B. LES MODES DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS
1. La politique contractuelle entre l'État et les universités
La loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur prévoit que les universités peuvent conclure des contrats avec l'État dans les domaines de la recherche, de la formation et de la documentation.
En respectant l'autonomie et la responsabilité des universités, cette politique contractuelle leur permet d'affirmer leur identité dans le cadre d'une politique nationale définie par le ministère.
Pour une durée de quatre ans, le contrat permet de définir à moyen terme la stratégie et les plans d'action de l'établissement, le projet d'établissement en constituant le fondement.
En 1995, 121 établissements avaient signé un contrat avec l'État et 26 d'entre eux avaient fait l'objet d'un renouvellement, ce qui témoigne de l'intensité de la politique contractuelle dans le domaine de l'enseignement supérieur.
a) Les principaux domaines concernés
Les contrats ont d'abord porté sur l'amélioration de la vie étudiante, l'aide à la réussite universitaire, la modernisation de la gestion des étudiants, des personnels enseignants ou non, des finances et ont permis aux établissements de s'ouvrir sur l'environnement économique régional, voire de développer des relations avec l'étranger.
Le projet d'établissement concerne plus particulièrement les politiques de formation et de recherche, la politique documentaire et la gestion du patrimoine immobilier.
Le contrat constitue enfin un instrument de gestion prévisionnelle permettant notamment une transformation des emplois, une analyse des fonctions pour les personnels IATOS et des plans de formation, même si la règle de l'annualité budgétaire ne permet pas de prendre des engagements chiffrés pour les créations de postes.
b) L'élargissement du champ d'application des contrats
Dans les trois prochaines années, un nouveau type de contrat unique concernant la recherche et la formation devrait se généraliser.
Outre la gestion prévisionnelle des ressources humaines des établissements, le contrat devrait permettre d'améliorer cette gestion au niveau du ministère et devrait également s'appliquer à la gestion de la maintenance immobilière.
Par ailleurs, des instruments d'évaluation devront être développés en matière de formation pour mesurer en termes qualitatifs et quantitatifs les objectifs du contrat.
Enfin la politique contractuelle permettra de mettre en place les objectifs nationaux définis au niveau central en favorisant également des projets novateurs tels que l'aménagement de l'année universitaire ou l'évaluation des formations.
c) Le développement de l'autonomie des universités
La dotation globale de fonctionnement représente déjà la plus grande part des crédits de fonctionnement des universités et leur permet de déterminer leur politique propre dans des domaines variés : entretien des locaux, fonctionnement de l'établissement, heures complémentaires, subventions à certaines actions.
Un renforcement de la politique contractuelle devrait résulter de l'augmentation de la part de financement contractuel, d'une plus grande implication des recteurs dans la négociation et de l'extension du champ d'application du contrat à la recherche et à l'enseignement.
2. Un fonctionnement plus souple des universités
a) Un cadre rigide : la loi de 1984
Les structures universitaires actuelles qui résultent des dispositions de la loi de 1984 et des statuts élaborés par les établissements se caractérisent par leur diversité, leur complexité, leur rigidité et aussi une certaine dilution des responsabilités.
L'article 21 de la loi de 1984, modifié à deux reprises, a déjà ouvert la possibilité de créer des établissements pouvant déroger à certaines dispositions de la loi de 1984, pour une durée limitée dans le but d'expérimenter des modes d'organisation et d'administration originaux.
b) Des assouplissements : les universités nouvelles
Il convient de rappeler que huit universités nouvelles ont été créées en application de l'article 21 modifié de la loi de 1984 :
- Cergy-Pontoise ;
- Evry ;
- Marne-la-Vallée ;
- Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines ;
- Artois ;
- Le Littoral ;
- La Rochelle ;
- Bretagne-Sud.
Les dérogations retenues concernent principalement les organes dirigeants et la répartition de leurs compétences.
Le Comité national d'évaluation devrait procéder prochainement à une évaluation de ces expériences afin d'en tirer éventuellement des conséquences sur les modalités de fonctionnement des universités, modalités qui devraient par ailleurs faire l'objet d'une réflexion approfondie dans le cadre de la réforme de l'organisation de l'enseignement supérieur.
c) Le renforcement du pouvoir financier des présidents d'université
Les présidents seront incités à faire remonter au niveau de l'université les réserves financières réparties entre les différentes composantes et les laboratoires, cette dispersion en autant de centres de décision aboutissant à stériliser des ressources financières importantes.
3. La nécessaire révision du système San Remo
a) Un système complexe et inefficace
Les moyens de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur sont répartis grâce à un système analytique de gestion des moyens dit « San Remo ».
Ce dispositif est fondé sur la comparaison entre une moyenne nationale et la situation relative des différents établissements.
La dotation de fonctionnement de chaque établissement, qui est notifiée globalement, se compose de trois parties : une dotation de fonctionnement stricto sensu, une compensation enseignants et une compensation IATOS.
La structure des établissements est étudiée pour établir les coûts de chacune des formations, une moyenne nationale de référence étant établie pour chaque famille de formation (coût étudiant de référence).
La multiplication de ces coûts par les effectifs pédagogiques inscrits dans les diverses formations, permet de déterminer une dotation de fonctionnement stricto sensu, un coefficient de taille, qui varie selon le type d'établissement (Université, Ecole ou IUT) venant pondérer le résultat.
Des taux d'encadrement moyens par formation sont établis annuellement, et le taux théorique d'encadrement d'un établissement est calculé en fonction des taux d'encadrement des diverses formations de l'établissement et des effectifs pédagogiques inscrits dans ces formations. La dotation théorique en emplois enseignants ainsi obtenue, corrigée par le coefficient de taille, permet de déterminer un écart avec la dotation réelle de l'établissement.
De la même façon, une dotation théorique est calculée pour les emplois non-enseignants.
Les écarts négatifs pour les deux catégories d'emplois et positifs pour les emplois non-enseignants sont valorisés, ce qui donne le montant des compensations enseignants et IATOS.
La prise en compte de la dotation de fonctionnement stricto sensu, de la compensation enseignant et de la compensation IATOS donne la dotation théorique de fonctionnement.
Cette dotation est ensuite comparée à la dotation globale de fonctionnement versée à l'établissement l'année précédente. La dotation globale de fonctionnement de l'année est calculée de façon à rapprocher la situation relative des différents établissements tout en évitant les variations trop brutales d'une année sur l'autre.
Parallèlement, à cette répartition de crédits, les emplois, autre volet des moyens dont disposent les établissements, sont traités à partir des dotations théoriques calculées par le système.
Pour les emplois enseignants, comme pour les emplois non enseignants, la comparaison des dotations théoriques et des potentiels réels des établissements devait permettre d'orienter la répartition de façon à rapprocher les situations relatives des établissements.
b) Le nécessaire révision du système
Comme il a déjà été signalé, le système de gestion des moyens de fonctionnement des établissements supérieurs est pour partie à l'origine des difficultés actuellement constatées dans nombre d'universités après la dernière rentrée universitaire.
S'agissant des inégalités constatées entre les dotations accordées, les universités les plus pénalisées sont le plus souvent les plus récentes, implantées dans des villes moyennes sans tradition universitaire et créées sous la pression démographique des étudiants ; cette évolution est d'autant plus préoccupante que ces établissements accueillent souvent des étudiants issus de milieux familiaux moins favorisés qui sont ainsi privés d'un encadrement pédagogique satisfaisant.
Présentant son premier plan d'urgence à l'Assemblée nationale le 9 novembre 1995 pour réduire les inégalités entre universités, le ministre a indiqué que les dotations en postes variaient de 46 % à 250 % des dotations théoriques, une dizaine d'universités étant dans une situation critique et une trentaine d'entre-elles étant au-dessous de la dotation théorique moyenne.
Le plan de rattrapage annoncé pour les quatre années à venir ne pourra faire l'économie d'une révision à terme du système de gestion des moyens accordés aux universités.