B. UNE SITUATION QUI RISQUE DE SE DÉGRADER ET QUI APPELLE UNE RÉFLEXION PLUS LARGE SUR LE SERVICE DES ENSEIGNANTS
1. Des viviers de remplaçants de plus en plus contraints
a) De nombreuses académies connaissent une « pénurie de ressource enseignante », amenée à s'aggraver à court-terme
(1) De fortes tensions sur le vivier des enseignants qui obèrent le potentiel de remplacement
De manière paradoxale, après cinq années marquées par la création de 54 000 postes, l'on constate une véritable « pénurie de ressource enseignante », en particulier dans les académies les moins attractives 77 ( * ) . Ces dernières ne parviennent que très difficilement à pourvoir les postes créés ; les inspecteurs généraux font ainsi le constat qu' « il ne sert à rien de multiplier les créations d'emplois si le ministère ne trouve pas les personnes nécessaires pour occuper ces nouveaux emplois. Or dans l'immense majorité des académies, les services rectoraux ne disposent pas des personnes suffisantes, dans certaines disciplines, pour pourvoir aux remplacements, voire même dans certains cas pour occuper les emplois de titulaires » 78 ( * ) .
Les causes de ce phénomène, qui touche tant le premier degré que le second, sont :
- le faible rendement des concours, tant en quantité qu'en qualité ; pour le premier degré, dans les académies les moins attractives et, dans le secondaire, dans certaines disciplines à l'instar des lettres, des mathématiques ou de l'anglais 79 ( * ) ;
- la déperdition d'enseignants du fait d'une hausse des sorties : départs en retraite tendanciellement sous-estimés par la DGRH, accroissement des demandes de sortie et de reconversion, augmentation des démissions en formation ou après l'affectation ; ces dernières sont dans peu nombreuses mais, dans un contexte de pénurie, sont durement ressenties ;
- la structure du réseau des écoles et des établissements qui, dans de nombreux départements, tant ruraux qu'urbains, n'a pas été adaptée à l'évolution démographique - la création massive d'emplois a peu incité à la rationalisation ;
- enfin, l'évolution des besoins d'enseignement ; la réforme des collèges est à l'origine d'un besoin en professeurs de langues vivantes, en particulier d'espagnol, que de nombreuses académies peinent à pourvoir.
Cette situation n'est pas sans conséquence sur le potentiel de remplacement. Dès la rentrée 2016, l'inspection générale soulignait que le « fait marquant de [la rentrée 2016] est la mobilisation des enseignants remplaçants sur des postes à l'année ou sur des remplacements longs dès la rentrée » 80 ( * ) ; les exemples abondent : un mois après la rentrée, « dans de nombreuses disciplines, l'académie de Limoges ne dispose plus de TZR, car ceux-ci sont en grande majorité affectés à l'année ou sur des suppléances ou remplacements longs », la part des TZR affectés à l'année s'élevait à 51,8 % dans l'académie de Nancy-Metz et à 78 % dans l'académie de Poitiers 81 ( * ) .
Rien ne laisse présager une amélioration de la situation à la rentrée 2017 . Au contraire, dans le premier degré, l'IGAENR observe que « la mise en place des dédoublements [des classes de CP en REP+] diminue fortement le potentiel de remplacement », alors même que les académies, et à plus forte raison celles ayant de nombreuses classes en éducation prioritaire, « butent sur une insuffisance chronique en personnels titulaires » 82 ( * ) . Dans l'académie de Versailles, qui a vu son stock de titulaires diminuer entre 2012 et 2017, cette situation a eu pour conséquence l'affectation au 1 er septembre de 80 % des 2 118 ETP de TZR sur des postes à l'année 83 ( * ) .
(2) Un recours aux contractuels qui se pérennise
(a) Une forte croissance du recours aux contractuels, qui concerne désormais le premier degré
Conséquence des rigidités de gestion et de la pénurie de personnels titulaires, le recours aux contractuels s'amplifie . L'IGAENR décrit, du fait de « l'épuisement des viviers » d'enseignants titulaires, un « changement structurel d'ampleur » : le recrutement de contractuels « s'amplifie et s'installe dans la durée à tous les niveaux d'enseignement » 84 ( * ) .
Par exemple, dès la rentrée scolaire 2016, l'académie de Versailles a été contrainte de recruter plus de 280 contractuels dans l'enseignement primaire et plus de 3 100 dans le second degré ; à la rentrée 2017, ces recrutements sont de l'ordre de respectivement 580 et 3700, l'académie envisageant de recruter 700 contractuels dans le premier degré et 4 200 dans le second sur la durée de l'année scolaire 2017-2018 85 ( * ) .
Dans le second degré, où le recours aux contractuels n'a jamais cessé, en particulier dans l'enseignement professionnel, celui-ci a fortement crû entre 2007 (15 004 non-titulaires recensés) et 2011 (26 776), avant de croître de nouveau à partir de 2014. On compte ainsi 31 607 contractuels dans le secondaire pour l'année 2016-2017, représentant 26 903 ETP sur l'année scolaire.
La nouveauté provient du fait que le recours aux non-titulaires concerne désormais le premier degré , où il était jusque-là relativement marginal (on dénombrait 265 contractuels en 2008 et 849 en 2012). Au printemps 2017, les contractuels dans le premier degré représentaient 2 369 ETP , principalement dans les académies d'outre-mer (560 ETP à Mayotte, 326 en Guyane) et dans les académies déficitaires d'Île-de-France (485 ETP à Créteil, 321 à Versailles).
Cette tendance devrait également s'accentuer encore à la rentrée 2017 ; l'inspection générale prédit que « dans la très grande majorité des académies et à l'exception de celles qui connaissent une forte attractivité, le recours à des enseignants contractuels va s'avérer une nécessité, et parfois de façon massive » 86 ( * ) .
(b) Un vivier à fidéliser et à accompagner
L'accueil de ces contractuels constitue un défi pour le système éducatif, au-delà du seul enjeu quantitatif lié à leur recrutement : il ne suffit pas de mettre une personne devant une classe, encore convient-il de s'assurer de la qualité de l'enseignement dispensé .
Les inspections générales, dans un rapport de 2014 87 ( * ) , faisaient le constat de « dispositifs d'accueil, d'accompagnement et de formation très inégaux mais globalement insuffisants » et mettaient en évidence les lacunes du processus de recrutement, parfois limité à un entretien téléphonique, l'absence de formation préalable à la prise de poste, etc. 88 ( * )
Confronté à un recours massif et permanent à des contractuels, le rectorat de Versailles a mis en place un pôle dédié auprès de sa direction des ressources humaines, mobilisant une quinzaine de personnes. Outre la professionnalisation du recrutement et de l'accueil, le rectorat s'est engagé dans une démarche d'attractivité et de fidélisation en proposant des contrats d'une année entière, et non pas d'une année scolaire, ainsi qu'une formation avant la prise de poste.
Tirant les enseignements de cette expérience, le décret du 29 août 2016 institue un nouveau cadre pour la gestion de ces personnels 89 ( * ) . Il prévoit en particulier :
- un contrat à l'année lorsque la personne est recrutée pour un besoin couvrant l'intégralité de l'année scolaire ;
- la possibilité de majorer la rémunération en fonction « de l'expérience professionnelle détenue, de la rareté de la discipline enseignée ou de la spécificité du besoin à couvrir » ;
- la mise en oeuvre d'une « formation d'adaptation à l'emploi selon leur parcours professionnel antérieur et, en tant que de besoin, d'un accompagnement par un tuteur » ;
- l'instauration d'une « évaluation professionnelle » au moins tous les trois ans, pouvant donner lieu à une réévaluation de la rémunération.
Si ce nouveau cadre de gestion « est jugé facilitateur pour constituer les viviers et fidéliser les personnes » 90 ( * ) , la Cour des comptes pointe le « risque de rigidifier les conditions d'emploi » des personnels contractuels 91 ( * ) . Il est ainsi mis fin à la possibilité, pour les académies, de recruter des vacataires pour assurer des services limités à deux cents heures par année scolaire.
Le décret demeure vague s'agissant de l'accompagnement des personnels contractuels . L'inspection générale formule plusieurs préconisations en la matière, en particulier l'instauration, préalablement au recrutement, d'un « entretien systématique mené par un inspecteur », dont on peut s'étonner qu'il ne soit pas déjà la règle, un tutorat au sein de l'établissement ainsi qu'une « visite conseil dans les trois premiers mois » 92 ( * ) .
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Recommandation n° 4 : Améliorer les conditions d'accueil, d'accompagnement et de formation des enseignants contractuels. |
(c) Un élargissement nécessaire du vivier des contractuels
L'attention de votre rapporteur pour avis a été attirée sur les obstacles statutaires et réglementaires auxquels se heurte le recrutement de personnels contractuels , tant dans l'enseignement public que dans le privé.
Les représentants de l'enseignement catholique ont souligné le caractère « absurde » de certains pans de la réglementation actuelle, qui conduit « en temps de pénurie, à empêcher des enseignants volontaires et compétents d'effectuer des suppléances au motif d'impossibilités administratives » 93 ( * ) .
Certaines rigidités statutaires font obstacle à l'exercice d'une suppléanc e ; c'est le cas d'enseignants retraités qui ne peuvent justifier d'un titre de master ou de licence et ayant perdu la capacité à enseigner parce qu'ils ont été rayés des cadres, ou encore des enseignants en disponibilité . D'autre part, certains enseignants se voient refuser l'exercice d'une suppléance dans une discipline connexe (par exemple, un professeur d'histoire-géographie volontaire pour remplacer un professeur de lettres).
Lorsqu'elles ne le rendent pas impossible, les contraintes statutaires peuvent complexifier le recours à certaines catégories de personnels . L'inspection générale propose ainsi de faire évoluer les procédures applicables aux assistants d'éducation , au nombre de 60 000 dans les établissements du second degré, « l'assistant d'éducation ne pouvant pas être rémunéré en heures supplémentaires et étant obligé de démissionner pour signer un contrat d'enseignant » 94 ( * ) . Comme le souligne le SNPDEN-UNSA, permettre aux assistants d'éducation « par l'accès aux heures supplémentaires, d'augmenter leur temps de service, [...] constituerait une expérience valorisante » pour ceux qui se destinent au professorat, et constituerait ainsi une forme de prérecrutement 95 ( * ) .
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Recommandation n° 5 : Engager une démarche de réduction des obstacles statutaires et réglementaires au recrutement de remplaçants. |
b) L'enseignement privé : une situation traditionnellement favorable qui tend à se dégrader
L'enseignement privé sous contrat se distingue de l'enseignement public par l'absence d'enseignants dédiés au remplacement ou de surnombres, à l'instar de ce qui existe dans l'enseignement public. Ainsi, les emplois affichés dans les documents budgétaires (cf. supra ) ne correspondent pas à des emplois permanents ; ils sont la traduction des heures supplémentaires et des heures-poste allouées pour le remplacement.
Les absences de courte durée , si elles ne font l'objet d'aucun suivi statistique, semblent convenablement remplacées . Les représentants de l'enseignement catholique soulignent que celles-ci « ne constituent pas un problème », le remplacement étant assuré au sein de l'établissement 96 ( * ) . L'autonomie des établissements privés et les moyens limités dont ils disposent incite à avoir recours à « des stratégies de remplacement n'impliquant pas l'attribution de moyens supplémentaires » 97 ( * ) . À cet effet, l'inspection générale souligne « l'efficacité des stratégies mises en place pour les établissements pour faire face aux absences » : échange de services entre enseignants, recours à un autre enseignant de la même discipline ou d'une discipline connexe, voire organisation de devoirs surveillés 98 ( * ) .
S'agissant des absences plus longues , le remplacement est assuré par des contractuels, les maîtres délégués, recrutés à cet effet après agrément de la direction diocésaine et de l'établissement . L'indicateur 4.2 du programme 139 n'est pas renseigné « du fait d'une refonte de la méthodologie de calcul ». Avant sa refonte, cet indicateur affichait d'excellentes performances pour le remplacement des absences de plus de quinze jours (97,9 % en 2013) 99 ( * ) .
Il semble toutefois que la situation tende à se dégrader de manière significative du fait d'une contraction importante du vivier de remplaçants . Ce qui est décrit par les responsables de l'enseignement comme une « pénurie aggravée » de remplaçants procède avant tout d'un phénomène de « concurrence déloyale » : les contractuels de l'enseignement privé sont rémunérés sur les échelles indiciaires des maîtres auxiliaires, nettement moins favorables que celles de leurs homologues de l'enseignement public . Cet écart est sensiblement accru par la majoration de la rémunération des contractuels dans les académies et les disciplines déficitaires . Comme le souligne M. Yann Diraison, adjoint au secrétaire général de l'enseignement catholique, « le différentiel de rémunération peut atteindre 600 euros par mois, ce qui est considérable pour des enseignants rémunérés moins de 1 200 euros net » 100 ( * ) .
Votre rapporteur considère qu'un tel écart de rémunération est contraire au principe de parité inscrit dans la loi Debré 101 ( * ) ; il n'est ni juste ni souhaitable que les viviers de remplaçants de l'enseignement privé soient ainsi réduits - le remplacement n'est pas un jeu à somme nulle.
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Recommandation n° 6 : aligner la rémunération des maîtres délégués de l'enseignement privé sur celle des personnels contractuels de l'enseignement public. |
2. La nécessité d'une réflexion plus globale sur le service des enseignants
a) Définir un volume d'enseignement dû aux élèves
Comme le relevait l'IGAENR, ce que l'institution doit aux élèves n'est nulle part inscrit , à l'exception notable du baccalauréat professionnel. Si la durée (théorique) de l'année scolaire est définie, « trente-six semaines au moins » 102 ( * ) , ainsi que les horaires hebdomadaires des élèves par discipline, « la multiplication des horaires hebdomadaires des élèves par 36 n'a jamais été effectuée » 103 ( * ) .
Ces trente-six semaines demeurent largement théoriques du fait de l'organisation des examens qui, dès le mois de juin, amputent le temps d'enseignement.
L'annualisation du volume d'heures-élève permettrait d'organiser autrement le travail des élèves et de s'affranchir en tant que besoin du cadre hebdomadaire, facilitant l'échange de services entre enseignants et permettant l'organisation de journées ou de semaines dédiées à certaines matières .
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Recommandation n° 7 : définir, de manière explicite, un nombre annuel d'heures dû aux élèves dans chaque discipline pour préparer le diplôme devant sanctionner leur cycle d'études. |
b) Faire concorder les obligations de service avec la réalité du métier d'enseignant et les besoins du système éducatif
Si le décret du 20 août 2014 fait référence « à la réglementation applicable à l'ensemble des fonctionnaires en matière de temps de travail » 104 ( * ) , soit 1 607 heures par an, dans les faits, « la seule obligation chiffrée à laquelle sont tenus les enseignants en vertu de ces décrets demeure d'assurer le nombre d'heures de cours hebdomadaire comme par le passé » 105 ( * ) .
Pourtant, l'annualisation des obligations règlementaires de service des enseignants revêt de nombreux avantages : elle donnerait une souplesse aux établissements dans l'organisation du remplacement, la définition des emplois du temps, le soutien aux élèves en difficulté, voire « de mieux gérer les périodes de fin d'année scolaire marquées par des pertes de temps d'instruction dues aux passages des examens » 106 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis fait sienne cette solution, prônée par la Cour des comptes ainsi que notre collègue Gérard Longuet. Ce dernier recommandait de « redéfinir les obligations règlementaires de service sur une base annuelle » et de « permettre aux chefs d'établissement de « puiser » dans [un stock d'heures dues] en fonction des besoins naissant en cours d'année scolaire » 107 ( * ) . Quelle qu'en soit la forme, il ne fait aucun doute que l'annualisation du service d'enseignement « améliorerait la capacité à assurer les remplacements », de courte comme de longue durée 108 ( * ) . Il en va de même de la bivalence , c'est-à-dire de la capacité des professeurs à enseigner deux disciplines, qui permettrait de réduire les situations de sous-service ou de service partagé tout en facilitant le remplacement .
S'agissant des professeurs agrégés , il conviendrait , comme le recommande la Cour, de faire en sorte que ces enseignants « ne soient plus affectés au collège , y compris en créant pour ces enseignants une obligation de mobilité » ni à des missions de remplacement 109 ( * ) . Hors enseignement en classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) , notre collègue Gérard Longuet propose également l'alignement de leurs obligations de service sur celles des professeurs certifiés 110 ( * ) .
Dans le premier degré , où les obligations de service sont déjà partiellement annualisées, il conviendrait de préciser que la formation continue est dispensée en dehors du temps d'enseignement et de donner plus de flexibilité à l'emploi des titulaires remplaçants, par l'annualisation partielle de leur service d'enseignement .
Les nouvelles obligations de service ainsi définies devraient intégrer la mission de remplacement , en application de l'article L. 912-1 du code de l'éducation, et la formation continue qui, tout en étant partie intégrante du service, serait effectuée en dehors des temps d'enseignement.
Comme le recommande la Cour des comptes, cette remise à plat des obligations de service doit s'inscrire dans une démarche globale , allant de pair avec une amélioration des rémunérations, déjà partiellement engagée dans le cadre de l'accord PPCR, en vue de renforcer l'attractivité du métier d'enseignant.
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Recommandation n° 8 : Faire concorder les obligations de service avec la réalité du métier d'enseignant et les besoins du système éducatif, en revoyant les obligations de réglementaires de service. |
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Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre rapporteur pour avis propose à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2018.
* 77 IGAENR, Synthèse des notes des correspondants académiques de l'IGAENR , rapport n° 2017-030, mai 2017.
* 78 Idem .
* 79 Dans le premier degré, l'IGAENR rapporte que « le sentiment général qui se dégage [...] est celui d'une dégradation progressive ».
* 80 IGAENR, rapport n° 2016-098, op cit.
* 81 Idem .
* 82 IGAENR, Préparation de la rentrée scolaire 2017-2018, Mise en oeuvre des mesures annoncées par le ministre , rapport n° 2017-060, juillet 2017.
* 83 Audition du 14 novembre 2017.
* 84 IGAENR, rapport n° 2016-098, op. cit.
* 85 Audition du 14 novembre 2017.
* 86 Audition du 14 novembre 2017.
* 87 IGEN et IGAENR, L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels , rapport n° 2014-016, avril 2014.
* 88 Idem .
* 89 Décret n° 2016-1171 du 29 août 2016 relatif aux agents contractuels recrutés pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les écoles, les établissements publics d'enseignement du second degré ou les services relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.
* 90 IGAENR, rapport n° 2016-098, op. cit.
* 91 Cour des comptes, référé, ibid.
* 92 IGEN et IGAENR, Les personnels enseignants contractuels , rapport n° 2017-067, juillet 2017.
* 93 Audition du 25 octobre 2017.
* 94 IGEN et IGAENR, Les personnels contractuels , op. cit.
* 95 Réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis.
* 96 Audition du 25 octobre 2017.
* 97 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents , rapport n° 2011-056, juin 2011.
* 98 Idem.
* 99 L'IGAENR soulignait que « ce chiffre, toutefois, est à prendre avec la plus grande précaution dans la mesure où il n'existe pas [...] de statistiques véritablement fiables sur le suivi des absences ».
* 100 Audition du 25 octobre 2017.
* 101 À plus forte raison lorsque les crédits de l'action n° 11 du programme 139 font l'objet d'une sous-consommation chronique.
* 102 Article L. 521-1 du code de l'éducation.
* 103 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents , op. cit.
* 104 Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré.
* 105 Cour des comptes, Le suivi individualisé des élèves : une ambition à concilier avec l'organisation du système éducatif , rapport public thématique, février 2015.
* 106 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire , op. cit.
* 107 M. Gérard Longuet, Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines , rapport d'information n° 194 (2016-2017), fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 7 décembre 2016.
* 108 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire , op. cit.
* 109 Idem .
* 110 M. Gérard Longuet, Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines , op. cit.