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N° 119 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2022 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances , considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2023 , |
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TOME III COHÉSION DES TERRITOIRES Fascicule 2 Cohésion des territoires : Aménagement numérique du territoire |
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Par M. Jean-Michel HOULLEGATTE, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot , président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec , vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin , secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen . |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : 273, 285 , 286 rect., 292 , 337 , 341 , 364 , 369 , 374, 386 et T.A. 26 Sénat : 114 et 115 à 121 (2022-2023) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 16 novembre 2022, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a, sur la proposition de son rapporteur Jean-Michel Houllegatte, émis à l'unanimité un avis favorable sur les crédits relatifs à l'aménagement numérique du territoire du projet de loi de finances pour 2023.
La commission a formulé des motifs de satisfaction, mais aussi de nombreuses réserves, voire des inquiétudes, liées au maintien de disparités territoriales dans le déploiement de la fibre et aux difficultés à assurer la qualité de service et le raccordement des prises les plus complexes, en dépit des actions engagées. Un accent particulier devra aussi être mis sur la résilience du réseau fibre, qui va devenir un enjeu majeur avec la fermeture du réseau cuivre, et sur l'inscription dans la durée des moyens consacrés à l'inclusion numérique.
I. PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT : DES RÉSULTATS POSITIFS, MAIS LE PLUS DUR RESTE À FAIRE...
A. UN RYTHME DE DÉPLOIEMENT DE LA FIBRE SATISFAISANT, MAIS DES RÉSULTATS CONTRASTÉS SELON LES ZONES
1. Après un renforcement des moyens dans le cadre du Plan de relance, les crédits dédiés au déploiement de la fibre poursuivent leur décaissement
Le plan France très haut débit (FTHD) a été lancé en 2013 dans l'objectif d'assurer la couverture du territoire en très haut débit d'ici fin 2022 et la généralisation du très haut débit filaire (Ftth) pour 2025 1 ( * ) .
Les objectifs du plan France très haut débit (2013)
? Couverture intégrale de la population en « bon » haut débit d'ici fin 2020. Cet objectif semble désormais atteint 1 .
? Couverture intégrale de la population en très haut débit d'ici fin 2022 ;
? Couverture à 80 % en fibre optique jusqu'au domicile (FttH) d'ici fin 2022 ;
? Généralisation du FttH à l'ensemble du territoire pour 2025.
Les déploiements s'effectuent selon deux zones :
- la zone d'initiative privée , qui comprend la zone très dense (ZTD) , constituée de communes dont la liste est fixée par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et la zone moins dense , dans laquelle la présence de l'initiative privée a été démontrée dans le cadre d'un Appel à manifestation d'intérêt d'investissement (AMII) 2 ( * ) ;
- la zone d'initiative publique correspond à des territoires plus ruraux, dans lesquels les déploiements sont réalisés par les collectivités territoriales dans le cadre de Réseaux d'initiative publique (RIP) ou par des opérateurs privés, en association avec la collectivité, dans le cadre d' Appels à manifestation d'intentions d'engagements locaux (AMEL) 3 ( * ) .
Les financements publics ont été engagés dès 2013 pour assurer les déploiements dans cette seconde zone, qui sont montés en puissance en 2020.
Pour l'année 2023, des autorisations d'engagements (AE) supplémentaires sont ouvertes pour le financement des déploiements en zone RIP 4 ( * ) :
- près de 66 M€ sont prévus, pour l'essentiel, pour le fonds de financement des « raccordements complexes à la fibre » mis en place en 2022, pour lequel le Gouvernement a mobilisé une enveloppe totale de 150 M€ sur deux ans ;
- 8 M€ permettront d'apporter un soutien aux appels à projets « Cohésion numérique des territoires » , qui vise à équiper de solutions d'accès internet sans fil les foyers qui pourraient ne pas bénéficier de la fibre (1,2 M€), et « Continuité territoriale numérique » , qui vise à apporter une aide à l'achat de capacités sur les systèmes de communications pour les fournisseurs d'accès à internet dans les territoires ultramarins (3,7 M€).
En crédits de paiement (CP), le programme 343 « France THD » poursuit sa phase de décaissement :
- 434 M€ seront mobilisés cette année pour les zones RIP, soit un montant inférieur à celui engagé en 2022 (600 M€) et en 2021, année qui avait constitué un pic de dépense (622 M€) ;
- 3 M€ seront également engagés pour divers projets concourant à la mise en oeuvre du plan FTHD.
Par ailleurs, 70 M€ de CP sont ouverts en 2023 au titre du Plan de relance dans la perspective de la généralisation de la fibre optique d'ici 2025.
2. Des déploiements toujours dynamiques en zone publique, mais des retards persistants en zone d'initiative privée
L'année 2022 est jalonnée par deux objectifs du plan FTHD : la couverture à 80 % du territoire en fibre optique jusqu'au domicile et la couverture intégrale en très haut débit.
• Le déploiement de la fibre a atteint des niveaux « record » en 2020 et 2021, avec plus de 11 millions de locaux rendus raccordables en deux ans selon l'Arcep. En 2022, bien que plus modéré, ce rythme demeure soutenu : entre 4 et 5 millions de locaux supplémentaires ont été rendus raccordables . Ces derniers sont majoritairement situés en zone rurale (RIP et AMEL), une évolution marquante par rapport aux années précédentes durant lesquelles le dynamisme des déploiements était plus fort dans la zone d'initiative privée, en particulier dans les zones moins denses.
Avancée des déploiements de la fibre 5 ( * )
Selon l'Arcep, 75 % des locaux sont raccordables à la fibre au deuxième trimestre 2022, soit un point de plus qu'en 2021. Ce chiffre varie toutefois selon les territoires. Si 90 % et 87 % des locaux sont respectivement raccordables en ZTD et dans les zones AMII , ce taux s'établit à 58 % en zone RIP et à 34 % en zone AMEL.
L'objectif de couverture à 80 % du territoire en fibre optique jusqu'au domicile d'ici la fin 2022 ne semble donc pas tout à fait atteint. Il pourrait toutefois l'être dans un futur proche, grâce au fort dynamisme des déploiements en zone RIP.
Le rapporteur s'inquiète des tendances à l'oeuvre dans la zone d'initiative privée :
- d'importantes disparités de couverture demeurent dans la ZTD , certaines villes affichant toujours un taux de logements raccordables nettement inférieur à la moyenne de la zone (71 % pour Lille et 76 % pour Marseille), malgré des améliorations au cours du deuxième trimestre 2022 ( cf . tableau ci-dessous) ;
Source : Arcep.
- un ralentissement des déploiements s'observe dans cette zone, à la fois en zone AMII (le nombre de locaux rendus éligibles à la fibre a baissé de 54 % au T2 2022 par rapport au T2 2021) et dans la ZTD (le nombre de locaux rendus éligibles à la fibre a baissé de 47 % entre T2 2022 par rapport au T2 2021 6 ( * ) .
Au total, environ 2,8 millions de locaux demeurent inéligibles à la fibre en zone d'initiative privée, dont 2 millions en zone AMII.
Ces chiffres peuvent faire craindre un investissement insuffisant des opérateurs pour assurer la couverture intégrale de la zone d'initiative privée, pourtant indispensable à l'objectif de généralisation de la fibre.
Si en ZTD, les pouvoirs publics ne disposent d'aucun levier d'intervention, il en va autrement de la zone AMII dans laquelle les retards de déploiement doivent, en principe, être justifiés par les opérateurs. Or, deux ans après l'échéance initiale, la couverture de cette zone n'est toujours pas achevée. À ce jour, l'Arcep n'a pourtant pas encore fait usage du pouvoir de sanction dont elle dispose en vertu des articles L. 33-13 et L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques.
Pour tenir les objectifs du plan France très haut débit, le rapporteur rappelle le rôle essentiel du régulateur pour mettre les opérateurs face à leurs engagements , le cas échéant à travers la mise en oeuvre de ses pouvoirs de coercition .
• S'agissant de la couverture en très haut débit , selon l'Arcep 7 ( * ) , environ 82 % des locaux seraient éligibles grâce à des réseaux d'accès filaire (fibre, câble, cuivre). L'objectif de couverture intégrale du territoire fin 2022 n'est donc pas atteint.
Le rapporteur salue toutefois le prolongement, en avril 2022, du guichet « cohésion numérique des territoires » destiné à apporter une aide financière aux ménages pour l'acquisition de technologies alternatives à la fibre (THD radio, satellite et 4G fixe). Auparavant dédié à l'objectif d'assurer un « bon » haut débit (8 Mbits/s) pour tous, il vise désormais à soutenir les Français dans l'accès à une connexion supérieure à 30 Mbit/s et s'inscrit donc pleinement dans l'objectif de couverture du territoire en très haut débit. Le montant de l'aide allouée a par ailleurs été doublé, passant de 150 à 300 € , voire 600 € sur conditions de ressources.
B. FACE À L'AVANCÉE DES DÉPLOIEMENTS, DEUX DÉFIS DEVIENNENT INCONTOURNABLES : ASSURER LA QUALITÉ DE SERVICE ET LA RÉSILIENCE DES RÉSEAUX
1. L'adressage défaillant, un problème en voie d'être résolu
L'année passée, le rapporteur avait souligné l'existence de difficultés de déploiement dans certaines zones rurales liées à un adressage défaillant . Selon la FFT, des progrès ont été réalisés sur ce point grâce, d'une part, au travail effectué par l'ANCT qui a lancé la base « Adresses locales » en 2020 pour accompagner les communes dans la constitution de bases d'adresses et, d'autre part, à la loi « 3 DS » 8 ( * ) .
Si le rapporteur se félicite de cette évolution, son attention a été attirée sur les difficultés qui pourraient survenir du fait d'une insuffisante articulation entre les bases d'adresses relatives aux réseaux cuivre et fibre . Il s'agira d'un point de vigilance pour assurer la cohérence d'ensemble du réseau internet dans les prochaines années.
2. Mieux garantir la qualité de service : un impératif pour assurer le succès du plan FTHD
Les années précédentes, le rapporteur avait alerté sur la persistance de « désordres » au stade du raccordement final d'abonnés à la fibre (installations provoquant des « paquets de nouilles », débranchements injustifiés de clients...).
De l'avis de nombreux acteurs, ces difficultés sont liées au mode dit « Stoc » , par lequel les opérateurs d'immeubles ont recours à la sous-traitance pour réaliser la prestation de raccordement.
Selon les informations recueillies par le rapporteur, deux difficultés d'ordre différent coexistent :
- certains réseaux seraient particulièrement « accidentogènes » . Selon la FFT, fin 2021, sur les 200 000 points de mutualisation (PM) du territoire, 5 000 environ poseraient des difficultés, dont entre 1 500 et 2 000 des problèmes significatifs nécessitant une reprise du PM par les opérateurs ;
- des problèmes de raccordement sont constatés sur l' ensemble du territoire , du fait d'insuffisances en matière de formation des agents intervenant pour effectuer les raccordements et de processus de contrôle et de partage d'informations entre opérateurs d'infrastructures et opérateurs commerciaux.
S'agissant des infrastructures dégradées , les opérateurs ont fait des propositions au Gouvernement en septembre 2022 prévoyant la mise en place de plans de remise en état des réseaux les plus accidentogènes. Deux opérateurs auraient déjà notifié à l'Arcep des plans de remise en état.
S'agissant du mode « Stoc », le rapporteur accueille favorablement les mesures en cours de mise en oeuvre par les opérateurs, à la suite de l'adoption par l'Arcep d'une feuille de route en 2020 et d'un plan d'action en 2021, concernant la formation des agents (renforcement des compétences pour effectuer les gestes « dans les règles de l'art » et mise en place de certifications) et le renforcement des contrôles (mise en place d'un outil de notification en temps réel des interventions et analyse automatique des comptes rendus d'interventions).
En complément, la proposition de loi relative à la pérennité des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique de Patrick Chaize 9 ( * ) , déposée en juillet 2022, formule des propositions intéressantes pour mieux encadrer le mode « Stoc » (possibilité pour l'opérateur d'immeuble de fixer un nombre maximum de rangs de sous-traitance, de préciser des règles de prévenance pour les interventions et des exigences relatives à la qualification des intervenants et aux comptes rendus d'intervention).
Si le mode « Stoc » a sans doute contribué au succès commercial de la fibre et à la rapidité des déploiements, il a aussi pu générer des dérives susceptibles de mettre en péril la qualité voire l' intégrité des réseaux fibre . Aussi, le rapporteur souscrit pleinement aux propos de la Banque des territoires selon laquelle « les réseaux FttH sont fragiles et deviendront de plus en plus critiques ; il importe que toute intervention sur le réseau soit le fait de personnes qualifiées et puisse être tracée avec précision , sous la responsabilité de l'opérateur d'infrastructure garant de l'intégrité du réseau ».
3. Les incertitudes sur le financement des raccordements complexes à la fibre
• Alors que le déploiement de la fibre progresse, les opérateurs sont face à des raccordements de plus en plus difficiles et coûteux à construire . Ainsi que l'a indiqué la Banque des territoires en audition, les derniers raccordements sont « les plus onéreux, divers et compliqués ». S'il n'existe pas de définition précise des raccordements complexes, ils ont pour dénominateur commun un manque d'infrastructures de génie civil sur la partie terminale du raccordement.
Selon la Banque des territoires, entre 600 000 et 700 000 locaux présenteraient ainsi des problématiques de génie civil , le plus souvent du fait d'un manque de fourreaux permettant d'atteindre la limite de la propriété privée. Ces difficultés sont parfois liées à une inadéquation entre la configuration du réseau et celle de l'habitat, qui a subi de nombreuses évolutions ces dernières décennies. Le phénomène est toutefois difficile à objectiver et certains acteurs évoquent environ 2 millions de prises concernées, représentant 5 % du territoire national .
Le Gouvernement a mis en place en 2022 un fonds de financement des raccordements complexes à la fibre, doté de 150 M€ . Demandée de longue date par les collectivités territoriales, cette rallonge financière est réservée aux locaux et habitations situés en zone RIP et présentant des difficultés liées à l' absence de génie civil en aval du point de branchement optique. Les fonds seront attribués aux collectivités territoriales via un appel à projets lancé en mai 2022 .
Les acteurs entendus par le rapporteur soulignent unanimement le caractère essentiel des moyens supplémentaires engagés, mais soulignent leur caractère très insuffisant au regard de l'ampleur du phénomène des raccordements complexes. Les besoins de financement pourraient dépasser un milliard d'euros.
En outre, le rapporteur s'interroge sur la pertinence même du dispositif tel qu'il a été conçu par le Gouvernement. Plutôt qu'une attribution de fonds ciblés par appels à projets , il serait pertinent de réfléchir à un outil de financement pérenne qui permette une véritable péréquation entre les territoires. Certains acteurs, comme l'Avicca, défendent l'instauration d'un fonds dédié pour assurer la vie des réseaux en zone RIP , prenant en compte non seulement la réalisation des raccordements complexes mais aussi les dépenses nécessaires au fonctionnement des infrastructures dans la durée .
• Par ailleurs, la FFT a alerté le rapporteur sur les difficultés de raccordement liées à l'absence d'infrastructures de génie civil sur les parties privatives de certains locaux ou certaines habitations. Bien que théoriquement « raccordables », ces clients ne peuvent être raccordés à la fibre sans effectuer des travaux préalables de génie civil qui peuvent être onéreux.
Or, le fonds « raccordements complexes » étant réservé aux infrastructures situées sur le domaine public , aucun dispositif n'existe à l'heure actuelle pour accompagner financièrement le raccordement de ces clients. Le rapporteur appelle donc le Gouvernement à mettre en place un outil financier destiné à réduire le reste à charge des clients devant installer des ouvrages de génie civil sur leur propriété privée pour être raccordés à la fibre. Ce soutien pourrait être mobilisé en tenant compte de conditions de ressources , afin de flécher les aides vers les publics les plus fragiles.
Au total, les difficultés rencontrées pour raccorder certains clients à la fibre posent la question du caractère réaliste du calendrier de fermeture du réseau cuivre présenté par l'opérateur Orange. Si la fermeture technique du réseau n'est prévue que pour 2030, sa fermeture commerciale doit avoir lieu dès 2026 . Dans l'hypothèse où la généralisation de la fibre optique ne serait pas effective à cette date, l' accès y compris commercial au réseau cuivre devrait être maintenu .
Pour garantir un droit d'accès à un internet de qualité pour tous à horizon 2025, l'instauration d'un service universel du haut voire très débit , actuellement à l'étude , serait une évolution essentielle .
4. L'enjeu croissant de la résilience des réseaux numériques
Plusieurs acteurs ont alerté le rapporteur sur les conséquences possibles de conditions météorologiques extrêmes (tempêtes, fortes chaleurs...) sur le fonctionnement des réseaux fibre , qui sont pour moitié déployés par voie aérienne en zone RIP selon la Banque des territoires. Les enjeux ne seront qu'amplifiés, dans les prochaines années, par la fermeture du réseau cuivre et le basculement total vers la fibre. Ainsi que l'a indiqué la Banque des territoires, « ces risques sont d'autant plus importants que les solutions d'interventions rapides (suite à une tempête par exemple) sont sensiblement moins bien organisées et dimensionnées sur les réseaux FttH ruraux que pour les réseaux historiques d'électricité ou de téléphonie notamment. [ ...] Le niveau d'exigence en termes de résilience des réseaux s'accroît sensiblement s'agissant d'un réseau fibre supportant des services de plus en plus critiques ; il nécessite d'appréhender de manière renforcée la résilience physique des réseaux qui passe notamment par un programme massif d'enfouissement et de sécurisation des infrastructures d'accueil ».
Compte tenu du caractère essentiel des réseaux numériques pour le fonctionnement de notre société et l'accès aux services publics, les pouvoirs publics doivent prendre en compte cet enjeu, en intégrant à leur réflexion la résilience des réseaux mobiles et celle des réseaux électriques servant à alimenter les réseaux numériques.
Enfin, le rapporteur s'interroge plus particulièrement sur la résilience des réseaux fibre en zone RIP , compte tenu des coûts d'exploitation (en matière de maintenance en particulier) qui y sont constatés en comparaison de la zone d'initiative privée. Si le plan FTHD a permis une péréquation des moyens pour la construction des réseaux , aucun mécanisme de solidarité financière n'est prévu à ce stade s'agissant de la phase d'exploitation ou encore des éventuels renouvellements ou extensions des réseaux qui pourraient intervenir.
Le rapporteur estime essentiel qu'une réflexion s'engage sur :
- l'impact du dérèglement climatique sur le fonctionnement des réseaux fibres, et plus largement des réseaux numériques, et sur les investissements à mettre en place pour assurer leur résilience ;
- la possibilité d'une péréquation des coûts liés à l' exploitation des réseaux fibre en zone RIP , afin de garantir leur bon fonctionnement dans la durée. Plus globalement, la question des modalités de financement des réseaux fibre en zone RIP doit être posée, en intégrant la question des raccordements complexes .
II. NEW DEAL MOBILE : UN SUCCÈS GLOBAL INDÉNIABLE, MAIS DE SÉRIEUX POINTS D'ALERTE
A. MALGRÉ DES RETARDS PERSISTANTS, LA COUVERTURE MOBILE CONTINUE SA PROGRESSION SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE
Comme les années précédentes, compte tenu des enjeux sous-jacents, le rapporteur a jugé essentiel de dresser un bilan du programme de couverture mobile.
Le « New Deal mobile », conclu en 2018, impose aux opérateurs des objectifs d'aménagement numérique mobile du territoire 10 ( * ) . Les engagements contractés entre l'État et les opérateurs, contraignants, peuvent donner lieu à des sanctions de l'Arcep (art. L. 33-13 et L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques).
Les objectifs du New Deal mobile (2018)
- Obligation de proposer une couverture mobile indoor via le WiFi, d'ici fin 2018. Cet objectif a déjà été atteint.
- Obligation de couverture de l'intégralité des axes routiers prioritaires d'ici fin 2020. Selon l'Arcep, en 2021, 99 % des axes routiers prioritaires étaient couverts en très haut débit mobile.
- Généralisation de la 4G sur l'ensemble des pylônes existants d'ici fin 2020
- Couverture de 5 000 nouvelles zones par opérateur grâce à l'identification pour 2025 de nouveaux sites d'installation de pylônes
1. Couverture ciblée et généralisation de la 4G : malgré des retards, des résultats satisfaisants
• S'agissant du programme de couverture ciblée , 3 795 sites ont été identifiés par l'Arcep depuis le lancement du New Deal . L'année dernière, le rapporteur avait souligné la persistance de retards des opérateurs dans la mise en service de ces sites : au 30 juin 2021, seuls 830 sites étaient en service.
Au 30 juin 2022, ce chiffre est désormais de 1 575 sites . Le rapporteur se félicite de cette progression, mais constate que 12 des sites identifiés par les premiers arrêtés de 2018 ne sont toujours pas en service .
Avancement du dispositif de couverture ciblée 11 ( * )
256 sites se sont trouvés non couverts à l'échéance imposée par les pouvoirs publics . Selon l'Arcep, pour expliquer la plupart de ces retards, les opérateurs ont invoqué des difficultés particulières rencontrées sur certains territoires (opposition de riverains ou de la municipalité, difficultés techniques etc. ). Ces problématiques pourraient s'accentuer dans les prochaines années, les opérateurs ayant réalisé prioritairement, au cours des premières années de mise en oeuvre du New Deal, les installations les moins problématiques.
Une alerte particulière est formulée par les opérateurs s'agissant des zones littorales , dans lesquelles l'interdiction de construire en discontinuité de l'urbanisation existante complique parfois l'implantation de pylônes de téléphonie mobile.
Enfin, comme l'année précédente, les opérateurs ont relayé des difficultés rencontrées pour assurer le raccordement électrique des antennes mobiles . Dans certains cas, les délais nécessaires au raccordement par Enedis peuvent favoriser des retards de mise en service des infrastructures .
Source : Arcep.
• S'agissant de la généralisation de la 4G , selon les chiffres publiés par l'Arcep, seuls 1508 sites mobiles , soit 1,5 % du total , ne seraient pas équipés en 4G à la date du 30 juin 2022. Concernant le programme « zones blanches centres-bourgs » (ZBCB), à la même date, 91 % des sites sont équipés en 4G , contre 86 % en 2021 et 66 % en 2022. S'il faut saluer cette progression, l'objectif d'une couverture intégrale des zones ZBCP pour fin 2022 ne semble donc pas atteint.
2. La couverture en 4G fixe en progression
Les services de 4G fixe correspondent à des services d'accès fixe à internet sur les réseaux mobiles à très haut débit (4G). Ils fournissent une alternative à la connexion filaire dans les zones dans lesquelles les débits fixes sont en deçà du standard minimal du très haut débit.
Le New Deal comprend deux volets s'agissant de la 4G fixe :
- l'obligation pour les opérateurs de proposer des offres de 4G fixe, respectée par les quatre opérateurs ;
- un engagement des opérateurs à créer des sites de 4G fixes dans des zones identifiées par le Gouvernement. Un arrêté publié en octobre 2021 identifie 485 nouvelles zones , s'ajoutant aux 510 zones identifiées depuis 2018 12 ( * ) . Au 30 juin 2022, 350 de ces sites ont été mis en service par Orange et SFR selon l'Arcep . Pour rappel, l'année dernière, seuls 35 sites avaient été ouverts commercialement par les opérateurs à la même date (sur un total de 510 sites identifiés à l'époque).
B. LE DANGER CROISSANT DE LA SPÉCULATION FONCIÈRE SUR LES SITES MOBILES : VERS LA RÉAPPARITION DE ZONES BLANCHES ?
Les opérateurs ont alerté le rapporteur sur la situation de certaines communes ayant accepté la reprise d'un bail concernant une antenne mobile par une société foncière, sans toutefois avoir la garantie qu'un opérateur se maintiendrait sur le terrain.
En pratique, certaines sociétés foncières démarchent les élus locaux afin de racheter un bail à la commune au moment de son renouvellement , en contrepartie du paiement d'un loyer très élevé. Le risque est alors, si l'opérateur mobile ne se maintient pas sur le site, de générer un « trou » de couverture mobile . Selon la FFT, plusieurs centaines de baux auraient déjà été ainsi renégociés et il existe un risque réel de recréer des zones blanches , ce qui ne serait pas acceptable au regard des attentes légitimes des citoyens et des importants moyens mobilisés par les opérateurs dans le cadre du New Deal .
Dès 2020, le Sénat avait identifié des difficultés analogues s'agissant des communes confrontées à des preneurs de bail dans le cadre de l'acquisition de terrains. L'article 33 de la loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France (« REEN ») 13 ( * ) , promulguée le 15 novembre 2021, a permis de résorber ce problème en instaurant une obligation , pour le preneur d'un terrain souhaitant y implanter une antenne mobile, de fournir à la commune la preuve qu'il a conclu un mandat avec un opérateur.
Les modalités de renouvellement des baux méritent donc également une attention particulière. Il importe que les pouvoirs publics interviennent pour alerter et sensibiliser les maires sur les conséquences de la signature de tels contrats avec des sociétés foncières, afin de juguler ce phénomène.
III. L'INCLUSION NUMÉRIQUE : DES CNFS À INSTALLER DANS LA DURÉE
A. DES DISPOSITIFS GLOBALEMENT CONFORTÉS PAR LE PLF POUR 2023
Afin de faire face au phénomène d'illectronisme 14 ( * ) , qui toucherait près de 13 millions de Français, le Gouvernement a lancé la Stratégie nationale pour un numérique inclusif en 2018. En 2020, la crise sanitaire a rappelé le caractère essentiel des outils numériques dans l'accès à l'information, l'éducation, à l'emploi, et plus largement aux services publics.
Afin de former et accompagner les personnes rencontrant des difficultés avec le numérique, le Gouvernement a prévu le déploiement de 4 000 Conseillers numériques France Services (CNFS) en 2020 dans le cadre du Plan de relance (250 M€).
Selon la Banque des territoires, 3 435 CNFS sont désormais en service . 123 sont encore en formation et quelques postes (une cinquantaine) sont en cours de réattribution ou ne parviennent pas être pourvus. Au total, grâce à ce dispositif, environ 710 000 accompagnements ont été réalisés depuis l'été 2021.
Ces postes sont financés par l'État, à hauteur de 50 000 euros par poste sur deux ans (2021-2022).
Le PLF pour 2023 prévoit toutefois la « pérennisation » du dispositif pour 2023 pour reprendre les termes du projet annuel de performance de la Mission « Transformation et fonction publiques » : 44 millions d'euros sont ouverts en AE à cet effet. En réalité, il s'agit de prolonger d'un an les contrats en cours et non d'une véritable pérennisation.
B. L'ENJEU DE LA PÉRENNISATION DANS LE TEMPS DES CNFS
Si le prolongement des CNFS jusqu'à la fin de l'année 2023 constitue une première étape positive , elle est loin de satisfaire les acteurs locaux nombreux à attendre davantage de soutien de l'État et de visibilité. En 2022, un rapport d'information du Sénat a d'ailleurs appelé à une pérennisation des CNFS jusqu'à 2025 au moins 15 ( * ) .
Selon les informations recueillies par le rapporteur, le devenir des CNFS au-delà de 2023 devra faire l'objet d'une concertation avec les parties prenantes (collectivités territoriales et associations d'élus notamment) dans les prochains mois.
Le rapporteur estime nécessaire, afin de ne pas affaiblir les dynamiques à l'oeuvre dans les territoires, de prolonger les contrats des CNFS aussi longtemps que nécessaire, en maintenant l'implication financière de l'État dans ce dispositif.
* 1 Fin décembre 2020, la couverture en bon haut débit avait atteint « quasiment 100 % des foyers et entreprises » selon l'ANCT, dont 98 % avec les technologies terrestres et 86 % par les seuls réseaux filaires.
* 2 Le premier Appel à manifestation d'intérêt d'investissement date de 2011 : le Gouvernement a recueilli les intentions des opérateurs à déployer sur fonds propres des réseaux à horizon de 5 ans dans les zones moins denses.
* 3 Les Appels à manifestation d'intentions d'engagements locaux ont été lancés fin 2017.
* 4 Dont 30 M€ supplémentaires pour le programme 343 à l'initiative du Sénat (PLFR 3 pour 2020), 240 M€ supplémentaires via le Plan de relance et 300 M€ de crédits dégagés sur les RIP antérieurs.
* 5 Source : Arcep.
* 6 Source : ANCT.
* 7 https://www.arcep.fr/cartes-et-donnees/nos-cartes/visualisations-ma-connexion-internet.html
* 8 L'article 169 de cette loi a rappelé le rôle du conseil municipal pour procéder à la dénomination des voies et lieux-dits, y compris les voies privées ouvertes à la circulation. Il prévoit également que les communes doivent mettre à disposition les données relatives à la dénomination des voies et la numérotation des maisons et autres constructions.
* 9 Proposition de loi n° 795 (2021-2022) relative à la pérennité des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, déposée le 19 juillet 2022 par Patrick Chaize et plusieurs de ses collègues.
* 10 Ces obligations sont prévues en contrepartie du renoncement par l'État du produit de redevances des autorisations d'utilisation des fréquences 4G, estimé à 3 Md€.
* 11 Source : Arcep.
* 12 Un arrêté du 23 décembre 2019 a défini 408 zones à couvrir au plus tard dans les 24 mois, réparties en 236 zones pour Orange et 172 zones pour SFR. Un arrêté du 3 novembre 2020 est venu compléter cette liste en identifiant 102 sites supplémentaires, dont 73 pour Orange et 29 pour SFR.
* 13 Loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France , issue d'une proposition de loi dont le premier signataire était M. Patrick Chaize.
* 14 Le terme d'« illectronisme » constitue un néologisme, entré en 2020 dans le dictionnaire Larousse, qui désigne « l'état d'une personne qui ne maîtrise pas les compétences nécessaires à l'utilisation et à la création des ressources numériques ».
* 15 Rapport d'information n° 588 (2021-2022) du 29 mars 2022, « Renforcer cohésion numérique dans les territoires : 20 mesures pragmatiques et de bons sens », de Mme Patricia Demas, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.