EXAMEN EN COMMISSION
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M. Alain Marc , rapporteur pour avis . - Monsieur le président, mes chers collègues, nous poursuivons l'examen des crédits de la mission « Justice » en abordant le programme 107 consacré à l'administration pénitentiaire. En 2023, les crédits dépassent 4,9 milliards d'euros, ce qui correspond à plus de 50 % des crédits de la mission.
Pour la troisième année consécutive, ces crédits s'inscrivent en forte hausse, avec une augmentation de 7 % par rapport à la loi de finances pour 2022, hors crédits affectés au compte d'affectation spéciale Pensions . Je rappelle pour mémoire que la hausse avait atteint 9 % en 2022 et en 2021.
Ces moyens supplémentaires sont bienvenus car les besoins sont immenses, qu'il s'agisse de répondre au manque de personnel ou de procéder aux investissements immobiliers nécessaires à la remise à niveau de notre parc pénitentiaire. J'ai cependant eu le sentiment, au cours de mes auditions, que ces moyens supplémentaires n'avaient pas encore d'effets positifs vraiment perceptibles sur le terrain. Ce décalage peut s'expliquer, à mon avis, par deux éléments : d'abord, une part importante des moyens est affectée à la poursuite du programme « 15 000 » de construction de nouvelles places de prison, ce qui réduit d'autant les moyens pouvant être consacrés aux établissements existants ; ensuite, le retour de la surpopulation carcérale - un pic de 72 350 détenus a été atteint cette année - entraîne, mécaniquement, une surcharge de travail pour le personnel pénitentiaire ainsi qu'une dégradation des conditions de détention.
Comme je vous l'indiquais, le programme « 15 000 » absorbe une part importante des moyens alloués à l'administration pénitentiaire : 417 millions d'euros sont prévus pour les investissements immobiliers ; et sur les 809 créations d'emplois annoncées en 2023, la majorité - 489 exactement - servira à doter en personnel les nouveaux établissements.
Si l'on fait le point sur l'état d'avancement du programme, force est de constater que peu d'ouvertures ont eu lieu au cours de l'année écoulée. Je vous rappelle que le programme était divisé en deux phases : 7 000 places étaient censées être livrées au cours de la période 2017-2022 et les 8 000 places suivantes devaient être achevées entre 2022 et 2027. Il convient par ailleurs de préciser que ces 15 000 nouvelles places ne découlent pas toutes de décisions prises lors du quinquennat précédent ou du quinquennat actuel : certaines créations de places livrées ces dernières années avaient été prévues alors que Michèle Alliot-Marie ou Jean-Jacques Urvoas étaient ministres de la justice. La première phase a pris beaucoup de retard, puisqu'en cette fin d'année 2022, seules 2 081 places ont été livrées. Vous vous souvenez que le garde des sceaux a justifié ce retard, lors de son audition, en évoquant différents facteurs : la difficulté de trouver les terrains, la crise de la covid-19, les contraintes liées à la réglementation environnementale et certains recours en justice qui se sont éternisés.
Dans l'année qui vient, plusieurs ouvertures d'établissements sont cependant attendues, pour un total de 3 700 places : ouverture des centres de détention de Koné, en Nouvelle-Calédonie, et de Fleury-Mérogis ; ouverture des centres pénitentiaires de Troyes et de Caen ; achèvement de la première phase des travaux à Bordeaux-Gradignan, ce qui permettra à cet établissement de disposer de 250 places supplémentaires, particulièrement utiles quand on sait que le taux d'occupation y dépasse actuellement les 200 % ; enfin, ouverture de neuf structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), qui visent à préparer la remise en liberté des détenus qui arrivent en fin de peine.
J'ai auditionné le directeur général de l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), qui m'a indiqué que l'échéancier des projets après 2023 était compatible avec un achèvement du programme à la date prévue de 2027. À la lumière du retard pris pour la première phase du programme, et compte tenu des aléas inhérents à des chantiers de cette ampleur, de la pénurie de certains matériaux et des difficultés de recrutement dans le secteur du BTP, je ne serais cependant pas surpris si les derniers établissements étaient livrés après cette échéance. J'ajoute que le retour de l'inflation, notamment concernant les prix de l'énergie, entraînera nécessairement des surcoûts dont l'ampleur reste difficile à évaluer mais qui pourraient conduire à étaler dans le temps certains projets.
Je l'ai également interrogé sur d'éventuels projets immobiliers pour Mayotte, où nous nous sommes rendus l'an dernier dans le cadre d'une mission d'information avec François-Noël Buffet, Stéphane Le Rudulier et Thani Mohamed Soilhili. Les réponses du directeur général furent imprécises et laconiques ; il a invoqué des difficultés à trouver et acquérir des terrains, laissant entendre que rien n'a été prévu pour l'instant.
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances permettront aussi de financer des actions de rénovation et de sécurisation du parc pénitentiaire existant, ainsi que des mesures de revalorisation indiciaire et indemnitaire pour les différentes catégories du personnel.
Concernant la sécurité des établissements, je signale que l'administration pénitentiaire déploie, depuis quelques années, un nouveau système de brouillage des communications téléphoniques, qui semble plus performant que le précédent au vu des témoignages recueillis. Elle équipe également certains établissements, jugés plus à risques, de dispositifs « anti-drones », qui permettent de détecter puis de prendre le contrôle des appareils. Les drones sont désormais utilisés pour tenter d'introduire en détention des produits stupéfiants ou des téléphones portables notamment.
En ce qui concerne la rémunération des personnels, une enveloppe de 32,4 millions d'euros est prévue pour revaloriser l'ensemble des corps de l'administration pénitentiaire. Elle s'ajoute aux effets de la hausse du point d'indice qui entraîne une dépense de 58,6 millions d'euros en année pleine. Elle permettra notamment de financer des mesures indiciaires ou indemnitaires en faveur des directeurs des services pénitentiaires (DSP) et des directeurs pénitentiaires d'insertion et de probation (DPIP) afin de rapprocher leur rémunération du niveau de celle des administrateurs de l'État. Les surveillants pénitentiaires bénéficieront en outre de l'extension en année pleine de la mesure, décidée en 2022, de fusion des grades de surveillant et de brigadier. Le passage des agents pénitentiaires de la catégorie C à la catégorie B a aussi été évoqué récemment, ce qui signifie que ces agents devraient être titulaires du baccalauréat pour candidater. Cette mesure appelle à la prudence au regard des difficultés actuelles de recrutement du personnel pénitentiaire : 1 000 postes ouverts par concours ne signifient pas 1 000 postes disponibles dans les centres pénitentiaires.
Si l'effort budgétaire en faveur de l'administration pénitentiaire est significatif, il se déroule dans un contexte d'augmentation de la population carcérale, qui a pour effet de dégrader les conditions de travail du personnel ainsi que les conditions de détention.
Vous connaissez les chiffres de la population carcérale : après la forte baisse observée en 2020, en raison de la crise sanitaire, la population carcérale est repartie à la hausse et elle se rapproche désormais de ses plus hauts niveaux historiques : le 1 er octobre dernier, on dénombrait 72 350 détenus, soit 3 000 de plus qu'il y a un an. En conséquence, le taux d'occupation se rapproche des 120 % et il dépasse même 140 % dans les maisons d'arrêt. Il reste un peu inférieur à 100 % dans les établissements pour peine. À ce jour, la mise en oeuvre du programme 15 000 n'a donc pas été assez rapide pour remédier au problème lancinant de la surpopulation carcérale. À court terme, l'administration pénitentiaire anticipe une stabilisation mais pas une franche amélioration, puisqu'elle table sur un taux d'occupation qui serait encore de 134 % dans les maisons d'arrêt en 2025.
Ce contexte a conduit le Gouvernement à faire voter à l'Assemblée nationale un amendement portant article additionnel, rattaché aux crédits de la mission, pour reporter du 31 décembre 2022 au 31 décembre 2027 la date d'application du principe de l'encellulement individuel. Affirmé dès 1875, ce principe est désormais inscrit dans le nouveau code pénitentiaire, qui prévoit cependant la possibilité d'y déroger « lorsque la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application ». Je crois que le principe de réalité doit nous conduire à accepter ce nouveau report, sauf à affirmer dans la loi un principe qui serait immédiatement démenti dans les faits.
La surpopulation carcérale dégrade les conditions de travail du personnel puisque les schémas d'emplois des établissements sont fixés sur la base de leur capacité théorique, et non en fonction du nombre de détenus réellement accueillis. Le nombre d'heures supplémentaires se maintient à un niveau élevé, soit 5,4 millions d'heures supplémentaires en 2021, en dépit des créations d'emplois de ces dernières années. Pour les surveillants pénitentiaires, les difficultés de recrutement restent fortes : lors du dernier concours, 30 % des emplois offerts n'ont pas été pourvus, alors que les besoins sont immenses, pour faire face à l'ouverture des nouveaux établissements mais aussi au départ en retraite des générations nombreuses recrutées à l'époque du plan Chalandon lancé en 1987.
L'effort d'amélioration des conditions de travail et de revalorisation des rémunérations doit donc impérativement être poursuivi. Je suggère également d'explorer d'autres leviers pour renforcer l'attractivité des métiers, par exemple en construisant, là où l'administration pénitentiaire dispose d'emprises foncières, des logements à un prix accessible. Il s'agit d'une recommandation formulée par la commission depuis quatre ans, qui ne coûterait rien à l'administration pénitentiaire et qui est d'ailleurs soutenue par les organismes d'habitations à loyer modéré, à condition que les terrains leur soient fournis. 17 lieux auraient été répertoriés par l'administration pénitentiaire, qui pourraient permettre la création de logements à destination des surveillants pénitentiaires, qui verraient ainsi leurs conditions de travail s'améliorer fortement, mais aussi des policiers ou des autres personnels de sécurité. Le coût du logement est en effet une véritable difficulté pour les nombreux surveillants qui débutent leur carrière en région parisienne, au regard d'un salaire de départ de 1 600 à 1 800 euros mensuels. Deux projets de ce type sont en cours à Fleury-Mérogis et à Savigny-sur-Orge, mais ils ont pris du retard.
La surpopulation carcérale pèse enfin sur les perspectives de réinsertion des détenus. Dans un établissement surpeuplé, l'accès au travail et à la formation, aux activités culturelles et sportives, aux soins en cas de problème de santé, les rendez-vous avec le conseiller pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP), deviennent plus compliqués et tendent à s'espacer. Actuellement, seulement 30 % des détenus travaillent en établissement pénitentiaire, bien loin de la cible de 50 % fixée dans le programme annuel de performance, et 9 % bénéficient d'une formation générale ou professionnelle. Dans le prolongement de la réforme votée dans le cadre de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, le projet de loi de finances prévoit d'augmenter les moyens alloués au travail en détention. Une enveloppe de 2,8 millions d'euros est notamment destinée à améliorer le statut du détenu travailleur.
En dépit de ces difficultés qu'il me paraissait important de vous rappeler, je vous proposerai, pour terminer, d'émettre, comme l'an dernier, un avis favorable à l'adoption des crédits de l'administration pénitentiaire, compte tenu de l'effort important réalisé tant sur les recrutements que sur l'immobilier et sur la sécurisation des établissements. De même, je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article rattaché relatif à l'encellulement individuel, pour les raisons que j'ai évoquées tout à l'heure. La remise à niveau et la modernisation des moyens de notre administration pénitentiaire constituent un chantier au long cours dont ce projet de budget marque seulement une étape.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je salue le travail du rapporteur. La question des prisons est récurrente dans ses présupposés et ses résultats. En trente ans, 36 000 places de prison ont été construites. Or, le taux de surpopulation carcérale est resté le même. Le programme visant à créer 15 000 places supplémentaires verra sans doute le jour en 2027. Mais dans dix ans, la commission des lois constatera peut-être que le taux de surpopulation est resté le même ... Il est donc nécessaire de s'interroger sur ce phénomène et sur le présupposé selon lequel on accroîtrait la sécurité publique en enfermant davantage de personnes.
On compte aujourd'hui environ 72 000 détenus. Dans les maisons d'arrêt, le taux de surpopulation est de 141,5 %, si bien que 2 000 détenus sont dans des cellules de 9 m 2 comprenant trois personnes avec un matelas au sol. Vous connaissez tous les constats dressés par l'Observatoire international des prisons à ce sujet, ainsi que les condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l'homme.
C'est pourquoi une évolution est nécessaire afin de donner plus de place aux peines alternatives ainsi qu'aux aménagements de peine. Cette proposition peut paraitre utopique ; elle nous semble au contraire réaliste. Lors de la crise liée à la covid-19, la population carcérale a diminué, sans que la criminalité n'augmente. Cela doit nous inciter à réfléchir. Robert Badinter disait que la condition pénitentiaire était la cause principale de récidive.
Il est donc nécessaire de mieux préparer la formation professionnelle, la réinsertion et la sortie de prison des personnes détenues - quitte à ce qu'elles soient moins nombreuses -, pour davantage d'efficacité.
Le groupe socialiste, écologiste et républicain proposera un amendement pour supprimer la prolongation du moratoire sur l'encellulement individuel. Nous avions tous voté le projet de loi rapporté par notre collègue Jean-René Lecerf en 2008, puis accepté de reporter l'application du principe d'encellulement à plusieurs reprises. Toutefois, ce nouveau report risque d'envoyer le signal qu'il ne s'agit que d'une pure déclaration. Il faut s'attacher à l'objectif de l'encellulement individuel, ce qui suppose de développer les peines alternatives et les aménagements de peine.
Nous proposerons d'autres amendements pour augmenter les crédits en faveur de la formation, la rémunération du travail, et l'accès à la santé des personnes détenues - je n'ai pas besoin de vous rappeler la misère de la psychiatrie en prison.
M. Dany Wattebled . - Je remercie le rapporteur pour son excellent rapport. Il a évoqué des pistes d'amélioration de l'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire, notamment financières. Y en a-t-il d'autres, par exemple s'agissant des conditions de travail ?
Par ailleurs, l'objectif d'un encellulement individuel pour 2027 vous paraît-il réaliste ?
M. François Bonhomme . - J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt le rapport très précis du rapporteur. Je comprends qu'il accepte le nouveau report de l'application du principe d'encellulement. Pour autant, l'horizon s'éloigne toujours un peu plus, donnant l'impression qu'il ne s'agit pas d'une priorité du Gouvernement. Je n'ignore pas les difficultés de mise en oeuvre de ce principe, portant notamment sur la constitution de réserves foncières, la formulation de recours par les justiciables ou encore la réglementation environnementale ; toutefois, elles ne suffisent pas à expliquer le retard pris dans la réalisation de ce programme immobilier - d'autant moins que le Gouvernement avait déjà repoussé l'échéance lors du précédent quinquennat présidentiel, annonçant par la voix du garde des Sceaux Nicole Belloubet que deux mandats seraient nécessaires.
Nous constatons aujourd'hui que le retard pris est considérable, même si le Gouvernement a tenté de l'occulter en jouant sur l'ambiguïté entre l'engagement de la construction des places, d'une part, et leur livraison et réception, de l'autre.
La politique pénale s'en ressent, et les conditions de détention également. Il s'agit donc d'une défaillance majeure ; pour mener à bien ce projet, le ministère de la justice devrait faire preuve d'une volonté plus forte.
Mme Esther Benbassa . - Le rapport est d'une grande qualité, de même que les auditions qui ont été menées et auxquelles j'ai assisté.
S'agissant du recrutement de femmes aux postes de surveillants de prison, la construction de crèches a été mentionnée lors des auditions comme un facteur potentiel pour augmenter l'attractivité des postes, notamment auprès des femmes.
Mme Françoise Gatel . - On compte actuellement 500 postes de directeurs de services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), dont 120 ne sont pas pourvus. Or, les services de prévention de la récidive sont très importants. Ce déficit d'attractivité s'explique notamment par l'écart dans les grilles de salaires avec les directeurs d'établissements pénitentiaires. De plus, un directeur de SPIP touche seulement 100 euros de plus par mois qu'un conseiller d'insertion et de probation ! Dans ces conditions-là, des conseillers d'insertion et de probation, tout aussi passionnés soient-ils, ne sont pas encouragés à prendre les lourdes responsabilités qui incombent aux directeurs.
Mme Laurence Harribey . - Développer les aménagements de peine suppose de renforcer les métiers de l'insertion. Je rappelle que les directeurs appartiennent à la catégorie A, si bien que le manque de candidats s'explique par d'autres facteurs. Nous remettrons bientôt, Marie Mercier et moi, notre rapport sur les SPIP, où nous montrons que notre pays est à la croisée des chemins sur ces sujets. Alors que d'autres pays développent une logique probatoire et d'insertion, la France maintient une logique essentiellement carcérale. Or celle-ci est une voie sans issue !
M. Éric Kerrouche . - Je souscris aux propos de Laurence Harribey et de Jean-Pierre Sueur. Il y a quelques années est paru le livre Prisons de la misère de Loïc Wacquant, qui a montré les limites du modèle carcéral. Nous sommes aujourd'hui confrontés au tonneau des Danaïdes. Notre modèle français sécrète de la délinquance. Il faut sortir du modèle du tout carcéral, en mettant l'accent sur la probation et sur les peines alternatives. Nous devons sortir d'un modèle qui ne fonctionne pas mais que l'on s'obstine malgré tout à défendre.
M. Alain Marc , rapporteur pour avis . - L'objectif de la réunion de ce matin est uniquement d'émettre un avis budgétaire sur les crédits du programme « Administration pénitentiaire ». Vous soulevez des questions intéressantes, qu'il ne m'incombe néanmoins pas de résoudre.
En outre, avant de tout réformer, nous aurions besoin d'une évaluation précise des dispositifs existants. Par exemple, quel est le taux de récidive à l'issue d'un passage dans un SAS ?
Il est possible de développer des peines alternatives pour des faits de petite délinquance, par exemple au moyen des travaux d'intérêt général. Mais aujourd'hui, il n'est pas rare que quinze mois s'écoulent entre la commission des faits et les travaux d'intérêt général ! Il est donc nécessaire de réduire ces délais, afin que les sanctions revêtent une véritable efficacité pédagogique.
Comme le rappelait Esther Benbassa, la question de la présence de crèches sur le lieu de travail a été évoquée lors des auditions. En outre, comme je l'ai dit précédemment, de nombreux syndicats souhaiteraient la création de logements sur les espaces appartenant au ministère de la justice. Alors même que 17 terrains ont déjà été identifiés à cette fin, et en dépit des travaux menés sur le sujet par la commission des lois, les choses n'avancent pas.
S'agissant des rémunérations, la différence est en effet minime entre les directeurs et les conseillers d'insertion et de probation, et joue contre l'attractivité de ces métiers ; il est donc nécessaire de creuser cet écart. En outre, un directeur d'établissement pénitentiaire avec vingt ans d'ancienneté touche seulement 3 000 euros par mois, hors indemnités ! Il s'agit pourtant d'un métier difficile, qui nécessite plusieurs années d'études. Il n'y a donc rien d'étonnant à ce que les candidats soient peu nombreux.
Enfin, il serait nécessaire, dans le cadre de travaux que pourraient mener ultérieurement la commission, de se pencher sur les systèmes qui existent dans les pays étrangers qui ont fait le choix de diminuer la part du carcéral et d'augmenter la part de la probation. En tout état de cause, comme je le disais, ces considérations dépassent le cadre de l'avis budgétaire.
M. François-Noël Buffet , président . - Je pense qu'il convient d'éviter les excès, quels qu'ils soient, et que le système doit être équilibré L'enjeu essentiel est l'efficacité de la sanction, qui dépend de la rapidité de la réponse et de l'exécution de la peine. La question est donc avant tout une question de moyens. Il est important que, lorsqu'un tribunal condamne quelqu'un à une peine qui n'est pas privative de liberté, celle-ci puisse être exécutée rapidement ; lorsqu'une condamnation à une peine privative de liberté a été prononcée, la personne condamnée doit pouvoir être incarcérée.
Il ne faut pas, par principe, exclure l'incarcération - sinon, aucune politique pénale cohérente n'est possible.
M. Alain Marc , rapporteur pour avis . - Je suis d'accord : un condamné à une courte peine doit l'effectuer, et dans de bonnes conditions ! La situation qui conduit à libérer des multirécidivistes est dommageable. Le problème central réside dans l'application des peines.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire ».