III. LES MOYENS NATIONAUX DE LA SÉCURITÉ CIVILE : UN INDISPENSABLE RENFORCEMENT PEINANT À SE CONCRÉTISER
Le programme 161 finance les moyens nationaux consacrés à la sécurité civile, qui correspondent, à titre principal bien que non exclusif, aux moyens aériens de la protection civile et de lutte contre les incendies dont la maintenance, la gestion et l'éventuel élargissement relèvent du budget de l'État. Les services d'incendie et de secours, dont le budget annuel s'élève à 5,5 milliards d'euros, sont quant à eux financés majoritairement par les départements, dont certains, situés dans la zone méridionale, ont acquis ou louent pour leur propre compte une flotte d'hélicoptères complétant les moyens nationaux.
A. UNE PRISE DE CONSCIENCE SALUTAIRE DE LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LES MOYENS AÉRIENS DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Un consensus sur le besoin de modernisation de la flotte aérienne de la sécurité civile
La remise à niveau de la flotte aérienne de la sécurité civile est un des principaux chantiers de la DGSCGC depuis 2018 et le lancement, en raison de dysfonctionnements mettant en danger les pilotes, du marché de remplacement des 7 Tracker - en exploitation depuis 64 ans - par 6 Dash 8 Q400M. Quatre hélicoptères H 145 ont également été livrés entre 2021 et 2023 pour pallier les graves accidents intervenus ces dernières années sur 5 des 38 hélicoptères EC 145 qui composaient initialement la flotte nationale.
Comme le soulignait le rapporteur à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2023, ces commandes, pour nécessaires qu'elles soient, apparaissaient parcellaires et ponctuelles, semblant davantage avoir vocation à répondre à des incidents qu'à mettre en place une stratégie contrôlée de renouvellement. Ces limites, partagées par la Cour des comptes9(*), ont été particulièrement flagrantes lors de l'été 2022 : la flotte s'est révélée largement sous-dimensionnée en cas d'incendies majeurs simultanés dans le pays. La DGSCGC a reconnu en 2022 une « sollicitation maximale » des services de la sécurité civile, qui ont été poussés à la « limite capacitaire », ce qui a justifié la réquisition en urgence de huit hélicoptères et, pour la première fois depuis son instauration en 2001, le recours par la France au mécanisme de protection civile de l'Union européenne.
En réponse à ces difficultés, le chantier de remise à niveau de la flotte aérienne a connu une accélération et une structuration bienvenues en 2022, à la suite, d'une part, du vote de la Lopmi lors de laquelle a été acté le principe du renouvellement de la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile et, d'autre part, du discours du Président de la République du 28 octobre 2022 annonçant aussi bien l'extension que le renouvellement de la flotte des avions amphibies bombardiers d'eau.
Ainsi, les plus récentes commandes couplées avec la mise en oeuvre de ces annonces devraient théoriquement permettre à la sécurité civile de disposer, à l'orée de la décennie 2030, d'une flotte entièrement renouvelée, à l'exception des deux anciens Dash 8, commandés au début des années 2000 et des trois avions de liaison Beechcraft King 200, exploités depuis une quarantaine d'années.
Ces commandes s'avèrent d'autant plus nécessaires que la DGSCGC recourt de façon croissante à la location d'aéronefs, dont le coût, bien qu'inférieur à court terme aux acquisitions, est substantiel. Il s'est ainsi élevé à 10,69 millions d'euros en 2022, tandis qu'en 2023, la DGSCGC a loué cinq avions (un Dash et 4 Air Tractor) ainsi que dix hélicoptères lourds bombardiers d'eau Super puma pour un montant similaire. Pour 2024, le programme 161 alloue 7 millions d'euros de CP pour la location des avions, auxquels s'ajoute un marché pluriannuel 2024-2027 de 60 millions d'euros, pouvant être rehaussé à 120 millions d'euros si besoin, pour la location des hélicoptères.
a) L'état de la flotte en 2023
Compte tenu des récentes acquisitions précitées, et en particulier de la fin du marché d'acquisition des Dash 8 dont le dernier appareil a été livré lors du printemps 2023 et de la livraison début 2023 de deux hélicoptères H 145, la flotte aérienne de la sécurité civile est désormais composée de 20 avions bombardiers d'eau (12 Canadair CL 415 et 8 Dash 8), de 3 avions de liaison de type Beechraft King 200 et de 37 hélicoptères.
Répartition des appareils du Bureau des
moyens aériens de la DGSCGC
(en 2023)
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Appareils |
Vieillissement moyen |
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Groupement « Avions » |
12 Canadair CL 415 amphibies |
26 ans |
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8 bombardiers lourds polyvalents Dash 8 |
Génération 1 : 22 ans Génération 2 : 2,5 ans |
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3 avions de liaison de type Beechraft King 200 |
39 ans |
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Location d'un Dash et de 4 Air Tractor |
-- |
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TOTAL : 20 avions bombardiers d'eau |
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Groupement « Hélicoptères » |
33 hélicoptères EC 145 biturbines |
19 ans |
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4 hélicoptères H 145 |
< 2 ans |
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Location de 10 hélicoptères lourds bombardiers d'eau « super puma » |
-- |
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TOTAL : 37 hélicoptères de la DGSCGC + 10 en location |
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Source : commission des lois, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Les récentes acquisitions ne doivent cependant pas masquer la vétusté généralisée de la flotte aérienne française, en particulier des 12 Canadair CL 415, dont le vieillissement moyen atteint 26 ans, ou encore des trois Beechraft, en exploitation depuis 39 ans. De même, les hélicoptères EC 145 ont une durée moyenne d'utilisation de 19 ans.
Si ces appareils sont encore opérationnels, leur maintien en condition d'exercice exige néanmoins des efforts significatifs de maintenance, lesquels ont non seulement un coût important (130 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2024), mais immobilisent les appareils pendant de longues périodes. Ainsi, en 2022, les 12 Canadair ont nécessité un total de 1 694 jours de maintenance, dans un contexte de raréfaction des pièces détachées puisque le modèle CL 415 n'est plus commercialisé.
b) Le renouvellement de la flotte d'hélicoptères, représentant un coût de 471 millions d'euros, devrait enfin permettre d'atteindre la cible de 40 appareils
La flotte d'hélicoptères comporte désormais 37 appareils dont 33 EC 145 vieillissants et 4 H 145 reçus récemment, un chiffre bien en deçà de l'objectif cible de 40 appareils affiché par la DGSCGC, malgré un contexte de forte sollicitation des hélicoptères de la sécurité civile. 18 710 missions ont en effet été effectuées en 2022, représentant 15 253 heures de vol dont 11 045 en missions de secours. Elles ont permis de secourir 14 166 personnes, soit une personne secourue par heure de vol.
Si les hélicoptères de la sécurité civile ont pour principale fonction le secours aux personnes (à hauteur de 75 % de leurs heures de vol) davantage que la lutte contre les incendies qui ne représente que 2 % de leur activité, ils sont néanmoins une aide précieuse pour guider les avions bombardiers d'eau, effectuer des missions de reconnaissance, transporter du personnel ou encore assurer un soutien logistique. C'est notamment pour ces raisons qu'en 2022 la DGSCGC a réquisitionné dans l'urgence huit hélicoptères pour les feux de Gironde.
En conséquence, le Parlement a voté à deux reprises, lors de la Lopmi puis lors de l'examen de la loi de finances pour 2023, le principe d'une commande de 36 nouveaux appareils H 145, en remplacement des 33 hélicoptères EC 145. Cette commande portera le nombre total d'hélicoptères de la sécurité civile à 40, permettant d'atteindre le seuil critique nécessaire à une couverture convenable du territoire ainsi qu'à la mise à disposition d'appareils destinés à la formation et au maintien en compétence des pilotes.
Le coût total de ce programme d'achats s'élève à 471 millions d'euros, dont les AE ont été votées en 2022, soit un coût unitaire par appareil de 13 millions d'euros. Il s'agit d'une somme similaire à celle qui a été engagée pour l'acquisition des deux derniers hélicoptères H 145 ayant été livrés en 2023 (27,8 millions d'euros pour deux appareils).
Pour 2024, le projet de loi de finances prévoit d'y dédier plus de 65 millions d'euros de CP, soit 14 % du coût total. C'est également en 2024 que devraient être livrés les trois premiers appareils, les livraisons s'échelonnant par la suite jusqu'en 2029.
Calendrier de paiement et de livraison
des 36
hélicoptères H 145 commandés en 2023
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2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
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AE |
471 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
CP |
19,483 |
65,316 |
86,1 |
125,63 |
125,63 |
68,116 |
9,885 |
|
Livraisons d'appareils |
- |
3 |
8 |
8 |
6 |
8 |
3 |
Source : commission des lois, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
En parallèle de ce plan de renouvellement et des locations régulières d'hélicoptères lourds, le Président de la République a annoncé, dans son discours précité du 28 octobre 2022, que la France allait « acquérir deux [hélicoptères lourds] pour qu'ils intègrent durablement la flotte nationale ». Aucun calendrier n'a cependant été mentionné à cette occasion (cf. infra).
c) Une annonce claire de renouvellement et d'extension de la flotte de Canadair
Si, depuis plusieurs années10(*), est évoquée régulièrement la commande de deux nouveaux Canadair par le biais du programme européen RescEU qui devrait financer entièrement ces appareils, cette annonce a été complétée d'un plan plus ambitieux de renouvellement intégral de la flotte de Canadair, constituée actuellement de 12 appareils, ainsi que de l'acquisition de 4 nouveaux appareils (dont les deux de RescEU), portant la flotte à un total de 16 appareils. Avec un prix unitaire de plus de 67 millions d'euros, le coût de l'achat de ces 14 Canadair11(*) est estimé à au moins 938 millions d'euros pour l'État.
Cette annonce a été faite à deux reprises en 2022 : par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, dans le cadre de l'examen de la Lopmi et, à nouveau, lors du discours du Président de la République, prononcé le 28 octobre 2022 devant les acteurs de la lutte contre les incendies de forêt. Le Président de la République a ainsi déclaré que la France allait « investir pour que d'ici la fin du quinquennat, [les] 12 [Canadair] soient remplacés et que leur nombre soit porté jusqu'à 16. »
Au-delà de l'objectif de renouvellement, largement partagé compte tenu du vieillissement moyen de 26 ans de la flotte de Canadair, le rapporteur avait alors mis en garde contre les effets d'annonce ainsi observés12(*), la plupart des mesures étant présentées comme nouvelles alors qu'elles s'avéraient récurrentes et qu'elles ne faisaient l'objet d'aucun financement. En effet, le projet initial de loi de finances pour 2023 ne prévoyait aucune AE pour la commande de ces nouveaux appareils.
En réponse à ces observations, le Gouvernement a fait adopter, lors de l'examen en séance publique du programme 161 au Sénat, un amendement allouant 240 millions d'euros d'AE afin d'engager le processus budgétaire nécessaire à la passation de cette commande. Cette somme est cependant très inférieure au montant estimé de la commande. En outre, dans sa version initiale, le PLF pour 2024 ne comportait aucun CP ni AE consacré à ce programme de renouvellement et d'extension de la flotte, justifiant les inquiétudes déjà énoncées par le rapporteur en 2022.
* 9 Référé n° S2022-1353 de la Cour des comptes du 26 juillet 2022, « La flotte aérienne de la sécurité civile ».
* 10 Voir les avis de la commission des lois sur le programme « Sécurité civile » pour les années 2021 et 2022.
* 11 Sont exclus de cette estimation les 2 Canadair financés par le programme RescEU.
* 12 Voir l'avis de la commission des lois sur le programme « Sécurité civile » pour l'année 2023.