B. UN PETIT NOMBRE DE DOSSIERS EST TRANSMIS À LA JUSTICE À DES FINS DE SANCTION PÉNALE
Outre ces considérations pratiques, la limitation de la répression pénale aux cas de fraude les plus graves découle des principes dégagés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
1. Le cadre constitutionnel
L'article 1741 du CGI prévoit que la fraude fiscale est punie de 500 000 euros d'amende et de cinq ans d'emprisonnement et que ces peines sont portées à trois millions d'euros et à sept ans d'emprisonnement en cas de fraude fiscale aggravée.
Dans ses décisions QPC « M. Jérôme C. » et « M. Alec W. » du 24 juin 2016, le Conseil constitutionnel a indiqué que le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à l'engagement de procédures conduisant à l'application de plusieurs sanctions (administrative et pénale) afin d'assurer une répression effective des infractions.
Il a néanmoins déduit de ce principe que « les dispositions de l'article 1741 ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt ». Pour apprécier ce critère de gravité, le Conseil propose trois critères : le montant des droits fraudés, la nature des agissements de la personne poursuivie et les circonstances de leur intervention.
Il est de jurisprudence constante que les sanctions administratives et pénales peuvent se cumuler, sans contrevenir au principe non bis in idem . Cependant, le Conseil constitutionnel a précisé, dans les décisions précitées, que « le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ».
2. La sélection des dossiers transmis à la justice
Les dossiers transmis à la justice sont ceux que l'administration a sélectionnés et qui ont reçu un avis favorable de la commission des infractions fiscales (CIF).
Pour cette sélection, l'administration applique les critères définis dans une circulaire commune du garde des sceaux et du ministre du budget, en date du 22 mai 2014, et elle tient compte de la jurisprudence progressivement établie par la CIF.
L'enjeu financier est bien sûr un élément important d'appréciation : les dossiers portant sur un montant éludé d'impôt de plus de 100 000 euros sont généralement transmis à la CIF.
Mais des dossiers portant sur des montants plus faibles peuvent l'être également au regard de la nature des faits reprochés : les contribuables qui organisent leur insolvabilité, ou qui mettent obstacle au recouvrement des impôts par d'autres manoeuvres, sont particulièrement visés ; de même, l'administration est attentive aux fraudes fiscales de nature patrimoniale (omission ou minoration de déclaration de plus-values, de successions, de donations...).
Les dossiers sont transmis à la CIF qui doit émettre un avis conforme pour que le dossier puisse être transmis à la justice.
Créée en 1977 dans le but de protéger les contribuables contre l'éventuel arbitraire de l'administration, la CIF est un organisme administratif indépendant composé de vingt-neuf membres :
- son président, qui est un conseiller d'État en activité ou honoraire, élu par l'Assemblée générale du Conseil d'État ;
- huit conseillers d'État, en activité ou honoraire, élus par ladite Assemblée générale ;
- huit conseillers maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraire, élus par la chambre du conseil en formation plénière de la Cour des comptes ;
- huit magistrats honoraires à la Cour de cassation, élus par l'Assemblée générale de la Cour de cassation ;
- deux personnalités qualifiées désignées par le président de l'Assemblée nationale ;
- deux personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat 2 ( * ) .
Le travail de la CIF est préparé par une quarantaine de rapporteurs, pour la plupart des fonctionnaires de la direction générale des finances publiques. Chaque dossier est examiné et donne lieu à un avis de la commission, insusceptible de recours.
La plupart des dossiers transmis à la CIF font suite à un contrôle fiscal. Le contribuable est alors informé de la saisine de la CIF et invité à présenter des observations. Par exception, certains dossiers sont transmis avant la clôture d'un contrôle fiscal, en cas de présomptions caractérisées d'infractions fiscales. Le contribuable n'est alors pas informé, dans le but d'éviter la disparition des preuves.
Environ 95 % des dossiers transmis à la CIF reçoivent un avis favorable, ce qui montre que l'administration fiscale a intériorisé ses critères.
* 2 La loi précitée du 6 décembre 2013 a introduit ces personnalités qualifiées au sein de la CIF et elle a renforcé l'indépendance des magistrats en prévoyant qu'ils soient élus par leur corps d'origine et non plus nommés.