Projet de loi de finances pour 1998
HUGOT (Jean-Paul)
AVIS 67 (98-99), Tome X - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES
Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LE BUDGET DE 1999 : MOINS DE FOND QUE D'APPARENCES
- II. LES CRÉDITS DES ORGANISMES
- III. UN ASPECT DE LA POLITIQUE DE L'AUDIOVISUEL : LE SECTEUR PUBLIC ET LA CRÉATION CINÉMATOGRAPHIQUE
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONCLUSION
N° 67
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME X
COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
Par M. Jean-Paul HUGOT,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis
Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean
Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel
Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel
Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre
Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger
Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre,
Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc,
MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux,
Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat,
René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
8
)
(1998-1999).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget de la communication audiovisuelle pour 1999 présente
quelques bonnes apparences : les moyens des organismes augmenteront de
2,6 %, ce qui permettra la mise en place de mesures nouvelles parfois
significatives.
Cependant, si l'on entre dans le détail des orientations
adoptées, si l'on examine leur pertinence au regard des objectifs du
projet de loi sur la communication audiovisuelle bientôt discuté
par l'Assemblée nationale - et l'on se souvient que le ministre de la
culture et de la communication a présenté son budget comme une
préfiguration des orientations du projet de loi - on se trouve face
à d'inextricables contradictions.
Plutôt piquante serait de prime abord la contradiction entre le
radicalisme des objectifs publicitaires affichés pour les prochaines
années, et la modestie du premier pas consenti dans le cadre de ce
" budget de préfiguration ".
Inquiétante est en revanche la contradiction entre les estimations de
recettes publicitaires présentées pour 1999 et les
réalités du marché. Celui-ci pourrait bien
précéder le gouvernement dans la voie de la régression des
ressources propres des chaînes. Pénurie et déficits se
profilent.
Plus grave encore apparaît à terme la contradiction entre le
démantèlement immédiat des ressources budgétaires
des chaînes et la réduction planifiée de leurs ressources
propres. Il faudra pourtant mobiliser massivement les ressources
budgétaires pour faire face aux besoins de financement du secteur public
de l'an 2000, quand une situation financière dégradée aura
placé la télévision publique dans une position
concurrentielle difficile face au secteur privé (il ne faut pas craindre
de parler de concurrence, prétendre mettre les organismes publics
à l'abri de toute "
logique commerciale "
n'a pas de
sens : il faudra bien qu'ils entrent en concurrence avec les chaînes
privées sur le marché des programmes, pour sauvegarder une
audience qui est la raison d'être de la télévision publique
généraliste).
Sur quelle autre source de financement que les crédits
budgétaires pourra-t-on alors compter ? Votre commission appelle
depuis plusieurs années l'attention des gouvernements sur les faibles
perspectives de recettes nouvelles que la redevance offre. Ce
prélèvement posera en effet problème quand
l'évolution de la communication audiovisuelle lui aura donné un
caractère manifestement artificiel et dépassé. Le
gouvernement semble en prendre conscience puisque l'augmentation des taux sera
alignée en 1999 sur la hausse des prix. Encore faudrait-il en tirer les
conclusions nécessaires en ce qui concerne l'évolution des autres
recettes.
Derrière ce budget apparemment anodin et plutôt sympathique, se
profile ainsi une logique régressive que votre commission des affaires
culturelles entend dévoiler - c'est le propos de son rapport sur les
crédits de 1999 - puis combattre : ce sera son objectif au cours de
l'examen très prochain du projet de loi sur le secteur public de la
communication audiovisuelle.
I. LE BUDGET DE 1999 : MOINS DE FOND QUE D'APPARENCES
A. DES MOTIFS DE SATISFACTION
1. Des moyens en augmentation et l'amorce d'une nouvelle structure de financement
Dans son
rapport pour avis sur les crédits de 1998, votre rapporteur avait
dénoncé trois graves défauts du projet de budget :
- la contradiction entre l'intention affichée du ministre d'inverser la
" spirale infernale " de l'accroissement relatif des recettes
publicitaires de l'audiovisuel public, et la légère progression
de celles-ci dans le projet de budget pour 1997 ;
- l'augmentation sensible de la redevance, ressources que l'évolution
globale de la communication audiovisuelle condamne à la
régression, et l'absence de réflexion sur le financement future
de l'audiovisuel public ;
- la concentration accrue des crédits budgétaires sur
France 2 et France 3, et la voie ouverte à des
régulations déstabilisatrices pour la gestion de ces organismes,
ce risque " conjoncturel " étant épargné
à la Sept-Arte et à La Cinquième.
Les propositions du projet de budget pour 1999 semblent répondre
largement à ces critiques :
- les ressources publiques augmentent de 3,2 %, et les ressources propres
de 1,3 %, ce qui porte à 69,4 % la part des financements
publics dans les budgets des organismes, contre 69 % en 1998 ;
- si le produit de la redevance doit augmenter de 3,2 %, son taux
n'augmentera que de 1,2 %, ce qui représente un alignement sur la
hausse des prix ;
- l'égalité semble rétablie entre les chaînes
publiques. Le budget de France 2 augmentera de 2,5 %, celui de
France 3 de 3,6 %, celui de La Cinquième de 2,9 %
après une augmentation de 6,7 % en 1998, celui d'Arte de 2,9 %
après une augmentation de 7,3 % en 1998, celui de RFO de 3 %
et celui de Radio France de 2,4 %. Par ailleurs, la régulation
budgétaire de 1998 a été répartie de façon
apparemment équitable entre les organismes. L'arrêté
d'annulation du 17 janvier 1998 a en effet porté sur 11 millions de
francs, 5 millions de francs étant supportés par le budget
de France Télévision, 3 millions de francs par celui de
la Sept-Arte, et 3 millions de francs par celui de La Cinquième.
A ces orientations qui corrigent les plus manifestes " erreurs de
tir " du budget de 1998, s'ajoute une augmentation globale des ressources
du secteur public, qui passeront en 1999 de 18 milliards de francs
à 18,5 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de
2,6 % par rapport à 1998.
(en %)
|
|
Loi de finances initiale 1997 |
Loi de finances initiale 1998 |
Loi de finances initiale 1999 |
|
Ressources publiques |
69,1 |
69 |
69,4 |
|
Publicité parrainage |
25,7 |
26,1 |
26 |
|
Autres ressources propres |
5,2 |
4,9 |
4,6 |
|
Total |
100 |
100 |
100 |
Source : Ministère de la culture et de la communication
2. Des mesures nouvelles apparemment significatives
Les
mesures nouvelles du projet de budget de 1999 s'élèvent à
334,5 millions de francs ainsi répartis :
INA
: (13,8 millions de francs)
L'enveloppe consacrée aux mesures nouvelles permettra à
l'Institut de développer le processus de numérisation et de
modernisation de la chaîne de traitement et d'exploitation des archives,
de façon à améliorer les services rendus au diffuseurs par
l'INA et à conforter ses ressources commerciales. En outre, le lancement
d'un plan de sauvegarde et de restauration des archives donnera à l'INA
les moyens de mieux remplir sa mission patrimoniale.
France 2
: (158,2 millions de francs)
Les moyens supplémentaires accordés à France 2 iront
au renforcement des investissements de la chaîne en matière
d'information et de coproduction de fictions cinématographiques et
télévisuelles. Ce choix budgétaire
" conforte le
rôle fédérateur et de référence de la
chaîne en matière de programmes ",
selon la
présentation des crédits faite par le " jaune
budgétaire " du secteur public de la communication audiovisuelle.
France 3
: (68,1 millions de francs)
La mesure nouvelle de 68,1 millions de francs sera consacrée
à la poursuite du développement des programmes régionaux,
renforçant ainsi la vocation première de France 3. Il sera
de ce fait possible de financer en 1999 un programme hebdomadaire de 26 minutes
dans chaque région, et de lancer huit nouvelles éditions locales,
après les six nouveaux journaux lancés en 1998.
la Sept-Arte
: (36,9 millions de francs)
Le budget supplémentaire attribué à la chaîne est
destiné pour une grande part à l'enrichissement de l'antenne,
notamment au financement d'une amélioration des programmes de
l'avant-première partie de soirée, et à la diffusion d'une
cinquantaine de documentaires supplémentaires (29,9 millions de
francs). Il permettra par ailleurs, à hauteur de 7 millions de
francs , de couvrir le supplément de charges fonctionnelles du GEIE-ARTE
en 1999.
La Cinquième
: (12,8 millions de francs)
La mesure nouvelle permettra à la Cinquième, d'une part,
d'élargir à hauteur de 5,5 millions de francs ses marges de
manoeuvre en matière de programmes et, d'autre part, de consacrer
7,3 millions de francs à la banque de programmes et de services
pour enrichir les sites existants et développer de nouvelles
implantations, notamment dans des lieux culturels.
RFO
: (10,3 millions de francs )
La mesure nouvelle de 10,3 millions de francs doit permettre à RFO
de développer ses programmes propres et d'en enrichir le contenu.
Radio France
: (10,2 millions de francs)
La mesure nouvelle devra permettre à Radio France de mieux assurer les
principaux objectifs de sa modernisation. S'agissant des différentes
antennes, la priorité est à l'amélioration de la politique
d'offre de programmes et au renforcement de l'information, notamment sur France
Inter.
RFI
: (24,2 millions de francs)
Cette mesure nouvelle est principalement destinée à assainir la
situation financière de RFI. Il est en effet apparu indispensable de
reconstituer le fonds de roulement de la société, affecté
par les déficits d'exploitation enregistrés depuis 1996 du fait
de suppression de crédits budgétaires, et de la
réalisation seulement partielle de la réduction, dont les effets
avaient été anticipés dès 1997, des frais de
diffusion sur ondes courtes en 1997 et 1998.
Ces choix semblent répondre à certains souhaits traditionnels du
législateur.
• Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'affirmation
explicite du rôle fédérateur et de référence
de France 2 en matière de programmes. Après
l'évocation, à la fin de 1997, du rôle de la Sept-Arte et
de La Cinquième comme
" références majeures du
secteur audiovisuel public ",
le ministre de la culture et de la
communication revient à une conception plus équilibrée et
plus juste du secteur public : France Télévision est le
coeur du dispositif, en fonction de l'idée, partagée par votre
rapporteur, que les chaînes publiques ont une mission
d'intégration qui les conduit à proposer au grand public la gamme
de programmes la plus vaste possible
1(
*
)
.
• Votre rapporteur apprécie le développement des
programmes régionaux de France 3. Il correspond à la mission
spécifique de la chaîne au sein de la télévision
publique généraliste, et va préparer France 3
à mieux affronter, sur un terrain fondamental pour elle en termes
d'audience, la concurrence que le développement de la communication
locale ne va pas manquer d'intensifier à terme.
Votre rapporteur relève, à cet égard, la volonté
légitime des acteurs privés de l'audiovisuel d'investir un
domaine dans lequel une forte demande sociale de communication de
proximité se traduit par des audiences particulièrement
intéressantes pour les services qui ont su y répondre, que ce
soit France 3, selon les modalités décrites dans
l'encadré ci-après, M6, avec ses décrochages locaux, ou la
" télévision locale de plein exercice ", dont la
réglementation de la publicité télévisée et
la politique jusqu'à récemment assez " malthusienne "
du CSA ont jusqu'à présent bridé le développement.
FRANCE 3 ET LA COMMUNICATION LOCALE
France 3
comprend treize directions régionales qui diffusent plus de 10 000
heures de programmes régionaux, d'informations régionales et
d'éditions locales.
La chaîne diffuse deux éditions régionales, quotidiennes,
de 12 heures 15 à 12 heures 30 et de 19 heures 08
à 19 heures 18. Un " tout image " régional de
trois minutes termine en outre le 19/20 chaque soir à
19 heures 55.
En matière d'information de proximité, France 3 diffuse
actuellement dix-sept éditions locales quotidiennes, entre
18 heures 56 et 19 heures 03, à Albi, Bayonne,
Boulogne, Brest, Genève, Lille, Le Mans, Marseille, Metz, Nantes,
Nîmes, Perpignan, Rennes, La Rochelle, Rodez, Toulon et Tours. Elle
propose également neuf éditions
" pluridépartementales " sur le même créneau
horaire, en Alsace, Aquitaine, Bourgogne, Centre, Corse, Franche-Comté,
Ile-de-France, Picardie et Rhône-Alpes.
Ces éditions locales et pluridépartementales recueillent une
forte audience : de 40 % à 70 % de parts de
marché, dont bénéficie le journal régional qui
suit, qui recueille lui-même de 40 % à 50 % d'audience.
L'ensemble des éditions régionales et locales représente
près de 4 700 heures annuelles. Ce secteur est l'axe
stratégique de la politique de développement de France 3, le
projet de plan triennal de développement des éditions locales et
de proximité prévoit la création d'une vingtaine de
journaux nouveaux en trois ans avec l'objectif de couvrir l'ensemble du
territoire à la fin de l'an 2000.
• Votre rapporteur approuve enfin l'enrichissement de la banque de
programmes et de services (BPS) de La Cinquième, ainsi que le
développement de ses implantations.
La BPS est un instrument original élaboré par La Cinquième
dans le cadre de la mission de faciliter l'accès au savoir que la loi
lui assigne. Elle permet, à partir de la consultation d'un catalogue sur
Internet, le téléchargement, par satellite ou autres moyens de
communication numérique à haut débit, de programmer images
et documents.
A la fin de 1998, 400 sites d'expérimentation devraient être en
service et faciliter l'évaluation des besoins auxquels ce service permet
de répondre en matière d'éducation et de
formation.
B. UN NOEUD DE CONTRADICTIONS
1. Des contradictions manifestes du côté de la publicité
Il est
nécessaire d'entrer un peu plus avant dans le détail des
structures de financement de l'audiovisuel public pour prendre l'exacte mesure
des propositions budgétaires de 1999.
Nous avons vu que la hausse des ressources propres des organismes était
limitée à 1,3 %, contre 3,2 % pour les ressources
publiques, ce qui esquisse un rééquilibrage de leur structure de
financement au profit des ressources publiques.
Cette présentation renvoie à la critique traditionnelle de
l'augmentation depuis plusieurs années de la part des ressources de
publicité et de parrainage dans le budget de l'audiovisuel public. De
fait, entre 1994 et 1999 (prévisions), le budget global de l'audiovisuel
public aura augmenté de 21,2 %. Cette évolution recouvre les
mouvements suivants, calculés en francs courants :
- redevance : + 29,9 %
- concours de l'Etat : - 66,3 %
- publicité et parrainage : + 51 %
- autres ressources : - 8,7 %
En francs constants, les évolutions relatives sont les suivantes, pour
une augmentation globale de 13,1 % :
- redevance : + 21,2 %
- concours de l'Etat : - 68,6 %
- publicité et parrainage : + 40,9 %
- autres ressources : - 14,8 %
On sait les arguments habituellement opposés au financement publicitaire
de l'audiovisuel public.
La question sera au centre de l'examen du projet de loi sur l'audiovisuel
présenté à l'Assemblée nationale. L'amorce d'un
rééquilibrage de la structure des recettes de l'audiovisuel
public proposée dans le projet de budget de 1999 s'inscrit explicitement
dans la perspective du recentrage profond que devrait déclencher la
réduction à cinq minutes la durée horaire des messages
publicitaires diffusés par France Télévision. Le ministre
de la culture et de la communication a en effet présenté le
projet de budget comme une préfiguration de cette évolution
profonde.
Il convient donc de juger le projet de budget à partir des intentions
qui ont guidé son élaboration : la diminution, à
terme draconienne, de la part relative des recettes budgétaires des
organismes publics.
Il faut d'abord constater que la traduction budgétaire de la
" nouvelle politique " de financement de l'audiovisuel public est
bien modeste.
En effet, les ressources publicitaires des organismes publics augmenteront
globalement de 2,4 %, ce qui représente un supplément de
107,1 millions de francs par rapport à 1998.
Si l'on examine les objectifs de recettes des organismes, on se rend compte par
ailleurs que la part des ressources publicitaires dans le budget de
France 3 est stabilisée à 30,9 %, mais que leur
progression en volume atteindra 3,6 %, ce qui représente un montant
supplémentaire de 62,9 millions de francs. Par rapport aux
prévisions de recette effectives sur l'exercice 1998, ceci
représente une hausse comprise entre 8,4 % et 10,9 %, selon
les estimations communiquées par France Télévision,
reprises dans le tableau ci-après.
Le décalage entre la présentation des documents
budgétaires et la réalité comptable est dû au fait
que France 3 ne parviendra probablement pas à réaliser
l'objectif de 1 744 millions de francs de recettes publicitaires
prévu dans la loi de finances pour 1998, mais atteindra un montant
vraisemblablement compris entre 1 667 et 1 629 millions de
francs. Les parts d'audience de France 3 fléchissent en
effet : elles sont passées de 18,3 % en janvier 1998 à
16,7 % en octobre, après avoir atteint le plancher de 15,9 %
en septembre. Ce fléchissement est particulièrement perceptible
sur la tranche horaire où France 3 réalise ses gains les
plus forts, la première partie de soirée, de 18 heures
à 20 heures 30, et où les recettes publicitaires se
concentrent.
Cette évolution qui semble largement due au succès de
l'émission de divertissement proposée au même moment par
TF1, se produit dans un contexte marqué par la progression ralentie de
la télévision par rapport à la presse et à la
radio, sur le marché publicitaire : entre juillet 1997 et juillet
1998, la télévision affiche une progression de 4,2 % contre
16,6 % pour la presse et 3,9 % pour la radio, la croissance globale
des investissements publicitaires " trimédia "
s'élevant à 9,8 %, selon la dernière enquête
SECODIP. Ceci renforce d'autant plus les incertitudes qui pèsent sur
l'exercice 1999, que l'annonce de la diminution législative de la
durée horaire des messages publicitaires sur France
Télévision provoque, semble-t-il, des reports de budgets
publicitaires sur TF1 et M6. Les annonceurs souhaitent anticiper une innovation
qui risque de provoquer la saturation des écrans publicitaires des
chaînes privées et l'élévation de leurs tarifs.
France 2 fait face aux mêmes difficultés que France 3,
avec des perspectives qui sont moins préoccupantes : l'augmentation
affichée des objectifs de ressources publicitaires, 0,3 %, soit
12,2 millions de francs, pourrait représenter 3,4 % à
4,6 % par rapport aux encaissements effectifs de 1998.
On notera que la part d'audience de France 2 a fléchi de
22,7 % en janvier 1998 à 21,5 % en octobre, après avoir
atteint le plancher de 21,1 % en septembre. Dans le même temps, la
part d'audience de TF1 passait de 34,1 % à 36,1.
|
|
% |
TF1 |
France 2 |
France 3 |
Canal + |
La Cinq |
Arte |
M6 |
Autres TV |
TTV |
|
|
Audiencemoyenne |
4,9 |
3,3 |
2,6 |
0,6 |
0,3 |
0,2 |
1,9 |
0,6 |
14,4 |
|
Janvier 1998 |
part de marché |
34,1 |
22,7 |
18,3 |
4,3 |
1,9 |
1,6 |
12,9 |
4,1 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,8 |
3,4 |
2,6 |
0,6 |
0,3 |
0,2 |
1,7 |
0,6 |
14,2 |
|
février 1998 |
P.m. |
34,0 |
23,7 |
18,0 |
4,4 |
1,6 |
1,6 |
12,2 |
4,2 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,8 |
3,1 |
2,3 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
1,7 |
0,6 |
13,5 |
|
mars 1998 |
P.m. |
35,2 |
22,9 |
17,2 |
4,6 |
1,7 |
1,4 |
12,8 |
4,2 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,7 |
3,0 |
2,2 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
1,7 |
0,5 |
13,3 |
|
avril 1998 |
P.m. |
35,6 |
22,5 |
13,8 |
4,5 |
1,6 |
1,5 |
13,2 |
4,0 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,1 |
2,6 |
2,0 |
0,5 |
0,2 |
0,2 |
1,6 |
0,5 |
11,6 |
|
mai 1998 |
P.m. |
35,2 |
22,5 |
16,9 |
4,5 |
1,6 |
1,6 |
13,7 |
4,3 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,4 |
2,9 |
2,1 |
0,7 |
0,2 |
0,2 |
1,5 |
0,5 |
12,6 |
|
juin 1998 |
P.m. |
34,6. |
22,9 |
16,8 |
5,8 |
1,6 |
1,7 |
12,2 |
4,2 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,1 |
2,9 |
2,0 |
0,5 |
0,2 |
0,2 |
1,5 |
0,5 |
11,9 |
|
juillet 1998 |
P.m. |
34,7 |
24,2 |
17,1 |
4,5 |
1,8 |
1,6 |
12,3 |
1,0 |
100,0 |
|
|
A.m. |
3,6 |
2,2 |
1,7 |
0,4 |
0,2 |
0,2 |
1,3 |
0,4 |
10,0 |
|
août 1998 |
P.m. |
36,4 |
21,9 |
17,2 |
3,7 |
2,3 |
1,5 |
13,0 |
4,3 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,5 |
2,6 |
1,9 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
1,5 |
1,6 |
12,2 |
|
septembre 1998 |
P.m. |
37,2 |
21,1 |
15,9 |
4,6 |
1,9 |
1,6 |
12,5 |
4,6 |
100,0 |
|
|
A.m. |
4,8 |
2,9 |
2,2 |
0,6 |
0,2 |
0,2 |
1,7 |
0,6 |
13,3 |
|
octobre 1998 |
P.m. |
36,1 |
21,5 |
16,7 |
4,9 |
1,8 |
1,6 |
12,8 |
4,5 |
100,0 |
Source : France Télévision
Le tableau ci-dessous présente les perspectives réelles de
recettes publicitaires de France 2 et France 3 :
|
Publicité (net chaîne) |
Estimations 1998 |
Loi de Finances 1999 |
Evolution |
|
France 2 |
Hypothèse haute 2 444
|
2 526 |
+ 3,4 %
|
|
France 3 |
Hypothèse haute 1 667
|
1 807 |
+ 8,4 %
|
|
France Télévision |
Hypothèse haute 2
111
|
4 333 |
+ 5,4
|
Source : France Télévision
On constate ainsi que le projet de budget repose sur d'inextricables
contradictions :
- entre le radicalisme des objectifs affichés en ce qui concerne
l'évolution des structures de financement de l'audiovisuel public, et la
modestie du premier pas consenti dans le cadre de ce " budget de
préfiguration " ;
- entre les estimations de recettes publicitaires présentées pour
1999 et les réalités de marché : celui-ci risque de
précéder le Gouvernement dans la voie de la régression des
ressources propres des chaînes.
Cette perspective est inquiétante à deux égards.
Sur le plan conjoncturel, votre rapporteur évoquera plus loin les
tensions qui pèseront dès 1999 sur les ressources publiques des
chaînes, et la difficulté qui en résultera de compenser
l'insuffisance éventuelle des recettes publicitaires.
Sur le plan des principes, votre rapporteur est très
réservé à l'égard d'une analyse sommaire du
rôle de la publicité dans la programmation des chaînes
publiques : faire de la publicité le critère
emblématique des insuffisances de la télévision publique
conduit à des contorsions dont le budget de 1999 offre un aperçu
vraisemblablement prémonitoire.
Les réalités de la publicité sont complexes.
Un financement publicitaire excessif tire sans doute la programmation vers le
bas, mais n'implique pas inévitablement l'alignement sur les
chaînes privées. La ménagère de moins de 50 ans
n'est pas la cible-mère du secteur public qui paraît
répondre dans une assez large mesure à sa vocation de
" fédérer " un public beaucoup plus vaste
2(
*
)
. Il a besoin pour cela de ressources importantes, que
la publicité lui garantit mieux sans doute que les crédits
budgétaires ou la redevance. Comment attirer en effet un vaste public
sans coûteuses " paillettes " ? Comment poursuivre
l'ambition de susciter la production d'oeuvres de qualité, pourvues
d'une valeur patrimoniale, si la ressource publicitaire diminue au profit d'un
financement public dont on sait d'expérience le caractère
fondamentalement aléatoire ? Le débat du financement est une
équation à beaucoup d'inconnues, qu'il convient d'aborder avec
réalisme.
2. Des difficultés latentes du côté des recettes publiques
Ici
encore le commentateur du projet de budget fait face à un noeud de
contradictions inextricables. Il convient d'adopter une nouvelle fois la
logique révélée par le ministre de la culture et de la
communication : ce budget
" comporte des signes annonciateurs de
la réforme à venir "
qui,
" sans attendre
l'entrée en vigueur de la réforme de l'audiovisuel public,
retient une structure de financement du secteur public plus vertueuse que par
le passé ".
On sait que l'enfer est pavé de bonnes intentions. Votre rapporteur doit
à l'audiovisuel public de rechercher les perspectives infernales vers
lesquelles les intentions les plus vertueuses pourraient conduire à
terme.
• La redevance
Le projet de budget est construit sur l'hypothèse d'une augmentation de
4,9 % du produit de la redevance, qui en porterait le montant à
12,25 milliards de francs.
La décomposition de la recette supplémentaire de
569,2 millions de francs mérite un examen approfondi.
Après la hausse de 5 % de 1998, qui avait fait passer le taux de
700 à 735 francs, il a été décidé, on
l'a vu, de n'augmenter en 1999 la redevance que dans des proportions
égales à la hausse prévisionnelle des prix :
1,2 %. Le montant dû pour un récepteur couleur
s'élèvera ainsi à 744 francs (475 francs pour un
récepteur noir et blanc). Ceci représentera une recette
supplémentaire de 126 millions de francs.
La progression des recettes proviendra donc pour l'essentiel (443 millions
de francs) d'autres facteurs : d'une part, l'amélioration du
recouvrement de la taxe consécutif à la possibilité de
recouper le fichier des redevables et celui de la taxe d'habitation, ouverte
par la loi du 12 avril 1996, et d'autre part la réduction des
exonérations à la suite du durcissement des conditions y donnant
droit (cf. encadré ci-après).
Conditions d'ouverture du droit à l'exonération de
redevance à partir du 1er janvier 1998
(décret n° 96-1230 du 30 décembre 1996)
•
être âgé de 65 ans au 1er janvier de l'année
d'exigibilité de la redevance ;
• être titulaire de l'allocation supplémentaire du Fonds de
solidarité vieillesse, définie aux articles L 815-2 à L
815-8 du code de la sécurité sociale
• vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des
personnes à charge ou avec d'autres personnes qui en 1997 ont
bénéficié d'un revenu fiscal n'excédant pas la
somme de 43 550 francs pour la première part du quotient
familial, majorée de 11 650 francs pour chaque demi-part
supplémentaire ;
• Les conditions sont différentes pour les informes ou invalides
au taux minimum de 80 % :
• bénéficier en 1997 d'un revenu fiscal soumis aux
conditions décrites ci-dessus ;
• ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la
fortune ;
• vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des
personnes à charge ou avec d'autres personnes qui, en 1997, ont
bénéficié d'un revenu fiscal soumis aux conditions
décrites ci-dessus (à l'exception de la tierce personne
chargée d'une assistance permanente), ou avec des parents en ligne
directe si ceux-ci ont bénéficié en 1997 d'un revenu
fiscal soumis aux conditions décrites ci-dessus.
On peut escompter que ces ajustements susciteront effectivement en 1999 le
surplus de 443 millions de francs attendu. Compte tenu du champ
d'application différent de la taxe d'habitation et de la redevance (les
entreprises sont assujetties à l'une et non à l'autre) et du
probable manque de sensibilité du dernier carré des
réfractaires aux demandes d'explications transmises par
l'administration, l'ouverture de quelque 430 000 nouveaux comptes payants
pourrait cependant s'avérer excessivement optimiste.
Par ailleurs, cette source de recettes ne peut-être
considérée comme une réponse durable aux besoins futurs de
financement du secteur public.
En alignant ostensiblement l'augmentation de la redevance sur celle des prix,
le Gouvernement manifeste d'ailleurs à l'égard des
capacités contributives des redevables une prudence qui augure mal du
financement de l'audiovisuel public quand il s'agira de compenser le brutal
manque à gagner, quelque 2 milliards de francs, que France
Télévision subira en l'an 2000, et de financer les quelque
600 heures de programmes qui devront combler le vide des écrans
publicitaires (aucune estimation du besoin de financement correspondant n'a pu
être fournie à votre rapporteur).
De récentes déclarations de responsables gouvernementaux
confirment le manque d'enthousiasme du gouvernement à l'égard
d'une solution passant par l'augmentation sensible du taux de la
redevance : " Le Gouvernement
" s'engage "
à
ce que
" ce ne soit pas la redevance qui finance le manque à
gagner "
des chaînes publiques, après la réduction
de la publicité prévue par le projet de loi sur l'audiovisuel
public, a ainsi affirmé M. Daniel Vaillant, ministre des Relations avec
le Parlement. La perte de recettes publicitaires
" sera
compensée par le budget "
de l'Etat
" et vous verrez
que dans la loi de finances pour 2000, les crédits du budget de la
culture seront augmentés à due concurrence ".
3(
*
)
Votre rapporteur partage cette prudence à l'égard de la redevance
pour plusieurs raisons.
D'une part, la redevance est un prélèvement de plus en plus
archaïque. Dans le rapport d'information du groupe de travail sur la
communication audiovisuelle
4(
*
)
, votre
rapporteur exprimait les doutes que l'on peut avoir sur la
pérennité d'un prélèvement qui finance une part de
plus en plus étroite de l'offre audiovisuelle, une part plus
étroite encore de l'offre effectivement consommée, et qui
s'analysera de plus en plus comme la rémunération arbitraire
d'une consommation virtuelle forcée. A plus long terme, la
possibilité de recevoir des émissions de télévision
sur les écrans d'ordinateur, non taxés, aura les mêmes
conséquences déstabilisatrices sur cette ressource.
Il convient d'autre part, de tenir compte de l'évolution globale de la
communication audiovisuelle. De ce point de vue, un accroissement excessif du
prélèvement effectué par l'Etat au profit de la
télévision publique ne peut être analysé que comme
une préemption autoritaire sur le budget communication des
téléspectateurs, et serait en profonde contradiction avec les
nouveaux espaces de liberté dont les bouleversements en cours permettent
l'apparition.
Nous sommes loin d'avoir atteint l'excès, estiment les partisans d'une
augmentation sensible de la redevance, en mettant en avant l'expérience
de certains pays étrangers, en particulier l'Allemagne où le taux
dépasse 1 000 francs. Mais ces niveaux ont été
atteints dans un contexte tout à fait différent, marqué
par la rareté de l'offre audiovisuelle et la primauté du secteur
public. Si l'effet d'accoutumance permet à l'Allemagne de maintenir de
tels taux alors que l'audience de la télévision publique
régresse sensiblement dans ce pays, on ne peut attendre la même
attitude de la part du téléspectateur français,
habitué à un prélèvement plus modeste et dont le
désir de choisir librement l'affectation de son budget communication
s'exprime dans le succès inattendu des bouquets satellitaires payants.
Il convient d'être attentif au message délivré par les
quelque 900 000 abonnés à Canal satellite et 500 000
abonnés à TPS.
Le projet de budget de 1999 traduit une conscience embryonnaire de cette
réalité, contradictoire avec le choix affirmé de la
régression des recettes publicitaires.
Il manifeste aussi le début d'un enfermement de l'audiovisuel public
dans une logique de pénurie financière : l'abondement des
budgets des organismes par les crédits budgétaires, seul moyen de
compensation de la baisse ou de la stagnation des autres recettes, n'est pas
à l'ordre du jour.
• Les crédits budgétaires
Les crédits budgétaires aux organismes de l'audiovisuel public
s'élèveront en 1999 à 572 millions de francs, ce qui
représente une diminution de 22,8 % par rapport à 1998. Sur
ce montant, 120 millions de francs, en provenance du chapitre 46-01 des
crédits des services du Premier ministre, représentant les
remboursements d'exonérations de redevance, et 452 millions de
francs, en provenance du budget du ministère des affaires
étrangères, iront à RFI. Seule la radio internationale
continuera ainsi de bénéficier de ressources d'origine
budgétaire.
Ce repli du financement budgétaire des organismes publics marque
pratiquement le terme d'une évolution qui, en quelques années, a
rendu totalement fictive la notion de remboursement d'exonérations,
à partir de laquelle il a pu être tentant de bâtir une
doctrine cohérente de financement du secteur public.
En effet, les crédits représentatifs des remboursements de
redevance diminuent de 58,49 % par rapport à 1998. Ceci
réduit le taux de remboursement à quelque 4 %, contre
10,75 % en 1998, exercice au cours duquel le montant des
exonérations a été estimé à
2,58 milliards de francs, le remboursement s'élevant à
291,1 millions.
Cette évolution a l'avantage de mettre les organismes publics à
l'abri des régulations régulièrement
dénoncées dans le passé par les rapporteurs du
Sénat et de l'Assemblée nationale, régulations souvent
opérées sous le prétexte du dépassement par les
chaînes de leurs objectifs publicitaires.
Rappelons à cet égard que la régulation budgétaire
s'est élevée en 1997 à 46,6 millions de francs :
29 millions de francs pour Radio France et 17,6 millions de francs
pour l'INA.
Elle a été complétée par une annulation de
13 millions de francs portant sur la subvention de RFI imputée sur
le budget des affaires étrangères. Au total, ce sont donc
60 millions de francs de crédits budgétaires qui ont
été annulés en 1997, sur un total de
1 160 millions de francs en loi de finances initiale, soit 5,2 %.
On a déjà indiqué que la régulation de 1998 n'a
porté que sur près de 11 millions de francs.
Le régulateur de 1999 se trouvera devant le vide, ce dont on se
féliciterait sans réserve si l'ordre des priorités n'avait
changé à la suite des annonces du Gouvernement :
- ce n'est plus l'annulation de crédits en cours d'année 1999 qui
pose problème, mais la nécessité éventuelle
d'abonder en cours d'année avec des crédits budgétaires
les budgets des chaînes publiques, si les prévisions du
Gouvernement en termes de recettes publicitaires et de redevance se
revèlent trop optimistes ;
- dans une vision à plus long terme, la tendance apparemment
irréversible à la suppression des crédits
budgétaires des organismes publics (à l'exception des
crédits provenant du budget du ministère des affaires
étrangères) est préoccupante, compte tenu du
caractère peu dynamique du prélèvement
généré par la redevance, compte tenu aussi du reflux
annoncé des recettes publicitaires.
II. LES CRÉDITS DES ORGANISMES
Certains aspects saillants des budgets et de la gestion des organismes de l'audiovisuel public ont été pris en compte dans la présentation générale qui précède. On rappellera essentiellement ici le budget prévisionnel de chaque organisme.
1. France Télévision
•
France 2
Le total des ressources de France 2 augmentera de 2,5 %
(+ 128,7 millions de francs par rapport à un budget de
5,1 milliards de francs en 1998).
Les ressources publiques destinées à France 2 progresseront de
120,5 millions de francs (+ 4,9 %), dont
+ 223,5 millions de francs pour la redevance (+ 9,5 %), les
crédits budgétaires étant supprimés
(- 103 millions de francs).
Les ressources propres de France 2 augmenteront de 0,3 % en
conséquence d'une augmentation de 0,5 % des ressources
publicitaires (+ 12,2 millions de francs) et d'une stabilisation
à 70 millions de francs des autres ressources propres.
Ceci se traduit par l'évolution suivante de la structure du budget de
France 2 :
- la part des ressources publiques est de 48,7 % contre 47,6 % en
1998 ;
- la part des ressources publicitaires est de 47,5 % (51,3 % pour
l'ensemble des ressources propres) contre 48,4 % en 1998.
|
|
PLF 1999 |
Variation
en valeur
|
Variation
en %
|
Part dans le projet de PLF 1999 |
|
Redevance |
2 588,0 |
+ 223,5 |
+ 9,5 % |
48,7 % |
|
Crédits budgétaires |
|
|
|
|
|
SGPM |
|
- 103,0 |
- 100,0 % |
|
|
MAE-COOP |
|
|
|
|
|
Total crédits budgétaires |
|
- 103,0 |
- 100,0 % |
|
|
Total ressources publiques |
2 588,0 |
+ 120,5 |
+ 4,9 % |
48,7 % |
|
Ressources propres
|
2 526,0 |
+ 12,2 |
+ 0,5 |
47,5 % |
|
Parrainage |
132,0 |
- 4,0 |
- 2,9 % |
2,5 % |
|
Total publicité et parrainage |
2 658,0 |
+ 8,2 |
+ 0,3 % |
50,0 % |
|
Autres ressources propres |
70,0 |
+ 0,0 |
+ 0,0 % |
1,3 % |
|
Total ressources propres |
2 728,0 |
+ 8,2 |
+ 0,3 % |
51,3 % |
|
Total des ressources |
5 316,0 |
+ 128,7 |
+ 2,5 % |
100,0 % |
•
France 3
Le total des ressources de France 3 augmentant de 3,6 %
(+ 205,8 millions de francs par rapport à un budget de
5,6 milliards de francs en 1998).
Les ressources publiques destinées à France 3 augmenteront de
144,9 millions de francs (+ 4,3 %), dont + 248 millions de
francs pour la redevance (+ 7,5 %), les crédits
budgétaires disparaissent (- 103,1 millions de francs).
Les ressources propres de France 3 augmenteront de 2,7 % en
conséquence d'une augmentation de 3,6 % des ressources
publicitaires (+ 62,9 millions de francs) et d'une diminution de
0,5 % des autres ressources propres (- 2 millions de francs).
Ceci se traduit de la façon suivante, dans la structure du budget de
France 3 :
- la part des ressources publiques est de 60,6 % contre 60,2 % en
1998 ;
- la part des ressources publicitaires stabilisée à 30,9 %
(39,4 % pour l'ensemble des ressources propres).
|
|
|
Variation
en valeur
|
Variation
en %
|
Part dans le projet de PLF 1999 |
|
Redevance |
3 543,0 |
+ 248,0 |
+ 7,5 % |
60,6 % |
|
Crédits budgétaires |
|
|
|
|
|
SGPM |
|
- 103,1 |
- 100,0 % |
|
|
MAE-COOP |
|
|
|
|
|
Total crédits budgétaires |
|
- 103,1 |
- 100,0 % |
|
|
Total ressources publiques |
2 543,0 |
+ 144,9 |
+ 4,3 % |
60,6% |
|
Ressources propres
|
1 806,9 |
+ 62,9 |
+ 3,6 % |
30,9 % |
|
Parrainage |
100,9 |
+ 0,0 |
+ 0,0 % |
1,7 % |
|
Total publicité et parrainage |
1 907,8 |
+ 62,9 |
+ 3,4 % |
32,6 % |
|
Autres ressources propres |
398,4 |
- 2,0 |
- 0,5 % |
6,8 % |
|
Total ressources propres |
2 306,2 |
+ 60,9 |
+ 2,7 % |
39,4 % |
|
Total des ressources |
5 849,2 |
+ 205,8 |
+ 3,6 % |
100,0 % |
Les deux
chaînes de France Télévision vont aborder en 1999 une phase
clé de leur développement, avec la discussion du projet de loi
qui prévoit de rassembler France 2, France 3 et une
société intégrant la Cinquième et la Sept-Arte dans
une société holding France Télévision, qui
prévoit par ailleurs, on l'a évoqué ci-dessus, la
diminution à 5 minutes de la durée horaire des messages
publicitaires.
Le débat parlementaire devra être l'occasion d'une
réflexion sur le rôle, les missions et l'organisation du secteur
public de l'audiovisuel qu'il n'est pas possible d'anticiper dans le
présent rapport budgétaire au-delà des aspects financiers
mentionnés plus haut. Il conviendra d'élaborer à cette
occasion une réponse à la crise d'identité que traverse la
télévision publique, devant l'évolution de la
communication audiovisuelle, une crise qui se traduit par un affaissement des
taux d'audience dans lequel il est actuellement difficile de distinguer ce qui
est dû à l'amorce d'un repli " structurel " des
télévisions généralistes, et ce qui relève
du positionnement insuffisamment clair des chaînes publiques.
L'élaboration des plans stratégiques de France 2 et de France 3
apparaît comme une contribution à la réflexion qu'il
convient d'engager.
Rappelons à cet égard que France 2 a retenu deux axes
majeurs :
- contribuer au renforcement de la cohésion sociale, participer à
l'enrichissement de l'identité culturelle et se présenter comme
une chaîne généraliste porteuse de valeurs positives ;
- diversifier l'offre de services et de programmes afin de mieux
répondre à la demande du public et de faire face aux nouvelles
formes de concurrence ;
- mieux mobiliser les ressources de l'entreprise.
France 3 a aussi identifié trois missions fondamentales :
- renforcer les programmes nationaux ;
- contribuer au développement des nouveaux services de France
Télévision ;
- développer l'offre régionale de programmes. A cet égard,
le projet " Proxima " prévoit de renforcer les pôles de
décision locaux par rapport aux régionaux. Au lieu des treize
directions régionales actuelles, la chaîne serait divisée
en sept grandes directions, divisées en vingt-deux régions
correspondant aux circonscriptions administratives. Deux groupes de travail ont
été mise en place. L'objectif est de mieux résister
à la concurrence des chaînes privées sur l'information
locale, dont les téléspectateurs sont demandeurs.
2. Les chaînes du cinquième canal
•
La Cinquième
Le total des ressources de la Cinquième augmentera de 2,9 %
(+ 22,6 millions de francs par rapport à un budget de
781 millions de francs en 1998).
Les ressources publiques de la Cinquième augmenteront de
23,6 millions de francs (+ 3,1 %), dont
+ 63,6 millions de francs pour la redevance (+ 8,9 %), les
crédits budgétaires disparaissant (- 40 millions de
francs).
Les ressources propres de la Cinquième diminueront de 3,3 % en
conséquence d'une stabilisation des ressources publicitaires à
19,3 millions de francs et d'une diminution de 12,2 % des autres
ressources propres (- 1 million de francs).
En ce qui concerne la structure du budget de la Cinquième, on notera que
les ressources publiques représenteront 96,4 % du budget.
•
La Sept-Arte
Le total des ressources de la Sept-Arte augmentera de 2,9 %
(+ 29,3 millions de francs par rapport à un budget de
1,03 milliard de francs en 1998).
Les ressources publiques de la Sept-Arte augmenteront de 31,6 millions de
francs (+ 3,2 %), dont + 73,2 millions de francs pour la
redevance (+ 7,7 %), les crédits budgétaires
étant supprimés (- 41,5 millions de francs).
Les ressources propres de la Sept-Arte diminueront de 19,4 % en
conséquence de la diminution de 2,4 millions de francs des recettes
commerciales.
En ce qui concerne la structure du budget de la Sept-Arte, on notera que les
ressources publiques représenteront 99 % du budget.
La plus grande partie des mesures nouvelles destinées à la
Cinquième et à la Sept-Arte seront consacrées à
l'enrichissement des deux antennes (35,4 millions de francs).
Les budgets de programmes de La Cinquième et de la Sept/Arte seront
accrus afin de permettre à ces sociétés d'élargir
leurs possibilités de programmation (5,5 millions de francs et
23,9 millions de francs respectivement).
L'augmentation de la contribution de la Sept/Arte au GEIE ARTE permettra
à ce dernier de financier une amélioration des programmes de
l'avant-première partie de soirée et la diffusion d'une
cinquantaine de documentaires supplémentaires.
Cette nouvelle grille est conçue pour faciliter l'enchaînement
entre les programmes de La Cinquième et ceux de la SEPT/ARTE, au moment
où l'installation des deux sociétés dans un siège
commun préfigure leur fusion à la suite de l'adoption du projet
de loi sur la communication audiovisuelle déposé à
l'Assemblée nationale.
On peut toutefois s'interroger sur les modalités choisies pour
l'enchaînement des programmes des deux chaînes autour de 19 heures.
En particulier, la diffusion d'un bulletin d'informations sur l'antenne d'Arte
paraît vouée à concurrencer le journal de France 2, dont le
contenu vient précisément d'être réorienté
vers les nouvelles internationales.
3. Les autres organismes
•
Radio France
Le projet de budget de Radio France, pour 1999, s'élève à
2 814,3 millions de francs contre 2 749,5 millions de francs en 1998
(+2,4 %), soit le double de l'inflation prévisionnelle, contre une
hausse de 2 % en 1998.
Une mesure nouvelle de 10,2 millions de francs devra permettre à la
société de mieux assurer en 1999 les principaux objectifs de sa
modernisation.
S'agissant des différentes antennes, la priorité est à
l'amélioration de la politique d'offre de programmes et au renforcement
de l'information, notamment sur France Inter.
La politique qui sera conduite devra également s'attacher à
l'optimisation des moyens accordés au développement des
programmes de proximité, et au renouvellement des publics des principaux
programmes. Ceci complétera l'extension de la couverture du Mouv, dont
l'audit réalisé en début d'année avait
montré la nécessité, et qui demeure insuffisante.
•
RFO
Le budget de RFO s'élèvera à 1 251,8 millions de
francs en 1999, enregistrant une progression de 3 % par rapport à
1998.
Il consolide ainsi l'augmentation des moyens consacrés aux programmes
régionaux intervenue dans le cadre du budget de la société
pour 1998 et comporte une mesure nouvelle significative (10,3 millions de
francs) pour lui permettre de développer ses programmes propres et en
enrichir le contenu.
La poursuite des travaux immobilisés destinés à permettre
la relocalisation des stations régionales de Guadeloupe et de Guyane
sera financée dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin
d'année 1998.
Le projet de finances pour 1999 prend acte de résultats moins
défavorables, en matière de recettes publicitaires, que ceux
qu'avaient laissé attendre les simulations prises en compte dans la
construction des projets de loi de finances pour 1997 et 1998 à la suite
des modifications du cahier des charges de la société
décidées en 1996 (suppression de la publicité sur le
deuxième canal télévisuel et interdiction de la
publicité de marques sur les antennes radiophoniques).
•
INA
En diminution de 1,2 % par rapport au budget présenté par la
loi de finances pour 1998, le budget de l'Institut national de l'audiovisuel
progressera de 4,5 % par rapport au budget adopté par le conseil
d'administration de cet établissement.
Celui-ci traduisait l'engagement de l'Institut dans une démarche
d'adaptation de ses charges à la diminution de ses ressources
(prestations d'archivage pour France 2 et France 3 et cessions de droits
audiovisuels).
Une mesure nouvelle importante (13,8 millions de francs) permettra
d'amplifier la numérisation de la chaîne d'exploitation des
archives, améliorant le service rendu aux diffuseurs par l'INA et
confortant ainsi ses ressources commerciales.
En outre, le lancement d'un plan de sauvegarde et de restauration des archives
devrait donner à l'INA les moyens de mieux remplir sa mission
patrimoniale.
III. UN ASPECT DE LA POLITIQUE DE L'AUDIOVISUEL : LE SECTEUR PUBLIC ET LA CRÉATION CINÉMATOGRAPHIQUE
Les
relations entre le cinéma et la télévision publique seront
sans doute un des sujets centraux de la discussion du projet de loi sur
l'audiovisuel public présenté dernièrement à
l'Assemblée nationale. Le rôle des chaînes publiques
à l'égard de la production cinématographique est trop
souvent masqué par la prééminence de Canal Plus dans ce
domaine. Or France 2 Cinéma et France 3 Cinéma sont en fait des
acteurs influents de ce marché. Leurs investissements, quelque 250
millions de francs actuellement (les derniers chiffres précis, ceux de
1997, sont indiqués ci-dessous), inférieurs à ceux de
Canal Plus (800 millions de francs), devancent ceux de TF1
(200 millions de francs) et de M6 (50 millions de francs), tandis qu'Arte
effectue de son côté un investissement annuel de quelque 50
millions de francs. Les filiales cinématographiques de France 2 et de
France 3 interviennent ainsi chaque année dans le financement du tiers
de films d'expression originale française. On comprend dans ces
conditions l'attention que les professions du cinéma accordent à
l'évolution potentielle de la contribution de la
télévision publique à la production.
Votre rapporteur considère de son côté que l'une des
missions de la télévision publique est de participer à cet
objectif essentiel de la politique audiovisuelle de l'Etat qu'est à ses
yeux le développement des industries audiovisuelles de la France et la
production de contenus.
Aussi a-t-il choisi d'aborder dans son rapport sur les crédits de 1999,
très brièvement et à titre de première approche, la
question de la contribution du secteur public à la création
cinématographique.
A. QUELLE CONTRIBUTION ? TROIS PISTES
1. Le financement
L'apport
de financements est la contribution la plus évidente du secteur public
à la production cinématographique. Le secteur public ne se
différencie guère en cela des chaînes
généralistes privées en clair, qui sont soumises aux
mêmes obligations réglementaires que lui.
Il convient donc d'ouvrir toute réflexion par le rappel de quelques
chiffres significatifs : en 1997, la part du chiffre d'affaires
consacré à la production cinématographique (que la
réglementation fixe à un minimum de 3 %) a été
de 3 % pour France 2, de 3 % pour France 3, et de 3,01 % pour
TF1. Ceci a représenté un montant de 139, 15 MF pour France 2, de
97 MF pour France 3, et de 197 MF pour TF1. France 2 a ainsi participé
au financement de 26 films, le nombre étant de 15 pour France 3 et de 16
pour TF1.
Une question se pose aujourd'hui. Le projet de réduire à cinq
minutes la durée horaire des écrans publicitaires de France 2 et
de France 3 aura-t-il une incidence sur la capacité de financement du
secteur public ? Le gouvernement s'est engagé en principe à
compenser le manque à gagner de quelque 2 milliards de francs. On a vu
ci-dessus que cet engagement semblait actuellement tenir beaucoup du voeu pieu.
S'il était rempli dans de bonnes conditions, une partie des sommes
versées à ce titre à France Télévision
pourra être investie dans la production de fiction
cinématographique et audiovisuelle, production que pourrait dynamiser
par ailleurs la nécessité de remplir les six cents heures
libérées par la publicité. C'est une bonne perspective,
mais il faut noter l'existence d'une condition préalable :
l'inévitable réarticulation des grilles de programmes devra
être conçue en fonction de la diffusion de films et d'oeuvres
audiovisuelles, et non d'une redistribution des écrans publicitaires sur
l'ensemble de la grille des programmes, qui imposerait des formats
incompatibles avec ceux du cinéma.
Il conviendra donc, si le projet de loi est adopté en l'état, de
surveiller à la fois l'exécution des engagements du gouvernement
en matière de financement des chaînes publiques et
l'évolution de leurs grilles de programmes.
2. L'exposition du cinéma français
La
réglementation de la diffusion des oeuvres cinématographiques, et
spécialement les interdictions de diffuser des films certains jours,
traduit la méfiance du monde du cinéma à l'égard du
petit écran. On a longtemps considéré que la
télévision concurrençait à armes inégales
l'exploitation des oeuvres en salle. Mais il faut aussi tenir compte de
facteurs plus positifs : le succès d'audience d'un film
diffusé à la télévision peut permettre de relancer
l'exploitation commerciale d'un film ayant connu un échec en salle. Cela
sera de plus en plus vrai au fur et à mesure que le développement
du second marché des programmes offrira de nouveaux
débouchés. L'exposition de la production française sur les
écrans de la télévision généraliste
apparaît ainsi comme une seconde contribution possible de la
télévision publique à la production
cinématographique. Ce qui est vrai pour tel ou tel film l'est encore
plus pour la production française dans son ensemble : la diffusion
de films français peut contribuer à former le goût du
public.
Cette constatation incite à rappeler les statistiques de diffusion des
films français sur les chaînes généralistes. En
1997, France 2 et France 3 ont diffusé le maximum de films
autorisés par la réglementation : 192. On notera que TF1 et
M6 n'en ont diffusé que 190 durant la même période. Sur
l'ensemble de la programmation, France 2 a diffusé 47,9 % de films
d'expression originale française (EOF), France 3 : 49 %, alors
que TF1 en diffusait 51,1 %. Sur la tranche 20h30-22h30, France 2 a
diffusé 48,9 % d'EOF, France3 : 51,5 %, et TF1 :
54,9 %. Il ne semble donc pas que la contribution du secteur public
à l'exposition de la production française soit vraiment
déterminante. Il est vrai cependant que France Télévision
se rattrape d'une certaine manière sur les statistiques de diffusion de
films américains : TF1 en a diffusé 75 en 1997, contre 73
pour France 2 et 68 pour France 3. Sur la tranche 20h30-22h30, France 2 a
diffusé 36 films américains contre 37 pour France 3 et 39 pour
TF1. Il n'en demeure pas moins que du point de vue de l'exposition des films
français, les différences entre le secteur public et les
chaînes privées sont tout à fait minimes. Il y a sans doute
un effort à faire de ce côté.
Il peut être intéressant de prendre en compte un autre facteur. Le
rôle de " vitrine " du cinéma français est mieux
assuré par les chaînes généralistes que par les
thématiques, y compris les thématiques culturelles comme Arte. De
ce point de vue, France télévision joue sans doute un rôle
particulièrement utile, dans la mesure où son audience,
orientée vers l'ensemble du public (la part d'audience des
ménagères de moins de 50 ans n'est que de 15 % pour France
télévision, contre 21 % pour le secteur privé) lui
permet de toucher un public assez diversifié. Il faut cependant noter
aussi l'intérêt que présenterait du point de vue de la
fonction de " vitrine " le rajeunissement de l'audience de France
télévision : c'est le public jeune qui fréquente des
salles de cinéma.
Il y a un dernier problème à prendre en compte en ce qui concerne
la fonction d'exposition. Il s'agit des conséquences sur le financement
et donc sur le contenu des oeuvres, des restrictions imposées à
la diffusion d'oeuvres violentes aux heures de grande écoute. On se
rappelle les polémiques déclenchées à ce sujet par
certains metteurs en scène à plusieures occasions, et les
accusations portées contre les chaînes publiques. Il faut rappeler
à cet égard que le législateur a imposée aux
chaînes de télévision l'objectif de protection de l'enfance
et de l'adolescence au nom d'une conception de l'intérêt public
qui dépasse sans doute les seuls intérêts de la production
cinématographique. Le public s'attend assez légitimement à
ce que la télévision publique soit particulièrement
exigeante quand est en cause le respect d'autrui.
3. La création
L'encouragement à la création, au
développement
et au renouvellement du cinéma français est une troisième
modalité de contribution à la création
cinématographique, qui devrait distinguer le secteur public des
chaînes privées. Chacun salue le rôle d'Arte à cet
égard.
En ce qui concerne France télévision, il y a peu de points
saillants à relever. France 2 a utilisé pour la première
fois en 1997 la possibilité ouverte depuis 1994 de diffuser hors quantum
52 films d'art et d'essai : 5 films ont été diffusée
dans ce cadre. France 3 en a diffusé 2.
Il faut naturellement tenir aussi compte de la nécessité pour la
télévision publique de sélectionner en fonction des
besoins de l'antenne les projets soumis aux filiales cinématographiques.
Les seuls films français pratiquement accessibles aux chaînes
publiques sont ceux que leurs filiales coproduisent. Il est donc vital pour
elles de coproduire un certain nombre de films susceptibles d'être
programmés avec succès aux heures de grande écoute. Cette
exigence est partiellement contradictoire avec la préoccupation
d'innover. Mais tous les films ne sont pas destinées aux heures de
grande écoute, et les productions s'inscrivant dans une perspective de
renouvellement du cinéma français doivent trouver leur place dans
une programmation qui doit être diversifiée et doit ambitionner de
rassembler successivement tous les publics.
Il faut enfin rappeler une dernière contribution, coûteuse, des
chaînes publiques à la qualité
cinématographique : l'interdiction de couper la diffusion des films
par des écrans publicitaires.
B. QUELS INSTRUMENTS : TROIS QUESTIONS
1. Les règles de programmation sont-elles condamnées ?
Les
règles de programmation ont largement participé à la
montée en puissance du cinéma français.
Celui-ci, désormais le second du monde, comme le rappelait encore
dernièrement le ministre de la culture et de la communication, est-il
encore dépendant de ces règles alors que le fréquentation
des salles augmente grâce à la modernisation du parc, et alors que
les succès du cinéma anglais montrent que les béquilles
réglementaires ne sont pas forcément indispensables ?
L'internationalisation de la diffusion et l'impossibilité de soumettre
au droit français des chaînes comme RTL 9 qui ignorent d'ores et
déjà les interdictions de programmation, ainsi que la
nécessité d'assurer aux diffuseurs des conditions de concurrence
équitables, rendront nécessaire à terme une
évolution du système français d'appui à la
production. Il est généralement préconisé à
cet égard de substituer progressivement des obligations de financement
plus ambitieuses aux obligations de programmation des chaînes.
2. Les obligations de financement de la production sont-elles la solution de l'avenir ?
Il
s'agit d'une piste prometteuse dans la mesure où ces obligations
semblent plus facilement acceptées par nos partenaires européens
que les règles de programmation. Il paraît possible de lancer des
consultations dans ce sens et de présenter des propositions au niveau
européen. La démarche européenne est nécessaire
afin de prévenir les délocalisations.
Mais il faut aussi tenir compte des inconvénients potentiels d'une
augmentation très sensible des obligations d'investissement des
chaînes, publiques comme privées. Le déversement brutal
d'une manne financière que les entreprises cinématographiques
pourraient avoir quelque peine à absorber en développant la
production, risquerait d'encourager la substitution d'une logique de
préfinancement à la logique d'amortissement indispensable
à l'efficacité économique. La qualité des oeuvres
pourrait aussi être altérée par la prédominance
encore plus affirmée de la télévision sur la production
cinématographique. C'est pour prévenir ce risque que la
réglementation actuelle interdit à un diffuseur de financer plus
de la moitié du coût de production d'un film. Il n'est pas
forcément souhaitable de permettre le dépassement de ce plafond.
C'est à la lumière des mêmes considérations qu'il
faudra aussi examiner les conséquences et les modalités de la
redistribution des recettes publicitaires que le secteur public sera conduit
à abandonner.
3. Le secteur public doit-il avoir un rôle pilote en matière d'appui à l'industrie indépendante des programmes ?
Il faut
rappeler que France 2 n'est pas autorisée à recourir à ses
moyens propres pour la production d'oeuvres de fiction. C'est une disposition
significative en faveur de l'industrie indépendante des programmes,
aussi bien cinématographiques qu'audiovisuels.
Afin de favoriser la rentabilisation des oeuvres sur le second marché
des programmes, il est parfois suggéré que le secteur public joue
un rôle pilote en matière de circulation des droits, en
s'abstenant par exemple d'acquérir des droits de diffusion exclusifs
tous supports. Il n'est pas certain que cela ait une incidence
financière favorable sur le secteur de la production, dans la mesure
où l'on peut imaginer que les chaînes compenseront la perte subie
en diminuant leur contribution financière moyenne. Peut-on aussi
envisager d'interdire aux chaînes publiques d'acheter des parts
" coproducteurs ", en les cantonant dans l'achat de parts
" antenne " ?
Il est difficile de déterminer les implications économiques et
financières de telles propositions, ainsi que le meilleur
équilibre possible entre les intérets en cause.
Votre commission se contentera de noter, à ce stade, que ce type de
problèmes semble ressortir à la compétence du Conseil de
la concurrence, mieux à même que le pouvoir réglementaire,
et a fortiori le législateur, de mener les études
nécessaires à l'identification d'abus de positions dominantes, de
la part des diffuseurs, à l'encontre de la production
indépendante. Ce n'est que si de telles études mettaient en
lumière une situation structurellement défavorable des
producteurs à l'égard des diffuseurs que le pouvoir
réglementaire pourrait, au vu des problèmes effectivement
constatés, être autorisé par le législateur à
encadrer les pratiques patrimoniales des chaînes de
télévision en matière d'achat de droits.
On voit qu'une matière aussi technique s'accomode mal des effets
d'annonces. Et on se réjouit que le Gouvernement se soit jusqu'à
présent préservé de ce danger, contrairement à ce
qui a été le cas dans le domaine de la publicité.
Il faudra enfin veiller à ce que la création annoncée du
grand holding du secteur public ne conduise pas à la création
d'un guichet financier unique, ou d'une centrale d'achat de droits dont la
puissance de marché face aux producteurs serait excessive. Un des
rôles du secteur public est de desserrer la structure oligopolistique de
la demande de programmes, il serait manifestement inopportun que les
initiatives du gouvernement aboutissent à l'effet inverse.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
de sa séance du 12 novembre 1998, la commission a examiné le
rapport pour avis de M. Jean-Paul Hugot sur les crédits de la
communication audiovisuelle pour 1999.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.
Mme Danièle Pourtaud
s'est étonnée de la critique
de la diminution de la part des ressources publiques dans le financement des
chaînes, alors que le récent rapport d'information de la
commission sur la communication audiovisuelle préconisait cette
diminution. Elle a rappelé, à cet égard, que la part de la
publicité diminuait pour la première fois depuis 1992. Elle a
estimé nécessaire que les ressources de l'audiovisuel public
augmentent et s'est déclarée satisfaite de la croissance du
produit de la redevance, notant que le taux de cette ressource
s'élève à 1.000 francs en Allemagne et que le montant
de 740 francs fixé en France pour 1999 montre qu'une marge
d'augmentation demeure.
Elle a noté que les ressources publiques de France 2 augmenteraient de
4,9 % et que celles de France 3 augmenteraient de 4,3 %
en 1999, et a estimé que le rapporteur pour avis avait, les
années passées, approuvé des budgets dont la structure
était beaucoup moins favorable.
Elle a enfin insisté sur le fait que le budget de 1999 était un
budget de transition permettant le financement d'un montant important de
mesures nouvelles, et spécialement de nouveaux programmes, alors que la
production de France 2 va diminuer en 1998 du fait des restrictions
imposées par le budget de 1997. Elle a enfin estimé qu'il
convenait d'apprécier les crédits de 1999 au regard de ces
données et non du débat à venir sur le projet de loi.
M. Jean-Louis Carrère
a demandé quelle serait la
stratégie globale de la majorité du Sénat à
l'égard du projet de budget de 1999.
M. Ivan Renar
a aussi souhaité savoir si la majorité
sénatoriale allait élaborer un budget alternatif.
Se déclarant un peu déçu par l'exposé du rapporteur
pour avis,
M. Michel Dreyfus-Schmidt
a observé que la
position qu'il avait prise n'allait pas dans le sens de la présentation
d'un projet de budget alternatif, ce qui supposerait que l'on n'envisage pas
que le Sénat accepte le projet tel quel, mais qu'on lui propose de le
modifier.
Rappelant que la commission avait, dans le passé,
préconisé la diminution des ressources publicitaires des
chaînes publiques, il a souligné que si elle était d'accord
sur ce point, mais pas sur les mesures proposées pour consolider les
recettes du secteur public, il lui appartenait de faire d'autres propositions
à cet égard. Il a également demandé au rapporteur
pour avis s'il estimait qu'il fallait également limiter la durée
de la publicité sur les chaînes privées, et s'il avait des
propositions à faire pour augmenter le rendement de la redevance sans
augmenter son taux.
Il a enfin noté que la diminution des recettes publicitaires des
organismes publics pouvait avoir des effets positifs sur l'évolution des
taux d'audience.
M. Philippe Richert
a rappelé que Mme Catherine Trautmann
avait indiqué devant la commission, lors de sa première
intervention sur la communication audiovisuelle, qu'elle ne souhaitait pas
augmenter les taux de la redevance, en réponse à une question sur
les conséquences financières de la diminution
préconisée par elle des recettes publicitaires de la
télévision publique. Le projet de budget pour 1999 ne semble pas
en cohérence avec cette affirmation. Il ne traduit pas non plus les
principes de la réforme annoncée. De plus, la réflexion
sur l'évolution des missions et du financement du secteur public devrait
intégrer la situation du secteur privé, ce qui n'est pas le cas.
Dans ces conditions, la proposition du rapporteur pour avis de s'en remettre
à la sagesse du Sénat apparaît appropriée.
M. André Bohl
a demandé si la réorganisation
administrative du secteur public était envisagée et si elle
permettrait de réaliser des économies. Il a rappelé que
les téléspectateurs faisaient de plus en plus le choix de
s'abonner à des services de télévision payants, et que
cela devait susciter une réflexion sur l'évolution du secteur
public. Il a enfin regretté l'absence de vision sur la vocation
internationale des chaînes publiques.
M. Jack Ralite
a estimé inopportun de faire intervenir la
réforme envisagée du secteur public dans l'examen du projet de
budget. Il a estimé que celui-ci était intéressant. En ce
qui concerne l'évolution à long terme du système public,
il a noté la nécessité d'une réflexion qui devra
envisager la diminution des ressources publicitaires, qu'il approuve,
l'augmentation éventuelle de la redevance, la fixation des concours
budgétaires de l'Etat sur une base pluriannuelle, la diffusion nocturne
éventuelle de programmes de formation à péage sur les
antennes publiques.
Mme Danièle Pourtaud
est ensuite revenue sur l'opportunité
de ne pas confondre le prochain examen du projet de loi sur la communication
audiovisuelle et le vote du budget. Elle a rappelé que le
précédent gouvernement avait préjugé, en
élaborant le budget de 1997, de l'adoption d'une loi fusionnant La
Cinquième et la Sept Arte, ce qui l'avait conduit à amputer de
150 millions de francs les budgets de ces deux chaînes alors que la
fusion n'a pas eu lieu. Il est donc souhaitable de ne pas anticiper dans la loi
de finances le contenu de la future loi.
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis
, a alors présenté
les observations suivantes :
- Mme Catherine Trautmann a elle-même établi un lien entre le
projet de budget et le projet de loi sur la communication audiovisuelle. C'est
dans les perspectives dessinées par celui-ci que s'incrit la limitation
des recettes publicitaires en 1999. Or on ne sait pas comment le Gouvernement
va compenser cette diminution. Il semble que le Gouvernement n'envisage pas
d'augmentation sensible de la redevance pour l'avenir, et la suppression des
crédits budgétaires des chaînes laisse penser que cette
ressource ne sera guère mobilisable. Le projet de créer une
société holding France Télévision est certes
présenté comme un moyen d'opérer des économies, de
même que le développement d'un pôle multimédia
paraît porteur de recettes nouvelles, ces orientations sont cependant
insuffisantes pour dessiner de façon satisfaisante l'avenir financier du
secteur public. On observe en particulier que la présidence commune de
la Cinquième et de la Sept Arte, préfiguration de leur fusion,
n'a pas permis de réaliser des économies d'échelle ;
- le récent rapport du groupe de travail de la commission sur la
communication audiovisuelle n'a pas présenté de proposition en ce
qui concerne l'évolution des recettes publicitaires des chaînes
publiques ;
- le projet de budget de la communication audiovisuelle doit être
examiné par la commission tel que le Gouvernement l'a
présenté. L'éventuelle élaboration d'un budget
alternatif et la préparation d'amendements n'interviendront que dans un
second temps ;
- la réorganisation administrative du secteur public est
prévue. Un de ses critères d'appréciation sera
l'adaptation du secteur public à la nouvelle donne du monde
numérique.
En conclusion de ce débat, la commission,
suivant les conclusions
de son rapporteur
, a décidé de s'en remettre à la
sagesse du Sénat pour l'approbation ou le rejet des crédits de la
communication audiovisuelle en 1999
.
CONCLUSION
1
cf. sur les points : Etat des
lieux de
la communication audiovisuelle 1998, rapport du groupe de travail sur la
communication audiovisuelle, n° 38, 1998-1999, p.p. 109 à 115.
2
Cf. à ce sujet : Etat des lieux de la communication
audiovisuelle, op. cit. p.p. 113 à 115.
3
Correspondance de la presse, lundi 23 novembre 1998.
4
op. cit. p. 127.