EXAMEN EN COMMISSION
I. PREMIÈRE RÉUNION DU 5 JUIN 2018
Réunie le mardi 5 juin 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Arnaud Bazin, rapporteur, sur la proposition de loi n° 460 (2017-2018) de MM. Rémy Pointereau Martial Bourquin et plusieurs de leurs collègues, portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.
M. Vincent Éblé , président . - Nous examinons le rapport d'Arnaud Bazin sur la proposition de loi de MM. Rémy Pointereau, Martial Bourquin et plusieurs de nos collègues, portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.
La commission des affaires économiques a souhaité nous déléguer l'examen au fond des articles de portée fiscale, à savoir les articles 3, 9, 12, 26, 27, 28, 29, 30 et 31. Elle a souhaité également que nous puissions émettre un avis sur d'autres dispositions du texte, et notre rapporteur a ainsi examiné les articles 1 er , 2, 4, 8, 10 et 25.
Je salue la présence parmi nous de Jean-Pierre Moga, rapporteur de la commission des affaires économiques, ainsi que celle des auteurs de la proposition de loi, le questeur Rémy Pointereau et notre collègue Martial Bourquin. 15 amendements ont été déposés, dont 13 par notre rapporteur pour avis et 2 par notre collègue Philippe Dominati.
M. Arnaud Bazin , rapporteur pour avis . - Cette proposition de loi est remarquable à bien des titres : 37 pages, 31 articles denses, plus de 230 signataires. Elle se fonde sur neuf mois de travaux par un groupe de sénateurs de tous bords politiques et de toutes les commissions. Ils ont été réunis, sous l'impulsion de nos collègues Rémy Pointereau et Martial Bourquin, dans un groupe de travail sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, constitué en juillet 2017 par la Délégation aux collectivités territoriales et la Délégation aux entreprises. Ce texte résulte d'un travail approfondi d'auditions, de tables rondes et de déplacements. Il a également fait l'objet d'une étude d'impact disponible en ligne depuis la fin de la semaine dernière et qui apporte d'utiles éléments d'analyse et de chiffrage.
La commission des affaires économiques est chargée de l'examen au fond de cette proposition de loi : la majorité des articles relèvent en effet de sa compétence exclusive et je vous renvoie donc à l'analyse qu'en a faite notre collègue Jean-Pierre Moga mercredi dernier devant cette commission.
Je vous présenterai neuf articles dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à notre commission, ainsi que six articles pour lesquels je crois que notre commission pourra utilement faire valoir son avis.
Ma tâche n'est pas forcément simple. La proposition de loi pose en effet un diagnostic incontestable et propose une approche innovante, qui se distingue du plan « Action coeur de ville » lancé par le Gouvernement tout en le complétant. Pour autant, il me sera nécessaire de rappeler les analyses de la commission des finances sur certaines des solutions proposées.
Le diagnostic, c'est celui que chacun d'entre nous peut faire aussi bien dans son territoire qu'en parcourant la France des petites et moyennes villes : c'est le spectacle des entrées de ville sans âme et sans identité, vastes étendues commerciales mal structurées. Et lorsqu'on arrive dans le centre, c'est un espace certes beaucoup plus plaisant pour celui qui ne fait que passer, mais qui perd progressivement ses commerces, ses habitants, ses activités professionnelles - et aussi artisanales, comme l'a souligné à juste titre le rapporteur de la commission des affaires économiques.
Ces phénomènes sont bien entendus liés. Les dérives de l'urbanisme commercial - ou faut-il dire l'absence de véritable politique d'urbanisme en matière commerciale - ont déjà fait l'objet de lois et de rapports. L'idée d'un traitement global des centres-villes en tant que tels, en revanche, est plus nouvelle au Parlement et correspond à une véritable prise de conscience de la valeur de ces centres pour la représentation que nous nous faisons de la ville. La Cour de justice de l'Union européenne, dans un arrêt rendu le 30 janvier dernier, a reconnu la préservation du tissu commercial de centre-ville comme un intérêt général justifiant une atteinte à la liberté d'établissement.
Après le lancement en 2014 d'un programme expérimental de revitalisation de 54 centres-bourgs, le Gouvernement a annoncé en décembre dernier un programme « Action coeur de ville », dont le contenu a été précisé le 27 mars. Ce programme repose notamment sur la création, dans l'article 54 du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), d'opérations de requalification des territoires qui rassemblent plusieurs sources de financement autour d'un dispositif contractuel avec les communes et leurs intercommunalités.
Cette proposition de loi s'inscrit dans cette volonté de traiter de manière globale la revitalisation des centres dévitalisés, mais son approche est innovante. D'une part, elle ne pose pas de séparation artificielle entre villes petites et moyennes, s'adressant à la fois aux centres-villes et aux centres-bourgs, alors que le plan « Action coeur de ville » se limite plutôt à des villes moyennes. D'autre part et surtout, elle définit une approche partant du terrain, laissant aux communes, qui connaissent le mieux leur territoire, le soin de définir les périmètres qui ont besoin de recevoir des aides ou de bénéficier de mesures spécifiques. C'est une différence notable avec les dispositifs habituels de zonage ou d'aides nationales, qui reposent sur la sélection, par le Gouvernement en fonction de certains critères, d'un nombre limité de territoires ou de projets. Dans le cadre du plan « Action coeur de ville », 222 villes ont été choisies pour bénéficier d'une enveloppe de 5 milliards d'euros.
De ces choix méthodologiques résulte la définition dans la présente proposition de loi d'un nouveau type d'actions, les opérations de sauvegarde économique et de redynamisation au sigle évocateur « OSER ».
Ces périmètres bénéficient de mesures fortes en matière normative que je voudrais évoquer afin de vous montrer l'ampleur de la proposition de loi, même si elles ne font pas partie des articles soumis à notre examen : possibilité pour une commune de s'opposer à la fermeture d'un service public, allégement des normes dans les centres-villes et centres-bourgs, simplification de la prise en compte des protections patrimoniales - sujet sur lequel la commission de la culture s'est exprimée. La proposition de loi comprend également un important volet relatif à l'urbanisme commercial qui devrait favoriser le retour des commerces dans les centres-villes. Ces mesures fortes et volontaristes ont été dans l'ensemble approuvées par la commission des affaires économiques et nous n'aurons pas à y revenir.
Je vais vous présenter les articles à portée fiscale ou financière, en vous indiquant mes propositions.
L'article 1 er définit les opérations « OSER » : il est donc au coeur du dispositif. Il nous intéresse parce que l'impact financier des dispositifs instaurés par les articles suivants dépend des périmètres sur lesquels ils s'appliquent. La création et la définition du périmètre de ces opérations relèvent de l'initiative des communes, en lien avec les intercommunalités et le préfet de département. Elles visent en principe des centres-villes ou centres-bourgs affectés par une forte vacance commerciale, une décroissance démographique ou une dégradation de l'habitat, mais peuvent également être instituées à titre préventif. De fait, les critères auxquels est soumise la création d'un périmètre « OSER » sont une forte densité commerciale - la commission des affaires économiques a ajouté la prise en compte de l'artisanat, une « centralité » illustrée par la présence de monuments ouverts au public et une forte densité d'un habitat antérieur au XX e siècle. Il suffit que deux de ces trois conditions soient remplies. Toutefois, la superficie de l'opération doit être au maximum de 4 % de la superficie de la commune. Ce pourcentage étant sans doute trop uniforme, la commission des affaires économiques l'a modulé à la hausse pour les communes de moins de 10 000 habitants.
Sur cet article 1 er , dont notre commission n'est saisie que pour avis, je n'aurai qu'un amendement de cohérence à vous proposer, afin de prévoir que l'intercommunalité, qui signe les conventions « OSER » avec les communes concernées, soit nécessairement associée à l'élaboration des périmètres.
L'article 2, dont nous sommes également saisis pour avis, propose de créer une Agence nationale des centres-villes et des centres-bourgs, chargée d'accorder des concours financiers pour la réalisation des opérations « OSER ». Le conseil d'administration de cette agence est majoritairement composé de représentants des collectivités territoriales. Je me contenterai de faire observer que le Gouvernement est en train de mettre en place une Agence nationale de la cohésion des territoires : il conviendra certainement, le moment venu, d'assurer la coordination, voire la fusion entre ces deux agences.
Le même article étend aux périmètres de ces opérations le domaine d'action de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca). Je comprends l'intention, mais je crains que cet établissement ne soit pas dimensionné pour une telle extension de sa compétence. Le coût en serait considérable, même s'il est impossible de le chiffrer puisque la création des périmètres « OSER » résulte de choix locaux. Je vous proposerai la suppression de cette mesure au profit d'une expérimentation du même type, que la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a prévue dans le cadre du projet de loi ELAN.
L'article 3 est purement fiscal et l'examen au fond nous en a donc été délégué. Il prévoit en premier lieu l'application, dans les périmètres « OSER », de taux réduits de la TVA pour des travaux d'amélioration de logements qui en sont aujourd'hui exclus, soit parce qu'ils conduisent à la production d'un immeuble neuf, soit parce qu'ils ne s'appliquent pas à des logements sociaux. Or, l'efficacité de l'application de taux réduits de TVA est loin d'être certaine. Cette proposition pose surtout un problème, qui me paraît insoluble, de compatibilité avec le droit européen.
En second lieu, cet article étend à tous les centres-villes et centres-bourgs l'application de la réduction d'impôt « Pinel » en faveur de l'investissement locatif intermédiaire. Or la dernière loi de finances a prorogé ce dispositif en le limitant, avec raison, aux zones où le marché du logement est le plus tendu. Sans doute est-il trop tôt pour réformer encore une fois ce dispositif.
Le IV de l'article 4 étend la taxe sur les logements vacants aux communes signataires d'une convention « OSER », avec des taux renforcés et au profit de la commune, alors que cette taxe ne s'applique aujourd'hui que dans certaines communes où le marché du logement est très tendu. Nous ne sommes saisis que pour avis sur cet article et je vous proposerai de prévoir, comme pour la taxe sur les logements existants, qu'elle ne s'applique pas si la vacance est involontaire.
L'article 8 transforme le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) en un fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs aux missions et aux modalités d'intervention renouvelées. Je vous proposerai d'approuver cet utile recentrage, dans la rédaction qu'en a prévue la commission des affaires économiques.
L'article 9 porte lui aussi sur le numérique : il prévoit le déploiement prioritaire du plan « France très haut débit » dans les communes ou EPCI à fiscalité propre signataires d'une convention « OSER ». Il introduit également un crédit d'impôt pour la modernisation du commerce de détail et la formation au numérique des commerçants et artisans. Je vous proposerai d'adapter le calibrage de ce dispositif, dont l'examen nous est délégué au fond.
L'article 10, dont nous sommes saisis pour avis, institue un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les périmètres « OSER », je vous proposerai une adoption sans modification.
Je vous proposerai la suppression par coordination de l'article 12, qui comprend plusieurs mesures relatives à la transmission des entreprises : ces dispositions ont en effet été examinées par notre commission mercredi dernier dans le cadre de la proposition de loi portant sur cette question.
L'article 25, dont nous sommes saisis pour avis, prévoit que le fonds national des aides à la pierre (FNAP) finance au profit des bailleurs sociaux des actions dans les centres-villes et centres-bourgs, en visant en priorité les périmètres « OSER ». Je n'aurai pas de modification à proposer dans la mesure où il s'agit d'encourager le FNAP à agir dans les centres de communes, sans bien entendu exclure les opérations situées dans les autres quartiers.
Enfin, nous sommes saisis de l'examen au fond des six derniers articles de la proposition de loi, sans doute les plus importants pour ce qui concerne notre commission.
L'article 26 institue une nouvelle taxe portant sur les locaux commerciaux, les entrepôts utilisés en vue de la livraison de biens commandés par voie électronique et les surfaces de stationnement. Le produit en revient aux communes et intercommunalités signataires d'une convention « OSER ». La perspective de création d'une nouvelle taxe suscite souvent la réticence de notre commission. Celle-ci a pour objet de lutter contre l'artificialisation, même si ses modalités en font sans doute plutôt une taxe de rendement : elle porte en effet chaque année sur des locaux déjà construits, comme la taxe dite « taxe sur les bureaux » en Île-de-France. Dans cette région, il existe deux taxes : l'une sur la création de surface de bureaux et l'autre, qui est annuelle. Je vous proposerai d'en retirer la partie « entrepôts de commerce électronique » au profit du dispositif que je vais vous proposer à l'article suivant, ainsi que d'en relever les seuils d'exonération qui me paraissent insuffisants, en reprenant ceux qui s'appliquent à la taxe existant en Île-de-France.
L'article 27 introduit une taxe sur les livraisons liées au commerce électronique, assise sur le nombre de kilomètres parcourus entre le dernier lieu de stockage et le lieu de livraison. Cet article rejoint notre volonté d'assurer l'égalité devant la taxation entre les commerces traditionnels et les entreprises de commerce électronique. Pour autant, le dispositif proposé présente de véritables difficultés techniques : comment mesurer la distance de livraison ? Le contrôle serait ardu, surtout pour les entreprises de commerce électronique situées à l'étranger qui devraient être visées en premier. Il introduit aussi une inégalité entre les consommateurs en fonction des territoires : certains paieraient plusieurs centaines d'euros de taxe pour une seule commande, indépendamment de la valeur de celle-ci. Je vous proposerai donc une autre rédaction, qui reprend un amendement déjà adopté par le Sénat dans le cadre du dernier projet de loi de finances, sur la proposition de notre commission : il s'agit d'établir une taxation des entrepôts utilisés pour le commerce électronique et sur les « drives ».
L'article 28 permet aux communes et EPCI à fiscalité propre signataires d'une convention « OSER » d'introduire une modulation et des exonérations de cette même taxe. Il assujettit également les « drives » à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) : cette dernière proposition pourra être retirée si vous approuvez l'amendement sur les entrepôts et les « drives » que je viens d'évoquer.
L'article 29 assujettit le bénéfice du régime de transparence fiscale des sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC) à la réalisation d'au moins 20 % de leurs investissements annuels dans des opérations situées sur certains territoires. Ce dispositif m'est apparu un peu prématuré : il serait difficile à appliquer à la diversité des SIIC, et il est délicat de viser une catégorie d'entreprises du secteur de la « pierre-papier » sans traiter les autres catégories dans une approche cohérente, notamment les sociétés civiles et les organismes de placement collectif en immobilier (SCPI et OPCI).
L'article 30 exonère d'impôt sur les bénéfices les entreprises nouvellement installées dans le périmètre couvert par une convention « OSER », sur le modèle des zones franches urbaines et des zones de revitalisation rurale. Je vous proposerai une amélioration juridique du dispositif.
Enfin, l'article 31 définit le traditionnel gage augmentant les taxes sur le tabac.
Voilà les principales dispositions du texte qui concernent notre commission. Je suis conscient que sur plusieurs sujets on pourra me reprocher de proposer la suppression d'outils favorisant le financement des opérations en centre-ville ou centre-bourg. Mais ce que m'ont dit les entreprises que j'ai auditionnées, c'est que, tout particulièrement pour les commerces, la décision d'implantation résulte d'abord de choix stratégiques liés à la disponibilité des stationnements, à la proximité par rapport aux axes de circulation ou à d'autres commerces, voire au pouvoir d'achat de la population. D'une manière générale, personne ne force les gens à aller dans les centres commerciaux, dont l'implantation en périphérie a d'ailleurs été permise par les politiques d'urbanisme menées localement.
Car, au-delà de l'outil fiscal, c'est tout simplement l'outil normatif - et la vision de l'aménagement du territoire qui se forme dans chaque agglomération - qui devrait jouer un rôle central dans la préservation de l'équilibre entre une ville et ses périphéries. Des pays comme l'Allemagne et les Pays-Bas, par une planification volontariste, ont su sauvegarder leurs centres d'une manière plus efficace que nous : inspirons-nous aussi de leurs solutions.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Merci au rapporteur pour cet examen approfondi de la proposition de loi.
L'on ne peut d'abord qu'être impressionné par le travail réalisé pour établir cette proposition de loi et par le nombre de ses signataires. Elle aborde un des sujets majeurs auxquels nous sommes confrontés : que de logements et commerces vides dans nos villes ! Cela provient parfois de choix opérés, comme, par exemple, le fait de créer des centres-villes piétons, ce qui est très bien sur le plan du patrimoine mais induit sans doute des contraintes supplémentaires. Cela dépend aussi des attentes des consommateurs ou encore des préférences en termes d'habitat.
Lorsque le Premier ministre a réuni la deuxième Conférence nationale des territoires à Cahors, nous nous sommes retrouvés à la périphérie de la ville et non dans son centre-ville.
Avec ce texte, des réponses concrètes sont proposées. Mais certains dispositifs méritent d'être améliorés : je m'interroge notamment sur la taxe sur la livraison. La commission des finances s'est penchée depuis longtemps sur le commerce électronique. L'inégalité de traitement est criante : les commerces physiques subissent la Tascom tandis que le commerce électronique n'est quasiment pas taxé. Le législateur se doit d'assurer l'égalité de traitement entre les commerçants. Faut-il pour autant instaurer une taxe kilométrique ? Si les entrepôts sont éloignés, le consommateur risque de payer très cher sa livraison même pour un objet de faible valeur. Cela pourrait pénaliser le monde rural. Les montants induits par la taxe semblent conséquents. Il faudrait probablement revoir cela ; un recalibrage est nécessaire. Notre but n'est pas de tuer le commerce électronique, mais de rééquilibrer la fiscalité.
Ensuite, si l'on choisit de taxer les entrepôts, il faut que le produit de cette taxe abonde un fonds national pour éviter que la commune d'implantation en perçoive seule le montant. Il ne faut pas non plus que l'on nous reproche d'ajouter de la fiscalité à la fiscalité, même si je comprends bien que l'objectif des auteurs de la proposition de loi est d'alimenter un fonds pour disposer des moyens nécessaires.
Pour le reste, je partage les mesures de la proposition de loi et l'analyse de notre collègue Arnaud Bazin.
M. Jean-Pierre Moga , rapporteur de la commission des affaires économiques . - Quelques mots pour vous résumer les travaux de notre commission sur cette initiative majeure du Sénat : nous envoyons un signal très fort à une France qui se sent oubliée et une bouffée d'oxygène aux maires ruraux. Ils nous rappellent qu'ils sont pris en tenaille entre l'inaction et l'illégalité : il n'a jamais été aussi urgent d'agir alors que le carcan des normes les confine à la paralysie.
Une remarque générale : financièrement, socialement et économiquement, il est très difficile de mesurer le coût exact des effets dévastateurs du sentiment d'abandon et de la perte de lien qui résulte de la dévitalisation de nos centres-villes et de nos territoires. En revanche, les indicateurs électoraux envoient des signaux très clairs : la montée des extrêmes est très bien corrélée avec les rideaux et les volets baissés.
J'en viens aux modifications apportées au texte.
Tout d'abord, à l'article l er , nous avons inscrit le principe suivant : « La préservation de la vitalité des centres-villes et des centres-bourgs constitue une obligation nationale qui justifie des mesures dérogatoires ciblées sur les territoires en difficulté ainsi qu'un effort particulier pour y garantir la sécurité publique ». Cet ajout important a plusieurs significations. C'est d'abord un socle qui résume les 31 articles de ce texte et rassemble toutes les initiatives qui poursuivent un objectif similaire, comme le plan gouvernemental « Action coeur de Ville » assorti d'un outil juridique à l'article 54 de la loi ELAN.
C'est ensuite un rééquilibrage par rapport à notre tendance à surtransposer le droit européen. Aujourd'hui, la France est quasiment la championne du monde en matière de création de grandes surfaces, surtout en périphérie, avec parallèlement, une culture du déménagement des services publics et d'installation de structures de santé en dehors des centres-villes.
À l'article l er , nous avons adopté plusieurs amendements pour mieux prendre en considération, dans les critères d'identification des centres-villes pouvant bénéficier d'une opération de sauvegarde, l'artisanat, l'animation culturelle et l'attractivité touristique.
Nous avons également étendu le périmètre de la revitalisation pour les communes de moins de 10 000 habitants tout en conservant pour les autres, le plafond prévu à l'article l er soit 4 % de la surface urbanisée de chaque commune concernée.
L'article 7 concerne les protections patrimoniales et le rôle de l'architecte des Bâtiments de France (ABF). À la suite de discussions approfondies, nous sommes parvenus à un modus vivendi : faire confiance aux ABF pour qu'ils interviennent en amont, ce qui amène à renoncer à l'avis simple tout en préservant les idées d'harmonisation et de réalisme financier. Notre solution préserve l'équilibre de la législation en vigueur à laquelle la commission de la culture est très attachée. De plus, les normes patrimoniales permettent de bénéficier des incitations fiscales Malraux et leur maintien de principe dans les petits centres-villes et centres-bourg ouvre la voie au redéploiement du dispositif Malraux sur les territoires qui disposent de moyens beaucoup plus faibles que les métropoles.
L'article 8 débaptise le FISAC et le recentre sur la revitalisation commerciale en centre-ville. C'est une démarche logique car, au fil du temps, le législateur a élargi les missions du FISAC tandis que les crédits ont fondu pour atteindre une douzaine de millions d'euros.
La proposition de loi déconcentre et décentralise la procédure d'attribution des aides. C'est un point fondamental car le temps, l'énergie et les sommes consacrées à l'élaboration des dossiers sont devenus inacceptables.
L'article 8 va cependant très loin en rendant éligibles aux aides les seules communes signataires d'une convention de sauvegarde. Nous avons choisi de leur réserver une priorité plutôt qu'une exclusivité absolue, en préservant des possibilités d'aides aux villes et bourgs dépourvus de moyens. Les maires ruraux ont eu également raison de plaider pour la préservation du réseau des stations-service indépendantes car la fermeture d'une petite station-service est souvent le déclencheur de la dévitalisation.
Sur le volet « aménagement commercial », nous avons à l'article 19 supprimé le droit d'opposition du préfet aux décisions de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) qui serait contraire aux objectifs poursuivis par l'État en matière de revitalisation des centres-villes. La commission a également supprimé l'article 21 qui prévoyait un moratoire, à la décision du préfet, sur l'enregistrement et l'examen des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.
M. Rémy Pointereau , co-auteur de la proposition de loi . - Cette proposition de loi est le fruit d'un travail transpartisan qui a duré neuf mois. Nous avons associé tous les groupes et toutes les commissions du Sénat. Ce texte a été signé par 230 collègues, dont 29 sénateurs de la commission des finances : c'est un record. Le précédent était détenu par une proposition de loi agricole de Gérard César, datant de 1997, et qui avait rassemblé 212 signatures.
Notre proposition de loi était attendue et il s'agit d'un enjeu de société. Consultés par nos soins, 4 000 élus locaux nous ont répondu. Notre étude d'impact démontre que l'allègement de la TVA des logements en centre-ville en revitalisation et la taxe sur les livraisons du e-commerce répondent aux attentes du terrain.
Au sein du groupe de travail que nous avons constitué, vos collègues Éric Bocquet et Claude Nougein ont été très actifs. Nous avons eu deux réunions de travail avec le président de la commission et avec le rapporteur général, ce qui nous a amené à modifier notre texte.
J'en viens aux principaux axes de la proposition de loi. Sur un tel sujet, les considérations techniques ne doivent pas l'emporter sur le politique. Le Sénat est une assemblée politique qui doit prendre des positions politiques de principe et pas seulement un corps technique adossé aux ministères. Ce texte est soutenu par de nombreux élus, par les acteurs du commerce et de l'artisanat, par les grandes associations d'élus comme l'Association des maires de France, les maires ruraux, les petites villes de France. Nous devons répondre à leurs attentes. Ce qui importe, c'est que la position du Sénat soit comprise par les collectivités, les élus et nos concitoyens.
Le volet fiscal de ce texte est essentiel pour rééquilibrer les coûts entre les centres-villes et leur périphérie, qui vont aujourd'hui du simple au double. Le volet fiscal est essentiel aussi pour dégager des ressources au profit des collectivités : sans lui, le texte ne pourrait être mis en oeuvre.
Nous devons avoir un positionnement clair vis-à-vis des collectivités territoriales. Nous sommes bien sûr prêts à accepter des amendements d'amélioration, mais évitons des amendements de suppression pure et simple. Laissons le Gouvernement prendre ses responsabilités sur ce texte !
Les centres-villes et les centres-bourgs doivent être financièrement plus attractifs, ce qui implique des mesures fiscales. C'est d'ailleurs un des points faibles de l'article 54 du projet de loi relatif à l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) dont des amendements de députés visent à réduire la portée. Nous n'alourdissons pas la fiscalité, mais nous la rééquilibrons au profit de ceux qui en ont besoin : collectivités en difficulté et ménages. Je ne pleurerai pas si les GAFA et si les grandes surfaces - que certains élus ont encouragé à se développer - sont plus lourdement taxés. Il n'y a pas de raison que les automobilistes payent leur stationnement en centre-ville et qu'ils ne payent rien lorsqu'ils font leurs courses dans les grandes surfaces de périphérie.
À l'article 3, nous proposons d'alléger la fiscalité sur les logements dans les périmètres des conventions « OSER ». Nous réduisons la TVA sur les logements neufs en centre-ville à 10 % et uniquement pour des opérations mixtes incluant du logement social. Cet encadrement répond aux exigences du droit européen. L'annexe III de la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA qui fixe la liste des biens et services pouvant faire l'objet des taux réduits retient, au point 10, « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ». Nous pensons qu'une opération mixte logement social - logement intermédiaire - logement privé, comme celle que nous proposons, passe la rampe de la directive. Mais nous sommes prêts à réserver cette réduction de TVA aux seules opérations avec du logement social et du logement intermédiaire, en réécrivant l'article 279-0 bis A du code général des impôts.
La directive du 28 novembre 2006 ouvre, à son point 10 bis , le bénéfice du taux réduit de TVA à « la rénovation et la réparation de logements privés ». Or, la combinaison des dispositions du code général des impôts exclut mécaniquement du bénéfice du taux réduit des chantiers de rénovation très lourde qui sont fréquents en centre-ville et qui devraient l'être de plus en plus dans le cadre d'une politique audacieuse de revitalisation.
Nous ouvrons droit au dispositif de défiscalisation des investissements locatifs pour les centres-villes situés dans un périmètre « OSER ». Dans ces zones, comme cela a été souligné par de nombreux intervenants lors de la conférence de consensus sur le logement organisée par le Sénat, l'absence de « tension » est souvent générée non par l'absence d'une demande générale mais par l'état dégradé et vieillissant du parc immobilier. L'état de ce parc provoque un transfert progressif et massif de la population des centres-villes vers les périphéries et, concomitamment, une forte vacance de logements dans les centres. Notre objectif est d'inciter nos concitoyens à revenir se loger dans les centres-villes.
Pour éviter les abus qui ont pu conduire à bâtir des logements dans des zones où la demande était faible, la mise en oeuvre de la réduction d'impôt est strictement encadrée par une série de garde-fous : elle est réservée aux périmètres « OSER », qui sont par construction dans une dynamique de revitalisation. Pour éviter les constructions en l'absence d'offre réelle qui ont pu conduire des particuliers à ne pouvoir louer ni céder leur bien dans des conditions correctes, la réduction d'impôt est limitée à un nombre de logements et à une superficie de plancher compatibles avec les capacités d'absorption par le marché local et fixés par le préfet.
Enfin, le volume de logements accepté par le préfet pour le bénéfice du dispositif Pinel en périmètre « OSER » sera fonction de la situation du marché local et des perspectives de revitalisation du centre-ville.
M. Vincent Éblé , président . - Nous reviendrons sur chaque article à l'occasion de la discussion des amendements.
M. Martial Bourquin , co-auteur de la proposition de loi . - D'aucuns considèrent la dévitalisation des centres-villes comme une fatalité. Le phénomène apparaît pourtant contraire à la culture française et européenne. Il engendre de graves difficultés économiques, culturelles et patrimoniales et ajoute, en somme, de la crise à la crise. Les élus disposent pourtant de la capacité à y remédier. La méthode à cet effet doit être choisie avec soin. Or, le projet de loi ELAN ne sélectionne que 222 villes parmi les 700 centres-villes et centres-bourgs en difficulté que compte le territoire national.
Pour ne mentionner que le département du Doubs, le dispositif envisagé sera source d'une grande inégalité de traitement au détriment des territoires ruraux. Si le Gouvernement portait la volonté de conjuguer notre pacte, qui s'attache au traitement des inégalités entre les territoires urbains et la ruralité, et le projet de loi ELAN, nous disposerions d'un dispositif d'une grande efficacité.
Quoi qu'il en soit, le Sénat, représentant des territoires, se doit de les défendre ! La dévitalisation des centres-villes représente un ferment pour les votes extrêmes : les mêmes causes continueront à produire les mêmes effets si rien n'est réalisé. Certes, les remarques de la commission des finances, dont cela est à la fois la fonction et la liberté, relatives à nos propositions en matière fiscale apparaissent solides. Mais il convient de conserver les recettes supplémentaires envisagées par le texte, au risque sinon d'en rendre les mesures inopérantes par manque de moyens.
L'artificialisation des terres représente un épouvantable fléau pour les territoires. Pour lutter contre son développement, les Pays-Bas ont institué un paiement des parkings des grandes surfaces de périphérie et, plus efficace, l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont limité l'installation de grandes surfaces à certains secteurs. S'agissant de notre proposition de taxer les livraisons de produits achetés en ligne, nous pouvons réfléchir à une nouvelle rédaction, qui permettrait de conserver une mesure utile sans créer de nouvelles inégalités entres les communes rurales et les zones urbaines. Quant à la proposition du rapporteur de supprimer l'extension du dispositif Pinel aux centres-villes en périmètre « OSER », je la regrette, car il faut souvent détruire et reconstruire pour permettre une véritable réhabilitation. Réfléchissons ensemble au calibrage de cette aide, comme à celui du prêt à taux zéro, mais permettons à tous les territoires d'en bénéficier ! Montrons plus globalement avec cette proposition de loi, l'utilité du Sénat !
M. Philippe Dallier . - Cosignataire de la proposition de loi, je suis convaincu de son importance. Les sujets qu'elle aborde ont fait l'objet de fréquents débats au sein de la délégation aux collectivités territoriales. Le dossier de l'indispensable revitalisation de nos centres-villes demeure fort malheureusement marqué par la segmentation des politiques entre ruralité et territoires urbains comme entre villes et banlieues, où les difficultés rencontrées par les commerces de proximité apparaissent pourtant identiques sans pouvoir être traitées par les aides du FISAC. Le Gouvernement, en sélectionnant uniquement 222 villes bénéficiaires du plan « Action coeur de ville », nourrit à nouveau cette segmentation. Pour endiguer ce phénomène, il convient d'articuler au mieux la présente proposition de loi et le projet de loi ELAN.
Ne faisons pas fi de la responsabilité des maires dans le constat que nous dressons de nos centres-villes en déshérence ! Ils ont attiré volontairement, dans la perspective d'en retirer un intérêt fiscal, des grandes surfaces en périphérie de leurs communes !
Je crois enfin nécessaire de remettre en cause la sacro-sainte liberté d'installation protégée par le code du commerce, qui entraîne certaines rues de banlieue à n'offrir que des mono-commerces. Les maires, si nous souhaitons les responsabiliser, doivent être en mesure de contingenter l'installation des commerces dans les différents quartiers de leurs communes.
M. Claude Nougein . - Je félicite les auteurs de la proposition de loi et souhaite l'aboutissement de leur initiative. Les centres-villes ne souffrent pas tant de difficultés fiscales - la réforme de la taxe professionnelle leur fut à cet égard favorable - que de la fuite des commerce physique vers la périphérie. Pourtant, 92 % des demandes d'installation ont été accordées par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC), où siègent les élus locaux, en 2017 !
S'agissant de la taxation du e-commerce, je prône un dispositif simple et forfaitaire à la livraison. Je suis moins convaincu par la proposition du rapporteur d'assujettir les locaux de stockage : les entrepôts de proximité ne sont en effet pas forcément rentables. Pires, s'ils étaient taxés, les livraisons pourraient exclusivement partir des entrepôts étrangers ! À titre d'illustration, j'ai visité l'an passé, avec la délégation sénatoriale aux entreprises, l'entrepôt d'Amazon à Châlons-sur-Saône : ne pouvant y faire travailler de nuit ses salariés, Amazon envoie ses livraisons urgentes depuis la Grande-Bretagne ou l'Allemagne. Par ailleurs, prenons garde à ne pas taxer déraisonnablement les grandes surfaces physiques - la proposition de loi autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le souhaitent à augmenter de 30 % la Tascom -, au risque de provoquer leur fermeture. Le danger d'une sur-fiscalité sur ces commerces est réel ; voyez les déboires du groupe Carrefour ! N'aggravons pas la situation et ménageons l'emploi commerçant !
Mme Nathalie Goulet . - Je partage les remarques qui viennent d'être formulées sur la fiscalité. D'ailleurs, le commerce en ligne est bien loin d'être seul responsable de la désaffection des centres-villes : les changements de comportement des consommateurs sont également en cause.
Je participais hier à une commission relative à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) : l'État réduit ses aides aux commerces de centre-ville. Le conseil national d'évaluation des normes (CNEN) porte également sa part de responsabilité. Si nous agissons, par le bais de la présente proposition de loi, en faveur des commerces de centre-ville, il conviendra d'oeuvrer parallèlement à la responsabilisation des consommateurs par une communication efficace. Chacun doit participer à la revitalisation ! Les maires eux-mêmes ont pendant longtemps privilégié les grandes surfaces de périphérie.
M. Patrice Joly . - La revitalisation des territoires représente, pour la France, un enjeu majeur, à la fois d'image de ses territoires et d'attention portée à des populations, qui bien souvent se sentent abandonnées. Il en va de l'attractivité de notre pays ! Votre méthode, chers collègues, fondée sur une large concertation, a porté ses fruits. La revitalisation des centres-villes concerne à la fois le logement, le commerce et les services publics, que nous devons chacun adapter aux nouveaux modes de vie. À cet effet, les cadres juridiques et fiscaux doivent être repensés pour ces territoires. J'approuve les dispositions que vous proposez, tant sur la fiscalité applicable au logement et au commerce qu'en matière de lutte contre l'artificialisation des terres, qui doit être endiguée.
M. Pascal Savoldelli . - Je félicite à mon tour les auteurs de la proposition de loi, qu'il convient désormais de coordonner avec le projet de loi ELAN comme avec les dispositions de la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise. À l'instar de notre rapporteur, je ne suis cependant pas favorable à l'extension sans garde-fou de la taxe sur les logements vacants ni à l'intervention de l'Epareca dans les centres-villes couverts par une convention « OSER ». J'approuve en outre la taxation des entrepôts du e-commerce. Enfin, je suis surpris de la mention faite par plusieurs collègues aux votes extrêmes : leur endiguement ne me semble pas constituer l'objectif des textes que nous votons... Je propose à notre président que nous travaillions, en guise de devoir de vacances, sur cette citation de Platon : « en toutes choses les extrêmes sont rares, les choses moyennes très communes »...
M. Bernard Delcros . - La présente proposition de loi répond à un besoin urgent des territoires. Elle vient réparer l'injustice et les fractures créées par le plan « Action coeur de ville » du Gouvernement. Sa crédibilité toutefois réside dans les recettes supplémentaires qui seront attachées à sa mise en oeuvre : ne les supprimons pas !
Je suis favorable à la réécriture de l'article 7 à laquelle a procédé la commission de la culture au profit de la protection du patrimoine.
M. Bernard Lalande . - Historiquement, le regroupement des marchands en un lieu a attiré les populations et ainsi créé les bourgs. Les maires doivent faire leur mea culpa : en créant des zones commerciales en périphérie, sur le fondement d'une compétition entre communes rurales, ils portent en partie la responsabilité de la déshérence des centres-villes. Ils en sont les premiers désertificateurs ! Si les commerces ne s'y réinstalleront peut-être pas, une renaissance des centres-villes semble pourtant possible grâce au digital, à la mobilité et à la culture. Le nombre considérable de cosignataires de la proposition de loi indique qu'il s'agit, au-delà d'une simple alerte, d'une volonté forte de modifier la donne ! Je suis, pour ma part, favorable à la taxation des livraisons du commerce en ligne. Surtout, je crois, même si de nombreux maires ont installé l'offre culturelle en périphérie, au renouveau des centres-villes par l'animation et la culture.
Mme Fabienne Keller . - Nous partageons des préoccupations semblables : l'équilibre des territoires et la revitalisation des centres-villes, car tous nous avons vu se développer la périphérie de nos communes à force de volonté ou de laisser-faire du maire. Je crois utile de faire le lien entre la présente proposition de loi et la réflexion en cours sur les petites lignes et les dessertes des lignes à grande vitesse, dont elle me semble complémentaire.
M. Jean-François Husson . - Je joins mes félicitations à celles de mes collègues. La proposition de loi révèle une société fragmentée encouragée par l'État, qui favorise, via différents dispositifs, certains territoires au détriment des autres. L'association de plus de 200 sénateurs à ce texte est signe d'un vent de révolte parmi les élus, qui demandent à ce que chacun assume sa part de responsabilité. Le pacte politique est fort ! Le texte réforme le fonctionnement des CDAC ; je ne crois pour ma part pas aux miracles : le commerce trouvera toujours une brèche par laquelle se faufiler... Faisons de ces propositions un débat politique à porter, pour leur donner un écho, dans nos territoires.
M. Arnaud Bazin , rapporteur pour avis . - Compte tenu du nombre élevé de signataires, il n'est guère étonnant que notre débat montre des préoccupations partagées. Les éléments normatifs forts de la proposition de loi devraient permettre aux élus de reprendre le contrôle du développement de leur territoire. J'ai tenté de conserver les dispositions fiscales du texte. Il est cependant apparu difficile de maintenir la mesure relative aux taux réduits de TVA, même si j'y suis favorable à titre personnel, en application des règles européennes. Je propose, en outre, de remonter les seuils applicables à la taxation des terres artificialisées à 500 m 2 pour les espaces de stationnement et à 2 500 m 2 pour les surfaces commerciales, afin de ne pas défavoriser brutalement l'emploi commerçant. Les auditions ont, en effet, appelé mon attention sur la nécessité de préserver un équilibre entre grandes surfaces et e-commerce, équilibre auquel veille également la proposition de taxation des espaces de stockage reprise de l'amendement voté par notre commission à l'occasion du projet de loi de finances pour 2018. La proposition de loi doit certes s'accompagner des recettes permettant sa mise en oeuvre, mais à la condition qu'elles soient économiquement et juridiquement justes. La taxe sur les livraisons du e-commerce doit ainsi demeurer dans une limite acceptable : un coût de 50 centimes par kilomètre serait déraisonnable et desservirait les territoires ruraux ! Nous préférons en conséquence imposer les espaces de stockage, mais l'idée d'une taxe forfaitaire sur les livraisons mérite d'être étudiée.
Ensemble, je ne doute pas que l'on aboutisse à une proposition de loi pragmatique et efficace !