B. QUELLE RESSOURCE SUPPLÉMENTAIRE ?
1. Les ressources actuelles du FSV n'apparaissent pas suffisantes
Le fonds de solidarité vieillesse a été créé par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 afin de clarifier le fonctionnement de la branche vieillesse de la sécurité sociale et d'apurer la dette du régime général.
Constitué sous la forme d'un établissement public de l'État à caractère administratif. il est alimenté par une fraction de la CSG (1,3 point), soit 50,5 milliards de francs en 1995, et par l'essentiel des droits sur les alcools et les boissons non alcoolisées, soit 15,2 milliards de francs en 1995.
Une double mission lui a été assignée :
à titre permanent, le FSV prend en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale qui regroupent, d'une part, les prestations de retraite non contributives (allocations constitutives du minimum vieillesse et majorations pour charges de famille) et, d'autre part, la validation des périodes n'ayant pas donné lieu au versement de cotisations (périodes de chômage indemnisé et Périodes de service national) :
à titre exceptionnel, le FSV rembourse le capital et les intérêts de la dette contractée par le régime général envers la Caisse des dépôts et consignations, prise en charge par l'Etat au 31 décembre 1993, à hauteur de 110 milliards de francs. Ces versements du à l'État sont échelonnés sur quinze ans à compter de 1994 avec un différé d'amortissement de deux ans.
Lors de sa création en 1993. le champ de compétence du FSV a été limité au régime général et aux régimes alignés (professions artisanales, industrielles et commerciales, ainsi que les salariés agricoles).
Dans la période récente, le FSV a connu de nombreuses extensions de ses attributions relevant de sa mission à titre permanent :
la loi de finances rectificative pour 1994 a mis à sa charge, pour la seule année 1994, la validation des majorations de pensions pour enfants des exploitants agricoles :
la loi de finances initiale pour 1995 a mis à sa charge la validation des périodes de perception de l'allocation de préparation à la retraite des anciens combattants en Afrique du Nord ;
la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a mis à sa charge la validation des périodes de convention de conversion et de chômage non indemnisé :
la loi n° 95-5 du 3 janvier 1995 relative à la pension de vieillesse des anciens combattants en Afrique du Nord a mis à sa charge l'atténuation de la durée d'assurance requise des intéressés pour qu'ils puissent bénéficier d'une retraite à taux plein.
Il convient enfin de rappeler que la loi de finances initiale pour 1995 prévoyait de mettre à la charge du FSV, à compter de 1995, les majorations de pensions pour enfants des fonctionnaires de l'Etat et des exploitants agricoles. Mais, par une décision du 29 décembre 1994, le Conseil Constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions concernées.
Les comptes prévisionnels du FSV, tels qu'ils ont été présentés dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 31 octobre dernier, sont les suivants (en encaissements -décaissements) :
On constate que la situation de trésorerie du FSV, nettement excédentaire au cours de ses deux premières années d'existence, devrait se dégrader brutalement l'an prochain avec l'apparition d'un déficit de - 783 milliards de francs.
Certes le report des excédents antérieurs devrait permettre au fonds de disposer encore d'un volant de trésorerie d'un peu plus de 2 milliards de francs. Mais le Gouvernement a introduit par voie d'amendement dans le projet de loi de finances pour 1996 actuellement en discussion, une déposition mettant à la charge du FSV les majorations de pension pour enfants des exploitants agricoles.
Le coût de cette nouvelle extension des attributions du fonds, soit 1,9 milliard de francs, devrait absorber la quasi-totalité des réserves de trésorerie subsistantes en 1996. Le FSV ne dispose donc pas, à l'heure actuelle, de ressources suffisantes pour prendre en charge sa part des dépenses de prestation d'autonomie.
2. Les solutions envisageables
Aucune disposition du présent projet de loi n'apporte de réponse au problème de financement ainsi posé. Mais le Gouvernement s'est engagé à présenter en temps voulu les mesures nécessaires pour solvabiliser le FSV, ainsi que les textes constitutifs du fonds lui en font d'ailleurs l'obligation : le dernier alinéa de l'article L. 135-3 du code de la Sécurité sociale prévoit, lorsque les recettes du fonds sont inférieures à ses dépenses, que "le Gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fonds ".
En l'occurrence, plusieurs solutions sont envisageables. La plus évidente consisterait à relever le taux de la fraction de CSG affectée au FSV. Dans l'hypothèse d'un coût de 20 milliards de francs pour la prestation d'autonomie à l'issue de sa montée en charge et d'une contribution des départements à hauteur de 9 milliards de francs, le solde de 11 milliards de francs restant à la charge du FSV correspond à 0.28 point de CSG.
Mais un élargissement de l'assiette de la CSG. dont le principe a été annoncé par le ministre de l'Économie et des finances, pourrait à lui seul procurer un surcroît de recettes de 15 à 20 milliards de francs selon les estimations du Plan 1 ( * )1 . Cette extension d'assiette risque toutefois de ne pas être suffisante, dans la mesure où elle ne profitera pas toute entière au FSV, une fraction de la CSG (1.1 point) étant affectée à la CNAF.
Enfin, une autre solution pour rééquilibrer le FSV pourrait consister a réduire le montant des dépenses à sa charge.
Votre rapporteur pense qu'une "structure spécifique" devrait être mise en place pour reprendre le déficit cumulé du régime général depuis le 1er janvier 1994 (120 milliards de francs). Cette structure pourrait également reprendre la dette cumulée de la période 1992-1993 (110 milliards de francs), qui a été reprise par l'État mais dont le remboursement est à la charge du FSV. Les dépenses du fonds se trouveraient alors sensiblement allégées : normalement, les versements du FSV au budget de l'Etat à ce titre doivent se prolonger jusqu'en 2008, à raison de 12,5 milliards de francs par an à compter de 1996 (les deux versements de 1994 et 1995, représentatifs des seuls intérêts, ne s'élèvent chacun qu'à 6,8 milliards de francs).
Il convient de remarquer que cet échéancier des versements du FSV, figurant dans l'exposé des motifs de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 qui a autorisé le transfert de la dette de l'ACOSS à l'Etat, n'a pas de valeur juridique. Dans sa décision du 29 décembre 1993, le Conseil Constitutionnel a considéré que cette opération de transfert ne pouvait pas s'analyser comme un prêt consenti au FSV, et qu'aucun lien juridique n'était établi entre le règlement par l'Etat de la dette de l'ACOSS et le prélèvement mis à la charge du fonds. En droit, la seule obligation du FSV est celle qui figure chaque année en loi de finances initiale, à l'état annexe A "Voies et moyens" (ligne 816 du budget général).
* 1 Commissariat général au Plan 1995 - Jean-Baptiste Je Foucauld - Rapport au Premier musltre le financement de la protection sociale"