N° 636
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 juillet 2017 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),
Par M. Michel BOUTANT,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Cédric Perrin, Daniel Reiner, Xavier Pintat, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Alain Gournac, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Gaëtan Gorce, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, André Vallini . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
587 , 629 et 630 (2016-2017) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Notre pays vit sous le régime de l'état d'urgence depuis le 14 novembre 2015 en raison des attentats terroristes commis sur notre sol. L'article 1 er de la loi du 3 avril 1955 modifiée instituant l'état d'urgence dispose ainsi que « l'état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ».
En raison de la persistance d'un très haut niveau de menace, le Gouvernement a demandé au législateur de proroger l'état d'urgence à six reprises. Une prorogation pour une durée de trois mois a ainsi été effectuée par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 ; pour la même durée, par la loi n° 2016-162 du 19 février 2016 ; ensuite pour deux mois par la loi du 20 mai 2016 1 ( * ) ; pour six mois par la loi du 21 juillet 2016 2 ( * ) ; à nouveau par la loi du 19 décembre 2016 3 ( * ) pour une fin prévue le 15 juillet 2017 ; enfin, une sixième prorogation a été adoptée le 11 juillet 2017 pour une fin le 1 er novembre de la même année 4 ( * ) .
L'utilisation des mesures de police administrative (perquisitions, mesures de sûreté, mesures de contrôle des personnes...) prévues par la loi du 3 avril 1955 constitue désormais l'un des piliers de la stratégie antiterroriste menée par les pouvoirs publics. Dès lors, le constat d'une persistance de la menace terroriste plus d'un an et demi après la première entrée en vigueur de l'état d'urgence a conduit le nouveau Gouvernement à proposer, sous la forme du présent projet de loi, la création de nouveaux instruments, permanents cette fois, de prévention et de lutte contre le terrorisme.
Outre ces dispositions relatives à la police administrative, le présent texte fournit au Gouvernement l'occasion de proposer au Parlement de mener à bien certaines modifications nécessaires au sein de deux dispositifs législatifs ayant un lien avec la lutte contre le terrorisme. Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a décidé de se saisir pour avis des cinq articles correspondants (articles 5 à 9) dans la mesure où ces deux dispositifs entrent dans son champ de compétence .
Il s'agit en premier lieu du cadre juridique du fichier dit « PNR » ( Passenger name record ), créé par la loi de programmation militaire du 18 décembre 2013 5 ( * ) pour permettre un meilleur contrôle des passagers du transport aérien, afin de lutter contre le terrorisme et contre d'autres infractions très graves ( articles 5 à 7 ). En effet, d'une part, l'adoption récente de la directive européenne relative au PNR 6 ( * ) , au terme d'un très long processus, implique la mise à jour des dispositions qui avaient été introduites par anticipation au sein de la loi française en 2013. D'autre part, le présent projet de loi propose la création d'un fichier des passagers du transport maritime, destiné à permettre, aux mêmes fins de lutte contre le terrorisme et contre d'autres infractions graves, un contrôle des passagers des navires transitant par les ports français.
En second lieu, le présent projet de loi propose d'instaurer un nouveau régime légal de surveillance des communications hertziennes afin de tirer les conséquences de la décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016 par laquelle le Conseil constitutionnel a censuré, avec effet différé au 31 décembre 2017, les dispositions de l'article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure fixant le régime juridique encadrant cette technique de renseignement. Ces dispositions trouvaient leur origine dans l'article 20 de la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques 7 ( * ) , reprises par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement au sein d'un article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure. Dans la mesure où la surveillance hertzienne peut notamment être mise en oeuvre par les armées et par certains services de renseignement , il était nécessaire pour votre commission de s'assurer que les nouvelles dispositions ainsi prévues par les articles 8 et 9 du présent texte leur garantissent à la fois un fondement juridique stable et sûr et des prérogatives suffisantes pour mettre en oeuvre leurs missions.
I. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU FICHIER « PNR »
A. LA CRÉATION D'UN FICHIER « PNR » PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
L'article 17 de la loi de programmation militaire de 2013 avait prévu la possibilité de créer un nouveau fichier de données dites « PNR » ( Passenger name record ), anticipant le vote d'une directive européenne dont le projet avait été présenté en février 2011.
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Les différents types de données collectables liées au transport aérien de passagers 1 - les données directement collectées à partir de la bande de lecture optique (dite « MRZ ») des documents de voyage, de la carte nationale d'identité et des visas des passagers de transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires. Cette technique rend possible l'enregistrement systématique et rapide des données contenues dans la bande optique. 2 - les données « APIS » ou « API » : numéro et type du document de voyage utilisé, nationalité, nom complet, date de naissance, point de passage frontalier utilisé pour entrer sur le territoire des États membres, code de transport, heures de départ et d'arrivée du transport, nombre total des personnes transportées et point d'embarquement initial. 3 - les données « PNR » : nom et prénom du client, renseignements sur l'agence de voyage auprès de laquelle la réservation est effectuée, itinéraire du déplacement qui peut comporter plusieurs étapes, indications des vols concernés (numéro des vols successifs, date, heures, classe économique, business...), groupe de personnes pour lesquelles une même réservation est faite, contact à terre du passager (numéro de téléphone au domicile, professionnel...), tarifs accordés, état du paiement effectué et ses modalités par carte bancaire, réservations d'hôtels ou de voitures à l'arrivée, services demandés à bord tels que le numéro de place affecté à l'avance, repas et services liés à la santé...), etc. |
Le système français de PNR, dont la mise en place a été confiée à une mission interministérielle sous l'égide du préfet Évance Richard, est actuellement en fin d'expérimentation .
Sur le plan opérationnel, il est mis en oeuvre, conformément au projet de directive, par une « unité d'information passagers » (UIP) composée de membres des services « clients » : douanes, police et gendarmerie, et qui reçoit les données API et PNR en provenance des transporteurs aériens. Comme l'a souligné Olivier Bardin, directeur de l'UIP, lors de son audition, le fichier PNR présente en effet une profonde originalité par rapport aux grands fichiers de police judiciaire : il n'est pas consulté directement par les services utilisateurs mais uniquement par le biais de cette UIP, qui s'apparente ainsi à une sorte de « gardien du temple » du fichier. Cette originalité découle d'une spécificité importante : le PNR ne contient pas des données sur des personnes condamnées par la justice ou soupçonnées d'avoir commis des délits comme les autres fichiers, mais sur tous les usagers du transport aérien. Cette caractéristique, qui explique en partie la vigueur des débats initiaux autour de la création d'un tel fichier, s'est également traduite par la mise en place d'un processus de « masquage » des données permettant de retrouver l'identité de la personne sur laquelle des données ont été collectées, masquage qui intervient automatiquement au bout de deux ans.
Le fichier ainsi constitué est utilisé, sur requête auprès de l'UIP, par les services de police, de gendarmerie et par les services de renseignement, pour des finalités de prévention et de constatation de certaines infractions considérées comme particulièrement graves (criminalité organisée, terrorisme, atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation). Il assume à la fois des fonctions de « ciblage » et de « criblage».
Le « ciblage » consiste à utiliser des grilles d'analyse du risque pour repérer des passagers statistiquement plus susceptibles de commettre des infractions graves . Les critères de ciblage sont élaborés progressivement par les agents de l'UIP. Les résultats automatiques de la mise en oeuvre du ciblage font ensuite systématiquement l'objet d'une analyse humaine avant de décider une action de surveillance, de contrôle ou d'interpellation. Comme l'a indiqué le directeur de l'UIP lors de son audition, l'efficacité de ce ciblage reste tributaire de la qualité des données fournies par les compagnies aériennes. Or, à l'origine, ces données sont recueillies à des fins commerciales et ont donc tendance à être d'une qualité insuffisante pour pouvoir être utilisées dans le domaine de la sécurité, à moins d'accepter un taux élevé de « faux négatifs » ou de « faux positifs ». Progressivement toutefois, la qualité des données fournies se serait améliorée.
Le « criblage » consiste quant à lui à croiser les données du fichier PNR avec plusieurs traitements dont le fichier des personnes recherchées (FPR) , afin de repérer une personne recherchée au départ ou à l'arrivée du territoire français. Comme le directeur de l'UIP l'a indiqué, ce n'est pas l'ensemble du FPR mais une version expurgée des cas les moins graves, qui est concerné par le criblage. Seulement 15 % environ des fiches individuelles du FPR sont ainsi concernées.
Actuellement, le fichier PNR, encore en cours d'expérimentation, reçoit par le biais de l'UIP environ 300 demandes par jour des services utilisateurs. Ces demandes sont traitées par 35 personnes, l'effectif devant progresser à terme jusqu'à 75 personnes.
Pour le moment, le dispositif ne concerne que les vols extra-communautaires, mais il sera également appliqué aux vols intra-communautaires après notification à la Commission européenne, conformément à ce que prévoit l'article 2 de la directive.
* 1 Loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
* 2 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste. Il aurait dû être mis fin à l'état d'urgence à l'issue de la troisième période de prorogation, le 26 juillet 2016, ainsi que l'avait annoncé le Président de la République lors de sa traditionnelle interview du 14 juillet. Toutefois, la tragédie survenue à Nice dans la soirée du 14 juillet a conduit l'exécutif à changer de position et à saisir le Parlement d'une nouvelle demande de prorogation.
* 3 Loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
* 4 Loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
* 5 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 6 La directive (UE) 2016/681 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière (dite « directive PNR ») a été adoptée le 21 avril 2016 après plusieurs années de négociation.
* 7 Loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques.