. LES MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TAUX UNIQUE
L'article 51 ne modifie pas substantiellement l'article
1609
nonies
C du code général des impôts
s'agissant de l'entrée en vigueur du taux unique de taxe professionnelle.
La principale modification concerne la période d'unification des taux.
Aujourd'hui limitée à un maximum de dix ans, les groupements
pourront l'étendre à
douze ans
, après
délibération adoptée à la majorité des deux
tiers des membres de leur conseil.
Cet allongement est de nature à rassurer les entreprises. En effet,
celles-ci sont souvent localisées dans les communes
périphériques, où le taux de la taxe professionnelles est
généralement inférieur à celui de la ville centre.
Par conséquent, pour ces entreprises, la taxe professionnelle unique se
traduira par une augmentation du taux de la taxe professionnelle. L'allongement
de dix à douze ans de la durée maximum d'unification des taux
permettra de lisser l'impact négatif de cette augmentation de
prélèvements obligatoires.
Une fois la durée d'unification des taux fixée, les groupements
ne peuvent plus la modifier.
Le groupement doit déterminer le taux de la taxe professionnelle unique
dans le respect des règles de liaison des taux déterminées
à l'article 1636 B
decies,
modifié par
l'article 52 du présent projet de loi.
IV. LES TRANSFERTS DE CHARGES ET LA COMPENSATION AUX COMMUNES MEMBRES DES
PERTES DE RECETTES LIÉES AU PASSAGE À LA TAXE PROFESSIONNELLE
UNIQUE
Le passage à la taxe professionnelle unique conduit les communes
à renoncer à percevoir l'une des quatre taxes directes locales,
la taxe professionnelle.
Toutefois, le groupement reverse à ses communes membres une dotation de
compensation correspondant au produit de taxe professionnelle perçue
antérieurement par chacune d'entre elles, minoré de la charge
correspondant aux compétences transférées
parallèlement au groupement
13(
*
)
.
Le montant des charges transférées est calculé par une
commission locale d'évaluation des transferts de charges.
A. LA COMMISSION LOCALE D'ÉVALUATION DES TRANSFERTS DE
CHARGES
Le présent article modifie la composition de la commission. Elle sera
dorénavant
exclusivement composée de membres des conseils
municipaux des communes membres du groupement
, chaque commune disposant
d'au moins un représentant. La rédaction actuelle de l'article
1609
nonies
bis du code général des impôts
laisse entendre que, si la commission comprend au moins un membre de chaque
conseil municipal et est présidée par l'un d'entre eux, elle
n'est pas exclusivement composée d'élus.
Comme dans la rédaction actuelle du code général des
impôts, la commission prévue par le présent article
autorise la commission à faire appel à des experts pour
l'exercice de sa mission et rend ses conclusions l'année de l'adoption
de la taxe professionnelle unique, ainsi qu'à chaque transfert de
charges ultérieur.
L'article 51 modifie le
mode de calcul des charges
transférés
. Tandis que la rédaction actuelle de
l'article 1609
nonies
C prévoit que "
les charges
transférées sont évaluées d'après leur
coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice
précédant le transfert de compétence, réduit le cas
échéant des recettes de fonctionnement et des taxes
afférentes à ces charges
."
Dorénavant, le coût des charges transférées sera
calculé soit à partir du coût réel au cours de
l'exercice précédent, soit "
d'après la moyenne de leur
coût réel dans les trois comptes administratifs
précédant ce transfert
". Cette précision a pour but de
ne pas pénaliser les communes qui auraient beaucoup investi
l'année précédent le transfert et qui, dans le
système actuel, perçoivent une compensation minorée d'un
montant supérieur au coût habituel de cette compétence dans
leur budget.
B. L'ATTRIBUTION DE COMPENSATION
Le versement par le groupement à ses membres d'une compensation
correspondant à la différence entre leur perte de recettes
liées au transfert de la taxe professionnelle et le montant des charges
transférées est une
compétence obligatoire
des EPCI
à taxe professionnelle unique.
La nouvelle rédaction proposée pour l'article
1609
nonies
C prévoit que
cette compensation "
ne peut
être indexée
"
. Par conséquent, si les bases de taxe
professionnelle d'une commune augmentent, le produit de la taxe professionnelle
perçu par le groupement augmente également, mais pas le montant
de la compensation perçue par la commune.
Le conseil du groupement peut, à l'inverse, décider de
réduire le montant de la compensation, mais seulement après
accord de l'ensemble des conseils municipaux des communes
intéressées.
Néanmoins, si les bases de taxe professionnelle sur le territoire du
groupement diminuent, le groupement pourra réduire le montant de
l'attribution de compensation dans les mêmes proportions. Cette
possibilité permettra de neutraliser l'effet d'une réduction des
bases de taxes professionnelle sur le coefficient d'intégration fiscale
(CIF), "corrigé " des dépenses de transfert à l'article 66
du présent texte : si les bases baissent et que l'attribution de
compensation baisse dans les mêmes proportions, la part des
dépenses de transfert dans les recettes fiscales du groupement
n'augmentera pas et, par conséquent, le CIF ne baissera pas.
Trois modes de calcul de l'attribution de compensation versée chaque
année par le groupement à taxe professionnelle unique à
ses communes membres sont prévus par le présent article :
-
si l'attribution de compensation est versée par un groupement
créé ex nihilo
, c'est-à-dire rassemblant des communes
qui n'appartenaient pas à un groupement auparavant, le montant de la
compensation est égal à la différence entre le produit de
taxe professionnelle perçu par chaque commune l'année
précédant le passage à la TPU et le coût net des
charges transférées, calculé par la commission locale
d'évaluation des transferts de charges ;
-
si la compensation est versée par un groupement à TPU
résultant de la transformation d'un groupement à fiscalité
additionnelle
, il n'est pas possible de procéder de la même
manière puisque les compétences étaient, pour certaines du
moins, déjà transférées. Il n'est donc pas possible
de retrouver leur coût dans les budgets des communes. Il convient donc de
procéder par équivalence.
C'est pourquoi l'article 51 prévoit que le montant de la dotation
de compensation perçue par les communes résulte d'une
opération en deux temps.
Tout d'abord, il convient de déduire du montant de la taxe
professionnelle antérieurement perçue par la commune le montant
des trois autres taxes directes locales que levait auparavant le groupement. En
effet, si le groupement n'adopte pas la fiscalité mixte, les communes
pourront répercuter les taux perçus au profit du groupement dans
leurs taux communaux sans accroître la pression fiscale sur les
ménages
14(
*
)
.
Ensuite, il faut déduire du montant ainsi obtenu, d'une part, le montant
des éventuelles charges nouvelles transférées à
l'occasion du passage à la TPU (dont le coût est identifiable dans
le budget des communes) et, d'autre part, le montant des compensation
d'exonérations et de dégrèvement sur les taxes reposant
les ménages (puisque le groupement ne percevra plus ces taxes).
S'il s'avère que le montant de la compensation est négatif, les
communes membres du groupement sont tenues de verser à celui-ci une
somme correspondant au montant de la compensation négative.
-
lorsque le groupement à taxe professionnelle unique est une
communauté d'agglomération issue de la transformation d'un
SAN
, le groupement conserve le système de compensation en vigueur
dans les SAN, prévu à l'article L. 5334-8 du code
général des collectivités territoriales.
Si un nouveau transfert de charge intervient, le dispositif applicable aux
groupements à taxe professionnelle unique créés ex nihilo
s'applique aussi aux SAN.
C. L'ATTRIBUTION DE COMPENSATION ET LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE
LA PART "SALAIRES" DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
La loi de finances pour 1999 met en place les modalités de la
compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle
aux collectivités locales, aux fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle et aux groupements
à fiscalité propre.
Par conséquent, les groupements à taxe professionnelle unique
percevront l'intégralité de la compensation.
Un problème n'est toutefois pas résolu : celui de la compensation
aux groupements à taxe professionnelle unique créés
après l'entrée en vigueur de la suppression de la part salaires.
En effet, les communes auront perçu la compensation pendant les
années antérieures à la création du groupement ou
avant son passage à la TPU. Par conséquent, lors du passage
à la TPU, les communes perdront les recettes de la taxe professionnelle,
mais également celles de la compensation.
Dans l'éventualité où le groupement percevrait
l'intégralité de la compensation de la suppression de la part
"salaires", il faudra veiller à ce que celle ci soit prise en compte
dans le calcul des attributions de compensation.
V. LA SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE
La péréquation des ressources fiscales entre communes est
aujourd'hui organisée par la loi de 1980
15(
*
)
. Ce cadre s'est
révélé étroit au regard des demandes des
élus et certains groupements ont développé la pratique de
dotations de solidarité en faveur de leurs membres les moins
favorisés.
Techniquement, la mise en place de dotations de solidarité est source de
rigidité financière pour les groupements car, en cas de tassement
des ressources de l'établissement, il est délicat de reprendre
une ressources à laquelle ses bénéficiaires
s'étaient habitués.
Politiquement, elle est souhaitée par les élus, soucieux
d'assurer une meilleure répartition des richesses sur le territoire des
groupements. C'est pourquoi le présent projet de loi, à
l'article 59, aménage la loi de 1980, afin de légaliser les
pratiques des groupements.
Le présent article 51 met en place un régime
spécifique pour les groupements à taxe professionnelle unique, en
distinguant les dispositions applicables aux communautés urbaines
à taxe professionnelle unique de celles en vigueur dans les autres
groupements à TPU.
A. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ DES GROUPEMENTS À TAXE
PROFESSIONNELLE UNIQUE (AUTRES QUE LES COMMUNAUTÉS URBAINES)
Dans les groupements à taxe professionnelle unique autres que les
communautés urbaines, la mise en place d'une dotation de
solidarité est facultative.
Les critères, les modalités de répartition et le montant
de la dotation de compensation sont fixés par le conseil du groupement
statuant à la majorité des deux tiers. Si un groupement
décide de recourir à la fiscalité mixte, il ne peut plus
augmenter le montant de la dotation de solidarité, du moins tant qu'il
perçoit la fiscalité mixte.
A l'initiative de M. Gilles Carrez, les députés ont
souhaité, en première lecture du présent projet de loi,
préciser les critères en fonction desquelles la dotation de
solidarité serait répartie. Pour procéder aux
attributions, le conseil de du groupement devra donc tenir compte "
notamment
de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de
l'importance des charges de ses communes membres
".
B. LA DOTATION DE SOLIDARITE DES GROUPEMENTS A FISCALITE MIXTE (AUTRES
QUE LES COMMUNAUTES URBAINES)
Les groupements qui ne perçoivent que la taxe professionnelle unique
pourront fixer librement le montant de la dotation de solidarité. Il
n'en va pas de même pour ceux qui optent pour le régime de la
fiscalité mixte, c'est-à-dire ceux qui, outre la taxe
professionnelle unique, percevront une taxe d'habitation et les taxes
foncières :
- les groupements à TPU créés ex nihilo et qui optent
dès la première année pour la fiscalité mixte
n'auront pas le droit de mettre en place une dotation de solidarité ;
- les groupements à TPU issus de la transformation d'un groupement
à fiscalité additionnelle ne pourront pas mettre en place une
dotation de solidarité d'un montant supérieur à celui de
la dotation de solidarité du groupement avant son passage à la
TPU.
Ces restrictions sont destinées à
éviter que la
fiscalité mixte ne serve à financer les dotations de
solidarité. Cette disposition est issue de la première
rédaction du projet de loi, qui prévoyait que la seule
justification possible de la fiscalité mixte était
l'incapacité à financer ses compétences obligatoires avec
les seules recettes de la taxe professionnelle.
Du fait de l'extension de la fiscalité mixtes à tous les
groupements, sans condition de difficulté financière, ce "verrou"
n'a plus lieu d'être.
En outre, la "correction" du coefficient d'intégration fiscale à
laquelle procède l'article 66 du présent projet de loi
constituera un frein beaucoup plus dissuasif à la constitution de
dotations de solidarité puisque plus le montant de ces dotations
constituera une fraction importante des recettes fiscales du groupement, moins
le CIF sera élevé.
Le système mis en place par le présent article serait par
ailleurs source de lourdeur pour les groupements dont les recettes de taxe
professionnelle sont peu importantes mais qui veulent malgré tout mettre
en place un mécanisme de solidarité. Il devraient en effet,
d'abord, passer à la taxe professionnelle unique et créer une
dotation de solidarité (financée peut-être au
détriment des compétences obligatoires) puis, lorsque le montant
de la dotation de solidarité sera suffisant pour être gelé,
adopter la fiscalité mixte.
Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement supprimant le gel des
dotations de solidarité en cas de recours à la fiscalité
mixte.
C. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ DES COMMUNAUTÉS URBAINES
À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE
La rédaction initiale du projet de loi ne distinguait pas entre les
différentes catégories de groupements. A l'initiative de M. Jacky
Darne, les députés ont introduit un régime
spécifique aux communautés urbaines, qui diffère de celui
des autres catégories de groupements sur plusieurs points :
- la dotation de solidarité est obligatoire
16(
*
)
;
- le montant de la dotation des communautés urbaines pratiquant la
fiscalité mixte ne fait l'objet d'aucune restriction.
- ses critères sont plus précis. La dotation de solidarité
bénéficie "
en priorité
" aux communes membres de la
communauté urbaine qui sont éligibles à la dotation de
solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité
rurale (DSR).
Les modalités de sa répartition entre les communes
éligibles sont déterminées en fonction de critères
inspirés de ceux de la DSU, mais transposés au plan local : d'une
part, l'écart entre le revenu moyen par habitant de la commune et le
revenu moyen par habitant du groupement et, d'autre part, l'insuffisance de
potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal
communal moyen par habitant sur le territoire de la communauté urbaine.
Votre rapporteur considère qu'il est légitime, dans les grandes
aires urbaines, de répartir la dotation de solidarité en fonction
de critères inspirés de ceux de la DSU. Toutefois, il
n'apparaît pas nécessaire de faire référence
à la DSU et à la DSR (d'autant plus que le texte ne
réserve pas la dotation de la solidarité à ces communes).
Un amendement en conséquence vous sera présenté.
Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement réorganisant le
paragraphe VII du présent article.
VI. LA RÉPARTITION DES COMPENSATIONS ENTRE LES COMMUNES ET LE
GROUPEMENT DONT ELLES SONT MEMBRES
Le
VIII
du texte proposé par cet article pour
l'article 1609
nonies
C du code général des
impôts prévoit que, lorsqu'un groupement à fiscalité
additionnelle se transforme en groupement à taxe professionnelle unique,
le taux à prendre en compte pour l'attribution aux communes membres de
compensations versées par l'Etat au titre d'exonérations et de
dégrèvements consentis sur la taxe d'habitation et les taxes
foncières est majoré du taux du groupement, qui ne perçoit
plus ces taxes.
Lorsque le groupement opte pour la fiscalité mixte, les taux des
communes pris en compte pour le calcul des compensations ne font pas l'objet
d'une majoration.
Le
IX
précise que, lorsqu'un groupement passa à la TPU,
les communes membres continuent de percevoir la dotation de compensation de la
taxe professionnelle (DCTP). En revanche, pour les années 1999 et
2000
17(
*
)
, la compensation de la
réduction pour embauche et investissement (REI) est versée au
groupement. L'absence de transfert de la DCTP, pourtant censée compenser
des allégements de taxe professionnelle, aux groupements à taxe
professionnelle unique constitue une nouvelle étape dans
l'évolution aberrante de cette dotation.
18(
*
)
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article ainsi modifié
ARTICLE 52
Déliaison des taux
Commentaire : cet article aménage les règles de
liaison entre les taux des quatre taxes directes locales de manière
à ce que le montant des ressources fiscales propres des groupements
à taxe professionnelle unique ne soit pas tributaire des
décisions des communes membres en matière d'évolution des
taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières.
La "liaison des taux" a été inventée parallèlement
au transfert aux collectivités locales de la compétence en
matière de vote des taux des quatre taxes directes locales. Elle
était présentée comme la contrepartie nécessaire ce
qui constituait, à l'époque, un véritable saut dans
l'inconnu.
Aujourd'hui, plus de quinze ans après les lois de
décentralisation, la liaison entre les taux des impositions directes
locales est perçue comme infantilisante par les élus locaux, qui
ne manquent pas de souligner la paradoxe suivant : les collectivités
locales sont considérées comme capables de remplir avec plus
d'efficacité que l'Etat certaines compétences, celles qui leur
ont été transférées dans le cadre de la
décentralisation, mais ne seraient pas assez responsables pour
décider seules de la manière dont les taux de leurs impôts
directs doivent évoluer.
A l'inverse, les entreprises restent très attachées au principe
de la liaison des taux, qu'elles conçoivent comme une garantie contre
des augmentations trop importantes du taux de la taxe professionnelle. En
effet, dans un système de taux "liés", la taxe professionnelle ne
peut augmenter que si les impôts reposant sur les ménages, donc
les électeurs, augmentent dans les mêmes proportions.
Dans le cadre du présent article 52, le Gouvernement a choisi
d'assouplir les règles de liaison en offrant aux groupements à
taxe professionnelle unique la possibilité d'une "déliaison
à la baisse". En d'autres termes, si les communes membres du groupement
décident de baisser les taux de la taxe d'habitation et des taxes
foncières, le groupement ne sera plus obligé de baisser dans les
mêmes proportions le taux sa principale ressource, la taxe
professionnelle.
Cette disposition constitue une garantie de ressources pour les groupements
à taxe professionnelle unique et contribue à lever un obstacle
psychologique à l'adoption de la TPU. En 1998, 27 groupements
à taxe professionnelle auraient été contraints de baisser
leur taux du fait des décisions des communes membres en matière
d'impôts reposant sur les ménages.
La nécessité d'une déliaison ne fait pas de doute.
Cependant, les débats à l'Assemblée nationale lors de la
première lecture du présent texte ont mis en évidence
l'absence de consensus quant à ses modalités et son ampleur.
I. LES REGLES ACTUELLES DE LIAISON DES TAUX
Les règles de liaison des taux sont inscrites aux articles
1636 B
sexies
et 1636 B
septies
du code
général des impôts.
A. LES PRINCIPES
Les dispositions de l'article 1636 B
septies
ont pour objet de
garantir une homogénéité minimum entre les taux des quatre
taxes directes locales sur l'ensemble du territoire. Ainsi, les taux des taxes
foncières et de la taxe d'habitation votés par une commune ne
peuvent excéder deux fois et demi le taux moyen constaté
l'année précédente dans le département ou deux fois
et demi le taux moyen national s'il est plus élevé. De
même, le taux de taxe professionnelle voté par chaque niveau de
collectivité (communes, région, département) doit
être inférieur à deux fois le taux moyen constaté
l'année précédente pour l'ensemble des
collectivités de même nature.
Le 1 du I de l'article 1636 B
sexies
détermine les
règles d'évolution des impôts locaux les uns par rapport
aux autres. Il prévoit que les collectivités qui
perçoivent une taxe professionnelle peuvent soit faire varier dans une
même proportion les taux des quatre taxes, soit faire varier
"
librement
" les taux des quatre taxes. Dans ce cas, les
collectivités locales ne sont malgré tout pas libres de faire
évoluer comme elles l'entendent le taux de la taxe professionnelle :
- le taux de taxe professionnelle ne peut pas, d'une année sur l'autre,
augmenter plus que le taux de la taxe d'habitation ou que le taux moyen de la
taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par
l'importance relative des bases de chacun de ces trois impôts ;
- si le taux de la taxe d'habitation ou le taux moyen pondéré de
la taxe d'habitation et des taxes foncières diminue d'une année
sur l'autre, le taux de la taxe professionnelle doit baisser dans les
mêmes proportions.
Il convient de signaler que le lien de ne fonctionne que dans un sens : si le
taux de la taxe professionnelle diminue, les taux des trois autres taxes
directes locales ne sont pas obligés d'évoluer dans la même
direction.
B. LES EXCEPTIONS EXISTANTES
Il existe cependant des exceptions à ces règles. Elles sont
justifiées par la nécessité, dans certaines circonstances,
de rééquilibrer la structure des taux.
Par exemple, il peut arriver que le taux de taxe professionnelle d'une
collectivité soit dans la moyenne nationale mais que les taux des trois
autres taxes soient exceptionnellement élevés. En pareil cas, la
collectivité peut difficilement augmenter sa taxe professionnelle
puisqu'il faudrait également accroître la pression,
déjà trop forte, sur les ménages.
1. Les possibilités de déliaison à la baisse
Le 2 du I de l'article 1636 B
sexies
prévoit
deux
possibilités de déliaison à la baisse
:
- depuis 1989, une collectivité peut, sans pour autant baisser son taux
de taxe professionnelle, ramener ses taux de taxe d'habitation ou de taxes
foncières jusqu'au taux moyen national ou, s'il est plus
élevé, jusqu'au même niveau que son taux de taxe
professionnelle ;
- dans les collectivités où le taux de taxe professionnelle est
inférieur à la moyenne nationale, il est possible de diminuer le
taux de la taxe d'habitation jusqu'au taux moyen national sans pour autant
baisser le taux de la taxe professionnelle.
Toutefois, afin que les entreprises ne pâtissent pas trop de
l'augmentation du taux de la taxe professionnelle qui accompagnerait
mécaniquement un éventuel accroissement du taux de la taxe
d'habitation, ou des trois taxes ménages, dans les années qui
suivent le recours à la déliaison, il existe un
verrou
:
si une collectivité décide d'augmenter son taux de taxe
d'habitation ou de l'une des taxes foncières pendant l'une des trois
années suivant la déliaison, l'augmentation des taux de la taxe
professionnelle et de la taxe sur les propriétés non bâties
est limitée à
la moitié
de la hausse des autres
impôts
19(
*
)
.
Ainsi, ce verrou empêche que les déliaisons à la baisse ne
soient utilisées pour rendre possible une augmentation de la pression
fiscale sur les seules entreprises.
2. La majoration spéciale du taux de la taxe professionnelle
Le 3 du I de l'article 1636 B
sexies
prévoit
également
une possibilité de déliaison à la
hausse
, offerte aux communes et aux départements dans lesquels :
- le taux de la taxe professionnelle est inférieur au taux moyen
national constaté l'année précédente ;
- les taux de trois autres taxes directes locales sont supérieurs au
taux moyen national.
Dans ce cas, afin de corriger la structure des taux (réduire
l'écart entre le niveau de la taxe professionnelle et les taux des trois
autres taxes), la commune et le département peuvent augmenter leur taux
de taxe professionnelle de 5 % du taux moyen national de l'année
précédente.
II. LE PROJET INITIAL DU GOUVERNEMENT
A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT REPRENAIT LE DISPOSITIF EXISTANT AUJOURD'HUI
POUR LES SYNDICATS D'AGGLOMERATION NOUVELLE...
Pour assouplir les règles de liaison des taux applicables aux
établissements publics de coopération intercommunale à
taxe professionnelle unique (TPU), le Gouvernement choisi de modifier le
régime de l'article 1636 B
decies
actuellement
applicable aux SAN, en l'étendant à tous les groupements à
taxe professionnelle unique.
L'article 1636 B
decies
prévoit que les communes
membres d'un groupement à TPU conservent le pouvoir de voter les taux de
la taxe d'habitation et des taxes foncières, le taux de la taxe
professionnelle étant fixé par le groupement.
Le taux voté par le groupement est soumis à la liaison des taux
mais, comme les groupements à TPU ne votent pas de taux sur les trois
autres taxes directes locales, il est lié au taux des impôts
votés par les communes membres.
Ainsi, le II de l'article 1636 B
decies
précise que,
pour l'application des règles de liaison entre les taux :
- le taux de taxe d'habitation à prendre en compte pour
déterminer l'évolution du taux de taxe professionnelle du
groupement est le taux moyen dans l'ensemble des communes membres du groupement
;
- de même, le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et
des taxes foncières à prendre en compte est égal à
la somme des taux moyens constatés pour chacune de ces taxes dans
l'ensemble des communes membres, pondérés par l'importance
relative des bases de ces trois taxes l'année précédant
celle du vote du taux de la taxe professionnelle par le groupement.
B. ... EN LE MODIFIANT SUR DEUX POINTS
Le Gouvernement avait envisagé de modifier ce dispositif sur deux points
:
1. La déliaison à la baisse
Le présent projet de loi autorise les groupements à taxe
professionnelle unique à
ne pas baisser leur taux de taxe
professionnelle en cas de baisse, soit du taux moyen de taxe d'habitation, soit
du taux moyen pondéré des trois autres taxes.
Cette déliaison à la baisse comporte le risque d'une augmentation
du niveau des prélèvements obligatoires pesant uniquement sur les
entreprises, selon le scénario, caricatural, suivant :
- en année
n
, les communes membres du groupement baissent
les taux des impôts qu'elles perçoivent de 20 % mais le
groupement décide de ne pas baisser le taux de la taxe professionnelle ;
- en année
n+1
, les communes membres du groupement
décident d'augmenter de 10 % le niveau de leurs impôts et, en
vertu des règles de liaison, le groupement est obligé d'augmenter
de 10 % le taux de la taxe professionnelle ;
- au total, du fait de ce phénomène de "yoyo" (baisse, puis
remontée des taxes reposant sur les ménages), les impôts
acquittés par les ménages ont baissé de 10 % en deux
ans et la taxe professionnelle a augmenté de 10 %.
Afin de rassurer les entreprises, le dispositif gouvernemental reprenait le
mécanisme "anti-yoyo"
(du 2 du I de l'article
1636 B
sexies
) applicable aux deux possibilités de
déliaison à la baisse existant actuellement.
Le mécanisme "anti-yoyo" consiste, pendant les trois années qui
suivent une baisse de la fiscalité sur les ménages sans
modification symétrique du taux de la taxe professionnelle, à
limiter l'augmentation de la taxe professionnelle à la moitié de
l'augmentation éventuelle des taux de la taxe d'habitation et des taxes
foncières.
2. Un élargissement des possibilités de recours à la
déliaison à la hausse
La déliaison à la hausse, dite "majoration spéciale", est
possible lorsque le taux de taxe professionnelle d'une commune ou d'un
groupement est inférieur au taux moyen national et que le taux moyen
pondéré des trois autres taxes est supérieur à la
moyenne nationale.
Le texte de l'article 52 du présent projet de loi dispose en effet
que, pour l'application de la majoration exceptionnelle du 3 du I de l'article
1636 B
sexies
du code général des impôts,
"
le taux moyen de taxe professionnelle à prendre en compte correspond
au taux moyen national constaté pour cette taxe l'année
précédente pour les communes et leurs établissements
publics de coopération intercommunale
".
Aujourd'hui, le taux pris en compte n'est que le taux communal.
Cette disposition permettra d'augmenter le nombre de groupements à
taxe professionnelle unique susceptibles de bénéficier de la
"majoration spéciale" du taux de la taxe professionnelle.
En effet, aujourd'hui, la taux moyen national de taxe professionnelle
constaté pour les communes s'établit à 13,15 %. Par
conséquent, un groupement à taxe professionnelle unique qui
pratique un taux de 14 % ne peut pas bénéficier de la
majoration spéciale.
En revanche, la taux moyen national constaté pour les communes et leurs
groupements s'élève à 14,84 %. La prise en compte du
taux des communes et de leurs groupements permet donc à tous les
groupements à taxe professionnelle unique dont le taux de taxe
professionnelle est compris entre 13,15 % et 14,84 % de recourir,
s'ils le souhaitent, à la majoration spéciale
20(
*
)
.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, un nombre non
négligeable de groupements à taxe professionnelle unique auraient
aujourd'hui des taux compris entre le taux moyen national des communes et le
taux moyen national des communes et de leurs groupements.
III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
Au cours de sa première lecture par l'Assemblée nationale, trois
modifications ont été apportées au présent article
52 :
A. LA SUPPRESSION DU MECANISME "ANTI-YOYO"
Cinq amendements favorables à la suppression du mécanisme
"anti-yoyo", émanant de tous les bancs et soutenus par la commission
saisie au fond, ont été déposés lors de la
première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée
nationale.
A la suite de l'adoption de l'un d'entre eux, les députés sont
revenus à une rédaction similaire à celle qui figurait
dans le projet de loi dit "Perben" présenté au printemps 1997 par
le précédent Gouvernement.
Dans cette rédaction, en toute circonstance, le taux de la taxe
professionnelle est obligé d'accompagner, dans les mêmes
proportions, les hausses des taux d'imposition à la taxe d'habitation et
aux taxes foncières.
B. UN NOUVEL ELARGISSEMENT DES POSSIBILITES DE RECOURS A LA "MAJORATION
SPECIALE" DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
Aujourd'hui, la "majoration spéciale" de la taxe professionnelle n'est
possible qu'à une double condition : d'une part, le taux de taxe
professionnelle doit être inférieur au taux moyen national de
l'année précédente et, d'autre part, le taux moyen
pondéré des trois autres taxes directes locales doit être
supérieur à la moyenne nationale.
La modification à ce dispositif introduite par le Gouvernement dans la
rédaction initiale du projet de loi concerne la définition du
taux moyen national pris en compte.
Les députés ont adopté, avec avis favorable du
Gouvernement, un amendement déposé par M. Michel Vaxès
tendant à assouplir la deuxième condition en prévoyant que
les taux pratiqués par certains membres du groupement qui seraient
inférieurs aux trois quarts du taux moyen pondéré des
membres du groupement ne sont pas pris en compte pour l'application du 3 du I
de l'article 1636 B
sexies
, donc dans le calcul du taux devant
être supérieur au taux moyen pondéré national pour
que l'EPCI puisse bénéficier de la possibilité de la
majoration spéciale.
Cet amendement est de nature à
favoriser les groupements au sein
desquels les écarts de taux sont importants
. Selon les informations
transmises à votre rapporteur, trois groupements seraient aujourd'hui en
mesure de bénéficier de cet assouplissement.
Sa portée est toutefois mineure au regard de la modification de la
définition du taux moyen national pris en compte pour l'application de
la majoration spéciale.
C. L'ADAPTATION DES REGLES DE LIAISON DES TAUX A LA GENERALISATION DE LA
FISCALITE MIXTE
Les députés ont profité de la suppression, à
l'article 51 du présent projet de loi, des conditions restrictives
au recours à la fiscalité mixte par les groupements à taxe
professionnelle unique pour mettre en place des règles de liaison des
taux différentes selon que le groupement opte, ou non, pour la
fiscalité mixte.
Cette modification n'est pas que rédactionnelle.
Pour les groupements percevant uniquement la taxe professionnelle, les
règles de liaison des taux sont les mêmes que celles actuellement
en vigueur pour les SAN : les taux pris en compte pour déterminer les
évolutions du taux de la taxe professionnelle sont soit le taux moyen de
la taxe d'habitation dans les communes membres du groupement, soit le taux
moyen pondéré des trois taxes locales dans les communes membres.
En revanche, l'amendement adopté par les députés en faveur
des groupements à fiscalité mixte précise que les taux
pris en compte sont soit le taux moyen de taxe d'habitation des communes
majoré du taux du groupement, soit le taux moyen pondéré
des trois autres taxes majoré du taux moyen pondéré des
taux pratiqués par le groupement.
Ainsi, en cas d'augmentation par les communes membres des taux des trois taxes
dites "ménages", un groupement à fiscalité mixte pourra
augmenter le taux de sa taxe professionnelle dans une proportion
supérieure à un groupement qui ne percevrait que la taxe
professionnelle unique.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La question de la déliaison des taux a une valeur symbolique pour les
élus locaux. Le principe même de la liaison repose sur
l'hypothèse d'une irresponsabilité des élus locaux.
Pour autant, faut-il introduire dans le présent projet de loi des
dispositions susceptibles d'inquiéter les entreprises ?
1. Ne pas construire l'intercommunalité contre ses acteurs
L'architecture générale du projet de loi témoigne d'une
volonté de ne pas construire l'intercommunalité contre ses
acteurs. Ainsi, à l'article 66, les modalités de financement
des communautés d'agglomération prennent soin de ne pas aboutir
à une réduction des ressources des communes.
Il doit en aller de même pour les entreprises, pour lesquelles la
généralisation de la taxe professionnelle unique se traduira
souvent par une augmentation de la pression fiscale puisqu'elle sont
généralement implantées à la
périphérie des agglomérations, dans les communes où
les taux sont bas, et seront donc appelés à augmenter
progressivement pendant la période d'unification des taux.
Par conséquent, votre rapporteur pour avis vous présentera un
amendement rétablissant le mécanisme "anti-yoyo" que les
députés ont supprimé lors de la première lecture du
présent texte.
2. Ne pas encourager la surfiscalisation
La rédaction actuelle du projet de loi permet aux groupements à
taxe professionnelle unique de lever également une fiscalité sur
les trois autres taxes directes locales.
Pour les raisons qu'il a exposé dans son commentaire de
l'article 51 du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis
considère que cette possibilité doit être
considérée comme un mal nécessaire.
Toutefois, il convient de
ne pas mettre en place des dispositifs
fiscalement inflationnistes. Par conséquent, votre rapporteur pour avis
vous propose de supprimer les dispositions qui permettent aux groupements
à fiscalité mixte d'augmenter leur taux de taxe professionnelle
dans des proportions supérieures aux groupements à taxe
professionnelle unique lorsque les communes membres augmentent leurs taux des
trois autres taxes directes locales.
En effet, le système actuel peut conduire à la surfiscalisation
de certains groupements puisque
plus un groupement à taxe
professionnelle unique prélèvera d'impôts au titre des
trois taxes dites "ménages", plus cela lui permettra d'augmenter son
taux de taxe professionnelle
.
Votre rapporteur pour avis considère que l'ensemble des groupements
à taxe professionnelle unique doivent être soumis aux mêmes
règles de liaison entre les taux, qu'ils aient recours à la
fiscalité mixte ou non.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 53
Passage du régime de taxe
professionnelle unique au régime de taxe professionnelle de zone
Commentaire : cet article précise les règles
applicables sur le territoire d'un groupement à taxe professionnelle de
zone en cas d'option de groupement pour la taxe professionnelle unique.
Cet article modifie l'article 1639 A
ter
du code
général des impôts, qui définit les règles
applicables aux groupements optant pour la taxe professionnelle unique ou la
taxe professionnelle de zone en matière de délibérations
et d'exonérations.
Les groupements à taxe professionnelle de zone dans lesquels des
délibérations différentes s'appliquent hors de la zone
d'activité et dans la zone d'activité devront préciser,
dans leur décision d'opter pour le régime de la taxe
professionnelle unique, quelles sont les délibérations qui
restent en vigueur. A défaut, les délibérations en vigueur
hors de la zone d'activité s'appliquent.
Les exonérations applicables hors de la zone d'activité restent
en vigueur, pour la quotité et la durée initialement
prévues, en proportion des taux d'imposition en vigueur l'année
précédant le passage à la taxe professionnelle unique. Les
exonération applicables dans la zone d'activités sont
intégralement maintenues, pour la durée et la quotité
initialement prévues.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 54
Coordination
Commentaire : cet article rassemble des mesures
hétéroclites de portée diverse.
Cet article comporte des mesures hétéroclites, modifiant de
nombreux articles du code général des impôts. Ces
dispositions sont de portée diverses :
Le
I
étend à l'ensemble des groupements la
possibilité de décider de fixer eux-mêmes le montant des
abattements applicables aux valeurs locatives brutes pour la calcul de la taxe
d'habitation qu'ils perçoivent.
Aujourd'hui, la rédaction actuelle du II
bis
de
l'article 1411 du code général des impôts
réserve cette possibilité aux communautés urbaines et aux
districts
21(
*
)
.
Le
II
, qui modifie le II l'article 1518 du code
général des impôts, concerne le coefficient d'actualisation
des valeurs locatives appliqué à ces valeurs entre les
révisions générales.
Ce coefficient est fixé par le directeur des services fiscaux,
après avis d'une commission consultative départementale des
évaluations foncières dont la composition est
déterminée par un arrêté du ministre de
l'économie et des finances.
La rédaction actuelle du code général des impôts
prévoit que cette commission comprend notamment "
des
représentants des collectivités locales et de leurs groupements
(communautés urbaines ou districts)
".
Le présent article 54 prévoit que l'ensemble des
établissements de coopération intercommunale à
fiscalité propre doivent être représentés dans cette
commission.
Le
III
concerne la possibilité offerte aux comités des
syndicats de communes par l'article 1609
quater
de "
lever
les impositions mentionnées aux 1° à 4° du I de
l'article 1379
[les quatre taxes directes locales]
en remplacement
de la contribution
" budgétaire versée par leurs membres.
Le produit fiscal à recouvrer dans chacune des communes membres au
profit du syndicat est réparti entre les taxes foncières, la
taxe d'habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes
que chacune de ces taxes procurerait à la commune, si l'on appliquait
les taux de l'année précédente aux bases de l'année
d'imposition.
La rédaction actuelle de l'article 1609
quater
prévoit que ces dispositions sont applicables aux syndicats mixtes
"
constitués exclusivement de communes, de syndicats de communes ou de
districts
".
Le présent article 54 étend cette possibilité aux
syndicats mixtes constitués exclusivement par des communes ou des
établissements publics de coopération intercommunale.
Votre rapporteur vous proposera l'adoption d'un amendement rédactionnel
à ce paragraphe.
Le
IV
du présent article 54 tire les conséquences de
la disparition programmée des communautés de villes en supprimant
la référence à cette catégorie dans l'article
1609
nonies
D du code général des impôts.
Toutefois, dès l'entrée en vigueur du présent projet de
loi, les communautés d'agglomération seront soumises aux
dispositions de cet article.
Ainsi, elles pourront, en fonction des compétences qui leur seront
transférées, percevoir la taxe ou la redevance
d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage,
la taxe de séjour, la taxe sur les publicités et la taxe sur les
fournitures d'électricité.
Le
V
du présent article est purement rédactionnel. Il
remplace le mot "
groupement
" par les mots "
établissement
public de coopération intercommunale
" dans l'article
1636 B
sexies
du code général des impôts
relatif à la règle de liaison entre les taux.
Le
VI
de l'article 54 tire les conséquences de la
disparition programmée des districts en prévoyant que les
dispositions qui leur sont consacrées à l'article
1636 B
nonies
du code général des impôts,
relatif à la possibilité offerte aux communes membres de certains
groupements de décider de maintenir les écarts de taux existant
entre elles pour la taxe d'habitation perçue par le groupement,
cesseront de s'appliquer lorsque les districts n'existeront plus.
Dans la rédaction initiale du projet de loi, le
VII
de
l'article 54 n'était destiné qu'à procéder
à une modification rédactionnelle (remplacement du mot
"groupement" par les mots "établissement public de coopération
intercommunale") à l'article 1638
quater
du code
général des collectivités territoriales.
Toutefois, les députés y ont insérés des
amendements qui sont des conséquences de l'introduction, aux articles 1
bis
, 4
bis
et 27 du présent projet de loi de dispositions
définissant les modalités d'extensions dérogatoires du
périmètre de certains groupements.
Votre rapporteur pour avis approuve la décision du rapporteur du
présent texte au nom de la commission des Lois de supprimer ces
dispositions. Par coordination, il convient de supprimer le 1° et le
4° du VII du présent article 54. Il vous proposera un
amendement en ce sens.
En revanche, par cohérence avec les dispositions de l'article 51 du
présent projet de loi relatives à la période d'unification
des taux lors du passage d'un groupement à la taxe professionnelle
unique, il convient de ne pas revenir sur la possibilité offerte aux
communes rattachées à un groupement à taxe professionnelle
unique de disposer d'une période pouvant aller jusqu'à douze ans
pour aligner leur taux de taxe professionnelle sur celui du groupement.
le
VIII
du présent article prévoit que les dispositions
de l'article 1639 A
ter
du code général des
impôts relatives aux délibérations de groupements à
taxe professionnelle unique ne seront plus applicables aux communautés
de villes, qui vont disparaître, mais le seront pour tous les groupements
à taxe professionnelle unique existants à compter de
l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.
Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article
ainsi modifié.
ARTICLE 55
Taxe de séjour
Commentaire : cet article supprime la possibilité pour
une
commune membre d'un groupement de s'opposer à la perception de la taxe
de séjour par le groupement.
Aujourd'hui, l'article L. 5211-27 du code général des
collectivités territoriales, qui devient l'article L. 5211-21,
prévoit que si une commune membre d'un établissement public de
coopération intercommunale décide de s'opposer à la
décision de l'organe délibérant de transférer au
groupement la perception de la taxe de séjour, ce transfert ne peut
être réalisé.
En outre, si le transfert est réalisé, les communes ont la
possibilité de dénoncer cet accord.
Le présent article 55 supprime les possibilités offertes aux
communes de s'opposer ou de dénoncer la décision de
transférer la taxe de séjour à une structure
intercommunale.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article sans modification.
ARTICLE 56
Fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle
Commentaire : cet article modifie le mode d'alimentation des
fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle,
dans un sens favorable aux communautés urbaines à taxe
professionnelle unique et aux communautés d'agglomération.
Les dispositions des autres articles du présent projet de loi
n'obligeaient en rien le Gouvernement à modifier
l'article 1648 A du code général des impôts,
consacré aux fonds départementaux de péréquation de
la taxe professionnelle.
Toutefois, le Gouvernement a souhaité introduire des mesures favorables
aux groupements les plus intégrés. Il procède
également à des modifications destinées à tenir
compte de la suppression progressive des districts.
I. L'INTRODUCTION D'UN REGIME D'ECRÊTEMENT FAVORABLE AUX
COMMUNAUTÉS URBAINES A TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE ET AUX
COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION
A. LES DISPOSITIONS EN VIGUEUR
Aujourd'hui, lorsque, dans un groupement à taxe professionnelle unique,
les bases d'imposition d'un établissement (dit "établissement
exceptionnel") rapportées au nombre d'habitant de la commune sur le
territoire de laquelle est situé cet établissement
excèdent deux fois et demi la moyenne nationale des bases communales de
taxe professionnelle par habitant, il est perçu un
prélèvement au profit d'un FDPTP.
Ce prélèvement, aussi appelé "l'écrêtement",
est égal au montant des bases excédentaires (supérieures
à deux fois et demi le montant de la moyenne nationale)
pondérées par le taux de taxe professionnelle perçu par le
groupement.
Ce dispositif constitue la transposition au niveau des groupements à
taxe professionnelle unique du système applicable aux communes et aux
groupements à taxe professionnelle de zone. Les communautés de
communes et les districts créés avant la loi du 6 février
1992 sont également écrêtés. En revanche, pour des
raisons historiques, les communautés urbaines à fiscalité
additionnelle ne sont pas écrêtées.
B. UN DISPOSITIF A VOCATION TRANSITOIRE : LA TRANSFORMATION DE
L'ÉCRÊTEMENT EN PRELEVEMENT FORFAITAIRE
1. Les termes du débat
Le passage à la taxe professionnelle unique constitue, au sein d'un
groupement, une forme de péréquation puisque les communes dans
lesquelles les bases sont élevées acceptent de relever leur taux
de manière à permettre aux autres de baisser les leurs. En outre,
les groupements à taxe professionnelle unique peuvent mettre en place
des dotations de solidarité en faveur de leurs membres les moins
favorisés. Dans la rédaction actuelle du présent projet de
loi, les dotations de solidarité deviennent même obligatoires pour
les communautés urbaines.
Par conséquent, les groupements à taxe professionnelle unique
contestent parfois la pertinence de l'écrêtement de leur produit
de taxe professionnelle au profit des FDPTP.
A l'inverse, les tenants des fonds départementaux mettent en avant la
nécessité d'une péréquation à une
échelle plus large que celle de la seule agglomération.
Le Gouvernement n'a pas tranché ce débat, le renvoyant à
l'automne de 1999. En effet, l'article 100 de la loi de finance pour 1999
dispose que, "
avant le 1er octobre 1999, le Gouvernement remettra au
Parlement un rapport sur la fiscalité locale des établissements
exceptionnels, sur l'écrêtement de la taxe professionnelle au
profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle et sur la répartition des moyens de ces fonds
".
Il semble sage de ne pas réformer les FDPTP dans la
précipitation, d'autant plus que la réforme de la taxe
professionnelle intervenue dans la loi de finances pour 1999 aura des
conséquences
,
encore difficiles à évaluer, sur les
seuils d'écrêtement. La suppression d'un tiers de l'assiette de la
taxe professionnelle devrait faire baisser la moyenne nationale des bases par
habitant, donc le seuil d'écrêtement, augmentant par là le
montant de l'écrêtement des établissements dans lesquels
les salaires représentaient une part peu importante de l'assiette. Cette
perte de recette ne sera pas compensée aux communes et aux groupements
subissant l'écrêtement. En revanche, les fonds
bénéficieront à la fois de recettes supplémentaires
et d'une compensation de la suppression de la part "salaires".
Dans la perspective de la remise de ce rapport, le Gouvernement a prudemment
choisi de ne pas toucher à l'architecture du système
d'alimentation des fonds, tout en mettant en place un système
légèrement avantageux aux profit des groupements les plus
intégrés.
Toutefois, si le Gouvernement souhaite réellement inciter les
groupements existants à fiscalité additionnelle ou à taxe
professionnelle de zone à passer à la taxe professionnelle
unique, il devra également se pencher sur les modalités de
reversement du produit du fonds aux groupements écrêtés. En
effet, aujourd'hui, les groupements à taxe professionnelle de zone
récupèrent soit entre 30 % et 60 %, soit entre les deux
tiers et les trois quarts du produit de l'écrêtement. A l'inverse,
les groupements à TPU ne reçoivent que 20 % à
40 % du produit de l'écrêtement.
Il conviendra de vérifier si, compte tenu de l'obligation pour les
groupements à taxe professionnelle unique de verser une dotation de
compensation à leurs communes membres, le produit supplémentaire
engendré par le transfert de toute la taxe professionnelle au groupement
(par rapport au produit d'une fiscalité additionnelle) permettra de
compenser les écarts entre les taux de retour applicables aux
groupements à taxe professionnelle unique et ceux dont
bénéficient les groupements à fiscalité
additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.
2. Le dispositif proposé
Le texte du présent article 56 prévoit que, à compter
de l'entrée en vigueur de la loi relative à la simplification et
au renforcement de la coopération intercommunale, les communautés
urbaines à taxe professionnelle unique et les communautés
d'agglomération "
ne font plus l'objet d'un prélèvement
direct de taxe professionnelle au profit du fonds départemental de
péréquation de la taxe professionnelle
".
La suppression de l'écrêtement s'accompagne de la
création d'un "
prélèvement
égal au
produit de l'écrêtement intervenu l'année
précédant
" le passage du groupement à la taxe
professionnelle unique.
Le prélèvement s'applique à l'ensemble des groupements qui
étaient écrêtés l'année
précédant leur passage à la taxe professionnelle unique.
Il concerne également les groupements créés ex nihilo sur
le territoire desquels se trouve une commune écrêtée.
Cette évolution ne se traduira pas forcément par une perte de
recettes pour les FDPTP. En effet, la rédaction actuelle du texte
permet, en cas d'accord entre le conseil général et le
groupement, de
modifier
le montant du prélèvement à
due concurrence de l'augmentation des bases de la commune dans laquelle se
situe l'établissement exceptionnel à l'origine de
l'écrêtement
22(
*
)
.
L'article 56 prévoit également des cas de
modification automatique du montant du prélèvement :
- lorsque l'établissement exceptionnel ferme, ou que le produit de taxe
professionnelle correspondant à ses bases d'imposition devient
inférieur au montant du prélèvement, celui-ci est
supprimé ;
- lorsque les bases de l'établissement exceptionnel diminuent, mais
restent supérieures au montant du prélèvement, celui-ci
diminue dans les mêmes proportions que les bases de
l'établissement exceptionnel.
II. LES RÈGLES APPLICABLES AUX GROUPEMENTS À TAXE
PROFESSIONNELLE DE ZONE ET AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES À TAXE
PROFESSIONNELLE UNIQUE
A. LE MAINTIEN DES RÈGLES D'ÉCRÊTEMENT
Le système de l'écrêtement continuera de s'appliquer aux
groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe
professionnelle de zone.
Il est également maintenu pour les communautés de communes
à taxe professionnelle unique.
La rédaction actuelle de l'article 56 aboutit donc à placer
les groupements à taxe professionnelle unique sous deux régimes
différents, celui du prélèvement pour les
communautés urbaines et les communautés d'agglomération,
le maintien du régime actuel pour les communautés de commune. La
décision de maintenir les communautés de communes à taxe
professionnelle unique dans leur régime actuel est financière :
l'application du système du prélèvement forfaitaire aurait
pour effet d' "assécher" les fonds.
B. LA LEVEE D'UN FREIN A L'INTERCOMMUNALITE À FISCALITÉ
PROPRE
Les députés, lors de la première lecture du présent
texte par l'Assemblée nationale, ont apporté une modification au
régime des communautés de communes à taxe professionnelle
unique, destinée à inciter certains syndicats de communes
à se transformer en groupement à taxe professionnelle unique.
En effet, aujourd'hui, l'article 1648 A du code général
des impôts dispose que lorsqu'une commune membre d'un syndicat lui verse
une contribution budgétaire, ou s'engage par convention à
reverser une partie de son produit fiscal aux autres communes membres, cette
commune peut déduire le montant de ces contributions du produit de sa
taxe professionnelle soumis à écrêtement.
Si le syndicat décide de se transformer en groupement à
fiscalité propre, la commune perd le bénéfice de cette
déduction.
La rédaction actuelle de l'article 56 contribue à lever un
frein à l'intercommunalité en maintenant le
bénéfice de la réduction de base lorsque le nouvel EPCI
prend la forme d'une communauté de commune à taxe professionnelle
unique
23(
*
)
.
En outre, si le syndicat décidait de se transformer en communauté
d'agglomération, la commune bénéficiant de la
réduction de base conserverait également son avantage puisque le
montant du prélèvement forfaitaire serait calculé sur la
base d'un écrêtement réduit.
Le dispositif adopté par l'Assemblé nationale ne vise que les
transformations en communautés de communes à taxe professionnelle
unique. Or, les groupements comprenant une commune bénéficiant de
la réduction de bases ne souhaitent pas tous adopter le régime de
la taxe professionnelle unique. Il convient donc de
compléter
le
présent projet de loi par une disposition qui figurait dans le projet de
loi présenté par M. Dominique Perben au printemps 1997, qui
permettait de lever le frein à la transformation de syndicats en
groupements à fiscalité additionnelle. Votre rapporteur pour avis
vous présentera un amendement en ce sens.
III. LA PRISE EN COMPTE DE LA DISPARITION PROGRAMMÉE DES DISTRICTS
Aujourd'hui, les communautés de communes à fiscalité
additionnelle et les districts créés après la loi du 6
février 1992 relative à l'administration territoriale de la
République sont soumis au même régime en matière
d'écrêtement.
Le présent article ne modifie pas ces règles, mais crée
deux paragraphes séparés dans le code général des
impôts, en précisant que le régime des districts
créés après la loi de 1992 s'éteindra en même
temps que cette catégorie de groupement.
En revanche, le présent article 56 modifie le régime
applicable aux districts créés avant la loi de 1992, qui ne sont
aujourd'hui pas soumis à écrêtement.
A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent
projet de loi, les districts à fiscalité additionnelle
créés avant 1992, sur le territoire desquels est installé
un établissement exceptionnel, seront eux aussi soumis à un
écrêtement, mais dont les modalités de calcul seront moins
pénalisantes que pour les autres catégories de groupements. En
effet, le montant de l'écrêtement sera égal au produit des
bases excédentaires multiplié par, non pas le taux voté
par le district, mais la différence entre le taux voté
l'année considérée et le taux pratiqué en 1998.
Il convient de signaler que les districts à fiscalité
additionnelle les plus anciens seront doublement pénalisés par le
présent article 56 car, d'une part, ils seront pour la
première fois soumis à écrêtement et, d'autre part,
ils bénéficieront d'une proportion moins importante des
ressources des FDPTP.
IV. UNE MODIFICATION DES REGLES DE REVERSEMENT AUX GROUPEMENTS ECRETES PAR
LES FONDS DÉPARTEMENTAUX
Aujourd'hui, les conseils généraux (ou les commissions
interdépartementales) sont obligés de reverser une certaine
proportion du produit des FDPTP aux groupements dans lesquels se situent les
établissements exceptionnels donnant lieu à
l'écrêtement.
Ainsi :
- les groupements à taxe professionnelle unique
bénéficient de 20 à 40 % du produit du FDPTP ;
- les groupements à fiscalité additionnelle ou à taxe
professionnelle de zone créés avant le 31 décembre 1992
bénéficient d'une somme comprise entre les deux tiers et les
trois quarts du produit ;
- les groupements à fiscalité additionnelle et à taxe
professionnelle de zone créés après le 31 décembre
1992 bénéficient de 30 % à 60 % du produit du
fonds.
Le présent article 56 propose d'aligner le régime des
groupements créés avant 1992 sur celui de ceux
créés après cette date, augmentant ainsi la marge de
manoeuvre des conseils généraux et la possibilité pour eux
de faire bénéficier des communes extérieures au groupement
écrêté du produit du fonds.
En milieu rural, lorsque les bases fiscales autres que celles de
l'établissement à l'origine de l'écrêtement sont
faibles, les sommes reversées aux groupements
écrêtés par le FDPTP comptent pour une part très
importante dans les recettes de ces groupements, qui ont souvent fait des
efforts d'investissement importants pour attirer l' "établissement
exceptionnel". Par conséquent, cette disposition pourrait avoir un
impact négatif sur les ressources de ces groupements.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi amendé.
ARTICLE 56 BIS
Communes sans base fiscale
Commentaire : cet article vise à majorer le montant des
versements du fonds national de péréquation aux communes sans
base fiscale lorsque celles-ci appartiennent à un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité
propre.
En l'absence de cadastre, trois communes françaises, dont deux dans le
Finistère, n'ont pas de base fiscale.
L'article 1648 B bis du code général des impôts,
consacré au fonds national de péréquation (FNP),
prévoit que "
lorsqu'une commune ne dispose d'aucune ressource au
titre des quatre taxes directes locales, l'attribution par habitant est
égale à huit fois l'attribution moyenne nationale par
habitant
".
Le présent article porte le montant reçu du FNP par les communes
sans base fiscale à douze fois l'attribution moyenne nationale lorsque
la commune est membre d'un groupement à fiscalité propre.
L'auteur de l'amendement à l'origine de l'introduction de cette
disposition dans le texte du présent projet de loi l'a justifié
par la volonté de "
ne pas pénaliser les communes
dénuées de toute base fiscale intégrées dans un
groupement à fiscalité propre
".
En effet, en l'absence de base fiscale, le ministère de
l'intérieur autorise ces communes à verser une contribution
budgétaire aux groupements. Or, il semblerait que les augmentations
récentes du montant de ces subventions soient telles que les communes ne
sont plus en mesure d'y faire face. Ces communes n'étant pas en mesure
d'augmenter les taux de leur fiscalité, il convient d'augmenter les
concours budgétaires dont elles bénéficient.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 57
Fonds de solidarité des
communes
de la région Ile-de-France
Commentaire : cet article créé un deuxième
prélèvement destiné à alimenter le fonds de
solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).
Le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) est
issu de la loi du 13 mai 1991. Selon l'article L. 2531-12 du code
général des collectivités territoriales, il "
contribue
à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines
d'Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des
besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales
suffisantes
".
Aujourd'hui, le FSRIF est alimenté par un prélèvement
auquel sont soumises les communes de la région Ile-de-France dont le
potentiel fiscal par habitant est supérieur d'au moins 40 % au
potentiel fiscal moyen des communes de la région Ile-de-France. Son
produit s'établit à 700 millions de francs.
Le Gouvernement a considéré qu'il convenait d'augmenter les
crédits du FSRIF car, en raison des difficultés
rencontrées dans la mise en oeuvre de structures intercommunales en
Ile-de-France, la taxe professionnelle unique ne peut pas, dans
l'immédiat, être considérée comme un outil de
péréquation des ressources fiscales efficace dans cette
région.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le nouveau prélèvement, inséré à l'article
L. 2531-13 du code général des collectivités
territoriales,
ne repose pas uniquement sur les communes, à la
différence du premier. Il est également du par les groupements
à taxe professionnelle de zone.
L'objectif du Gouvernement était de parvenir à majorer de
300 millions de francs les ressources du FSRIF. A la suite des
modifications apportées par l'Assemblée nationale, le produit
attendu n'est plus que de
269 millions de francs
.
Les communes sont soumises au prélèvement lorsque :
- leurs bases de taxe professionnelle par habitant excèdent
3,5 fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant
constatées au niveau national ;
- leur revenu moyen par habitant est supérieur ou égal à
90 % du revenu moyen par habitant des communes de la région
Ile-de-France. Cette deuxième condition a été introduite
lors de la première lecture du projet de loi par l'Assemblée
nationale.
Pour les communes dont le revenu moyen par habitant est inférieur
à 90 % du revenu moyen par habitant des communes de la
région Ile-de-France, le montant du prélèvement est
plafonné au niveau du prélèvement acquitté par ces
communes au titre du premier prélèvement.
Dans les communes éligibles, le prélèvement est
égal au produit du taux en vigueur dans la commune par 75 % des
bases dépassant le seuil précité. Il est plafonné
à hauteur de 10 % des dépenses de fonctionnement de la
commune.
Au total, 38 communes seront soumises au nouveau
prélèvement, dont 13 en Seine-et-Marne. Les cinq plus gros
contributeurs se trouvent dans le département des Hauts-de-Seine. La
contribution la plus importante s'élèvera à
55,5 millions de francs, la plus faible à 27.796 francs.
Les groupements sont soumis au prélèvement lorsque :
- ils ont mis en place une taxe professionnelle de zone (les groupements
à taxe professionnelle unique échappent au
prélèvement) ;
- leurs bases totales d'imposition à la taxe professionnelle
divisées par le nombre d'habitants excèdent 3,5 fois la
moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au
niveau national.
Pour les groupements éligibles, le prélèvement est
égal au produit du taux de taxe professionnelle de zone en vigueur dans
le groupement par 75 % des bases dépassant le seuil
précité. Il est également plafonné à hauteur
de 10 % des dépenses de fonctionnement du groupement.
Le dispositif est favorable aux petites communes écrêtées
au profit des fonds départementaux de péréquation de la
taxe professionnelle (FDPTP).
Les petites communes dont les bases de taxe professionnelle sont
élevées contribuent plus que les communes peuplées aux
fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle puisque l'écrêtement au profit des FDPTP est
calculé en fonction des bases par habitant des communes.
Afin d'éviter de les sanctionner doublement, le dispositif
proposé prévoit que le montant de l'écrêtement au
profit des FDPTP est déduit du montant du nouveau
prélèvement au profit du FSRIF.
L'entrée en vigueur du nouveau prélèvement sera
progressive.
Au cours de la première lecture du présent projet de loi par
l'Assemblée nationale, les députés ont
décidé que le nouveau prélèvement ne s'appliquerait
totalement que cinq ans après son entrée en vigueur. La
première année, il sera plafonné à 20 % de son
montant, à 40 % la deuxième année, à 60 %
la troisième année et à 80 % la quatrième
année.
II. DES AMELIORATIONS NECESSAIRES
L'effort demandé aux communes contributrices est conséquent. Pour
certaines, le cumul des deux prélèvements conduit à leur
retirer un montant supérieur à celui qu'elles perçoivent
au titre de la dotation globale de fonctionnement.
Si la péréquation entre communes de la région
Ile-de-France est légitime, elle doit prendre en compte les
écarts de richesse constatés entre les communes au sein de cette
région. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis vous proposera un
amendement introduisant la prise en compte des écarts de bases de taxe
professionnelle constatés entre les communes d'Ile-de-France.
De plus, il serait légitime que les contribuables concernés, qui
doivent parfois supporter des augmentations de taux des impôts locaux,
soient informés de la solidarité dont leur commune fait preuve
à l'égard des autres communes de la région Ile-de-France.
Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement en ce sens.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 58
Eligibilité au fonds de
solidarité de la région Ile-de-France
Commentaire : cet article assouplit les critères
d'éligibilité au fonds de solidarité des communes de la
région Ile-de-France (FSRIF), en prévoyant une entrée en
vigueur progressive des versements aux nouveaux bénéficiaires des
crédits du FSRIF.
Les crédits du fonds de solidarité des communes de la
région Ile-de-France sont répartis en fonction d'un indice
synthétique élaboré à partir de critères
fixés à l'article L. 2531-14 du code général
des collectivités territoriales. Ces critères se rapprochent de
ceux retenus pour calculer les attributions au titre de la dotation de
solidarité urbaine :
- le potentiel fiscal, pour 55 % ;
- la proportion de logements sociaux, pour 15 % ;
- la proportion de bénéficiaires d'aides au logement, pour
20 % ;
- le revenu par habitant, pour 10 %.
Ces critères servent à classer, en fonction de l'indice
synthétique, d'une part, les communes de plus de 10.000 habitants
et, d'autre part, les communes entre 5.000 et 9.999 habitants. Dans la
rédaction actuelle de l'article L. 2531-14, les deux premiers
cinquièmes des communes de plus de 10.000 habitants et le premier
dixième des communes entre cinq et dix mille habitants sont
éligibles au FSRIF.
Le présent article 58 envisage de rendre éligibles au fonds la
première moitié des communes de plus de 10.000 habitants et
18 % des communes entre 5.000 et 9.999 habitants.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 58 prévoit que les communes
qui deviennent bénéficiaires des attributions du fonds percevront
30 % de leurs attributions en 2000, 70 % en 2001 et la
totalité les années suivantes.
Toutefois, l'Assemblée nationale a décidé d'allonger de
trois à cinq ans la période montée en charge du nouveau
prélèvement, destiné à financer les attributions
versées aux nouveaux bénéficiaires. Par cohérence,
et pour garantir que le FSRIF dispose des ressources nécessaires au
financement de ses engagements, il convient de porter de trois à cinq
ans la période d'entrée en vigueur des nouvelles attributions. Un
amendement en ce sens vous sera proposé.
L'élargissement du nombre de bénéficiaires d'un fonds dont
les ressources sont malgré tout limitées (moins de un milliard de
francs) comporte le risque d'aller
vers le
"saupoudrage".
A ce
titre, il est curieux de constater que le présent projet de loi
restreint le nombre de bénéficiaires de la dotation de
développement rural à l'article 68 et élargit celui
des bénéficiaires du FSRIF dans le présent article 58.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 59
Dotations de solidarité des
groupements
Commentaire : cet article tend à permettre aux
groupements de
redistribuer une partie de leurs ressources fiscales à leurs communes
membres les moins favorisées. Les dotations de solidarité
deviennent même obligatoires s'agissant des communautés urbaines.
I. LE CADRE ACTUEL DE LA PEREQUATION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE
COLLECTIVITÉS LOCALES ...
Les mécanismes de péréquation des ressources fiscales
locales sont nombreux.
Il existe des mécanismes de péréquation obligatoire.
Ainsi, le mode de calcul des concours financiers de l'Etat aux
collectivités tient compte de la richesse fiscale des
bénéficiaires. Le fonds national de péréquation de
la taxe professionnelle, le fonds national de péréquation et les
fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle permettent également un début de
rééquilibrage.
Il existe également des mécanismes de péréquation
volontaire. Ainsi, des communes peuvent décider de mutualiser leur taxe
professionnelle au niveau d'un groupement en adoptant la taxe professionnelle
unique. L'objet du présent projet de loi est notamment d'inciter les
communes et leurs groupements à choisir cette solution.
Si les communes ne sont pas prêtes à passer à la taxe
professionnelle unique, et à assumer les compétences obligatoires
qui en découlent, elles peuvent choisir d'instituer une taxe
professionnelle de zone.
La
loi du 10 janvier 1980
portant aménagement de la
fiscalité locale contient également des outils susceptibles de
permettre à des communes de partager leurs ressources fiscales :
-
l'article 11 de cette loi dispose que lorsqu'un syndicat mixte
crée ou gère une zone d'activités économique, les
communes membres peuvent choisir de reverser au groupement ou au syndicat tout
ou partie de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises
situées sur la partie de leur territoire composant la zone
d'activité.
Si, au sein de la zone d'activité intercommunale, les entreprises
redevables de la taxe professionnelle ne sont en réalité
situées que sur le territoire d'une seule commune, les communes membres
peuvent, par convention, décider de répartir entre elles tout ou
partie du produit de la taxe professionnelle acquittée par les
entreprises.
- l'article 29 de la loi du 10 janvier 1980 autorise des arrangements de
même nature s'agissant de la taxe sur le foncier bâti.
Le présent article 59 prévoit que, lorsque des communes membres
d'un syndicat mixte faisant application de l'article 11 ou de l'article 29
adhèrent à un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre, les conventions permettant la
redistribution du produit fiscal perçu dans la zone d'activité ne
sont pas remises en cause : les groupements se substituent aux communes dans
les accord conventionnels conclu antérieurement par celles-ci.
II. ... DOIT ETRE ADAPTE AUX DEMANDES DES ELUS LOCAUX
Les outils actuellement à la disposition des élus locaux en
matière de péréquation volontaire des ressources fiscales
ne permettent pas aux groupements à fiscalité propre de
redistribuer à leurs communes membres les moins favorisées une
partie de leur produit fiscal.
Pourtant, de nombreux groupements ont mis en place de tels mécanismes de
solidarité communautaire.
1. Des difficultés techniques
L'institution de ces dotations de solidarité pose deux types de
problèmes :
- elle "gonfle" artificiellement le coefficient d'intégration fiscale
des groupements, leur permettant de percevoir une dotation globale de
fonctionnement dont le montant ne correspond pas à la
réalité de leur intégration.
La "correction" du coefficient d'intégration fiscale
opérée par l'article 66 du présent projet de loi
remédie à cette difficulté.
- elle est source de rigidité. En effet, la vocation des groupements
à fiscalité propre est d'exercer des compétences que leurs
communes membres leur ont transféré. Si un groupement
décide de mettre en place une dotation de solidarité parce que
l'importance de ses recettes fiscales le lui permet, il lui sera difficile de
réduire le montant des versements aux communes membres en cas de
tarissement des ressources fiscales. La solution consistera donc soit à
réduire les dépenses consacrées aux compétences
obligatoires, soit à augmenter la pression fiscale.
2. Une forte demande locale
Malgré ces inconvénients techniques, la demande de
solidarité est forte chez les élus locaux. C'est pourquoi le
présent projet de loi autorise les groupements à fiscalité
propre à reverser une partie de leur produit fiscal à leurs
communes membres : l'article 51 fixe les modalités de mise en oeuvre des
dotations de solidarité dans les groupements à taxe
professionnelle unique, tandis que le présent article 59 est
consacré aux groupements à fiscalité additionnelle ou
à taxe professionnelle de zone.
L'article 59 modifie les articles 11 et 29 de la loi du 10 janvier 1980,
relatif respectivement à la péréquation de la taxe
professionnelle et de la taxe sur le foncier bâti, et distingue les
dotations de solidarité des communautés urbaines des dotations
des autres catégories de groupements :
La dotation de solidarité des communautés urbaines
Elle est obligatoire. Elle est versée "
en priorité
" aux
communes membres éligibles à la dotation de solidarité
urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR). Son
montant et ses critères de répartition, inspirés de ceux
de la DSU (revenu par habitant, potentiel fiscal), sont fixés par le
conseil.
Comme il l'a fait à l'article 51 du présent projet de loi,
votre rapporteur pour avis vous présentera des amendements tendant
à supprimer la référence à la DSU et à la
DSR dans les dispositions consacrées aux dotations de solidarité
des communautés urbaines. En revanche, ces amendements ne remettent pas
en cause les critères de répartition des dotations de
solidarité, inspirés de ceux de la DSU.
La dotation de solidarité des autres catégories de
groupements
Elle est facultative. Elle est calculée par référence
à un pourcentage du produit de taxe professionnelle ou du produit des
quatre taxes perçu par le groupement. Ce pourcentage peut être
modifié d'une année sur l'autre par délibération du
conseil du groupement.
Contrairement aux dispositions de l'article 51 du présent projet de loi
relatives à la dotation de solidarité des groupements à
taxe professionnelle unique, qui prévoient que la dotation est
répartie "
en tenant compte notamment de l'importance de la population
fiscal par habitant et de l'importance des charges de ses communes
membres
", l'article 59 se contente d'indiquer que les critères
de répartition de la dotation de solidarité sont définis
dans les statuts du groupement.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cette
article ainsi modifié.
ARTICLE 60
Régime fiscal des groupements
bénéficiant d'implantations d'établissements de La Poste
et de France Télécom
Commentaire : cet article étend aux groupements le
bénéfice du produit de la fiscalité acquittée par
La Poste et France Télécom au titre de la taxe de balayage et de
la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du
service public de la poste et des télécommunications dispose que
"
la fraction du produit des impositions
[au titre de la taxe de balayage
et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères]
est
répartie, selon des critères fixés par le comité
des finances locales, entre les communes qui ont institué ces taxes et
sur le territoire desquelles sont implantés des établissements de
la Poste et de France Télécom
".
Cet article vise à étendre à inclure les groupements sur
le territoire desquels sont installés les établissements
redevables de ces taxes parmi les bénéficiaires de la
répartition du produit.
Cette modification est d'autant plus légitime que ces compétences
sont souvent réalisées par les groupements, qui, de plus en plus,
perçoivent également ces taxes.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
60
Exonération des groupements de l'impôt sur les
sociétés
Commentaire : cet article additionnel a pour objet de
préciser que, comme les collectivités locales et leur groupements
sans fiscalité propre, les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre sont
exonérés de l'impôt sur les sociétés.
L'article 207 du code général des impôts dispose que
"
les régions et les ententes interrégionales, les
départements et les ententes interdépartementales, les communes,
syndicats de communes et syndicats mixtes constitués exclusivement de
collectivités territoriales ou de groupements de des
collectivités, ainsi que leurs régies de services publics
".
Cette liste ne fait pas référence aux établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre,
sinon en leur qualité de membre d'un syndicat.
Il convient de réparer cet oubli. Votre rapporteur pour avis vous
présentera un amendement en ce sens.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article additionnel.
ARTICLE 62
Potentiel fiscal des communes
membres de
groupements
Commentaire : cet article tire les conséquences de la
suppression des communautés de villes dans la rédaction de
l'article du code général des collectivités territoriales
consacré au calcul du potentiel fiscal des communes membres de
groupements.
L'article L 2334-4 du code général des collectivités
territoriales fait référence aux "
communautés de
villes
" et aux "
groupements de communes ayant opté pour le
régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code
général des impôts
".
Le texte proposé par le présent article actualise la liste des
groupements pouvant mettre en place la taxe professionnelle unique. Ainsi,
l'article L 2334-4 fera dorénavant référence aux
"
communautés d'agglomération
", "
communautés de
communes
" et "
communautés urbaines
" à taxe
professionnelle unique.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article sans modification.
ARTICLE 63
Effort fiscal des communes membres
de
groupements
Commentaire : cet article modifie la définition de
l'effort
fiscal des communes, en y intégrant le produit des redevances
perçues par les groupements auxquels elles appartiennent.
Aujourd'hui, l'article L. 2334-5 du code général des
collectivités territorial définit l'effort fiscal d'une commune
comme le rapport entre le produit des impôts, taxes et redevances
perçus l'année précédente par la commune et son
potentiel fiscal, à l'exception de la part de ce potentiel correspondant
à la taxe professionnelle.
Lorsque la commune est membre d'un groupement, seul le produit des taxes
perçues par le groupement est pris en compte.
Toutefois, en pratique, l'effort fiscal des communes est calculé en
prenant également en compte le produit des redevances, et notamment de
la redevance d'enlèvement des ordures ménagères,
perçues par les groupements.
Cet article met le droit en conformité avec la pratique. La nouvelle
rédaction de l'article L. 2334-5 du code général des
collectivités territoriales dispose que l'effort fiscal d'une commune
est égal au rapport entre, d'une part, "
le produit des impôts,
taxes et redevances
(...)
perçus l'année
précédente par la commune et par les établissements
publics de coopération intercommunale sur le territoire de celle-ci
"
et, d'autre part, le potentiel fiscal de la commune, à l'exception de la
part de celui-ci correspondant à la taxe professionnelle.
Avis de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article
sans modification.
ARTICLE 64
Fonds de compensation pour la taxe
sur
la valeur ajoutée
Commentaire : cet article a pour objet de faire
bénéficier l'ensemble des catégories de groupements,
à l'exception des communautés urbaines, des remboursements du
fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
l'année d'engagement des dépenses d'investissement.
Le droit commun en matière de FCTVA consiste à rembourser en
année
n
la TVA correspondant à des investissements
réalisés en
n-2
.
Toutefois, depuis 1992, les communautés de communes et les
communautés de villes étaient remboursée l'année
d'engagement de leurs dépenses d'investissement.
Le présent article prévoit que les communautés
d'agglomération seront soumises aux mêmes règles que les
communautés de villes (jusqu'à leur disparition) et les
communautés de communes.
Les districts qui se transformeront
en communautés
d'agglomération ou en communautés de communes ont
également vocation à bénéficier du même
régime. Toutefois, en raison de son coût pour l'Etat,
estimé à 270 millions de francs, l'évolution du
régime des districts sera étalée sur trois ans.
Les communautés urbaines continueront à percevoir des versements
au titre du FCTVA correspondant à des investissements
réalisés deux ans plus tôt.
Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement
rédactionnel à cet article.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 65
Coordination
Cet
article prévoit que, à compter de l'entrée en vigueur des
dispositions du présent projet de loi, et jusqu'à leur
disparition, les communautés de villes et les districts seront
assimilés aux communautés de communes s'agissant de leur
représentation au comité des finances locale et du mode de calcul
de leurs attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement.
Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement
rédactionnel à cet article, tendant à préciser la
date d'entrée en vigueur des dispositions de ses dispositions.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 66
Attribution de la dotation globale
de
fonctionnement
Commentaire : cet article précise les modalités
de
financement de la dotation d'intercommunalité des communautés
d'agglomération. Il modifie également les paramètres pris
en compte dans le calcul des attributions versées aux groupements au
titre de la dotation globale de fonctionnement.
L'article 66 du présent projet de loi insère trois articles dans
le code général des collectivités territoriales :
- l'article L 5211-28 qui précise l'origine des crédits
affectés au financement de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
des différentes catégories de groupements
24(
*
)
;
- l'article L 5211-29 se substitue à l'actuel article
L 5211-32 pour la définition du nombre de catégories de
groupements bénéficiant d'une dotation globale de fonctionnement.
Il fixe également le montant moyen par habitant accordé à
deux catégories de groupements ;
- l'article L 5211-30 se substitue à l'actuel article
L 5211-33 pour le calcul des attribution de DGF à chacun des
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
I. LE FINANCEMENT DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ
A. LA DGF DES GROUPEMENTS RESTE DANS L'ENVELOPPE DE LA DGF DES
COMMUNES
Les crédits de la dotation globale de fonctionnement (DGF) proviennent
d'un prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
voté chaque année dans la loi de finances.
Cette enveloppe est ensuite divisée en une dotation forfaitaire,
destinée aux communes, et une dotation d'aménagement. La dotation
d'aménagement sert, en premier lieu, à financer la DGF des
groupements. Le solde va à la dotation de solidarité urbaine
(DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR).
Le présent projet de loi ne modifie pas cette architecture. Ainsi, la
DGF des groupements actuelle continuera à financer les structures
intercommunales à fiscalité propre existant avant l'entrée
en vigueur des dispositions du projet de loi : les communautés de
communes, les communautés urbaines, les SAN et, jusqu'à leur
disparition, les districts et les communautés de villes.
B. LA NOUVEAUTÉ : UN FINANCEMENT EXTÉRIEUR POUR LES
COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION
1. L'objectif : ne pas réduire les ressources des communes
La DGF est une enveloppe fermée. Par conséquent, chaque
augmentation du nombre de bénéficiaires se traduit par la
diminution des crédits consacrés à d'autres
dépenses.
En l'espèce, si la DGF des nouvelles communautés
d'agglomération avait du être financée par la DGF
traditionnelle des groupements, il aurait fallu réduire soit les
dotations des autres catégories de groupements, soit le montant des
crédits consacrés à la DSU et à la DSR, soit le
montant de la dotation forfaitaire des communes.
Le Gouvernement a affirmé sa volonté de ne pas financer
l'intercommunalité par une réduction des recettes des communes.
Par conséquent, la DGF des nouvelles communautés
d'agglomération ne sera pas prélevée sur la masse de la
DGF des groupements, mais fera l'objet d'un financement extérieur.
Il convient cependant de préciser que les ressources extérieures
à la DGF ne financeront l'intégralité de la DGF que pour
les communautés d'agglomération créées ex nihilo.
Pour les communautés d'agglomération issues de la transformation
d'un groupement existant, les crédits du prélèvement sur
recettes ne seront mis à contribution que pour financer la
différence entre la DGF perçue dans leur ancienne
catégorie et la DGF versée aux communautés
d'agglomération.
2. L'origine des crédits : un nouveau prélèvement sur
recettes et, le cas échéant, la DCTP
Le texte proposé par le présent article 66 pour l'article L.
5211-28 du code général des collectivités territoriales
prévoit que "
les ressources de la dotation d'intercommunalité
sont prélevées,
(...)
pour les communautés
d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005, :
a) de 2000 à 2004, sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une
limite maximale de 500 millions de francs par an, dans les conditions
fixées par la loi de finances ;
b) si les sommes prévues par le a) se révèlent
insuffisantes, sur la dotation instituée au premier alinéa du IV
de l'article 6 de la loi de finances pour 1987
", en d'autres termes la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
La technique du prélèvement sur les recettes fiscales nettes pour
le financement des concours de l'Etat aux collectivités locales est
courante. Le prélèvement au profit des communautés
d'agglomération sera le onzième, le dixième étant
la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe
professionnelle mise en place dans la loi de finances pour 1999.
3. Les sources d'inquiétude
La mise en place d'un financement extérieur pour les nouvelles
communautés d'agglomération permettra sans doute, dans un premier
temps, d'éviter une remise en cause des équilibres au sein de la
DGF.
Pourtant, le dispositif proposé par le Gouvernement recèle trois
sources d'inquiétude :
Il est
temporaire
. Le financement extérieur est limité
aux années 2000 à 2004. Ce faisant, le Gouvernement
créé, en matière de finances locales, une deuxième
"bombe financière à retardement" en six mois.
En effet, la loi de finances pour 1999 prévoit n'organise le financement
de la compensation de la suppression de la part "salaires" de la taxe
professionnelle que jusqu'en 2004. Après cette date, il est seulement
précisé que la compensation sera "
intégrée
à la DGF
", sans plus de précision.
Votre rapporteur pour avis considère qu'il convient, dès à
présent, de se préparer au "choc de 2004".
Il est manifestement
insuffisant
. Le rapporteur pour avis de la
commission des finances de l'Assemblée nationale estime
25(
*
)
que "
le coût annuel du
financement de la DGF des communautés d'agglomération devrait
s'élever au moins à 2,5 milliards de francs en 2004. Il n'en
serait autrement que si les objectifs fixés n'étaient pas
atteints
."
Au regard de ces 2,5 milliards de francs, les 500 millions de francs annuels
prévus par le présent projet de loi apparaissent
singulièrement insuffisants. Le ministère de l'intérieur
prévoit d'ailleurs que le financement des communautés
d'agglomération nécessitera un recours à la DCTP
dès 2001, à hauteur de 500 millions de francs.
Il
pénalise les communes
dont les ressources dépendent de
la DCTP. La DCTP est une dotation qui est répartie entre les communes en
fonction de leurs bases de taxe professionnelle de 1987, mais dont le montant
évolue en fonction de critères tout autres, puisque, depuis 1996,
cette dotation est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des
concours de l'Etat aux collectivités locales.
Dans le cadre du "contrat de croissance et de solidarité" qui, depuis la
loi de finances pour 1999, remplace le "pacte de stabilité", les
communes et les groupements éligibles à la DSU ou à la
fraction bourg-centre de la DSR sont exonérés de baisse de DCTP.
Cette disposition a pour effet d'accroître l'ampleur de la baisse de la
DCTP perçue par les communes qui ne bénéficient pas de ces
dotations de solidarité. En 1999, la baisse de la DCTP perçue par
ces communes s'établit à 23%.
La DCTP est donc une dotation mal en point, mais dont dépendent les
ressources d'un grand nombre de communes. L'effet mécanique du contrat
de croissance entraînera une baisse de son montant de 1,5 milliard de
francs en 1999, de 900 millions de francs en 2000 et de 600 millions de
francs en 2001.
A compter de 2001, il faudra ajouter à ces réductions les
prélèvements au profit de la DGF des communautés
d'agglomération (500 millions de francs en 2001, puis une
augmentation progressive pour atteindre 2 milliards de francs en 2004 si les
objectifs que le Gouvernement s'est fixé en terme de créations de
communautés d'agglomération sont atteints).
4. Un financement assis sur les ressources des communes
Le projet du Gouvernement consiste à donner 500 millions de francs aux
collectivités locales en 2000, à les leur reprendre en 2001, puis
à leur prendre plus qu'ils ne leur donne à partir de 2002.
Ce jeu à somme négative pour les collectivités locales
appelle trois remarques :
- la DCTP était déjà la variable d'ajustement de
l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, elle devient la "soupape de
sécurité" de la DGF, dans laquelle on puise pour éviter
que le système n'explose ;
- le Gouvernement ne prend pas ses responsabilités : il souhaite que les
collectivités locales se regroupent, il met en place des incitations
financières importantes, mais n'en assume pas la charge et reporte le
financement de sa réforme sur les collectivités locales ;
- le Gouvernement fonctionne par effets d'annonce : le financement des
communautés d'agglomération est présenté comme
extérieur à la DGF de manière à ne pas
pénaliser les ressources des communes. Mais en réalité, on
réduit une ressources communale (la DCTP) pour éviter de
réduire une autre ressource communale (la DGF). De plus, comme souvent,
l'opération se révèle financièrement avantageuse
pour l'Etat puisque l'apport de 500 millions de francs est plus que
compensé par les 2 milliards pris sur la DCTP.
En conséquence, votre rapporteur pour avis vous présentera un
amendement supprimant le financement de la dotation d'intercommunalité
des communautés d'agglomération par la DCTP.
II. LA REPARTITION DE LA DGF ENTRE LES CATÉGORIES DE GROUPEMENTS
À FISCALITE PROPRE
A. UNE COMPETENCE DU COMITE DES FINANCES LOCALES ...
Le nouvel article L. 5211-29 confirme la compétence du comité des
finances locales pour la fixation du montant total de la DGF des groupement,
dorénavant appelée "
dotation d'intercommunalité
".
Aujourd'hui, la dotation d'intercommunalité est répartie par le
comité des finances locales entre
quatre
catégories
de groupements : les communautés urbaines, les communautés de
villes et les communautés de communes à taxe professionnelle
unique, les districts et les communautés de communes à
fiscalité additionnelle, et les SAN.
Lors de sa séance du 28 janvier 1999, le comité a
décidé d'accorder à chacune des catégories un
montant moyen par habitant de :
- 478,78 francs pour les communautés urbaines ;
- 262,66 francs pour les SAN ;
- 123,82 francs pour les communautés de villes et les groupements
à taxe professionnelle unique ;
- 104,81 francs pour les districts et les communautés de communes
à fiscalité additionnelle.
A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent
projet de loi, le comité des finances locales répartira la DGF
des groupements entre
six
catégories de structures : les
communautés urbaines à fiscalité additionnelle, les
communautés urbaines à taxe professionnelle unique (TPU), les
communautés de communes à fiscalité additionnelle, les
communautés urbaines à TPU, les SAN, et les communautés
d'agglomération.
B. ...QUI SERA DORENAVANT ENCADREE
1. Une prime aux groupements à taxe professionnelle unique
La texte proposé par le présent article 66 pour l'article L.
5211-29 du code général des collectivités territoriales
comporte deux dispositions favorables aux groupements à taxe
professionnelle unique :
- les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ne
pourront pas avoir une DGF moyenne par habitant inférieure à
celle des communautés urbaines à fiscalité additionnelle.
Votre rapporteur pour avis vous proposera un amendement de même nature
relatif aux communautés de communes à taxe professionnelle unique
;
- les SAN, catégorie pionnière en matière de taxe
professionnelle unique, qui se transformeront en communautés
d'agglomération continueront de percevoir une DGF d'un montant au moins
équivalent à celui de la DGF des SAN.
2. L'apparition de montants fixés par la loi
Aujourd'hui, le comité des finances locales détermine
souverainement le montant total de la fraction de la dotation
d'aménagement allouée aux groupements. Il décide
également de la valeur du montant moyen par habitant pour chaque
catégorie de groupements.
Ainsi, en cas de diminution des ressources, le comité est en mesure
d'ajuster à la baisse les dotations de chaque catégorie. Il peut
aussi décider d'avantager une catégorie par rapport à une
autre.
C'est précisément parce que le comité des finances locales
n'a jamais véritablement avantagé les groupements à taxe
professionnelle unique, notamment les communautés de villes, par rapport
aux groupements à fiscalité additionnelle que le Gouvernement a
décidé, pour la première fois, de fixer dans la loi le
montant de DGF par habitant d'une catégorie
,
les
communautés d'agglomération. Cette novation est destinée
à éviter que les communautés d'agglomération ne
répètent l'échec des communautés de villes.
L'Assemblée nationale a considéré que l'écart entre
le montant par habitant de 250 francs accordé par la loi aux
communautés d'agglomération (urbaines) et celui des
communautés de communes à taxe professionnelle unique (rurales),
qui s'établit pour 1999 à 123 francs, était trop
important. Elle a modifié le texte du Gouvernement en prévoyant
que le comité des finances locales pouvait majorer la DGF des
communautés de communes à taxe professionnelle unique "
d'une
somme lui permettant d'atteindre
150 francs
"
26(
*
)
.
La fixation dans la loi de la DGF moyenne par habitant de ces deux
catégories répond à une volonté politique. Elle est
cependant, techniquement, source de rigidités potentielles
27(
*
)
. En effet, si le montant des
crédits disponibles au titre de la DGF diminuait, les sommes
versées aux communautés d'agglomération et aux
communautés de communes à TPU ne pourraient pas être
ajustées à la baisse. Par conséquent, l'effort serait
reporté soit sur les autres catégories de groupements, soit sur
les communes.
3. La différence entre les dotations moyennes fixées par le
comité des finances locales et les attributions individuelles des
groupements
Les montants par habitant fixés par le comité des finances
locales sont des moyennes, qui permettent, en les multipliant par le nombre
d'habitant de la totalité des groupements d'une catégorie,
d'obtenir le montant à répartir entre les groupements de cette
catégorie.
En revanche, ces montants ne préjugent en rien de l'attribution qui sera
versée à chacun des groupements, qui résulte de la
pondération de critères dont la définition fait l'objet du
nouvel article L. 5211-30 (la population du groupement, son potentiel fiscal et
son coefficient d'intégration fiscale).
Le tableau ci-après retrace, pour 1999, la dotation la plus
élevée et la plus faible versée à des groupements
appartenant à une même catégorie :
Comparaison entre le montant de DGF par habitant
attribué
par le CFL à chaque catégorie et les dotations individuelles
minimales et maximales (en francs)
|
|
DGF moyenne (1999) |
Attribution maximale (98) |
Attribution minimale (98) |
|
Communautés de communes et districts à fiscalité additionnelle |
104,81 |
843 |
1,30 |
|
Groupements à taxe professionnelle unique |
123,82 |
220 |
18,20 |
|
SAN |
262,66 |
674,4 |
271,6 |
|
Communautés urbaines |
478,78 |
368,3 |
102,2 |
Il
résulte des données figurant dans ce tableau que la fixation dans
la loi des montants de 250 francs et de 150 francs ne signifie en aucune
façon que les groupements concernés percevront automatiquement
une dotation de ce montant. Elle constitue simplement la garantie d'un certain
niveau de crédits à répartir entre les groupements d'une
catégorie.
Afin d'éviter toute méprise, votre rapporteur pour avis vous
présentera deux amendements. Le premier tend à préciser
que la somme de 250 francs représente non pas "
la dotation par
habitant des communautés d'agglomération
" mais "
la
dotation par habitant de la catégorie des communautés
d'agglomération
". Le deuxième procède à une
précision de même nature s'agissant de la majoration de la
dotation par habitant de la catégorie des communautés de communes
à taxe professionnelle unique.
C. UN ECART INJUSTIFIE ENTRE LES GROUPEMENTS URBAINS ET RURAUX A TAXE
PROFESSIONNELLE UNIQUE
Le montant de la DGF moyenne par habitant d'une catégorie de groupements
ne correspond pas toujours au montant de l'attribution reçue par les
différents groupements.
Néanmoins, ces montants sont censés refléter la
réalité de l'intégration des groupements. Plus une
catégorie est intégrée, plus sa DGF moyenne par habitant
est importante.
L'orientation générale du présent projet de loi repose sur
l'idée que l'intégration des compétences doit
s'accompagner d'une intégration fiscale. C'est pourquoi la
définition de la nouvelle catégorie des communautés
d'agglomération comprend, d'une part, des compétences
obligatoires et, d'autre part, le régime fiscal de la taxe
professionnelle unique. Pour la même raison, la majoration de la DGF des
communautés de communes à taxe professionnelle unique
décidée par les députés, lors de la première
lecture du présent projet de loi par leur Assemblée, a
été réservée à celles qui exercent certaines
compétences, proches de celles exigées pour les
communautés d'agglomération.
Même régime fiscal, compétences proches
. Dès
lors, est-il pertinent de maintenir un décalage entre le montant moyen
de la DGF par habitant accordé aux communautés
d'agglomération et celui accordé aux communautés de
communes à taxe professionnelle unique ?
Votre rapporteur pour avis considère que, au regard des charges de
centralité supportées par les agglomérations et de la
concentration de problèmes sociaux sur leur territoire, un écart
se justifie.
Néanmoins, l'ampleur de l'écart dans le texte issu de
l'Assemblée nationale est excessif, et s'apparente à une
prime
aux mauvais élèves
. En effet, depuis 1992,
l'intercommunalité à taxe professionnelle unique n'a pas
fonctionné là où elle était la plus
nécessaire. Pour combler ce retard, le Gouvernement espère que la
mise en place d'un régime financier beaucoup plus favorable que celui
des autres formes d'intercommunalité permettra de surmonter les
réticences à la mutualisation de la taxe professionnelle.
Cette approche, qui s'apparente à une "
logique de guichet
",
contraste avec la rhétorique relative à l'intercommunalité
de projet que chacun appelle de ses voeux.
Votre rapporteur pour avis considère que l'écart entre les
groupements urbains et ruraux à taxe professionnelle unique doit
correspondre à la réalité des besoins et non à des
motifs d'ordre psychologique.
Par conséquent, il vous proposera un amendement tendant à
réduire l'écart entre les communautés
d'agglomération et les communautés de communes à taxe
professionnelle unique, en portant le montant de la majoration accordée
aux communautés de communes (répondant aux critères de
population et de compétences) de 150 à
175 francs
.
III. LE MODE DE CALCUL DE LA DGF ATTRIBUÉE A CHAQUE GROUPEMENT
Pour déterminer le montant des attributions versées, au sein
d'une catégorie, à chaque groupement qui la compose, il est
nécessaire de connaître : la population de chacun des
groupements, leur potentiel fiscal, leur coefficient d'intégration
fiscale et la "valeur de point" de la catégorie.
La "valeur de point" est n'est qu'un outil. Elle découle des
évolutions des trois critères (population, CIF, potentiel
fiscal). Elle est obtenue en divisant le montant total des crédits
à répartir au sein d'une catégorie par la somme des trois
autres critères pris en compte pour l'ensemble des groupements de la
catégorie.
A. LA DETERMINATION DU POTENTIEL FISCAL
1. L'harmonisation du calcul du potentiel fiscal
Aujourd'hui, en vertu des dispositions de l'article L. 5211-32 du code
général des collectivités territoriales, le mode de calcul
du potentiel fiscal est différent selon que le groupement perçoit
ou non la taxe professionnelle unique :
- si le groupement perçoit la
taxe professionnelle unique, son
potentiel fiscal est déterminé par application aux bases brutes
de taxe professionnelle du taux moyen national d'imposition à cette taxe
constaté pour la catégorie à laquelle il appartient ;
- si le groupement adopte le régime de la fiscalité
additionnelle, son potentiel fiscal est déterminé par application
aux bases brutes des quatre taxes directes locales du taux moyen national
d'imposition à ces taxes constaté pour la catégorie
à laquelle il appartient.
Le texte proposé par le présent article 66 pour l'article L.
5211-30 du code général des collectivités territoriales
met en place un
mode de calcul unique pour l'ensemble des groupements
à fiscalité propre
(communautés urbaines,
communautés d'agglomération, communautés de communes),
calqué sur le régime des EPCI à fiscalité
additionnelle
: le potentiel fiscal sera désormais
déterminé par application à leurs bases brutes
d'imposition aux quatre taxes directes locales du taux moyen national à
ces taxes pour la catégorie d'établissements à laquelle
ils appartiennent.
Cette modification résulte de l'introduction de la possibilité
pour les groupements à taxe professionnelle unique de recourir à
la fiscalité mixte. En effet, dès lors qu'une proportion
significative d'entre eux perçoit des ressources assises sur les quatre
taxes directes locales, il n'y a plus de raison de ne pas prendre en compte
l'ensemble des bases dans le calcul du potentiel fiscal.
2. Les exceptions
Le présent article prévoit deux exceptions à
l'harmonisation du mode de calcul du potentiel fiscal :
- les SAN conservent leur mode de calcul actuel, dans lequel le potentiel
fiscal est déterminé par application à leurs bases brutes
de taxe professionnelle du taux moyen national d'imposition à cette taxe
constaté pour la catégorie d'établissements à
laquelle ils appartiennent ;
- pour les communautés d'agglomération issues de la
transformation de SAN, le potentiel fiscal est pondéré par le
"
rapport entre les bases brutes par habitant de taxe professionnelle des
communautés d'agglomération et la somme des bases brutes par
habitant des
[SAN]
et de ceux d'entre eux qui se sont transformés
en communauté d'agglomération
".
Cette précision, introduite lors de la première lecture du
présent projet de loi par l'Assemblée nationale, permet de
prendre en compte le fait que les SAN existants ont des bases de taxe
professionnelle plus importantes que celles des communautés de communes.
Aussi, pour éviter que la transformation en communautés
d'agglomération de SAN existants ne se traduise par des écarts de
potentiels fiscaux trop importants au sein de cette nouvelle catégorie,
il a été jugé préférable de comparer entre
elles les communautés d'agglomération issues de SAN.
B. LE COEFFICIENT D'INTEGRATION FISCALE : UNE CORRECTION QUI FAIT PEUR
1. L'extension du CIF à toutes les catégories de groupements
Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) est un indicateur qui sert
à mesurer le degré d'intégration d'un groupement. Il est
calculé en faisant le rapport entre les recettes fiscales du
groupement
28(
*
)
et l'ensemble des
recettes fiscales perçues sur son territoire par lui et les communes
membres.
Il semblerait plus logique de mesurer l'intégration d'un groupement en
mesurant la proportion des dépenses du groupements liées à
des transferts de compétence dans les dépenses totales des
communes et du groupement. Cette solution se heurte cependant à des
difficultés techniques. Elle impliquerait notamment un traitement de
l'ensemble des comptes administratifs des communes membres. De plus, en raison
des délais nécessaire à la collecte des informations,
l'indicateur serait basé sur les comptes de
l'antépénultième année.
Aujourd'hui, seuls les groupements à fiscalité additionnelle ont
un CIF.
Du fait de la définition actuelle du CIF, si les groupements à
taxe professionnelle unique avaient un CIF, celui-ci mesurerait sensiblement la
même chose que le potentiel fiscal, c'est à dire la part de la
taxe professionnelle dans leurs recettes fiscales totales. En revanche, alors
que la prise en compte du potentiel fiscal dans le calcul de la DGF
perçue par les groupements a pour objet d'avantager les groupements qui
ont peu de bases de taxe professionnelle, le CIF aurait un effet
contre-péréquateur, puisque plus les groupements auraient eu de
bases de taxe professionnelle, plus leur DGF aurait été
importante.
Afin de mesurer la réalité de l'intégration des
groupements et de répartir la DGF en fonction des mêmes
critères pour l'ensemble des catégories, le Gouvernement a
décidé :
- d'introduire un CIF pour toutes les catégories de groupements
(à l'exception des SAN) ;
- de corriger son mode de calcul de manière à mesurer la
réalité de l'intégration des groupements,
indépendamment de leur régime fiscal.
2. La nouvelle définition du CIF
La nécessaire exclusion des dépenses de transfert
Dans sa définition actuelle, le CIF est obtenu en établissant le
rapport entre les recettes fiscales du groupements et l'ensemble des recettes
fiscales perçues sur le territoire du groupement (par les communes et le
groupement).
Dans la nouvelle définition du CIF, le total des recettes fiscales du
groupement est minoré des "dépenses de transfert",
c'est-à-dire des dépenses réalisées par le
groupement qui ne correspondent pas à l'exercice d'une compétence
transférée par les communes.
Les dépenses considérées comme des transferts sont "
les
subventions, participations, contingents et reversements
" versés par
le groupement "
aux collectivités locales, à leurs
établissements publics, aux établissements publics locaux non
rattachés et aux associations syndicales autorisées
".
Les transferts "au sens large"
Le
ministère de l'intérieur a élaboré une
définition des dépenses de transfert à partir de la
nomenclature comptable M 14. Elle comporte :
- Compte 652 : déficits des budgets annexes ;
- Compte 655 : contingents et participations obligatoires (contingent
d'incendie, contingent d'aide sociale, participations intercommunales, autres
contingents) ;
- Compte 657 : subventions d'investissement, de fonctionnement et fonds de
concours ;
- Comptes 6741, 6742 et 6748 : subventions exceptionnelles ;
- Compte 739 : reversement de taxe professionnelle et reversements
conventionnels de fiscalité.
L'objectif recherché à travers la correction du
CIF
est de mettre fin à "
l'intercommunalité d'aubaine
".
Aujourd'hui, il arrive que des groupements augmentent leur produit fiscal pour
"gonfler" leur CIF, mais redistribuent, de manière indirecte, ce produit
aux communes. Le groupement n'en est pas plus intégré, mais le
montant de son attribution de DGF est plus élevé. En retirant du
CIF les charges ne correspondant pas à des compétences
réellement exercées par le groupement
29(
*
)
, celui-ci devient un indicateur plus
fiable.
L'Assemblée nationale a réduit la portée de la
réforme
Lors de la première lecture du présent projet de loi à
l'Assemblée nationale, à l'initiative du président et du
rapporteur pour avis de la commission des finances, les modalités de la
correction du CIF ont été modifiées.
L'intérêt de la modification apportée par les
députés est de maintenir dans le CIF des dépenses qui,
sans être à proprement parler la contrepartie de transferts de
compétence, méritent d'être prises en compte dans le CIF
car leur exercice par le groupement résulte de l'évolution des
techniques de gestion locale. Ainsi, le transfert par un groupement d'une
partie de la compétence d'élimination des ordures
ménagères à un syndicat "supra-communal" ne se traduira
pas par une diminution du CIF.
Le graphique ci-dessous retrace, au sein des dépenses de transfert,
celles que la rédaction du texte issue de l'Assemblée nationale
permet de maintenir dans le CIF et celles qui en sont définitivement
exclues.
Correction du CIF
|
Fonds de
concours
|
|
Contingents SDIS |
|
Contingents d'aide sociale |
|
Autres contingents |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Subventions à des organismes de droit privé |
|
|
EPCI |
|
|
Contributions à un syndicat " supra communal " |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Participation au financement d'équipements communaux |
|
|
|
Reversement de subventions reçues de tiers (Etats, département...) |
Retiré du CIF
Pris en compte dans le CIF
La
rédaction actuelle de l'article 66 est peu claire. Elle proclame le
principe d'une exclusion totale des dépenses de transfert du CIF mais
que, s'agissant des dépenses effectuées par le groupement au
titre des "
participations aux organismes de regroupement ou au titre des
subventions versées aux associations et autres organismes de droit
privé
", elles ne sont prises en compte dans les dépenses de
transfert que "
pour la fraction de leur montant cumulé qui
excède le produit fiscal levé
" par le groupement.
L'idée est que si un groupement consacre plus que son produit fiscal
à des transferts, l'intégration n'est pas réelle puisque
le groupement finance ses compétences obligatoires uniquement avec la
DGF qu'il perçoit.
En pratique, il est rare que les participations à des syndicats ou les
subventions à des SEM excèdent le montant du produit fiscal
levé par le groupement. Par conséquent, ces dépenses sont,
de fait, maintenues dans le CIF.
3. L'entrée en vigueur progressive de la réforme
L'impact éventuel de la correction du CIF sur l'attribution de DGF
versée à un groupement sera atténué par
l'entrée en vigueur progressive de la correction, puisque les
dépenses de transferts ne seront exclues du CIF qu'à raison de
10% par an pendant dix ans. Par conséquent, la correction du CIF ne sera
totale qu'en 2009.
La seule catégorie de groupement qui cumule entrée en vigueur du
CIF et correction du CIF est celle des communautés de communes à
taxe professionnelle unique. La prise en compte de leur CIF dans le calcul de
leur attributions de DGF sera également étalée sur dix ans.
4. Le cas particulier des communautés urbaines
Le présent projet de loi fait des communautés urbaines une
catégorie de groupement à part. La remontée du seuil
démographique nécessaire pour leur création
témoigne d'une volonté de geler leur nombre pour structurer le
paysage de l'intercommunalité autour de deux catégories de
groupements : les communautés de communes en milieu rural et les
communautés d'agglomération en milieu urbain.
Partant, le présent projet de loi ouvre la voie à une
autonomisation des règles régissant les communautés
urbaines par rapport à celles applicables aux autres catégories
de groupements.
Ainsi, aux articles 51 et 59, les communautés urbaines sont clairement
distinguées du reste des groupement s'agissant des dotations de
solidarité versées à leurs communes membres. Elles y
seront obligatoires et réparties selon des critères qui leur sont
propres.
Dans la nouvelle définition du coefficient d'intégration fiscale,
les dotations de solidarité sont exclues du CIF des communautés
urbaines alors même qu'elles deviennent obligatoires pour elles. Afin de
prévenir la répétition de cas de figure similaires,
inéluctables compte tenu de la divergence entre les règles
applicables aux communautés urbaines et les règles applicables
aux autres catégories de groupements, il convient de ne pas modifier la
définition du coefficient d'intégration fiscale appliqué
aux communautés urbaines.
Cette décision aura pour conséquence de renforcer l'isolement de
cette catégorie, mais n'aura pas de conséquence financière
sur les autres catégories de groupements.
En effet, l'enveloppe des crédits attribués aux
communautés urbaines dépend du montant de DGF moyenne par
habitant que lui accorde le comité des finances locales. Le coefficient
d'intégration fiscale ne sert qu'à déterminer la
répartition de ces crédits entre les différentes
communautés urbaines.
C. DOTATION DE BASE ET DOTATION DE PEREQUATION
1. Le calcul des attributions de DGF
La rédaction proposée par le présent article 66 pour
l'article L. 5211-30 du code général des collectivités
territoriales reprend celle des trois premiers alinéas de l'actuel
article L. 5211-33.
Elle prévoit que l'attribution versée à chaque groupement
est composée, pour 15%, d'une dotation de base et, pour 85%, d'une
dotation de péréquation :
- la dotation de base est calculée en multipliant la valeur de point de
la catégorie à laquelle appartient le groupement par deux
paramètres : la population du groupement et son coefficient
d'intégration fiscale (sauf pour les SAN, pour lesquels le CIF n'est pas
pris en compte)
30(
*
)
;
- la dotation de péréquation est calculée en multipliant
la valeur de point de la catégorie à laquelle appartient le
groupement par trois paramètres : la population du groupement, le CIF et
le potentiel fiscal (sauf pour les SAN qui n'ont pas de CIF)
31(
*
)
.
La dotation des communautés d'agglomération sera calculée
selon cette méthodologie, en distinguant entre dotation de base et
dotation de péréquation.
Il n'en va pas de même de la majoration pouvant aller jusqu'à
150 francs accordée aux communautés de communes à
taxe professionnelle unique
32(
*
)
.
A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent
projet de loi, la répartition des dotations des communautés de
communes à taxe professionnelle unique s'effectuera de la manière
suivante :
- il sera tout d'abord procédé à une première
répartition, "classique" (dotation de base et dotation de
péréquation), entre l'ensemble des communautés de communes
à taxe professionnelle unique. Le montant des crédits à
répartir est déterminé en fonction du montant de la
dotation par habitant de la catégorie tel qu'il résulte des
délibérations du comité des finances locales soit, pour
1999, 123 francs ;
- dans un second temps, les communautés de communes à taxe
professionnelle unique qui remplissent les critères
d'éligibilité (population et compétences) pourront
bénéficier de la majoration jusqu'à 150 francs. Pour ce
faire, il est procédé à une seconde répartition.
Le montant des crédits de la deuxième répartition est
déterminé sur la base de la différence entre le montant de
la majoration et celui de la dotation traditionnelle de la catégorie
(150-123=27 francs). Le montant à répartir est alors obtenu en
multipliant, en l'espèce, 27 par la population totale des groupements
éligibles (les communautés de communes de plus de 3.500 habitants
qui exercent les compétences définies à l'article 11 du
présent projet de loi).
La répartition de ce montant s'effectue selon les critères de la
dotation de base.
2. L'impact de la correction du CIF sur le montant des attributions
Tous les groupements pratiquent des dépenses de transfert. Par
conséquent, la correction va provoquer une baisse des CIF de tous les
groupements. Toutefois, il ne faut pas en conclure que le montant de toutes les
dotations va baisser.
Il convient tout d'abord de garder à l'esprit que la correction du CIF
ne change rien au montant des crédits à répartir pour
chaque catégorie. Elle change simplement la manière dont ces
crédits sont répartis entre les groupements appartenant à
une même catégorie.
Par conséquent, les groupements qui peuvent redouter la correction du
CIF sont ceux dans lesquels la part des dépenses de transfert dans le
produit fiscal est supérieure à la moyenne des transferts
pratiqués au sein de leur catégorie.
La correction du CIF va
conduire à la diminution des dotations des groupements les moins
intégrés au profit des dotations des groupements les plus
intégrés
.
Toutefois, la baisse éventuelle de la DGF d'un groupement sera
atténuée par deux éléments :
- les mécanismes de garantie ne disparaissent pas
33(
*
)
;
- la diminution des CIF va provoquer une remontée du niveau de la
"valeur du point" de chaque catégorie. En effet, cette valeur est
déterminée par le rapport entre la masse totale des
crédits à répartir et l'ensemble des populations,
potentiels fiscaux et CIF des groupements de la catégorie. Si le
numérateur (les crédits à répartir) est le
même, mais que le dénominateur (élaboré à
partir des trois critères) baisse puisque le CIF baisse, le
résultat de ce rapport (la valeur de point) augmente.
Au total, la correction du CIF présente évitera de
pénaliser les groupements les plus anciens. En effet, de manière
schématique, les groupements les plus anciens ont tendance à ne
lever que le produit fiscal dont ils ont besoin pour assurer les
compétences qui leur ont été transférées. A
l'inverse, les groupements les plus récents ont compris les avantages
d'un forte intégration fiscale en termes de DGF. Par conséquent,
ils prélèvent une fiscalité plus importante de
manière à augmenter leur CIF, puis reversent l'excédent
par le biais de dépenses de transfert. De ce fait, le CIF moyen de leur
catégorie baisse, avec des répercussions négatives sur les
attributions de DGF des anciens groupements.
Avec la correction du CIF, tous les groupements seront sur un pied
d'égalité.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 67
Garantie de la dotation des
groupements
Commentaire : cet article définit les modalités
de
l'attribution de la dotation globale de fonctionnement des groupements à
fiscalité propre au cours de leurs deux premières années
d'existence.
Il refond également le régime de la garantie de progression des
dotations versées aux différentes catégories de
groupements à fiscalité propre.
I. LES ATTRIBUTIONS VERSEES AUX NOUVEAUX GROUPEMENTS
A. LA PREMIERE ANNÉE DE PERCEPTION DE LA FISCALITÉ
PROPRE
Le présent article 67 insère un nouvel article 5211-32
dans le code général des collectivités territoriales. Il
prévoit que, au titre de la première année où il
perçoit une fiscalité propre, un groupement
bénéficie de la DGF des groupements.
Le montant de son attribution est calculé selon les modalités
prévues dans le texte proposé par l'article 66 du
présent projet de loi pour l'article L 5211-30 du code
général des collectivités territoriales (dotation de base
et dotation de péréquation).
Le montant par habitant attribué à chaque groupement
résulte de sa population, de son potentiel fiscal et de son coefficient
d'intégration fiscale. Toutefois, les groupements n'ayant pas de
coefficient d'intégration fiscale la première année
où ils perçoivent une fiscalité propre
,
le CIF pris
en compte est le CIF moyen de la catégorie à laquelle ils
appartiennent.
La première année de leur existence, les groupements n'exercent
généralement pas encore pleinement les compétences qui
leur ont été transférée. C'est pourquoi leur
dotation fait l'objet d'un abattement de 50 %.
Afin d'inciter à la transformation en communautés
d'agglomération, le texte exonère cette catégorie de
l'abattement de 50 %.
Le nouveau dispositif est plus favorable que le dispositif actuel dans lequel
tous les nouveaux groupements sont soumis à l'abattement de 50 %,
celui-ci pouvant être porté à 75 % dans les
groupements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou
égal au double du potentiel fiscal moyen de la catégorie à
laquelle ils appartiennent.
B. LA DEUXIÈME ANNÉE DE PERCEPTION DE LA FISCALITÉ
PROPRE
Le présent article 67 définit les modalités du calcul de
la dotation des nouveaux groupements la deuxième année de
perception de la fiscalité propre.
Aujourd'hui, les attributions au titre de la deuxième année sont
calculées dans les conditions de droit commun. Selon le rapporteur pour
avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, "
la DGF
de deuxième année est une dotation "spontanée", sans
abattement et sans mécanisme de garantie ou d'écrêtement,
qui prend en compte les données fiscales réelles propres au
groupement. La plupart des groupements procédant à une
intégration progressive et ayant donc un CIF inférieur au CIF
moyen, il en résulte une baisse de la DGF par rapport à celle
perçue la première année
."
34(
*
)
La rédaction proposée vise à ne plus prendre en compte le
vrai CIF dès la deuxième année afin de traiter de la
même manière l'ensemble des groupements, qu'ils soient issus d'une
transformation ou créés ex nihilo. En effet, les groupements
issus d'une transformation sont susceptibles d'avoir une proportion de
dépenses de transfert importante dans leurs dépenses totales. Par
conséquent, en deuxième année, on prend en compte le CIF
non corrigé des groupements, pondéré par la moyenne des
transferts de la catégorie à laquelle ils appartiennent.
II. LES GROUPEMENTS ISSUS D'UN CHANGEMENT DE CATÉGORIE
Le texte proposé par le présent article 67 pour l'article
L. 5211-33 du code général des collectivités
territoriales reprend les dispositions actuelles selon lesquels les groupements
qui changent de catégorie perçoivent, les deux premières
années, une dotation égale à celle perçue
l'année précédente.
Son montant est indexé sur l'évolution de la dotation forfaitaire
des communes.
Le texte du projet de loi innove en prévoyant un régime
spécifique pour les groupements qui changent de catégorie et
décident, parallèlement, d'adopter la taxe professionnelle
unique. Dans ce cas, au cours des trois années suivantes, le groupement
est assuré de percevoir, quoi qu'il arrive, une dotation qui ne peut
être inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et
85 % de la dotation par habitant perçue l'année
précédente.
III. LA MODIFICATION DES MECANISMES DE GARANTIE
Les groupements à fiscalité propre sont assurés de
percevoir chaque année une dotation d'un montant correspondant à
une certaine proportion du montant de l'année précédente
(soit 80%, soit 100% selon les catégories).
Le taux de garantie de progression des différentes catégories de
groupements est sans influence sur le montant des crédits à
répartir entre les groupements appartenant à une même
catégorie.
En effet, le comité des finances locales détermine d'abord les
sommes disponibles pour chacune des catégories. Dans un deuxième
temps, il prélève sur le montant à répartir entre
les membres d'une catégorie les sommes destinées à
financer la garantie. Enfin, il répartit le solde en fonction des
critères traditionnels des dotations de base et de
péréquation (population, potentiel fiscal, CIF).
Par conséquent, plus le taux de garantie est élevé, plus
les montants prélevés pour financer la garantie sont importants,
et plus les sommes à répartir en fonction de la richesse et du
degré d'intégration des groupements sont faibles.
A. LE REGIME ACTUEL
Aujourd'hui, à compter de la troisième année de perception
de la fiscalité propre, les groupements bénéficient d'une
attribution dont le montant correspond à un certain pourcentage de la
dotation perçue l'année précédente :
- pour les communautés de communes et les districts à
fiscalité propre, l'attribution ne peut être inférieure
à 80 % de la dotation de l'année précédante.
Elle ne peut pas non plus être supérieure à 120 % ;
- pour les communautés urbaines et les groupements à taxe
professionnelle unique, la dotation évolue comme la dotation forfaitaire
des communes. Par conséquent, les groupements sont assurés de
percevoir une dotation équivalente à celle de l'année
précédente.
Toutefois, le code général des collectivités territoriales
prévoit des exceptions :
- les communautés de communes et les districts à fiscalité
additionnelle dont le CIF est supérieur de 0,9 fois la moyenne
nationale perçoivent une dotation indexée sur la dotation
forfaitaire des communes si leur CIF n'a pas baissé au cours des deux
exercices précédents ;
- la dotation des communautés de communes et des districts peut
augmenter de plus de 120 % tant que son montant est inférieur
à celui perçu au titre de la première année de mise
en place de la fiscalité propre (dotation calculée à
partir du CIF moyen de la catégorie).
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent projet de loi procède à une modification
substantielle du régime de la garantie puisqu'il aligne l'ensemble des
groupements sur le régime applicable aux communautés de communes
et aux districts à fiscalité additionnelle, soit une garantie
à 80 %.
Par ailleurs, le plafonnement des progressions à 120 % de la
dotation de l'année précédente est supprimé.
Toutefois, il est prévu que la dotation des groupements dont le CIF est
égal au double du CIF moyen progresse comme la dotation forfaitaire des
communes (garantie à 100 %).
De plus, afin d'encourager les groupements qui font des efforts
d'intégration (donc les groupements dont le CIF augmente), le texte
prévoit que les groupements dont les attributions au titre des dotations
de base et de péréquation augmentent ne peuvent
bénéficier d'une attribution par habitant inférieure
à celle de l'année précédente.
A l'inverse, afin de protéger les groupements dont les dotations de base
et de péréquation baissent, il est prévu que le
pourcentage de la baisse de l'attribution par habitant versée au
groupement ne peut excéder celui de la baisse au titre des dotations de
base et de péréquation.
Enfin, le texte prévoit que le pourcentage des versements au titre de la
garantie au sein de la dotation par habitant reçue par un groupement ne
peut excéder 40 % du total. Cette disposition est purement
préventive. Aujourd'hui, le pourcentage maximum de garantie
constaté au sein d'une dotation par habitant est de l'ordre de 30 %.
III. UNE REFORME DESTINÉE À EVITER DE RIGIDIFIER LES
MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES DOTATIONS
L'existence d'une garantie à 100 % pour certaines catégories
présente l'avantage de limiter l'incertitude des groupements quant
à l'évolution de leurs ressources.
Il a l'inconvénient de contribuer à perpétuer des
avantages acquis, et de remettre en cause les décisions du comité
des finances locales en matière de fixation des dotations moyennes par
catégories. Par exemple, si le comité décidait d'avantager
une catégorie par rapport à une autre, sa décision serait
sans effet si les groupements avaient l'assurance de percevoir une dotation
d'un montant équivalent à celui de l'année
précédente.
En outre, la garantie à 100 % fait perdre son sens aux
critères en fonction desquels sont réparties les dotations,
puisque le montant des dotations reçues par les groupements est
indépendant de l'évolution, positive ou négative, du CIF
et du potentiel fiscal.
La réforme du mécanisme de la garantie est donc souhaitable
car elle permettra de redynamiser la répartition des crédits
entre les groupements et de corréler les montants versés et la
richesse ou le degré d'intégration.
Toutefois, cette réforme est inutile
dans les catégories
de groupements anciennes, dont le nombre de membre est figé et où
l'intégration est très poussée. Ainsi, le projet de loi
prévoit que les SAN resteront soumis à leur système actuel
de garantie à 100 %. Il convient de maintenir également
l'autre catégorie pionnière en matière de
coopération intercommunale, les communautés urbaines, au
régime de garantie à 100 %.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE 68
Dotation de développement
rural
Commentaire : cet article supprime la part communale de la
dotation
de développement rural et précise les modalités de
désignation des membres de la commission d'élus chargée de
donner son avis, dans chaque département, sur le projet de
répartition des crédits élaboré par le
Préfet.
La dotation de développement rural (DDR), créée en 1992,
est un sous-ensemble du fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP), dont elle constitue la "première part".
Les crédits de la DDR sont destinés à financer des
"
projets de développement économique et social
" ou des
"
actions en faveur des espaces naturels
".
I. LA SUPPRESSION DE LA PART COMMUNALE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ
RURALE
La rédaction actuelle de l'article 1648 B du code
général des impôts distingue trois catégories de
bénéficiaires de la DDR :
- les groupements à fiscalité propre de moins de
35.000 habitants avec une commune-centre de moins de 25.000 habitants
ou les groupements de moins de 60.000 habitants avec une commune-centre de
moins de 15.000 habitants (si aucune autre commune ne compte plus de
5.000 habitants) ;
- les communes de moins de 10.000 habitants, à l'exception de
celles qui bénéficient de la dotation de solidarité
urbaine, des attributions du fonds de solidarité de la région
Ile-de-France ou de la fraction "bourg-centre" de la dotation de
solidarité rurale ;
- les communes de moins de 20.000 habitants des départements d'Outre-mer
et les communes de Saint-Pierre et Miquelon.
Les dispositions relatives aux communes ont été introduites en
1995. Le présent article 68 propose de les supprimer et de
réserver l'ensemble des crédits de la DDR aux groupements.
Cette évolution résulte d'une volonté de remédier
au "saupoudrage" des crédits. En outre, bien que
l'intercommunalité en milieu rural soit déjà très
développée, cette disposition constitue, pour les communes qui
restent encore à l'écart du mouvement d'intégration, une
incitation supplémentaire au regroupement.
II. LA COMPOSITION DES COMMISSIONS CONSULTATIVES
Les crédits de la DDR sont répartis, dans chaque
département, par le Préfet. Celui-ci est tenu de demander l'avis
d'une commission composée d'élus du département.
Aujourd'hui, cette commission comprend, d'une part, les membres de la
commission prévue à l'article L. 2334-35 du code
général des collectivités territoriales qui intervient
dans la répartition dans chaque département des crédits de
la dotation globale d'équipement et, d'autre part, des
représentants des groupements et des communes concernés.
Le présent article 68 propose de limiter la composition de cette
commission à des représentants des groupements,
désignés par l'association des maires du département ou,
en l'absence d'une telle association, élus par un collège de
présidents de groupements.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article sans modification.
ARTICLE 69
Période d'unification des
taux en
cas de fusion de communes
Commentaire : cet article vise à allonger la
durée
d'unification des taux en cas de fusion de communes.
L'article 1638 du code général des impôts
prévoit que, en cas de fusion, les communes fusionnées peuvent
pratiquer des taux différents "
pour l'établissement des cinq
premiers budgets de la nouvelle commune
".
Le présent article prévoit d'allonger de cinq ans à douze
ans la période d'unification des taux, de manière à
encourager cette forme de regroupement.
Votre rapporteur pour avis vous présentera un amendement
rédactionnel à cet article.
Avis de la commission : votre commission vous recommande l'adoption de cet
article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 69
Dotation
d'équilibre servie aux communes membres d'un syndicat
d'agglomération nouvelle
Cet
article additionnel est
purement rédactionnel
.
L'article L. 5334-12 du code général des
collectivités territoriales fait référence à la
"
dotation d'équilibre versée aux communes en vertu de
l'article précédent
".
En réalité, l'article du code général des
collectivités territoriales relatif à la dotation
d'équilibre versée par les SAN à leurs communes membres se
trouve à l'article L. 5334-6.
Il convient de corriger cette erreur rédactionnelle du code. Votre
rapporteur pour avis vous proposera un amendement en ce sens.
Avis de la commission : votre commission vous recommande d'adopter cet
article additionnel.