Projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement

N° 685

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2021

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la prévention d' actes de terrorisme et au renseignement ,

Par M. Pierre OUZOULIAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon , président ; M. Max Brisson, Mmes Laure Darcos, Catherine Dumas, M. Stéphane Piednoir, Mme Sylvie Robert, MM. David Assouline, Julien Bargeton, Pierre Ouzoulias, Bernard Fialaire, Jean-Pierre Decool, Mme Monique de Marco , vice-présidents ; Mme Céline Boulay-Espéronnier, M. Michel Savin, Mmes Marie-Pierre Monier, Sonia de La Provôté , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jérémy Bacchi, Mmes Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, Toine Bourrat, Céline Brulin, Nathalie Delattre, M. Thomas Dossus, Mmes Sabine Drexler, Béatrice Gosselin, MM. Jacques Grosperrin, Abdallah Hassani, Jean Hingray, Jean-Raymond Hugonet, Mme Else Joseph, MM. Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Michel Laugier, Mme Claudine Lepage, MM. Pierre-Antoine Levi, Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Damien Regnard, Bruno Retailleau, Mme Elsa Schalck, M. Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Anne Ventalon, M. Cédric Vial .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4104 , 4185 et T.A. 622
Sénat :	672 (2020-2021)

AVANT-PROPOS

Réunie le 15 juin 2021, sous la présidence de Laurent Lafon (UC - Val-de-Marne), la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné le rapport pour avis de Pierre Ouzoulias (CRCE - Hauts-de-Seine), sur le projet de loi n° 672 (2020-2021), relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

La commission s'est exclusivement saisie de l'article 19 de ce texte, qui modifie le régime de communication des archives publiques , défini au chapitre 3 du titre I ^er du livre II du code du patrimoine.

I. L'ENJEU : CLARIFIER LES MODALITÉS DE CONCILIATION DU PRINCIPE DE LIBRE COMMUNICABILITÉ DES ARCHIVES AVEC LA SAUVEGARDE DES INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE L'ÉTAT

A. L'ACCÈS AUX ARCHIVES : UN PRINCIPE CONSTITUTIONNEL ENCADRÉ

Conformément à la décision n° 2017-655 du Conseil constitutionnel du 15 septembre 2017, l'accès aux archives publiques constitue un droit constitutionnellement garanti , qui découle de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en vertu duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». L'accès aux archives publiques est en effet fondamental tant du point de vue de la connaissance scientifique (recherche, histoire, mémoire) que de la transparence de l'action publique.

Extrait du rapport au Premier ministre de M. Guy Braibant sur les Archives
en France (1996)

« Les archives ont une triple fonction :

- conserver la mémoire d'une nation, d'une communauté, d'un village, d'une entreprise, d'une famille, des origines jusqu'à nos jours ; il n'y a pas d'Histoire sans archives ;

- faciliter la gestion des administrations et des entreprises en leur fournissant la documentation dont elles ont besoin pour l'exercice de leurs activités ; elles sont ainsi un instrument de travail, pour permettre aux décideurs de connaître les projets de réforme antérieurs, les étapes d'une négociation ou les plans d'un ouvrage à réparer ; il n'y a pas d'Administration sans archives ;

- permettre aux citoyens d'exercer leurs droits en mettant à leur disposition les documents administratifs et judiciaires qui les concernent personnellement ou qui les intéressent collectivement, dans le cadre d'une transparence qui est considérée aujourd'hui comme une condition de la démocratie ; il n'y a pas de République sans archives . »

Il ne s'agit toutefois pas d'un droit absolu. Le Conseil constitutionnel reconnait au législateur la possibilité d'y apporter des limitations dès lors qu'elles sont justifiées , soit par la nécessité d'assurer le respect d'autres exigences constitutionnelles (par exemple, le respect de la vie privée des personnes ou encore le secret de la défense nationale), soit par un motif d'intérêt général (par exemple, le respect du secret des délibérés des jurys). Ces atteintes doivent être également proportionnées à l'objectif poursuivi.

Les deux grandes lois relatives aux archives, la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 et la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008, ont mis en place un régime de communication des archives visant à concilier l'accès aux archives avec la sauvegarde, d'une part, des droits de l'individu et, d'autre part, des intérêts fondamentaux de l'État .

Les délais de communicabilité des archives en vigueur

IMMÉDIAT	Le régime général prévoit que les archives publiques sont immédiatement communicables aux personnes qui en font la demande (ex : registre des décès)
25 ANS	? Secrets de l'État : délibérations du gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, documents en lien avec la conduite des relations extérieures, la monnaie et le crédit public , la recherche des infractions fiscales et douanières ? Secrets des entreprises : documents comportant des secrets en matière commerciale et industrielle ? Secrets en matière statistique : données collectées sans lien avec des faits ou des comportements privés ? Secrets des personnes : documents dont la communication porte atteinte au secret médical (le délai de 25 ans est calculé à compter du décès de l'intéressé. Si la date de décès est inconnue, le délai est porté à 120 ans à compter de la date de naissance)
50 ANS	? Secrets de l'État : secret de la défense nationale , documents relatifs aux intérêts fondamentaux de l'État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'État , à la sécurité publique et à la sécurité des personnes , documents relatifs à la construction, à l'équipement ou au fonctionnement des établissements pénitentiaires ? Secrets des personnes : documents relatifs à la vie privée , documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, document qui font apparaître le comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice
75 ANS	? Secret de l'instruction judiciaire : documents relatifs aux enquêtes réalisées par les services de police judiciaire et documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions ? Secrets en matière statistique : données collectées au moyen de questionnaires ayant trait aux faits et comportements d'ordre privé ? Secrets des personnes : minutes et répertoires des officiers publics ministériels (ex : notaires, commissaires-priseurs), registres de naissance et de mariage
100 ANS	? Secret de l'État : documents couverts ou ayant été couverts par le secret de la défense nationale dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité de personnes nommément désignées ou facilement identifiables ? Secret de l'instruction judiciaire : documents relatifs aux enquêtes réalisées par les services de police judiciaire et aux affaires portées devant les juridictions qui concernent des personnes mineures
NON COMMUNICABLES	documents dont la communication entraînerait la divulgation d'informations permettant de concevoir, de fabriquer, d'utiliser ou de localiser des armes de destruction massive

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le régime résultant de la loi de 2008, actuellement en vigueur, pose la règle générale d'une libre communicabilité des archives (article L. 213-1 du code du patrimoine), c'est-à-dire d'un droit à communication immédiate, sauf pour les documents qui contiennent des informations sensibles ou compromettantes (cf. tableau p. 7) : leur communication n'est autorisée qu'au terme d'un certain délai, qui varie entre vingt-cinq et cent ans en fonction du niveau de risque que leur divulgation représente et de la nature des intérêts protégés (article L. 213-2 du code du patrimoine). Seul l'accès aux documents contenant des informations scientifiques ou techniques sur les armes de destruction massive est perpétuellement interdit.

Pour ne pas rendre impossibles les travaux de recherche sur l'histoire contemporaine, la loi prévoit une dérogation pour permettre, à la demande, une consultation anticipée des documents avant l'expiration des délais (article L. 213-3 du code du patrimoine). Elle est accordée sur la base de l'approbation préalable du service producteur du document. En cas de refus de consultation, le demandeur conserve une voie de recours auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).