AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le budget 2019 total du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères s'élève à 4,89 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 3,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2018. La priorité affichée par le Gouvernement - la hausse de l'aide publique au développement (APD) - s'accompagne d'une volonté de réforme du ministère (« Action publique 2022 »), et, enfin, d'une mise sous tension des crédits de fonctionnement des réseaux et opérateurs, afin de réduire la masse salariale à l'étranger de 10 % d'ici à 2022 grâce à des gains de productivité, tout en « maintenant l'ambition d'universalité » de notre diplomatie.
Au sein de ce budget, la mission « Action extérieure de l'État » représente 2,87 milliards d'euros (-4,3 %). À périmètre constant, les crédits de cette mission diminuent de 2,2 % en 2019, conformément aux orientations de la loi de programmation des finances publiques 1 ( * ) , qui fixe une trajectoire d'évolution orientée à la baisse sur le triennal 2018-2020 (-5,9 %).
Les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » s'élèvent à 699,57 M€, en baisse de 2,6 % . À périmètre constant, hors sécurité, les crédits du programme 185 diminuent de 0,6 %.
Cette diminution fait suite à une année stable (+0,3 % en PLF 2018) et deux années de recul (-1,2 % en PLF 2017 et -3,7% en PLF 2016). Alors que les crédits de personnel du programme augmentent légèrement (+1 %), les crédits de fonctionnement et d'intervention diminuent de 3 %. Les crédits d'intervention du réseau culturel sont stables (0 %), de même que les subventions à Campus France (+0 %), le montant des bourses de mobilité (0%) et la subvention à Atout France (+0 %). L'Institut français et les alliances françaises connaissent une augmentation de leurs dotations (respectivement +6,95 % et +6,01 %) tandis que l'AEFE, principal opérateur du programme, subit une diminution de ses crédits (-3,7 %), en raison d'une mesure de périmètre : les crédits de sécurisation, qui passent de 14,7 M€ à 18 M€ relèveront désormais du compte d'affectation spéciale « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » (programme n° 723 du ministère de l'Action et des comptes publics).
Ce budget globalement stable doit permettre de répondre à des ambitions nouvelles , le Président de la République ayant annoncé le 20 mars 2018 à l'Académie française une stratégie pour la langue française et le plurilinguisme , qui comporte 33 mesures et dont l'enjeu est de faire du français « l'une des grandes langues-monde de demain et un atout dans la mondialisation ». Le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » est donc mis sous tension pour permettre la réalisation des objectifs de ce plan.
Évolution des crédits du programme « Diplomatie culturelle et d'influence »
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LFI 2018 |
PLF 2019 |
Variation |
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|
AE / CP |
AE / CP |
AE / CP |
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|
Titre 2 |
73 470 171 |
74 235 198 |
+1.0% |
|
Hors titre 2 |
644 990 923 |
625 335 923 |
-3.0% |
|
Total |
718 461 094 |
699 571 121 |
-2.6% |
|
Actions |
LFI 2017 |
LFI 2018 |
Variation 2017/2018 |
PLF 2019 |
Variation 2018/2019 |
|
AE / CP |
AE / CP |
AE / CP |
|||
|
Programme 185 |
715 432 058 |
718 461 094 |
+0.4% |
699 571 121 |
-2.6% |
|
Titre 2 |
75 575 658 |
73 470 171 |
-2.9% |
74 235 198 |
+1.0% |
|
Hors CAS pension |
65 364 772 |
63 172 763 |
-14.6% |
65 202 682 |
+3.2% |
|
CAS pension |
10 210 885 |
10 297 408 |
+38.0% |
9 032 516 |
-12.3% |
|
Hors titre 2* |
639 856 400 |
644 990 923 |
+0.8% |
627 290 923 |
-3.0% |
|
Action 1 - Appui au réseau |
43 478 914 |
42 651 383 |
-1.9% |
42 651 383 |
-3.6% |
|
Action 2 - Coopération culturelle et promotion du français |
65 654 853 |
62 124 899 |
-5.7% |
67 420 315 |
+7.9% |
|
Action 3 - Objectifs de développement durable |
5 754 772 |
5 668 170 |
-1.5% |
3 372 754 |
-40.5% |
|
Action 4 - Enseignement supérieur et recherche |
95 202 449 |
101 648 610 |
+6.3% |
94 578 610 |
-7.0% |
|
Action 5 - AEFE |
396 674 393 |
398 706 841 |
+0.5% |
384 006 841 |
-3.7% |
|
Action 7 - Développement du tourisme |
33 091 020 |
34 191 020 |
+3.2% |
35 261 020 |
+3.1% |
Source : Réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
|
Crédits de paiement du programme « Diplomatie culturelle et d'influence » en 2018 et 2019 |
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Numéro et intitulé de l'action |
Titre 2
|
Titre 3
|
Titre 6
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Total |
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AE/CP (M€) |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
|
01 : Appui au réseau |
42 651 383 |
42 651 383 |
42 651 383 |
41 101 383 |
||||
|
02 : Coopération culturelle et promotion du français |
28 791 961 |
30 791 961 |
33 332 938 |
36 628 354 |
62 124 899 |
67 420 315 |
||
|
03 : Objectifs de développement durable |
5 668 170 |
3 372 754 |
5 668 170 |
3 372 754 |
||||
|
04 : Enseignement supérieur et recherche |
8 704 351 |
8 704 351 |
92 944 259 |
85 874 259 |
101 648 610 |
94 578 610 |
||
|
05 : AEFE |
398 706 841 |
384 006 841 |
398 706 841 |
384 006 841 |
||||
|
06 : Dépenses de personnel |
73 470 171 |
74 235 198 |
73 470 171 |
74 235 198 |
||||
|
07 : Développement du tourisme |
32 691 020 |
32 691 020 |
1 500 000 |
2 570 000 |
34 191 020 |
35 261 020 |
||
|
Total |
73 470 171 |
74 235 198 +1 % |
511 545 556 |
498 845 556 -2,48 % |
133 445 367 |
128 445 367 -3,75 % |
718 461 094 |
699 571 121 -2,63 % |
I. LES CRÉDITS DE LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE : UN BUDGET STABLE
A. L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER (AEFE)
Le réseau des établissements d'enseignement de l'AEFE constitue un outil d'influence unique au monde , malgré des moyens contraints. Ce réseau doit aujourd'hui évoluer, sans remettre en cause un modèle dont le succès est incontesté.
1. Un réseau pluriel et attractif
a) L'AEFE et son réseau
Créée en 1990 sous forme d'un établissement public administratif, l'AEFE « a pour objet d'assurer les missions de service public relatives à l'éducation en faveur des enfants français résidant à l'étranger, de leur accorder des bourses scolaires et de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers, ainsi qu'au rayonnement de la langue et de la culture françaises notamment par l'accueil d'élèves étrangers ».
Le réseau d'enseignement français à l'étranger est composé à la rentrée 2018 de 497 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale (+5) dont 88 gérés par la Mission laïque française. Ces établissements sont implantés dans 137 pays.
Ce réseau est constitué de :
- 72 établissements en gestion directe (EGD), qui sont des services de l'Agence ;
- 155 établissements conventionnés , qui sont des établissements privés liés à l'AEFE par une convention : ils perçoivent des subventions versées par l'Agence qui assure également la rémunération des personnels titulaires (les personnels de direction et une partie des enseignants) ;
- 270 établissements partenaires , qui ne bénéficient pas de personnels détachés mais peuvent bénéficier ponctuellement de subventions au titre de leur fonctionnement général. Leur homologation garantit un contenu pédagogique fondé sur les programmes et les standards français. Ils sont, comme les autres établissements, soumis à des inspections.
Au total, en 2017-2018, ces 497 établissements scolarisent 349 769 élèves, soit une population qui a crû de 18 % en sept ans . L'augmentation moyenne du nombre d'élèves dans le réseau est de 2 % par an .
Évolution des effectifs français et étrangers par zone géographique depuis 2010
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2010/2011 |
2017/2018 |
Évolution |
|||
|
AFRIQUE |
Français |
38 476 |
40 977 |
7% |
|
|
Nationaux |
53 860 |
66 108 |
23% |
||
|
Etrangers Tiers |
11 507 |
12 275 |
7% |
||
|
AFRIQUE Total |
103 843 |
119 360 |
15% |
||
|
AMERIQUE |
Français |
16 541 |
18 561 |
12% |
|
|
Nationaux |
26 885 |
33 393 |
24% |
||
|
Etrangers Tiers |
3 992 |
5 062 |
27% |
||
|
AMERIQUE Total |
47 418 |
57 016 |
20% |
||
|
ASIE - OCEANIE - MOYEN-ORIENT |
Français |
21 119 |
26 764 |
27% |
|
|
Nationaux |
46 653 |
56 073 |
20% |
||
|
Etrangers Tiers |
12 073 |
15 730 |
30% |
||
|
ASIE -OCEANIE-MOYEN ORIENT |
Total |
79 845 |
98 567 |
23% |
|
|
EUROPE |
Français |
34 123 |
39 447 |
16% |
|
|
Nationaux |
23 615 |
26 338 |
12% |
||
|
Etrangers Tiers |
7 136 |
9 041 |
27% |
||
|
EUROPE Total |
64 874 |
74 826 |
15% |
||
|
TOTAL |
Français |
110 259 |
125 749 |
14% |
|
|
Nationaux |
151 013 |
181 912 |
20% |
||
|
Etrangers Tiers |
34 708 |
42 108 |
21% |
||
|
Total global |
295 980 |
349 769 |
18% |
||
Source : Réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.
b) Un modèle sous tension
Signé le 29 juin 2016, le contrat d'objectifs et de moyens 2016-2018 de l'AEFE est assorti d'indicateurs qui doivent lui permettre de renforcer son efficacité sans augmentation de ses ressources budgétaires.
Pour y parvenir, deux voies sont privilégiées :
- une stratégie d'optimisation des ressources par augmentation de l'effet de levier de la subvention budgétaire ;
- le développement d'une offre complémentaire hors homologation , au sein des systèmes éducatifs nationaux, et le développement d'une offre numérique.
Des efforts sont faits pour réduire la proportion d'expatriés parmi les titulaires détachés et pour clarifier leurs missions. Toutefois la marge est limitée , les postes d'expatriés étant réservés aux personnels de direction et aux enseignants chargés d'une mission de conseil pédagogique, en particulier à l'égard des personnels de droit local. L'Agence s'emploie également à pratiquer une politique de redéploiement vers les zones à taux d'encadrement de personnels titulaires bas.
Des efforts sont également réalisés pour transformer des postes de détachés en postes de droit local.
Ce faisant, l'Agence suit les recommandations de la Cour des comptes , dans son rapport présenté le 20 octobre 2016, en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Ce rapport a été complété d'un récent rapport 2 ( * ) de nos collègues de la Commission des finances , MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud (voir encadré).
|
Les recommandations du rapport d'information de la Commission des finances (juillet 2018) 1- Poursuivre le mouvement de réduction des personnels détachés au profit des recrutés locaux. Dans le cadre d'une réforme des statuts des fonctionnaires détachés à venir, des dispositifs limitant le renouvellement du détachement pourraient être introduits, à l'image d'une dégressivité de l'indemnité liée aux conditions de vie locale pour les résidents. 2- Sanctuariser le montant de la subvention pour charges de service public allouée à l'AEFE pour les cinq prochaines années, en tenant compte de l'évolution à venir du coût réel de la pension civile des fonctionnaires détachés. 3- Conformément à l'article L. 452-2 du code de l'éducation qui prévoit que l'AEFE veille « à la stabilisation des frais de scolarité », contenir l'inflation des frais de scolarité en gelant la participation des familles au financement du réseau à son niveau actuel, c'est-à-dire 60 %. 4- Conduire une réflexion sur la possibilité d'introduire des mécanismes de mutualisation des fonds de roulement entre les établissements en gestion directe (EGD) et les services centraux et améliorer la comptabilité analytique afin de rendre plus performante la gestion financière de l'ensemble du réseau. 5- Optimiser les dépenses de fonctionnement des EGD en identifiant les fonctions supports qui pourraient faire l'objet d'une mutualisation avec les postes diplomatiques. 6- Poursuivre l'amélioration du contrôle de gestion de l'AEFE, conformément aux recommandations de la Cour des comptes formulées dans l'enquête réalisée en 2016 à la demande de la commission des finances du Sénat. 7- Etablir un ratio plancher d'enseignants détachés par nombre d'élèves, pour les EGD et les établissements conventionnés, arrêté par le conseil d'administration de l'Agence, après avis du ministère de tutelle et avis du ministère de l'éducation nationale. 8- Etablir et formaliser des critères objectifs pour justifier les variations de la participation à la rémunération des personnels résidents. 9- Etablir et publier chaque année, après délibération du conseil d'administration, les critères objectifs d'attribution de subventions pour les projets immobiliers, les dépenses de sécurisation, ou toute autre subvention ponctuelle versée aux établissements du réseau. 10- Publier chaque année, après délibération du conseil d'administration de l'AEFE, le montant de l'aide nette de l'Agence par établissement au cours de l'exercice écoulé. 11- Mettre en oeuvre la recommandation formulée par la Cour des comptes d'établir une cartographie prospective des besoins de l'enseignement français à l'étranger, afin de tenir compte des évolutions de la population expatriée, des priorités diplomatiques et de mener une appréciation qualitative de la demande locale. 12- Accélérer le redéploiement du réseau en dehors de l'Europe, en particulier via l'affectation des personnels détachés. 13- Alléger certains critères requis pour l'homologation des établissements afin de faciliter leur création, tout en préservant la qualité de l'enseignement. 14- Développer les offres complémentaires telles que le label « FrancEducation » en assignant des objectifs de labellisation aux postes diplomatiques, tout en restant attentifs à la qualité de l'enseignement. Source : Rapport d'information n° 689 (2017-2018) de MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud du 25 juillet 2018. |
Comme le montre le tableau ci-après, la proportion des personnels de droit local (PDL) a progressé de 9,5 % entre 2013 et 2017 tandis que le nombre d'expatriés a reculé de 5 % , le nombre de résidents reculant quant à lui de 1,5 %.
La formation de ces personnels de droit local constitue une priorité. Elle est, en effet, essentielle à la préservation du modèle de l'enseignement français à l'étranger.
Source : Réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.
Par ailleurs, deux dispositifs complémentaires du réseau de l'AEFE sont développés pour répondre à une demande toujours croissante :
- Le « LabelFrancEducation » , attribué par le MEAE à des établissements locaux : le nombre d'établissements labellisés est passé de 158 en 2016 à 209 en 2017 et 285 en 2018. Le nombre d'élèves inscrits dans un cursus bilingue au sein d'un établissement « LabelFrancEducation » s'élève à 107 890 en 2018, dépassant ainsi largement la cible initiale, fixée, en 2014, à 50 000.
- Les associations « FLAM » (Français langue maternelle) : plus de 160 associations dans près de 40 pays ont été subventionnées depuis la mise en place de ce dispositif en 2001, un peu en deçà de l'objectif initial (175).
2. Des moyens contraints
a) L'évolution de la subvention budgétaire de l'AEFE
Evolution de la subvention pour charges de service public de l'AEFE
2016*
2017*
2018**
PLF 2019
SCSP hors crédits sécurité
387 334
340 097
380 814
384 006
Crédits sécurité
14 379
14 370
Total P185
387 334
354 476
395 184
384 006
87 260
99 200
102 300
105 300
14 700
474 594
453 676
497 484
504 006
* Les données correspondent aux comptes financiers votés après clôture de l'exercice.
** Données budget initial de l'opérateur, après mise en réserve
P185
P151***
Montants en K€
Total
P723
*** Montant versé hors prélèvement sur la soulte
En 2018, les dotations de l'Etat représentent 46,3% des charges annuelles de l'AEFE, en provenance des programmes 185 et 151 de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
Après mise en réserve, le montant des crédits versés à l'AEFE en 2018 s'élève, au titre du programme 185, à 380,8 M€. A ce montant s'ajoute une dotation exceptionnelle nette au titre de la sécurité de 14,37 M€. A partir de 2019, cette dotation sera budgétée sur le programme 723 c'est-à-dire sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Opérations immobilières et entretien de bâtiments de l'Etat », à hauteur de 18 M€.
Hors crédits de sécurisation des établissements, la subvention budgétaire de l'AEFE, présentée en PLF 2019, est stable à 384 M€. Les crédits de sécurisation connaissent, eux, une augmentation significative (+22 %).
b) Un exercice 2017 marqué par des mesures de régulation budgétaire
Le décret du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits a conduit à l'annulation d'un montant significatif de crédits du programme 185. La subvention pour charges de service public allouée à l'AEFE, pour l'année 2017, nette de réserve, s'est établie à 354 476 372 €, en diminution de 33 M€ par rapport à la notification initiale. Les crédits dédiés à la sécurité ont été préservés, à hauteur de 14,3 M€.
Pour compenser cette moindre trésorerie en 2017, plusieurs mesures ont été mises en oeuvre :
- L'anticipation de la facture relative à la participation à la rémunération des personnels résidents (PRR) pour la dernière tranche de 2017 ;
- L'incitation à régler de manière anticipée la facturation 2018 pour les établissements qui le pouvaient et le report du versement de certaines subventions à janvier ou février 2018 plutôt que décembre 2017 comme prévu initialement.
- L'opérateur a fait évoluer pour 2018 la participation financière complémentaire (PFC) de 6% à 9% des frais de scolarité dans les établissements en gestion directe (EGD) et les établissements conventionnés.
Celle-ci sera ramenée à un taux de 7,5% en 2019 . Il serait souhaitable qu'elle revienne, en 2010, au taux de 6 %.
L'AEFE a été contrainte à des suppressions de postes : 180 postes à la rentrée 2018 (80 expatriés et 100 résidents) puis 166 postes à la rentrée 2019 (66 expatriés et 100 résidents).
Toutefois, le gouvernement indique que tous les travaux de sécurisation prévus ont été maintenus, les travaux immobiliers programmés ont été également poursuivis ou engagés ou reprogrammés dans le temps .
c) Des ressources propres nécessairement en augmentation
Les deux sources traditionnelles de ressources propres des services centraux de l'AEFE sont la participation financière complémentaire sur les frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés et la participation des établissements à la rémunération des personnels résidents.
Le taux de la participation financière complémentaire a été porté de 6 à 9% en 2018 afin de pallier l'annulation de 33 M€ de crédits de l'agence en 2017. Cette modification du taux de participation financière complémentaire, couplée à la croissance mécanique de l'assiette, devrait générer 33,8 M€ de recettes supplémentaires en 2018. Ce taux sera ramené à 7,5% en 2019, puis il doit être ramené au taux initial de 6% les années suivantes.
La participation à la rémunération des personnels résidents (188,2 M€ en 2018) constitue la ressource propre principale de l'Agence (68,2%). Sa progression est de 0,66% au Budget initial 2018 par rapport au compte financier 2017, soit une augmentation de plus de 1,2 M€.
Les ressources propres de l'AEFE
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COFI 2015 |
COFI 2016 |
COFI 2017 |
BI 2018 |
Progression BI 2018/COFI 2017 |
|
|
Participation à la rémunération des résidents |
177 600 284 |
182 853 360 |
186 969 556 |
188 198 043 |
1 228 487 |
|
Participation financière complémentaire |
49 481 083 |
51 861 520 |
53 770 916 |
87 550 000 |
33 779 084 |
|
Total ressources propres |
227 081 367 |
234 714 880 |
240 740 472 |
275 748 043 |
35 075 571 |
Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
d) Des frais de scolarité toujours compétitifs mais croissants
Les frais de scolarité payés par les familles dans le réseau des établissements français, s'ils demeurent compétitifs par rapport à ceux des établissements étrangers concurrents, connaissent néanmoins une augmentation significative, variable selon les continents et les types d'établissements (voir tableau ci-après).
Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs pour avis
En 2017, les parents participent, à hauteur d'environ 65 % , au financement des EGD et des établissements conventionnés (selon l'indicateur 3.1.1 du contrat d'objectifs et de moyens 2016-2018 et selon l'indicateur du projet annuel de performance).
Dans un contexte financier contraint pour les établissements, il est regrettable que la réforme en cours de l'Association Nationale des Écoles françaises de l'étranger (ANEFE) l'ait conduit à un arrêt temporaire de ses activités d'emprunts garantis par l'État. Une solution doit être trouvée , dans l'attente de l'aboutissement de la réforme en cours.
* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 2 Rapport d'information n° 689 (2017-2018) de MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud du 25 juillet 2018.