III. LES ARTICLES RATTACHÉS À LA MISSION
A. ARTICLE 57 : APPLICATION PROGRESSIVE DE LA DATE D'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'AUTOMATISATION DU FCTVA
1. Une automatisation attendue de longue date
Comme le notait le rapport pour avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, l'automatisation du versement du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) est une mesure consensuelle : source d'économies de gestion pour l'État comme pour les collectivités territoriales concernées, sa mise en oeuvre représente un gain d'efficience partagé.
La nécessaire automatisation du versement du FCTVA
Comme le rappelait l'avis n° 146 (2019-2020) sur la même mission dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, une mission de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances avait dès 2016 souligné, dans le cadre d'un exercice de revue des dépenses, la qualité de service « médiocre » offerte aux collectivités territoriales d'un dispositif « à bout de souffle » et prôné une révision « radicale » de ce dernier 26 ( * ) .
Dans cette optique, trois scénarios étaient envisagés :
- une simple amélioration du dispositif existant (simplification de l'assiette, etc .) ;
- une transformation du FCTVA en une dotation de soutien à l'investissement fléchée vers des investissements structurants ;
- une « simplification de l'assiette par une modernisation sur une base comptable, qui permettrait l'automatisation du FCTVA ».
La mission notait néanmoins que seul le troisième scénario permettait une réponse adéquate aux difficultés posées par le FCTVA : le premier scénario serait générateur de « coûts non négligeables en termes de moyens (...) sans permettre de réduire les risques existants, ni de dégager des marges de manoeuvre significatives pour l'État et pour les collectivités territoriales » ; le deuxième scénario faisait quant à lui l'objet d'un net rejet des collectivités territoriales concernées.
La réforme proposée du versement consiste donc en la mise en place d'une procédure informatisée permettant un calcul automatique du montant des attributions au titre du FCTVA en fonction des informations figurant sur les mandats de dépense, à partir d'une base comptable. Consensuelle mais présentant une certaine complexité technique, cette réforme a connu une mise en oeuvre heurtée . En 2017, la préfète Nathalie Marthien était chargée d'une mission sur le sujet tandis que l'adoption de l'article 156 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 , fixait au 1 er janvier 2019 la date d'entrée en vigueur de la réforme. Néanmoins, l'article 258 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 avait déjà opéré un premier report de la mise en oeuvre de la réforme au 1 er janvier 2020, avant que l'article 249 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ne reporte à nouveau son entrée en vigueur au 1er janvier 2021 . Ces reports successifs ont été successivement expliqués par la volonté de préserver la neutralité budgétaire de la réforme pour les finances de l'État.
2. Face à une entrée progressive dans le dispositif, des interrogations persistantes
Dans le détail, l'article 57 du présent projet de loi de finances prévoit, d'une part, l'abrogation de l'article 258 précité de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 et, d'autre part, son remplacement par l'entrée progressive dans le dispositif d'automatisation du FCTVA .
Seraient donc automatisés à partir du 1 er janvier 2021 les versements pour les collectivités territoriales recevant les attributions au titre du FCTVA l'année de la réalisation des investissements. Auditionnés par le rapporteur, les services de la DGCL ont précisé que l'entrée progressive dans le dispositif permettrait une « homogénéité de traitement des investissements » 27 ( * ) .
Bien que la neutralité budgétaire d'une réforme soit un objectif valable, cet échelonnement de l'entrée dans le dispositif est porteur d'interrogations . Alors que cette réforme a déjà été repoussée à plusieurs reprises, n'aurait-il pas été finalement plus profitable de consentir à un coût budgétaire pour une mise en oeuvre plus rapide, ce coût étant compensé par les économies de gestion réalisées ? Dans son rapport pour avis sur la même mission dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur soulignait le risque de dénaturation de la proposition de l'État et de « fragilisation du consensus pourtant trouvé avec les collectivités territoriales » .
Si la proposition de l'État semble conforme aux attendus techniques, le rapporteur renouvelle son appel à la vigilance sur le consentement à cette réforme de portée pourtant technique : entre reports et entrée en vigueur progressive, son acceptabilité par les collectivités territoriales s'en trouve diminuée, d'autant que leur information sur les travaux d'automatisation semble pour le moins perfectible . Lors des auditions menées par le rapporteur, les associations d'élus ont ainsi rappelé être favorables sur le principe de la réforme, mais ont déploré un « défaut de transparence » sur les tenants et aboutissants de la réforme dans son état actuel.
Le Gouvernement a annoncé la remise très prochaine au Parlement d'un rapport sur cette réforme, dont on ne peut qu'espérer qu'il soit enfin en mesure de dissiper ces interrogations persistantes .
* 26 C. Baulinet, J. Fily, D. Reberry, « Revue des dépenses relatives à la gestion du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) », IGF et IGA, mai 2016.
* 27 Cette homogénéité de traitement signifie que les délais de versement pour certains investissements seraient mis à profit pour échelonner leur entrée dans le dispositif. Ainsi, seraient versées en 2021 les attributions pour les investissements éligibles à un versement l'année de réalisation de l'investissement ; en 2022, seraient versées les attributions pour les investissements pour lesquels le versement intervient en année n+1 ; enfin, en 2023, seraient versées les attributions pour les investissements éligibles à un versement en année n+2.