B. DES EFFECTIFS SUPPLÉMENTAIRES ET DES ÉVOLUTIONS STATUTAIRES EN 2019
La PJJ va bénéficier, en 2019, de créations de poste supplémentaires et les éducateurs d'une amélioration de leur statut.
1. Une hausse modérée des effectifs
À partir de 2008, le recentrage de la PJJ sur la prise en charge des mineurs délinquants et sa réorganisation territoriale ont entraîné une réduction sensible des emplois qui lui étaient affectés. Entre 2008 et 2012, le plafond d'autorisations d'emplois de la PJJ a ainsi connu une baisse totale de 632 ETPT.
La tendance s'est inversée à compter de 2012, avec la création de 38 ETPT. En 2013, 17 ETPT ont été créés au titre de la réduction des délais de prise en charge dans le milieu ouvert, de l'accompagnement pédopsychiatrique au sein des centres éducatifs fermés (CEF) et de la diversification des prises en charge. En 2014, 100 ETPT ont été créés pour le renforcement des CEF et des actions menées pour la santé des mineurs.
Au cours des trois dernières années, les créations d'emplois ont été essentiellement affectées aux plans de lutte contre le terrorisme. L'évolution des effectifs en 2015 et 2016 est liée aux créations d'emplois prévues dans les plans de lutte anti-terrorisme (PLAT 1 et 2). En 2015, 223 ETPT ont été créés (60 pour le renforcement des CEF et du milieu ouvert et 163 au titre du premier plan de lutte contre le terrorisme - PLAT 1). En 2016, 138 ETPT ont été créés, dont 6 dans le cadre du PLAT 1 et 75 dans celui du PLAT 2.
La LFI pour 2017 prévoyait, enfin, la création
de 165 ETPT, dont 145 au titre du plan de lutte contre la radicalisation et le
terrorisme (PART)
- 30 psychologues et 115 éducateurs - et
20 au titre du renforcement du milieu ouvert.
Ces créations de postes ont permis de renforcer les équipes d'éducateurs et de psychologues et de recruter des référents « citoyenneté et laïcité ». Comme le précisait notre collègue Cécile Cukierman dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2017, « la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a choisi de s'appuyer sur les moyens supplémentaires accordés par les PLAT 2 et PART pour renforcer les dispositifs de droit commun. (...) Aucun crédit n'est donc spécifiquement fléché sur des actions de prévention de la radicalisation. Aucun établissement n'a de même vocation à n'accueillir que des mineurs radicalisés » 4 ( * ) .
En 2018 comme en 2019, les créations de postes interviennent à un rythme plus modéré. Au cours de l'année écoulée, le plafond d'autorisation d'emplois a ainsi augmenté de seulement 16 ETPT. Pour le prochain exercice, le projet de loi de finances prévoit de le porter à 9 156 ETPT, soit 48 ETPT supplémentaires par rapport au plafond de 2018.
Dans le détail, ces créations de postes résultent pour partie de l'extension en année pleine du schéma d'emploi de l'année 2018 sur l'année 2019, à hauteur de 14 ETPT, et pour partie de l'impact du schéma d'emploi 2019, pour 36 ETPT.
Deux ETPT sont perdus en raison du transfert de deux postes d'encadrement vers le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». En 2017, six postes avaient déjà été transférés vers le programme 310, en raison du regroupement de l'inspection générale des services judiciaires, de l'inspection des services pénitentiaires et de l'inspection de la protection judiciaire de la jeunesse dans une nouvelle inspection générale de la justice, d'une part, d'une réforme du secrétariat général du ministère de la justice, d'autre part.
Évolution du plafond d'autorisation d'emplois entre 2013 et 2019
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Cette évolution du plafond d'autorisation d'emplois ne donne cependant qu'une image imprécise de la variation des effectifs sur le terrain. En effet, depuis 2009, les effectifs réels de la PJJ sont inférieurs au plafond autorisé, les crédits alloués ne permettant pas de financer tous les emplois prévus. Ce sous-emploi s'est dégradé après 2015, jusqu'à atteindre un taux d'utilisation des ETPT de 95,6 % en 2017. Un redressement s'est amorcé en 2018.
Évolution du plafond d'emplois autorisés et réalisés entre 2012 et 2018
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
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|
Plafonds autorisés (en ETPT) |
8 395 |
8 470 |
8 507 |
8 567 |
8821 |
9092 |
9156 |
|
Réalisé (en ETPT) |
8 187 |
8 183 |
8 312 |
8 480 |
8 480 |
8 695 |
8 874 |
|
Taux d'utilisation |
97,5 % |
96,6 % |
97,7 % |
99 % |
96,1 % |
95,6 % |
96,9 % |
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
En 2019, le projet de loi de finances devrait permettre de financer 51 emplois supplémentaires en dépit d'une progression inférieure du plafond d'emplois autorisé.
Ces emplois vont permettre de préparer l'ouverture des nouveaux CEF (34 emplois) et de renforcer la pluridisciplinarité en recrutant des psychologues et des assistants de service social (17 emplois).
2. Des évolutions statutaires
L'année 2019 va être marquée par le passage, le 1 er février 2019, des éducateurs de la PJJ dans la catégorie A de la fonction publique. Ce changement statutaire va entraîner une revalorisation de leur grille indiciaire. La PJJ souhaite également mieux reconnaître le rôle des éducateurs chargés de missions d'encadrement en créant un corps de « cadre éducatif » dont feraient partie les responsables d'unité.
Ces mesures catégorielles devraient entraîner 4,9 millions d'euros de dépenses supplémentaires.
Comme votre rapporteure l'a toutefois constaté au cours de ses auditions, les organisations syndicales représentatives de la PJJ se montrent réservées sur cette évolution.
Elles déplorent tout d'abord que les dispositions statutaires applicables soient celles des corps de catégorie A de la fonction publique de l'Etat à caractère socio-éducatif, et non celles, plus avantageuses, applicables aux attachés d'administration centrale par exemple. Elles regrettent ensuite la disparition, conséquence du passage en catégorie A, de la catégorie « active » qui permet à des fonctionnaires exposés à des postes pénibles de pouvoir partir plus tôt en retraite.
Prenant acte de ces réserves, votre rapporteure salue toutefois ces évolutions qui témoignent de la volonté du ministère de la justice d'apporter une plus grande reconnaissance aux éducateurs de la PJJ.
* 4 Avis n° 146 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour 2017, fait par Mme Cécile Cukierman au nom de la commission des lois, déposé le 24 novembre 2016.