Article additionnel après l'article 30 - Harmonisation avec les termes adoptés dans le cadre de l'article 30
Cet article additionnel a pour objet de rendre homogène l'article 61 du code de la famille et de l'aide sociale sur le plan de la rédaction avec ce qui a été adopté dans le cadre de l'article 30 qui modifie l'article 62. Aussi, au 4° de l'article 61 (orphelins de père et de mère dont la tutelle n'a pas été organisée) au 5° (enfants confiés à la suite du retrait total de l'autorité parentale) et 6° du même article (enfants confiés à la suite d'une déclaration d'abandon), le terme « confiés » est-il remplacé par le terme « recueillis » qui est apparu plus neutre à votre commission.
Votre commission vous propose d'adopter cet article.
Art. 31 (Art. 62-1 du code de la famille et de l'aide sociale) - Modalités de conservation et de communication des renseignements recueillis
Le présent article, qui ne figurait pas sous cette forme dans la proposition de loi initiale, a été introduit grâce à un amendement de la commission spéciale. Composé de quatre alinéas, il vise à créer un article 62-1 du code de la famille et de l'aide sociale visant, dans un premier alinéa, à prévoir les modalités de conservation de ces renseignements et les personnes qui y ont accès, soit l'enfant ou le représentant légal, dans un deuxième alinéa, à offrir cette possibilité au mineur, sous certaines conditions et, dans un troisième alinéa, à définir les modalités d'accès pour les renseignements à caractère médical.
Pour plus de clarté, il sera procédé à un bref rappel des dispositions qui régissent l'accès aux documents administratifs, qu'ils comportent de mentions nominatives ou non, et de la jurisprudence dans ce domaine, qu'elle émane du Conseil d'État ou de la CADA (Commission d'accès aux documents administratifs). À la lumière de ces éléments seront analysés les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale et l'avis de votre commission.
I - L'accès aux dossiers des pupilles : textes en vigueur et jurisprudence
Votre commission tient, tout d'abord, à remarquer que les demandes de renseignements émanant des pupilles et anciens pupilles de l'État est relativement fréquente, si l'on se fie aux données recensées par le rapport « Pascal ». Ainsi, selon ce rapport, sur les cinq dernières années, 26.296 demandes d'information sur les origines seraient parvenues aux différents services de l'aide sociale à l'enfance 1 ( * ) . Mais 14 départements n'auraient communiqué aucun élément sur la question tandis que 36,4 % des 77 autres départements recevraient des demandes d'information émanant de descendants de pupilles pour connaître les origines de leur famille. Ainsi une partie importante de ces demandes, est-elle exprimée dans le cadre de recherches généalogiques. Parallèlement, le rapport « Pascal » note que 38 départements, soit 41,7 %, acceptent de donner des renseignements sur les frères et soeurs, que 5 départements ne donnent des renseignements sur les fratries que si une demande de secret n'a pas été formulée et que 3 départements subordonnent la réponse à l'accord des frères et soeurs, préalablement contactés. Sur ce point, il est donc temps que le législateur agisse pour harmoniser les pratiques afin que chacun ait le même accès aux renseignements sur l'ensemble du territoire.
Les textes de référence, en la matière, sont la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et celle n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. C'est cette dernière loi qui a créé, dans son article 5, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs 2 ( * ) .
Par l'arrêt Bertin, en date du 19 mai 1983, le Conseil d'État a indiqué très clairement qu'il ressortait, d'une part, des dispositions combinées des articles 3 et 6 bis de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par la loi du 11 juillet 1979 que le droit à la communication des documents administratifs institué par cette loi ne pouvait s'exercer que dans la mesure où les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 n'étaient pas elles-mêmes applicables et, d'autre part, des termes mêmes des articles 34 et 45 de cette dernière qu'elle régissait le droit d'accès des individus aux fichiers de l'administration comportant des mentions nominatives, qu'ils fussent automatisés, mécanographiques ou manuels. Tenant compte des conclusions de cet arrêt, la CADA s'est, tout d'abord, déclarée incompétente lorsque des dossiers administratifs comportaient des mentions nominatives et sa jurisprudence était tout à fait restrictive. Toutefois, cette dernière a profondément évolué, surtout les années récentes, vers un plus large accès, notamment à l'égard des dossiers des pupilles de l'État. La CADA y a d'ailleurs consacré un chapitre de son huitième rapport annuel daté de 1995. Cette commission reste, toutefois, soucieuse de la conservation du secret de l'identité de la mère ou de la filiation mais elle s'assure désormais qu'il a été expressément demandé comme en témoignent un certain nombre d'avis récents retracés ci-après.
La CADA a rappelé, dans son huitième rapport précité, les principes qui ont guidé ses appréciations. Elle a considéré que la règle générale d'accès aux documents administratifs s'appliquait bien aux services de l'aide sociale à l'enfance comme à toute autre administration et que cela permettait aux personnes qui avaient bénéficié des prestations de ces services de prendre connaissance de leur dossier personnel dont les pupilles de l'État. Dans la mesure où la loi de 1978 était une loi d'application immédiate, elle a ouvert un droit d'accès à l'égard des dossiers qui avaient été constitués auparavant et qui, bien évidemment, ne l'avaient pas été dans une telle perspective 1 ( * ) .
L'application de cette règle générale a posé le problème de l'articulation, pour la loi du 17 juillet 1978, entre l'article 6, qui fixe un certain nombre de restrictions aux droits d'accès pour le public, et l'article 6 bis qui prévoit l'accès aux dossiers personnels sans précautions particulières -sauf pour les dossiers médicaux- pour les intéressés. En effet, l'article 6 dispose précisément que les administrations mentionnées à l'article 2 2 ( * ) peuvent refuser de laisser consulter ou de communiquer un document administratif dont la consultation ou la communication porterait atteinte, en particulier, au secret de la vie privée, et des dossiers personnels et médicaux ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi. En revanche, l'article 6 bis, introduit par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, prévoit très clairement que « les personnes qui le demandent ont droit à la communication par les administrations mentionnées à l'article 2 des documents de caractère nominatif les concernant, sans que des motifs tirés du secret de la vie privée, du secret médical ou du secret en matière commerciale et industrielle, portant exclusivement sur des faits qui leur sont personnels puissent leur être opposés ».
À partir de ces deux articles, les deux interprétations extrêmes ont été écartées à juste titre par la CADA. La première consistait à considérer qu'aucun élément concernant la situation personnelle d'un individu ne lui était inaccessible et qu'en conséquence, les dispositions relatives au secret des origines étaient implicitement abrogées. La seconde, extrêmement restrictive, concluait que les dossiers d'aide sociale à l'enfance, même s'ils concernaient personnellement un individu, ne lui étaient pas accessibles dans la mesure où ils concernaient également d'autres personnes -parents, frères et soeurs, etc. Il faut noter, à cet égard, que cette dernière interprétation, si elle avait été intégralement retenue, n'aurait plus permis, pour d'autres cas également, le moindre accès à des dossiers personnels, dans la mesure où la plupart des événements concernent tout autant l'intéressé que son entourage.
Dans un premier temps, comme votre commission l'a déjà précisé, la jurisprudence de la CADA, sans souscrire à cette dernière interprétation, a été assez restrictive compte tenu du fait qu'elle estimait qu'il s'agissait de secrets protégés par la loi. Au début des années quatre-vingt et jusqu'en 1990, elle a ainsi souvent répondu par la négative aux anciens pupilles de l'État, immatriculés conformément aux lois du 27 juin 1904 et 15 avril 1943, qui souhaitaient se voir communiquer des informations relatives à leur identité et à leur filiation et que leur refusaient les services de l'aide sociale à l'enfance concernée. Il en a été ainsi dans les affaires suivantes (Auffray, 13 janvier1983, Centre hospitalier régional de Rouen, 7 juillet 1983, Briet, 6 septembre1984, Paon, 8 décembre 1988, Conseil général de l'Orne, 20 avril 1989 et conseil général des Yvelines, 22 novembre 1990) où la CADA a opposé le secret protégé par la loi, sans rechercher s'il y avait eu véritablement demande de secret.
Depuis quelques années, cependant, la jurisprudence de la CADA s'est assouplie. Celle-ci cherche, désormais à concilier le droit d'accès aux dossiers personnels et le secret demandé par le ou les parents, ce qu'elle a fait dans le cadre de plusieurs avis rendus en 1994 1 ( * ) . Ainsi, dans le cas d'un accouchement secret, la CADA a-t-elle demandé aux services compétents d'occulter les éléments permettant d'identifier la mère du pupille puisqu'en choisissant cette forme d'accouchement, celle-ci avait clairement manifesté sa volonté de garder secrète son identité (Conseil général d'Eure-et-Loir : 20 janvier 1994).
S'agissant des ayants droit d'un pupille décédé souhaitant accéder au dossier de ce dernier, la CADA s'est prononcée récemment, le 4 janvier 1996, répondant à une demande du Directeur des Archives nationales sur ce point. La CADA a ainsi considéré que « les enfants majeurs de pupilles de l'État décédés, ainsi que leurs descendants en ligne directe, peuvent être assimilés aux personnes visées à l'article 6 bis de la loi du 17 juillet 1978, pour la communication de documents à caractère nominatif ».
Par ailleurs, compte tenu des dispositions figurant aux articles 6 et 7 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, on a pu s'interroger sur le délai de prescription applicable pour la communication des dossiers des pupilles. L'article 6 précité prévoyait que les documents autres que ceux concernés par la loi du 17 juillet 1978 et provenant d'archives publiques pourraient être librement consultés à l'expiration d'un délai de trente ans ou de délais spéciaux prévus à l'article suivant. Ce dernier, l'article 7, prévoyait notamment, un délai de soixante ans à compter de la date de l'acte pour les documents qui contiennent des informations mettant en cause la vie privée ou intéressant la sûreté de l'État ou la défense nationale et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.
Par un arrêt en date du 15 novembre 1995, le Conseil d'État a précisé le délai à retenir qui est bien celui de soixante ans susmentionné. Le Conseil d'État considère, en effet, que « si les dossiers de pupille de l'État n'ont pas été expressément cités dans la liste des documents relatifs à la vie privée fixée par le décret du 3 décembre 1979, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce qu'une application directe puisse être faite aux demandes de communication de dossiers qui mettent en cause la vie privée ». Il précise donc que « le dossier de pupille de l'État dont Mlle D... a demandé communication et dont il n'a pas été établi qu'il aurait comporté des documents relevant d'autres exceptions prévues à l'article 7 de la loi du 3 janvier 1979, était ainsi communicable dans un délai de soixante ans à compter de la date des actes ». Ceci doit, toutefois, être mis en regard avec un avis récent de la CADA (Rostaing : avril 1995) qui mentionne très clairement que le secret de l'identité demandé par les parents biologiques, qui est une manifestation de volonté, ne se prescrivait pas 1 ( * ) .
Ainsi, la jurisprudence au cours de ces quinze dernières années a profondément évolué dans un sens plus favorable à la connaissance des dossiers des pupilles de l'État, que la demande soit faite par eux-mêmes ou, s'ils sont décédés, par leurs ayants droit, cette connaissance n'ayant pour limite que la réclamation du secret de l'identité de la ou des personnes ayant remis l'enfant. Le présent article propose de mieux définir et organiser la conservation de ces renseignements et de leur communication.
II - Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale et l'avis de votre commission
Comme cela a été mentionné à l'article 30, elles résultent du transfert et de la modification des trois dernières phrases du paragraphe II de l'article 28 de la proposition de loi. Le présent article crée, donc, un article 62-1 du code de la famille et de l'aide sociale dans un premier alinéa.
Le deuxième alinéa prévoit les modalités de conservation des renseignements recueillis. Ceux-ci seront conservés au service de l'aide sociale à l'enfance. Il convient de bien préciser, à cet égard, qu'il s'agit des renseignements recueillis à l'occasion de la demande de secret par le service de l'aide sociale à l'enfance. Comme M. Jean-François Mattéi, rapporteur pour la commission spéciale, l'a fort bien expliqué pour justifier son avis défavorable à un amendement de M. Jean-Jacques Descamps, ces renseignements ne concernent que les pupilles de l'État ; les organismes autorisés pour l'adoption ne sont donc pas concernés. M. Jean-François Mattéi a, d'ailleurs, ajouté 2 ( * ) que « soumettre ces organismes à des obligations comparables à celles de l'aide sociale à l'enfance concernant la communication des renseignements paraissait logique, mais qu'il n'était pas possible de le faire à cet endroit du texte » et qu'il serait préférable d'introduire ces précisions dans le décret n° 89-95 du 10 février 1989 qui régit les organismes autorisés pour l'adoption ». À la suite de l'invitation de M. Jean-François Mattéi, le Gouvernement, par la voix de M. Romani, s'est, d'ailleurs, engagé à modifier ledit décret sur ce point.
Par ailleurs, votre commission a souhaité, compte tenu de l'importance de ces renseignements, que leur conservation soit solennisée, en les mettant sous la responsabilité du président du Conseil général et en faisant de ce dernier, sur la suggestion de M. Jean-Pierre Fourcade, président, celui qui les communique au lieu d'un responsable de service administratif.
De plus, l'alinéa tel qu'adopté par l'Assemblée nationale permet à l'enfant, sans plus de précision, et à son représentant légal de pouvoir prendre connaissance de ces données. Il paraît, certes, tout à fait normal que le parent adoptif puisse disposer de ces données dès le début, afin de pouvoir répondre aux questions de l'enfant. Toutefois, s'agissant de l'enfant, la rédaction est imprécise. On pourrait comprendre que, quel que soit son âge, l'enfant peut avoir accès à ces renseignements alors que le deuxième alinéa introduit une restriction. Pour votre commission, la rédaction doit donc être rendue plus claire. Elle souhaite poser le principe de communication de ces renseignements à l'enfant, si celui-ci est majeur ou mineur émancipé, ou à son représentant légal, s'il est mineur.
Le troisième alinéa, qui est le deuxième alinéa du nouvel article 62-1 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, pose des conditions à la possibilité pour le mineur d'accéder aux renseignements. Ceci doit se faire avec l'assistance d'une personne habilitée par le Président du Conseil général et avec l'accord du représentant légal.
Cette question de l'accès du mineur à ce type d'information pose, à l'évidence, problème. Tout d'abord, le terme de mineur est imprécis. On conçoit mal qu'un enfant de cinq ans puisse faire une telle demande auprès des services de l'aide sociale à l'enfance. Votre commission souhaite donc définir cette notion. Celle du mineur capable de discernement qui est utilisée dans le code civil en matière de divorce ou pour toute procédure pouvant concerner le mineur comme à l'article 388-1 est apparue opératoire à votre commission d'autant plus que cette expression figure déjà à deux reprises dans le texte adopté par l'Assemblée nationale aux articles 28 et 33. Elle est souple, dans la mesure où tous les enfants ne possèdent pas la même maturité.
Toutefois, une autre notion aurait pu également être retenue, celle du mineur âgé de plus de treize ans, introduite, comme, d'ailleurs, celle de mineur capable de discernement, par la loi du 8 janvier 1993, et qui est retenue pour l'âge à partir duquel l'enfant doit consentir à l'adoption.
Pour ce deuxième alinéa, votre commission ajoute, donc, la notion de mineur capable de discernement. Mais elle souhaite maintenir pour la communication des renseignements à un mineur capable de discernement l'exigence de l'assistance d'une personne habilitée à cet effet, par le Président du Conseil général, ainsi que celle de l'accord du représentant légal.
Elle tient, toutefois, à préciser deux points. Tout d'abord, elle ne saurait assez insister sur l'importance d'une formation adaptée pour les assistantes sociales qui accompliront cette tâche au service de l'aide sociale à l'enfance. Ensuite, il est bien évident que les parents adoptifs, s'ils ont à coeur de répondre aux inquiétudes et à la curiosité de leur enfant, devront permettre une telle consultation. Un refus de leur part pourrait, en effet, laisser présager des conflits futurs de nature à remettre en cause la réussite même de l'adoption.
Le dernier alinéa du nouvel article 62-1 prévoit des modalités spécifiques pour les renseignements à caractère médical, en conformité d'ailleurs, avec les dispositions prévues au deuxième et dernier alinéa de l'article 6 bis de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Celles-ci disposent, en effet, que les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet.
Cet alinéa, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, prévoit donc que les renseignements d'ordre médical ne peuvent être communiqués au représentant légal et à l'enfant devenu majeur que par l'intermédiaire d'un médecin désigné à cet effet. Votre commission remarque, à cet égard, que parmi les personnes qui ont accès, le représentant légal vient d'abord, comme si l'on reconnaissait par là l'ordre chronologique. De plus, là, à aucun moment il n'y a possibilité pour le mineur, qu'il soit âgé de plus de treize ans, capable de discernement ou même émancipé d'avoir accès à ces données. Or, pour votre commission, il faut, au moins, que le cas du mineur émancipé soit prévu. Quant aux deux autres cas, il peut être préférable de ne pas les permettre, si les maladies mentionnées sont de nature à ébranler la stabilité psychologique de l'enfant. De toute manière, en tant que dépositaire de l'autorité parentale, le parent adoptif est garant de la santé et de l'intégrité physique de l'enfant. Il doit, donc, tout faire pour protéger et conserver la santé de celui-ci.
Compte tenu de l'ensemble de ces remarques, votre commission vous propose, par voie d'amendement, une nouvelle rédaction de l'article 62-1 nouveau.
Votre commission vous demande d'adopter cet article tel qu'amendé.
* 1 Avec un doublement, voir un triplement, des demandes ces deux dernières années.
* 2 Dans ce but, elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui rencontre des difficultés pour se faire communiquer un document, elle conseille les autorités compétentes et peut proposer « toutes modifications utiles » des textes législatifs ou réglementaires dans ce domaine. Elle établit également un rapport annuel.
* 1 Cf. Conseil au président du Conseil Général d'Eure-et-Loir du 20 janvier 1994 : « Hormis les cas où la communication de tels documents porterait atteinte à un secret protégé par une loi spéciale ou au respect de la vie privée, il convient d'appliquer les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 à toutes les situations juridiques, même à celles nées antérieurement, quelles que soient les modalités d'abandon de l'enfant »
* 2 c'est-à-dire les administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes chargés de la gestion d'un service public
* 1 Conseil au président du conseil général du Maine-et-Loire (20 janvier 1994). Conseil au président du Conseil de Paris (3 novembre 1994) Extrait de ce dernier : « la commission s'est déclarée favorable à la communication du dossier, après occultation des éléments nominatifs à l'égard de la mère et de tiers. La mère ayant expressément demandé le secret de la filiation au moment de l'abandon, son nom doit être occulté sur tous les documents avant consultation. En ce qui concerne la lettre de l'avocat (d'une personne décédée supposée être le père de l'enfant) et la réponse de l'administration, la commission s'est déclarée favorable à leur communication, après occultation du seul nom de la mère ».
* 1 Mais la CADA a déclaré que le secret d'identité ne pouvait être déduit d'une déclaration judiciaire d'abandon ou d'une demande d'un préfet.
* 2 p. 105 : Journal Officiel Assemblée Nationale - 2ème séance du 17 janvier 1996.