Avis n° 79 (1995-1996) de M. Gérard LARCHER , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 6 décembre 1995

Disponible au format Acrobat (1,6 Moctet)

• CHAPITRE PREMIER PRÉSENTATION DES CRÉDITS
  
  • A. L'EFFORT FINANCIER CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE ET AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN
    
  • B. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES
    
• CHAPITRE II BILAN DES ACTIONS ENGAGÉES
  
  • A. BILAN DES CINQ PRIORITÉS FIXÉES PAR LE CIV DU 22 FÉVRIER 1994
    
  • B. LES PROCÉDURES CONTRACTUELLES
    
  • C. LES DÉCISIONS DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES VILLES (CIV) POUR 1995
    
• CHAPITRE III DES PERSPECTIVES DE RÉFORME : LE PROGRAMME NATIONAL D'INTÉGRATION URBAINE (PNIU)
  
  • A. DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS ET DE L'EMPLOI
    
  • B. DIVERSIFICATION DE L'HABITAT ET RESTRUCTURATION DES QUARTIERS
    
  • C. ASSOCIATION DES HABITANTS ET DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE
    
  • D. RESTAURATION DE LA PRÉSENCE DE L'ÉTAT ET DES SERVICES PUBLICS
    
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE
  

N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXIII

VILLE

Par M. Gérard LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.

Mesdames Messieurs,

Dans sa déclaration de politique générale du 23 mai 1995, le Premier Ministre a souligné la nécessité de définir un « nouveau pacte républicain » qui permette d'assurer l'égalité des chances, la récompense du mérite, l'esprit de solidarité et la tolérance.

S'agissant des conditions de vie dans les quartiers difficiles des villes et des banlieues, il a estimé qu'« une politique de la ville, certes généreuse dans ses intentions, mais aux responsabilités, aux procédures et aux financements enchevêtrés n'a fait trop souvent qu'exacerber les tensions et les frustrations. [...] »

Afin de réformer cette politique, le Premier ministre a demandé au ministre de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion de préparer un « programme national pour l'intégration urbaine qui concrétise cette approche nouvelle des difficultés de la ville ».

Votre rapporteur pour avis estime que la politique de la ville doit s'assigner des objectifs durables et doit être conduite dans une perspective de moyen terme. Il souhaite par conséquent que le nouveau programme devienne la charte d'une véritable action pluriannuelle.

Avant d'examiner les perspectives ainsi ouvertes, il convient d'examiner d'une part le montant des crédits alloués à la ville et d'autre part l'état d'avancement des actions en cours.

CHAPITRE PREMIER PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. L'EFFORT FINANCIER CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE ET AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN

Le tableau suivant retrace l'évolution de l'effort financier de la Nation consacré à la politique des villes et au développement social urbain, dont l'article 115 de la loi de finances pour 1990 a prévu la présentation au Parlement chaque année.

ÉVOLUTION DE L'EFFORT FINANCIER GLOBAL DE LA NATION EN FAVEUR DE LA VILLE (LFI) (en millions Je francs)

Votre rapporteur pour avis constate que la politique en faveur de la ville ne manque pas de moyens ; l'ensemble des ressources qui y sont consacrées dépassent en effet 8,84 milliards de francs en 1996.

La rubrique des « crédits spécifiques ville » du tableau ci-dessus correspond aux sommes inscrites dans le fascicule budgétaire « ville ».

Depuis 1994 la répartition de ces crédits, se présente comme suit :

Les crédits inscrits dans ce fascicule budgétaire, soit 823,5 millions de francs, diminuent de 5 %. Ils enregistrent une évolution contrastée.

Les dépenses ordinaires (titre III et titre IV) diminuent de 17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995 ; elles atteignent 565,2 millions de francs.

Les autorisations de programme (titre V et titre VI), augmentent de plus de 64 % et passent de 272,4 à 420 millions de francs entre la loi de finances initiale pour 1995 et le projet de loi de finances pour 1996.

Lors d'une première délibération, l'Assemblée nationale a réduit de 15 millions de francs les crédits inscrits au chapitre 46-23 (titre IV) « dépenses d'aide sociale obligatoire » du « bleu » intégration (n° 1).

Cette baisse, minime, doit être comparée aux 4.052.526,177 francs (4,05 milliards) demandés à ce chapitre.

B. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES

Dans son dernier rapport ^{1 ( * )} la Cour des Comptes a souligné les lacunes et les incohérences de la présentation du « jaune » budgétaire relatif à l'effort financier total consacré à la politique des villes et au développement urbain ».

Un certain nombre de ces observations, émises sur les comptes pour 1991, restent d'actualité en 1995.

Comme l'ont montré les magistrats de la Cour, la présentation hétérogène des données budgétaires nuit à leur clarté.

En effet, les montants inscrits se réfèrent exclusivement aux projets de loi de finances et aux lois de finances initiales, sans que soient données des indications précises sur l'exécution des dépenses des années antérieures.

En outre, la Cour relève que les tableaux cumulent les dotations pour dépenses ordinaires et des autorisations de programme, sans que les crédits de paiement annuels soient mentionnés.

En conséquence, les chiffres « ne représentent pas le montant réel des dépenses envisagées au cours de l'exercice ».

En ce qui concerne la ligne « Solidarité urbaine » (DSU) qui représentait 1.930 millions de francs, en 1991, la Cour émet deux observations.

D'une part, la Dotation de solidarité urbaine qui est un concours particulier au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de 1800 millions de francs en 1996, est imputée à la politique de la ville pour la totalité de son montant.

Or, seul un tiers des communes qui perçoivent la DSU relèvent de la géographie prioritaire de la politique de la ville. En outre, comme seuls les trois quarts des communes inscrites dans la géographie de la politique de la ville perçoivent la DSU, la Cour observe que « la coïncidence entre cette dotation et cette politique n'est pas évidente ».

D'autre part, la Cour juge « abusif » de retenir le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France qui représente 543 millions de francs en 1996, car « ses dotations trouvent une contrepartie dans un prélèvement opéré sur les ressources d'autres communes bénéficiant d'une situation fiscale plus favorable ». En conséquence, ces sommes ne font que transiter par le budget général.

Enfin, la Cour précise, s'agissant de la DSU et du FARIF, que « contrairement aux autres interventions de l'État au bénéfice des communes au titre de la politique de la ville, les deux dotations sont attribuées libres de toute affectation ». L'examen des rapports que le maire est tenu de présenter chaque année au conseil municipal met, selon la Cour, « en évidence le contenu extrêmement divers des actions qui couvrent tous les domaines de la vie communale ». Certains élus locaux considèrent ces dotations comme des compléments de ressources générales.

En conséquence, un risque réel existe de voir ces dotations consacrées à des dépenses dont le caractère social n'est pas marqué ou contribuer à un allègement de la pression fiscale locale.

Votre rapporteur pour avis estime qu'il est nécessaire d'opérer un recentrage de la DSU au profit des quartiers les plus défavorisés.

S'agissant des modalités de prise en compte des financements, la Cour estime que les rubriques relatives aux divers ministères sont caractérisées par une « absence de doctrine unique de présentation budgétaire ». Elle considère qu'il n'est pas souhaitable que certains ministères inscrivent comme contribution contractualisée tous les crédits dépensés dans les quartiers prioritaires, tandis que d'autres n'inscrivent que le supplément de dépenses lié à ces mêmes quartiers.

Au total, pour les magistrats de la Cour, « l'estimation du montant des crédits consacrés à la politique de la ville est très peu fiable ».

Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux la mise au point d'une présentation claire de ces crédits qui distingue, à côté des flux globaux destinés à cette politique, le surcoût qu'elle occasionne pour les services qui y contribuent.

Il se félicite des premières modifications qui ont été opérées dans la présentation du « jaune » consacré à la ville depuis la publication du rapport de la Cour des comptes.

À la suite de ces observations de la Cour, on a en effet procédé à plusieurs modifications qui permettent de mieux cerner l'ampleur de l'effort financier consacré à la politique de la ville.

La rubrique « crédits contractualisés relevant de divers ministères » (2.050 millions en 1991) résultait d'une extrapolation, au niveau national, des données d'une enquête effectuée dans 13 régions ce qui, estimait la Cour, « n'en garantissait pas la fiabilité ».

Désormais ces crédits contractualisés relevant de divers ministère sont évalués sur la base d'une enquête nationale, ce qui leur assure une plus grande exactitude.

Dans la présentation antérieure que la Cour a critiquée, les crédits étaient divisés en deux masses :

- les crédits constractualisés relevant de divers ministères (2050 millions de francs en 1996) ;

- les crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville (3257 millions de francs en 1995) ;

Pour clarifier la présentation on distingue désormais :

- d'une part les crédits contractualisés par les ministères dans les contrats de plan État-région au titre de la politique de la ville (1355 millions de francs en 1996) ;

- d'autre part les crédits de droit commun mobilisés sur les programmes d'action annuels des contrats de ville identifiés comme des avenants à ces contrats (386,8 millions de francs en 1996) ;

- enfin les crédits communs engagés par les différents ministères sur les sites en contrat de ville, sans que ces derniers puissent être récapitulés dans le programme annuel du contrat de ville (3285 millions de francs en1996).

II s'ensuit une nouvelle nomenclature :

A.2 : crédits relevant de divers ministères contractualisés au Contrat de plan État région (CPER) ;

A.3 : crédits d'autres ministères inscrits au programme d'action des contrats de ville ;

A.4 : crédits de divers ministères concourant à la politique de la ville.

Votre rapporteur pour avis approuve ces modifications qui permettent de mettre en lumière la différence entre les crédits contractualisés et les crédits qui ne relèvent pas de contrats de ville et souhaite que les observations de la Cour des comptes soient suivies d'effets.

CHAPITRE II BILAN DES ACTIONS ENGAGÉES

A. BILAN DES CINQ PRIORITÉS FIXÉES PAR LE CIV DU 22 FÉVRIER 1994

On peut aujourd'hui commencer à mesurer l'incidence des décisions prises par le comité interministériel des villes du 22 février 1994. Ce dernier avait, rappelons le, fixé cinq orientations essentielles, à savoir :

- la réduction de l'écart entre le taux de chômage des quartiers prioritaires et celui de leur agglomération ;

- la réduction des écarts de connaissance des enfants à l'entrée en sixième ;

- l'amélioration de la présence et de l'accessibilité des services publics dans les quartiers prioritaires ;

- l'abaissement du niveau de la délinquance dans ces mêmes quartiers ;

- la réhabilitation des logements et le développement de la diversité de l'habitat dans les quartiers prioritaires.

1. Le chômage

La réduction du taux de chômage des quartiers prioritaires passe par l'implantation d'activités marchandes. Or, seules 47 entreprises ont utilisé l'exonération de taxe professionnelle prévue par la loi pour la ville du 13 juillet 1991. C'est peu ! C'est même très peu : à peine 12 entreprises par an en moyenne pour toute la France. Ne serait-ce pas là un élément qui confirmerait la thèse défendue par votre rapporteur pour avis, à savoir que les incitations financières ne sauraient suffire à ramener les entreprises dans les quartiers si, simultanément, la sécurité des biens et des personnes n'y est pas assurée ?

Pourtant, des efforts importants ont été faits en ce sens depuis 1993, nul ne saurait le nier. Comment expliquer l'insuccès de la mesure ?

Votre commission des Affaires économiques souhaiterait vivement connaître l'analyse que formule le Gouvernement sur cet état de fait. Elle ne peut en outre, que souhaiter que les dispositions nouvelles adoptées en 1995 rencontrent un succès plus affirmé.

L'année 1995 a été marquée par l'édiction de trois types de dispositions importantes, destinées à réduire le chômage dans les zones sensibles.

• La loi d'orientation pour l'aménagement du territoire

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a tout d'abord créé les zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Celles-ci correspondent aux quartiers urbains sensibles situés dans les communes qui sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU), dont la liste fixée par décret du 5 février 1993 est actuellement en cours de révision. La population des quartiers en cause est estimée, sur la base actuelle à 4 millions de personnes.

Les ZRU bénéficieront :

- de l'exonération de plein droit de la taxe professionnelle ;

- de la réduction des droits de mutation à zéro % ;

- d'un régime accéléré d'amortissement des immeubles acquis par les PME ;

Votre rapporteur pour avis souhaite que le problème posé par l'absence de liste précise des ZRU soit rapidement réglé par la publication des zonages.

• La convention DIV-Chambres de commerce et d'industrie

Le développement des commerces et la redynamisation des centres commerciaux a fait l'objet d'une convention datée du 25 novembre 1994, entre la délégation interministérielle à la ville et plusieurs chambres de commerce et d'industrie, afin d'assurer le financement du recrutement d'assistants techniques du commerce. Ceux-ci auront pour tâche de soutenir la gestion et l'animation commerciale et la redynamisation des centres commerciaux.

• L'accroissement des postes d'insertion

Pour favoriser l'accès à l'emploi, on a accru le nombre des postes d'insertion de 6.515 à 7.015 soit + 7,6 % de 1994 à 1995. En outre, la loi n° 95-116 du 4 février 1995 a créé les contrats pour l'emploi en entreprises d'allocataires du RMI (qui bénéficient d'exonérations de cotisations patronales et d'une aide de l'État). Elle a aussi ouvert aux jeunes de 18 à 25 ans qui rencontrent des difficultés particulières d'insertion, sous certaines conditions, l'accès à un « contrat emploi consolidé », dont les caractéristiques sont intermédiaires entre celles d'un contrat d'insertion et un contrat de travail de droit commun.

La DIV et l'ANPE ont, en outre, signé le 25 juin 1995 une convention pour favoriser un meilleur accès à l'emploi des publics en difficulté des contrats de ville et a choisi de tenir compte des choix opérés à l'occasion de la conclusion des 214 contrats de ville, lors de la révision de la carte des ZEP, pour mieux harmoniser celle-ci avec les zones couvertes par ces contrats.

Le bilan des entreprises d'insertion est, quant à lui positif : ces entreprises ont permis d'employer environ 16.000 personnes, soit un total estimé de 9 à 10.000 postes équivalent temps plein. Le montant des financements qui leur est alloué paraît de surcroît satisfaisant.

• Le contrat initiative emplois (CIE)

Parmi les mesures prises au cours de l'été par les pouvoirs publics, la création du contrat initiative emploi (CIE) est une mesure essentielle.

La création du CIE par la loi n° 95-881 du 4 août 1995 (articles L-322-4-2 à L-322-4-6 du code du travail doit, en effet, permettre l'insertion :

- des demandeurs d'emplois de longue durée (inscrits à l'ANPE au moins pendant douze des 18 mois précédant l'embauche) ;

- des bénéficiaires du RMI, de leur conjoint ou leur concubin ;

- des bénéficiaires de l'allocation solidarité spécifique versée par le régime de solidarité d'indemnisation du chômage ;

- des Français ayant perdu leur emploi à l'étranger dès leur retour en France ;

- des personnes âgées de plus de 50 ans privées d'emplois, en convention ou en congé de conversion ;

- des détenus libérés présentant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

L'exposé des motifs du projet de loi relatif au CIE signale que les difficultés rencontrées par plusieurs catégories de personnes appartenant à ces populations qui « résident dans des zones urbaines sensibles » rendaient nécessaire l'institution d'un contrat spécifique « ouvrant droit à des aides allégeant fortement le coût salarial pour l'employeur ».

Le contrat de travail peut être à durée déterminée ou indéterminée, il peut également être à temps plein ou à temps partiel.

L'aide forfaitaire de l'État versée à l'employeur est fixée à 2.000 francs par mois lorsque la durée du travail prévu au contrat est au moins égale à 39 heures par semaine (soit la durée légale).

L'employeur est exonéré du paiement des cotisations patronales de sécurité sociale dues au titre des assurances sociales, des accidents du travail, et des allocations familiales, sur la partie du salaire qui n'excède pas le SMIC. L'employeur reste assujetti aux autres charges sociales d'origine légale ou conventionnelle.

La durée de l'exonération est, en principe, de vingt quatre mois. Elle est accordée pour toute la durée du contrat, pour les bénéficiaires de plus de 50 ans inscrits à l'ANPE depuis plus d'un an. ou handicapés, ou encore ceux percevant le RMI et sans emploi depuis plus d'un an.

2. L'école

L'action en faveur de l'école a consisté à développer les moyens dont sont dotées les zones d'éducation prioritaires (ZEP). Des postes supplémentaires y ont été créés : 2.065 en 1993-94, et 3.024 en 1994-95, soit une augmentation de plus de 14 %.

Dans les établissements sensibles, 248 emplois supplémentaires d'enseignants et 334 emplois d'encadrement ont été créés. 600 créations de postes d'enseignants résultent, en 1995, de la loi de programmation du nouveau contrat pour l'école du 13 juillet 1995 qui tend à la diminution du nombre d'élèves à 25 par classe en maternelle dans les ZEP, à l'accueil des enfants de deux ans et au renforcement de l'encadrement médico-social.

L'action du ministère de l'éducation nationale tend à harmoniser son dispositif avec celui des autres administrations, notamment lors de l'établissement de la carte des (ZEP). Celles-ci ne concordent pas exactement avec les zones visées dans les contrats de ville, mais l'administration a choisi de tenir compte des choix opérés à l'occasion de la conclusion des 214 contrats de ville lors de la révision de la carte des ZEP.

Votre rapporteur pour avis estime que cet effort d'harmonisation doit être poursuivi.

Les crédits pédagogiques consacrés aux ZEP sont 2,7 fois plus élevés que la moyenne de ceux destinés à l'ensemble des établissements scolaires. Ils sont passés de 30 à 75,2 millions de francs de 1992 à 1995.

Conformément aux recommandations faites par votre rapporteur dans son rapport sur la politique de la ville et dans le rapport de la mission relative à l'aménagement du territoire, une indemnité de sujétions spéciales de 6.615 francs (au 1er mars 1995) est en outre versée aux enseignants et aux personnels de direction et d'éducation.

Les établissements sensibles qui sont confrontés à des problèmes de violence sont au nombre de 175. Ils font l'objet de mesures spécifiques tendant notamment à renforcer la présence des adultes afin d'améliorer le taux d'encadrement.

L'année 1995 aura également vu, d'une part le développement du service national « ville » puisque 2.500 appelés du contingent ont pris part à l'animation des établissements scolaires et, d'autre part, le succès de l'opération « École ouverte » : 128 établissements ont reçu 19.000 jeunes et leur ont proposé diverses activités. Le coût total de cette mesure s'établit à 15,8 millions de francs en 1994. Cela ne semble, a priori, pas excessif au regard des incidences positives qui semblent en avoir résulté sur le terrain. Cependant votre commission serait vivement intéressée par l'appréciation que le Gouvernement porte sur les effets de l'opération École ouverte.

Depuis 1991, les effectifs des jeunes qui ont participé à l'opération école ouverte ont évolué comme suit :

Compte tenu des problèmes posés par la violence à l'école dans certains établissements sensibles, votre rapporteur pour avis souhaiterait connaître les mesures prises par le Gouvernement pour lutter contre la violence à l'école.

3. Les services publics

Le maintien des services publics a été poursuivi. Cette politique s'est traduite tant par une mobilisation des agents publics que par une adaptation des prestations des services publics aux habitants des quartiers.

La nouvelle bonification indiciaire prévue par le décret du 12 septembre 1994 s'applique à la fonction publique territoriale. Le décret précité vise les fonctionnaires qui exercent à « titre principal » dans les quartiers visés par le décret du 5 février 1993 ou dans les services et équipements publics en relation directe avec la population de ces quartiers. La bonification touchera environ 20.000 agents publics.

En ce qui concerne la fonction publique d'État, on a donné aux fonctionnaires qui travaillent dans des quartiers sensibles d'une part un avantage spécifique d'ancienneté et d'autre part une priorité de mutation.

Un décret n° 95-313 du 21 mars 1995 a été pris pour l'application des dispositions de l'article 17 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994. Ce texte prévoit que les fonctionnaires de l'État et les militaires de gendarmerie affectés dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité « particulièrement difficiles » ont le droit à un avantage spécifique pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon.

La bonification d'ancienneté est d'un mois par année. Elle est accordée aux fonctionnaires de l'État justifiant de trois ans au moins de services continus accomplis dans un même quartier urbain. Une bonification supplémentaire de deux mois par année de service continu accomplie est attribuée au-delà de la troisième année. Les années de services ouvrant droit à cet avantage sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995. Les agents civils non titulaires de l'État auxquels s'applique un système d'avancement d'échelon peuvent également prétendre à cet avantage.

Un droit de mutation prioritaire est accordé aux fonctionnaires de l'État qui justifient d'un certain nombre d'années de services continus accomplis dans un même quartier urbain, soit au moins sept ans pour les fonctionnaires de police et au moins cinq ans pour les autres fonctionnaires civils de l'État.

La quatrième tranche de la nouvelle bonification indiciaire instituée par les protocoles d'accord du 9 février 1990 (« accord Durafour ») qui a pris effet au 1er août 1993, est principalement affectée à la politique de la ville. Elle concerne 26.000 fonctionnaires qui relèvent des ministères des affaires sociales, santé et ville, du travail, de la culture, de la défense, de l'intérieur, de la jeunesse et des sports. 10.000 fonctionnaires de l'Education nationale qui exercent dans des « établissements sensibles » sont également touchés par le dispositif.

Les moyens en personnel sont en outre renforcés par les appelés employés au titre du « service national ville », dont le nombre est passé de 5.700 fin 1994 à 6.450 au début septembre 1995.

L'adaptation des prestations servies par les services publics est également une préoccupation de l'État qui y consacre les 101 millions de francs du chapitre 37-82 du budget de la ville, lequel enregistre une diminution d'environ 4 % par rapport à la loi de finances initiale 1995 dans le projet de loi de finances pour 1996. Cette somme est destinée à l'adaptation des services publics aux contraintes des quartiers, au soutien des « projets de services publics de quartier et au regroupement des plateformes de services publics » de tous les services auxquels s'adressent les habitants d'un quartier.

Une action spécifique est conduite, en matière de santé publique, afin de développer les réseaux de santé de proximité qui offrent aux usagers un lieu d'accueil, d'information, de prévention et d'orientation.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la prise de ces mesures en faveur desquelles il avait beaucoup plaidé dans les rapports précités.

4. La lutte contre la délinquance

La lutte contre la délinquance est axée autour de la prévention, du renforcement de la présence des forces de sécurité et de l'adaptation de l'action de la justice.

Le comité interministériel des villes du 7 février 1995 a décidé :

- de recentrer les crédits destinés à la prévention sur les jeunes en voie de marginalisation ;

- de renforcer la cohérence des actions de l'État des départements (clubs de préventions spécialisées) et des communes (plans départementaux de prévention).

Les actions de prévention en faveur de la jeunesse ont emprunté trois voies principales :

Les 40 centres de loisirs des jeunes (CLJ) ont reçu journellement un nombre moyen de 3.324 jeunes en 1994, et deux centres ont été ouverts en 1995. 16 centres sont permanents et ouverts les mercredi et durant les vacances scolaires de septembre à juin.

Les opérations prévention qui ont été (OPE) dénommées également « Ville-vie-vacances », ont également permis d'accueillir plus de 151.000 jeunes en 1994.

L'opération « Police-insertion-ville » a tendu, quand à elle, à permettre à 200 jeunes issus des quartiers difficiles d'acquérir la formation requise pour pouvoir se présenter aux concours de catégorie C de la fonction publique. Ces jeunes ont été recrutés sous le régime des Contrats Emploi Solidarité (CES) et recevront à l'issue de stages pratiques dans les structures de police une formation, qui leur permettra de préparer ces concours dans de meilleures conditions.

L'action du ministère de la justice tend, quant à elle, à développer une justice de proximité et à lutter contre la délinquance urbaine.

Trois actions ont permis d'améliorer la justice de proximité :

- les permanences d'aides aux victimes, gérées par 155 associations ont bénéficié de 12,8 millions de francs en 1994 ;

- l'action des conseils départementaux pour l'aide juridique et l'accès au droit ;

- les maisons de justice et du droit dont un rapport de M. Vignoble au Garde des Sceaux tend à limiter la compétence à :

. l'action purement judiciaire (rappel à la loi, mesures de réparation, médiation, classement sous condition),

. l'accès au droit (permanences du barreau et des associations d'aide aux intéressés),

. communication (dialogue entre le Parquet et les élus locaux).

Le même rapport suggère de pérenniser les maisons de justice en y affectant du personnel judiciaire, et en ne mettant à la charge des collectivités locales que les locaux d'accueil, et en élargissant ses activités grâce à la tenue d'audiences foraines par les magistrats du siège, dans les conditions fixées par l'article 7-10-1 du code de l'organisation judiciaire qui résulte de la loi du 8 février 1995 cf. encadré p. 22).

La lutte contre la délinquance urbaine est également renforcée par le traitement rapide des procédures pénales, notamment lorsqu'elles s'appliquent à des mineurs dont il est souhaitable d'éviter la récidive. Quant au développement de la médiation pénale il évite un classement sans suite. En 1995, 3.740 mesures de réparation ont été ordonnées dans 128 ressorts de tribunaux pour enfants et ont concerné 1.096 jeunes. Le Plan pluriannuel Justice tend à assurer que dans 5 ans 9.000 mesures de réparation soient prises, principalement dans les quartiers défavorisés.

Votre rapporteur pour avis estime qu'il faut réellement prendre des mesures contre l'impunité.

5. Le logement

La politique du logement tend tout d'abord à poursuivre la réhabilitation d'environ 70.000 logements par an (soit un coût de 1,2 milliard de francs en 1994). La démolition et le changement d'usage n'ont, quant à eux concerné que 5.500 logements en 1994 pour un coût de 75 millions de francs. La création des résidences sociales par décret du 23 décembre 1994 tend également à améliorer l'offre de logements destinés aux personnes à faibles ressources.

Les dispositions de la loi du 21 janvier 1995 devraient, quant à elles, permettre de réaliser au moins 7.800 logements sociaux par an dans les communes dont le parc social n'excède pas 20 % des logements.

Enfin, les maisons de la justice et du droit doivent fonctionner comme de véritables « cellules de concertation » entre les responsables de la paix publique : communes, police, gendarmerie.

B. LES PROCÉDURES CONTRACTUELLES

Quatre dispositifs contractuels sont mis en oeuvre dans le cadre de la politique de la ville. Il s'agit :

- des 214 contrats de ville, dont 58 en Ile-de-France et 15 outre-mer ;

- des Programmes d'aménagement concerté du territoires : 9 conventions ont été signées sur les 26 sites retenus pour les PACTs ;

- des conventions de sortie des opérations de quartiers du Xe Plan qui concernent 54 quartiers, dont 8 en Ile-de-France et 10 outre-mer ;

- des grands projets urbains (GPU), ils concernent 12 sites métropolitains qui souffrent de handicaps importants.

La liste des contrats de ville, des PACTS, des conventions de sortie et des GPU figure en annexe au présent rapport.

1. Les contrats de ville

Malgré une mise en place laborieuse, en 1994, 214 contrats de ville ont été signés, dans les 185 agglomérations susceptibles d'en faire l'objet. Désormais, la totalité des agglomérations qui comprennent un ou plusieurs quartiers en difficulté ont signé un contrat de ville.

Les objectifs des contrats dé ville reprennent les quatre orientations principales de la politique de développement social urbain à savoir :

- la meilleure adaptation des services au public,

- la poursuite de l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie,

- l'amplification des actions d'insertion économique,

- la consolidation des politiques de prévention de la délinquance.

2. Les PACT urbains

Les programmes d'aménagement concerté du territoire (PACT) concernent des bassins économiques ou des agglomérations touchés par la disparition d'une industrie qui a entraîné l'appauvrissement des communes et la montée du chômage et de l'exclusion. Les PACT tendent donc, sous la coordination de la DATAR à favoriser la reconversion industrielle et la restructuration urbaine afin d'améliorer le développement social urbain dans ces zones.

Une circulaire du 1er mars 1994 a été publiée afin d'améliorer la cohérence entre la politique d'aménagement du territoire et le développement social urbain. Les PACT permettront dans ce cadre de coordonner sur une période de 5 ans les politiques publiques relatives à un même territoire, qu'elles soient européennes, issues du Fonds social européen ou du Fonds européen de développement régional (objectif 1 ou 2) ; nationales (santé, logement) ou régionales (formation professionnelle, développement économique.

3. Les conventions de sortie des opérations de quartier du Xè Plan

Afin d'achever les opérations lancées au cours du Xe Plan dans les quartiers prioritaires, le Gouvernement a proposé aux communes qui ne bénéficient ni de contrats de ville ni de PACT urbains de conclure des conventions qui permettent d'achever les opérations en cours.

Ces conventions sont d'une durée de deux à trois ans.

Les financements mobilisés par l'État au titre de ces conventions appartiennent aux crédits « ville » décidés par le CIV du 29 juillet 1993 pour la durée du XIè Plan.

4. Les grands projets urbains (GPU)

Les grands projets urbains sont un programme spécifique de la politique de la ville qui touche 12 sites métropolitains caractérisés par :

- une forte proportion de logements sociaux et/ou de copropriétés privées dégradées.

- une dégradation physique, sociale et économique importante.

Les GPU tendent à réhabiliter ces quartiers, tout en assurant leur développement sur 10 à 15 ans.

Ils nécessitent des opérations lourdes (réhabilitation du bâti, désenclavement par la réalisation d'infrastructures et le développement des transports collectifs notamment).

Les engagements totaux contractualisés de l'État au titre des GPU sont retracés dans le tableau suivant :

Il est à noter que le programme d'initiative communautaire (PIC) URBAN permettra une intervention européenne de 45,5 millions de francs pour quatre sites : Roubaix-Tourcoing, Aulnay-sous-Bois, Marseille, l'Est Lyonnais.

Votre rapporteur pour avis considère que la mise en oeuvre de l'aide de l'État doit être pluriannuelle et qu'il convient par conséquent de contractualiser les crédits, notamment ceux consacrés aux structures associatives, sur une période d'une durée de trois ans afin d'assurer la continuité de leur action.

Plus globalement votre rapporteur pour avis juge que la politique de la ville ne doit pas être sujette à la mode mais travailler dans une optique de moyen terme.

C. LES DÉCISIONS DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES VILLES (CIV) POUR 1995

Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain a été créé par le décret n° 88-1015 du 28 octobre 1988 modifié par les décrets n° 91-328 du 29 mars 1991 et n° 94-615 du 12 juillet 1994.

Le comité est présidé par le Premier ministre ou son représentant ; il est compétent pour :

- affecter les crédits nationaux du fonds social urbain (FSU) et les crédits finançant les actions de prévention de la délinquance ;

- répartir les crédits déconcentrés du FSU entre les régions et ceux destinés aux services publics de proximité entre les départements ;

- engager les crédits destinés à la politique de la ville au titre du fonds d'aménagement de l'Ile-de-France.

Le CIV s'est réuni en trois occasions cette année : les 31 janvier, 7 février et 13 juillet.

• Le CIV du 7 février 1995

Lors de sa réunion du 7 février 1995, le comité a arrêté une série de mesures nouvelles qui tendent :

- au renforcement des structures d'insertion par l'économie et des mesures spécifiques pour l'activité des publics en difficulté (financement bonifié des contrats emplois consolidés (CEC), ouverture dérogatoire aux jeunes de 18 à 25 ans des CEC, création de nouvelles régies de quartiers) ;

- aux apports de financements complémentaires à l'opération « école ouverte » ;

- au développement et à l'adaptation des actions de prévention (consolidation de l'ilotage) et au développement d'une justice de proximité (permanences d'aide aux victimes, maisons de justice) ;

- à la réhabilitation du logement (lancement d'opérations pilotes de réhabilitation maintenance, création de 1.000 postes de gardiens d'immeubles) ;

- à l'affectation de 400 appelés supplémentaires pour le Service national ville (Permanence d'accueil d'information et d'orientation (PAIO).agences ANPE).

• Le CIVdu 13 juillet 1995

Le CIV a examiné une série de dispositions financières, approuvé la modification de la présentation de l'annexe au projet de loi de finances consacré à la présentation de l'effort financier en faveur de la politique de la ville, fixé le montant des enveloppes financières à transférer sur le FIV en 1996.

Il a aussi pris acte de la sélection des sites retenus pour le programme d'initiative communautaire URBAN et examiné un projet de renforcement des dispositions fiscales et sociales dérogatoires destinées à inciter à la création d'emplois dans les quartiers défavorisés.

CHAPITRE III DES PERSPECTIVES DE RÉFORME : LE PROGRAMME NATIONAL D'INTÉGRATION URBAINE (PNIU)

Outre les dernières décisions prises par le CIV, la politique de lutte contre l'exclusion conduite par le Gouvernement est marquée par la préparation de deux documents importants : le projet de loi cadre contre l'exclusion et le programme national d'intégration urbaine (PNIU).

La discussion du projet de loi contre l'exclusion permettra au Parlement de s'exprimer puis de statuer sur les orientations proposées par le Gouvernement.

Aussi, votre rapporteur pour avis souhaite-t-il tout particulièrement, dans cet avis, attirer l'attention de la Haute Assemblée sur les objectifs et les moyens qui sont assignés au PNIU.

Dans le projet de PNIU soumis au Conseil national des villes (CNV) par le Gouvernement, quatre axes sont successivement distingués :

- le développement de l'activité et de l'emploi ;

- la diversification de l'habitat et la restructuration des quartiers ;

- l'association des habitants et le développement de la vie associative ;

- la restauration de la présence de l'État et des services publics.

Votre rapporteur pour avis estime que l'ordre des priorités proposé par le PNIU n'est pas le plus souhaitable. En effet, le rétablissement de la sécurité et la réaffirmation de la présence de l'État sont préalables à tout développement de l'emploi.

Quel chef d'entreprise s'installerait dans un endroit où l'insécurité sévit d'une façon endémique ?

Votre rapporteur pour avis croit nécessaire de rappeler les événements dramatiques qui ont récemment eu lieu dans plusieurs quartiers qui font l'objet de la politique qui est examinée ici :

- un policier blessé par balle à Mantes-la-Jolie le 29 octobre 1995 ;

- des affrontements entre des jeunes et des policiers les 27/28 octobre 1995 à Villepinte ;

- des incendies volontaires de voitures à Argenteuil, et à Mulhouse, également commis les 27 et 28 octobre dernier.

Conscient de ces problèmes, le Premier ministre a indiqué dans son allocution du mardi 7 novembre dernier qu'il importait tout d'abord d'assurer la présence de l'État dans les quartiers difficiles, afin de mener à bien le programme d'intégration urbaine.

Ces symptômes d'une crise durable appellent une réponse ferme des pouvoirs publics. Ils doivent être traités prioritairement pour que les mesures de revitalisation par l'emploi puissent porter tous leurs effets : les règles de l'État républicain doivent s'appliquer sur tout le territoire. Il s'agit d'assurer l'égalité des conditions de vie en sanctionnant les auteurs des délits que nous avons évoqués, quel que soit le lieu où ces délits sont commis.

Sous réserve de cette observation liminaire, et de quelques remarques plus développées dans la suite de son propos, votre rapporteur constate que les conclusions du PNIU correspondent dans leurs grandes lignes aux propositions retenues dans les rapports d'information sur la ville ^{1 ( * )} et sur l'aménagement du territoire ^{2 ( * )} rédigés, au nom de votre Commission des Affaires économiques en 1992 et 1993/94.

A. DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS ET DE L'EMPLOI

Le PNIU propose en premier lieu de créer des d'emplois dans le secteur non marchand : emplois de proximité, services collectifs à la population seront financés pour partie par la transformation des charges passives du chômage en charges actives.

Parallèlement, le retour des activités appartenant au secteur marchand doit être encouragé dans les quartiers difficiles.

On sait que beaucoup a déjà été fait, en la matière, par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui a institué un régime fiscal dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaines (ZRU). La mise en place rapide des zonages prévues par la loi précitée est le moyen le plus approprié pour permettre aux mesures déjà votées de produire leur effet incitatif.

La généralisation de clauses d'embauches dans les conventions de délégation de service public (eau. propreté, transports collectifs) pourrait également permettre de créer des emplois de proximité, d'aide à la clientèle, ou de primo-insertion des jeunes.

Des aides à la restructuration foncière sont également évoquées, afin de favoriser l'implantation de commerces, d'artisans et de services ; elles se doubleraient d'actions de renforcement de la sécurité des locaux et de lutte contre le vandalisme.

B. DIVERSIFICATION DE L'HABITAT ET RESTRUCTURATION DES QUARTIERS

Le PNIU propose à cet égard d'assurer à la fois le logement des plus défavorisés et la mixité sociale dans l'habitat. L'accession à la propriété très sociale, la mise en oeuvre de surloyers, le maintien du métier de gardien d'immeubles sont également envisagés.

S'agissant de la restructuration des foyers de travailleurs migrants destinée à les « sortir de l'extra-territorialité relative où ils se trouvent », votre rapporteur ne peut qu'acquiescer aux propositions du projet de PNIU. Il estime cependant que ce dernier ne prend pas assez en compte la nécessité de lutter fermement contre l'immigration clandestine.

L'aménagement urbain et notamment l'amélioration de la desserte et de la qualité des transports publics sont également de nature à désenclaver les quartiers difficiles.

Quant à la destruction des logements dégradés qui est évoquée dans le projet précité, votre rapporteur rappelle que les propositions de la mission du Sénat étaient plus nuancées sur ce point.

Votre rapporteur pour avis, conformément à ses positions antérieures, estime donc que la démolition n'est souhaitable que dans les lieux de vie particulièrement dégradés situés dans des communes trop lourdement dotées en logements sociaux. Au demeurant, la démolition implique le lancement d'un programme spécifique de compensation immobilière des logements détruits.

C. ASSOCIATION DES HABITANTS ET DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE

Le PNIU propose en la matière de favoriser la représentation spécifique des jeunes et de développer l'action des conseils de quartier, de désigner des médiateurs de quartiers pour prévenir les conflits de la vie quotidienne et la cohabitation des populations. La socialisation des populations exclues doit, en outre, être favorisée par l'ouverture des équipements publics de proximité.

D. RESTAURATION DE LA PRÉSENCE DE L'ÉTAT ET DES SERVICES PUBLICS

Selon l'avant projet de PNIU, l'État doit se doter des moyens de maintenir et de rénover les services publics de proximité, même si leur rentabilité financière n'est pas assurée. Les personnels les plus qualifiés doivent être mobilisés, ce qui n'exclut pas le recours aux appelés du « Service national ville ».

Afin de lutter contre le sentiment d'insécurité il est nécessaire de rééquilibrer la répartition des effectifs de police en direction des zones les plus exposées. Des actions de prévention telles que l'ouverture des maisons de la justice et du droit doivent également être poursuivies.

Le projet de PNIU suggère enfin de renforcer les compétences de l'État en matière de restructuration urbaine. Il évoque notamment la possibilité de renforcer les pouvoirs des sous-préfets à la ville en matière d'attribution des logements et de gestion des crédits du Fonds d'action sociale. Il propose également de désigner pour chaque opération prévue par les contrats de ville, un responsable choisi dans un service déconcentré de l'État. Il suggère enfin d'affecter l'augmentation annuelle de la dotation de solidarité urbaine (DSU) à une enveloppe spécifique attribuée au préfet pour la politique de la ville.

Votre rapporteur pour avis estime que la culture doit tenir une place importante dans les orientations de la politique de la ville. À cette fin les pouvoirs publics devraient s'attacher à développer leur action en faveur des populations défavorisées pour lesquelles la culture peut constituer un facteur d'insertion. Les expériences pratiques réalisées sur de grands équipements culturels telles que celles de l'association de prévention du site de La Villette (cf encadré ci-joint) pourraient être utilement imitées.

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE

Div - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

DIV - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

Div - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

DIV - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

Div - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

DIV - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

Div - Mission territoriale Liste des contrats de ville Xlème PLan

TYPOLOGIE DES PACTS URBAINS

Il n'y a lieu de rechercher d'éventuels quartiers prioritaires justifiant d'une politique spécifique que dans les PACTS classés en 4

Délégation Interministérielle à la Ville et au Développement Social Urbain Mission territoriale

CONVENTIONS DE SORTIE de DSQ et Conventions de quartier

* documents disponibles à la DIV en version non signée

** documents disponibles à la DIV en version signée

Conventions de sortie d'une procédure CVH :

* documents disponibles à la DIV en version non signée

** documents disponibles à la DIV en version signée

Liste des GPU (12)

- Argenteuil

- Aulnay sous Bois

- Clichy sous Bois - Montfermeil

- Grigny

- Le Mantois

- Saint Denis - Aubervilliers - Courneuve

- Roubaix

- Marseille

- Vaulx en Velin

- Venissieux

- Gennevilliers

- Epinay sur Seine

* ¹ Cour des Comptes, Rapport public 1995, chapitre 2, « La mise en oeuvre par l'État des moyens consacrés à la politique de la ville » p. 19-44.

* ¹ Comité national des entreprises d'insertion, « Les entreprises d'insertion. L'état des lieux en chiffres, 90 p.

* ¹ Rapport d'information sur la politique de la ville, n° 107, Sénat. 1992-1993

* ² Rapport de la mission d'information sur l'aménagement du territoire, n° 34 Sénat, 1993-1994