B. DOTATIONS D'INVESTISSEMENT : ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE ET L'ASSOCIATION DES ÉLUS AUX ATTRIBUTIONS
Les modalités d'attribution des dotations dépendant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » sont diverses et ne garantissent pas aux collectivités territoriales une visibilité suffisante : alors que certaines dotations associent pleinement les élus aux décisions d'attribution (DETR), d'autres ne permettent qu'une simple information des élus sur ces décisions (DSID). En tout état de cause, ces dotations fonctionnent « en silos » et ne sont pas attribuées selon un diagnostic global des besoins du territoire.
1. Une transparence encore inégale dans l'attribution des dotations
La transparence sur les décisions d'attribution de la DETR et de la DSIL a connu une amélioration récente.
La création de la DSIL s'est en effet accompagnée de dispositions prévoyant que le préfet de région communique aux « commissions DETR » la liste des projets bénéficiant d'une part de DSIL dans le ressort de leur département. Il est également prévu que « cette liste [soit] communiquée dans les mêmes délais aux membres du Parlement élus dans ce département ou cette collectivité régie par l'article 73 », et que le public puisse s'informer sur les attributions de dotation grâce à la publication en fin d'année sur le site Internet de la préfecture de région de « la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l'État » 77 ( * ) .
Cette avancée en matière de transparence financière a été étendue en 2019 à la DETR . Un amendement déposé au projet de loi de finances pour 2019 par votre rapporteur au nom de la commission des lois prévoyait notamment d'appliquer à la DETR la même exigence d'information du public, en imposant la publication sur le site Internet de la préfecture de département de la liste des projets ayant bénéficié d'une subvention au titre de la DETR 78 ( * ) . Cette disposition de bon sens, adoptée en séance au Sénat et retenue à l'issue des travaux de l'Assemblée nationale dans le texte définitif 79 ( * ) , a permis une meilleure information des élus et du public sur les projets financés par la DETR . Au regard de ces améliorations récentes de la transparence de l'attribution de certaines dotations, il est dommageable que des zones d'ombre demeurent dans le cas d'autres dotations .
L'exemple de la DSID est à cet égard édifiant. Lorsque des dispositions législatives en la matière ne sont pas explicitement prévues, les obligations d'information des élus et du public sont laissées à la discrétion des préfets. La circulaire relative aux « Dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2019 » , prise par les ministres Jacqueline Gourault et Sébastien Lecornu le 11 mars 2019, demande bien aux préfets de région et de département, en ce qui concerne la part « projet » de la DSID, « de prendre les mesures utiles à la transparence et à la bonne information sur cette dotation, notamment en direction des présidents de conseils départementaux et des parlementaires » et d'adopter « le moment venu, les mesures utiles à l'information du public » 80 ( * ) .
Néanmoins, les résultats sont insuffisants. Les échanges de votre rapporteur avec les associations d'élus au cours des auditions soulignent le défaut de clarté des critères d'attribution du point de vue des élus.
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Répartition et éligibilité à la DSID Pour mémoire, la DSID est composée de deux parts, dont les critères de répartition et d'éligibilité diffèrent. Part « projet » : La DSID comprend d'abord une part « projet », dont le but est de soutenir les opérations d'investissement portées par les départements . Égale à 77 % du total de la dotation, elle est répartie en enveloppes régionales, dont le montant est calculé selon trois critères listés à l'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales : « a) À hauteur de 40 %, en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine ; « b) À hauteur de 35 %, en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d'un coefficient multiplicateur de 2 ; « c) À hauteur de 25 %, en fonction du nombre d'enfants de 11 à 15 ans domiciliés dans les communes de la région. » Le calcul de ces enveloppes régionales ne peut aboutir à un montant inférieur à un plancher de 1,5 million d'euros, ni supérieur à un plafond de 20 millions d'euros . Une fois constituées, les enveloppes sont réparties par le préfet de région entre les projets portés par les départements de chaque région en fonction d'un seul critère : la contribution des projets subventionnés à « un objectif de cohésion des territoires » . Part « péréquation » : Le reste de la DSID (23 % du total de la dotation) constitue la part « péréquation ». Libre d'emploi, elle vient directement abonder la section d'investissement du budget des départements bénéficiaires. Ne sont pas éligibles à cette part les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements 81 ( * ) . Après déduction d'une quote-part destinée aux collectivités de Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy 82 ( * ) , le montant de la dotation est réparti entre les départements éligibles selon des critères de péréquation. Chaque département éligible bénéficie ainsi d'une part égale au produit : « a) Du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et son potentiel fiscal par habitant, ce rapport ne pouvant excéder 2 ; « b) Par le rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements et son potentiel fiscal par kilomètre carré, sans que ce rapport ne puisse excéder 10. » 83 ( * ) |
Les travaux de voirie seraient ainsi, selon les départements, inclus ou non dans les opérations éligibles à la part « projet » de la DSID. De même, alors que certains préfets de région auraient accepté comme éligibles des projets déjà engagés, d'autres n'auraient pas consenti à une telle dérogation. Les élus départementaux déplorent plus généralement une dégradation du mode de versement de la dotation : moins linéaire sur l'année qu'il ne l'était pour la DGE, le versement de la DSID rend les recettes des départements moins prévisibles.
Sans nécessairement remettre en cause le passage d'une logique de guichet à une logique de projet permis par le remplacement de la DGE des départements par la DSID , il semble à tout le moins nécessaire de mieux informer et mieux prévenir l'ensemble des élus des modalités d'attribution de la part « projet » de la dotation , dont l'unique critère d'attribution (contribution à la cohésion du territoire) semble particulièrement flou 84 ( * ) . Bien conscient qu'il est encore tôt pour revenir sur le fond des modalités d'attribution d'une dotation à peine créée, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement permettant non seulement que les décisions de subventionnement prises par les préfets de région le soient après avis des présidents des conseils départementaux de la région mais également qu'elles fassent l'objet d'une publication en ligne sur le site Internet de la préfecture de région (amendement n° II-324) .
2. Une insuffisante association des élus aux décisions d'attribution
Au-delà du manque d'information sur les décisions d'attribution de dotations, votre rapporteur déplore l'insuffisante association des élus à celles-ci, le cas de la DSIL étant tout particulièrement instructif.
a) La fixation par l'État de critères de priorisation déconnectés des besoins de terrain
Les critères d'attribution de la DSIL ont été fixés par le législateur . Ils prévoient qu'elle est destinée à financer deux types d'opérations :
- d'une part, les projets d'investissement s'inscrivant dans l'une des six priorités 85 ( * ) énoncées par le législateur à l'article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales ;
- d'autre part, « la réalisation d'opérations visant au développement des territoires ruraux inscrites dans un contrat signé entre, d'une part, le représentant de l'État et, d'autre part, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou le pôle d'équilibre territorial et rural » 86 ( * ) , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les contrats de ruralité .
Malgré ces dispositions, l'État fixe dans le cadre des instructions qu'il donne aux préfets en charge de l'attribution des dotations, des critères de priorisation déconnectés des besoins d'investissement du terrain . Deux dispositifs sont particulièrement problématiques à cet égard.
Premièrement, 35 % du montant de chaque enveloppe régionale doit être consacré à des projets s'inscrivant dans l'axe « accélération de la transition écologique » du « Grand plan d'investissement » (GPI) 87 ( * ) , décliné en deux initiatives devant recevoir une part à peu près égale :
- l'initiative n° 2 (« réduire l'empreinte énergétique des bâtiments publics ») ;
- l'initiative n° 4 (« soutenir le développement de solutions de transport innovants et répondant aux besoins des territoires »).
Certes, ces initiatives ne contredisent pas frontalement les critères fixés par le législateur. L'initiative n° 2 peut représenter un sous-ensemble de la première priorité fixée par le législateur (« rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables ») et l'initiative n° 4 n'est pas sans lien avec la troisième priorité définie à l'article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales (le « développement d'infrastructures en faveur de la mobilité »).
Il n'en reste pas moins que cette priorisation des besoins au bénéfice des projets compatibles avec le GPI ne correspond pas à l'intention du législateur et constitue un « pré-fléchage » des crédits, réalisé sans considération pour les besoins effectifs du terrain . Il n'est pas illégitime pour le pouvoir réglementaire de décrire par voie de circulaire parmi les six familles d'opérations prévues par le législateur celles qui lui semblent prioritaires. En revanche, définir une part « plancher » de la dotation devant être allouée pour certains types de projets contredit non seulement la volonté du législateur , qui n'a pas fixé de tels seuils, mais également l'intelligence locale permise par la déconcentration de l'instruction des dossiers . Ce seuil trahit donc l'immixtion d'une logique centralisatrice dans les décisions d'attribution .
Par ailleurs, votre rapporteur n'a trouvé de fondement ni juridique, ni budgétaire à ce seuil 88 ( * ) . Lors des auditions qu'il a conduites, aucun fondement législatif ou réglementaire n'a été présenté à votre rapporteur comme susceptible de justifier la fixation d'un tel seuil. Par ailleurs, ce seuil diffère d'une action budgétaire à l'autre : la part de la DSIL consacrée à des projets labellisés « Grand plan d'investissement » (35 %) représente 10,9 % de l'action n° 1 du programme 119 dans lequel elle s'inscrit, alors qu'à titre d'exemple les deux actions n os 11 89 ( * ) et 14 90 ( * ) du programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » contribuent respectivement à hauteur de 49 % et 21 % de leur montant au GPI 91 ( * ) . Il ne semble donc pas que ce seuil réponde à une quelconque logique budgétaire transversale à laquelle seraient soumis l'ensemble des projets concourant au GPI . La fixation de cette part de 35 % de la dotation devant financer des projets labellisés « GPI » a donc le double défaut d'être inique et de masquer une recentralisation déguisée de décisions d'attribution auxquelles les collectivités territoriales sont déjà insuffisamment associées .
Deuxièmement, votre rapporteur déplore la possibilité offerte aux préfets de majorer le taux de subvention pour les collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors » . Comme votre rapporteur l'a rappelé supra , ces contrats au fondement discutable ne comportent pas toujours des clauses favorables à une bonne gestion financière. Plus fondamentalement, la vocation de la DSIL est de soutenir l'investissement local, non d'inciter les collectivités territoriales à mieux maîtriser leurs dépenses de fonctionnement . Les décisions de dotation devraient donc répondre à la nécessité de financer des projets jugés utiles aux territoires, non de récompenser une collectivité, indépendamment de la qualité du projet qu'elle porte, pour sa gestion financière.
À enveloppe constante, cette majoration du taux de subvention pour certaines collectivités seulement revient surtout à diminuer les dotations des collectivités n'ayant pas voulu être intégrées au processus de contractualisation ou n'ayant pas pu respecter leur contrat pour accroître celles des collectivités ayant respecté ce contrat. Elle revient donc à organiser un transfert de ressources de certaines collectivités, considérées comme insuffisamment maîtresses de leur gestion financière, vers d'autres collectivités jugées plus « vertueuses » sur le plan financier . Un tel transfert est d'autant plus paradoxal qu'il tend à nuire aux collectivités connaissant déjà des difficultés financières.
Enfin, le dispositif prévu à l'article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 est très peu détaillé . Il prévoit uniquement qu'en cas de respect du contrat, « le représentant de l'État peut accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale signataires d'un contrat une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l'investissement local ».
Cette faculté, entièrement à la main des préfets qui en définissent eux-mêmes les modalités d'usage, est source d'opacité et de déconnexion des dotations avec les besoins effectifs du terrain . Votre rapporteur attire donc l'attention sur la nécessité, dans le cadre des travaux sur la future loi de programmation des finances publiques, de revenir sur cette disposition. Dans l'attente d'une telle solution, la commission, à l'initiative de votre rapporteur, recommande d'encadrer cette faculté offerte aux préfets afin d'assurer son adéquation avec les besoins d'investissement sur le terrain par un amendement n° II-325 .
b) Les collectivités ne sont pas suffisamment associées aux décisions d'attribution
Les commissions DETR ont notablement renforcé l'association des élus aux décisions d'attribution. Il apparaît donc souhaitable de faire application d'un dispositif similaire pour la DSIL.
Votre rapporteur attire à nouveau l'attention sur l'inefficacité, pour des montants modestes de DSIL, d'une attribution au niveau du préfet de région, moins au fait des réalités du terrain que les préfets de département . Sans renier la spécificité de la DSIL ni son importance pour des projets structurants au niveau régional, force est de constater qu'un tel mode d'attribution ne répond pas à la réalité des montants en jeu.
Dans ces conditions, il est nécessaire de trouver les voies et moyens d'une meilleure association. Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, renouvelle donc sa proposition de modification des modalités d'attribution de la DSIL ( amendement n° II-326 ) consistant, d'une part, à « redescendre » l'essentiel de l'attribution de la dotation au niveau des préfets de département et, d'autre part, à créer une commission départementale des investissements locaux, chargée de contrôler la répartition de la DETR et de la DSIL.
3. Un fonctionnement « en silos » des dotations
Enfin, à défaut d'une vision d'ensemble des dotations, celles-ci fonctionnent « en silos » et ne font pas l'objet d'une stratégie d'ensemble de la part des services de l'État.
Alors que ces dotations répondent à des finalités différentes et sont réparties selon des modalités variées, il serait utile de bénéficier, au niveau régional, d'une vision synoptique des projets afin de s'assurer que les dotations sont versées aux territoires en ayant le plus besoin. Une information claire sur le sujet permettrait au demeurant de relever les cas dans lesquels l'instruction des dossiers n'a pas suffisamment tenu compte de la réalité des besoins locaux 92 ( * ) .
Votre rapporteur a donc proposé la création d'une commission de suivi associant des élus locaux afin de suivre au niveau régional l'évolution du soutien de l'État à l'investissement local (amendement II-327).
* 77 Dispositions prévues par l'article 157 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et codifiées à l'article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales.
* 78 Amendement n° II-100 rect. bis à l'article 81 du projet de loi de finances pour 2019 .
* 79 L'article 259 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 codifie cette disposition au sein de l'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales.
* 80 Circulaire du 11 mars 2019 de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault, et du ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales, Sébastien Lecornu (NOR : TERV1906177J), p. 19, consultable à l'adresse suivante : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/soutien-a-linvestissement-faveur-des-territoires .
* 81 Voir le 2° du I de l'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales.
* 82 Cette quote-part dérogatoire est prévue par l'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales : « Par dérogation, les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy perçoivent une part égale pour chacune d'elles au rapport, majoré de 10 %, entre la population de chacune de ces collectivités et la population nationale . »
* 83 Article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales.
* 84 Il semble que les services préfectoraux eux-mêmes aient eu des difficultés à s'approprier le nouveau dispositif. Ainsi, dans le cas de la région Bourgogne-Franche-Comté (dont l'effort de transparence par la publication de ses données relatives à la DSID doit être salué), le taux de subvention est strictement égal à 30 % du total du coût des projets agrégé au niveau départemental dans tous les départements (Doubs, Jura, Nièvre, Saône-et-Loire, Yonne et Territoire de Belfort), sauf pour la Côte d'Or (26,9 %) et la Haute-Saône (29,3 %). La constance de ce taux de subvention laisse penser que la répartition des dotations s'est faite sans réelle instruction des dossiers, mais en accordant une subvention d'un montant égal à 30 % du coût de chaque projet présenté par les départements. Cette difficulté est compréhensible au vu des délais d'information des préfectures sur les contours de cette nouvelle dotation ; il n'en reste pas moins qu'elle va à l'encontre de la logique de projet à laquelle la DSID est censée répondre.
* 85 Ces priorités sont les suivantes : « rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables ; mise aux normes et de sécurisation des équipements publics ; développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements ; développement du numérique et de la téléphonie mobile ; création, transformation et rénovation des bâtiments scolaires ; réalisation d'hébergements et d'équipements publics rendus nécessaires par l'accroissement du nombre d'habitants . »
* 86 L'article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales oriente toutefois ces contrats quant à leurs objectifs et prévoit qu'ils « peuvent concerner des actions destinées à favoriser l'accessibilité des services et des soins, à développer l'attractivité, à stimuler l'activité des bourgs-centres, à développer le numérique et la téléphonie mobile et à renforcer la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale. »
* 87 Voir la circulaire du 11 mars 2019 précitée, p. 6.
* 88 Ni la circulaire du Premier ministre du 3 janvier 2018 relative à la mise en oeuvre du Grand plan d'investissement, ni le vademecum du 30 avril 2018 pris à sa suite et relatif aux modalités d'emploi de la DSIL dans le cadre du Grand plan d'investissement ne mentionnent un seuil de 35 %. La circulaire du 3 janvier 2018 se borne à préciser que « s'agissant de la gestion déconcentrée de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), pour les actions qui concourent aux finalités du grand plan d'investissement, dans le cadre des orientations définies au niveau national, les préfets assurent ce rôle de pilotage. »
* 89 Action « Opérations structurantes et cessions ».
* 90 Action « Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état ».
* 91 Voir l'annexe « Grand plan d'investissement » (jaune budgétaire) au projet de loi de finances pour 2020, p. 25.
* 92 Comme le montre l'exemple de la répartition de la DSID au sein de la région Bourgogne-Franche-Comté développé supra , de tels exemples existent.