CHAPITRE II - MODERNISER LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES DE MONTAGNE
Article additionnel avant
l'article 4
(art. 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative
au développement et à la protection de la
montagne)
Articulation entre le zonage de montagne et les communes
nouvelles
Votre commission a adopté l'amendement COM-274 de son rapporteur pour avis tendant à insérer un article additionnel avant l'article 4 pour garantir l'articulation entre le zonage de montagne , d'une part, et les communes nouvelles , d'autre part.
Les conditions de classement en zone de montagne sont définies à l'article 3 de loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 66 ( * ) . Elles sont fondées sur deux critères géographiques : l'altitude et la pente. S'il implique des règles d'urbanisme plus strictes, ce classement permet notamment aux communes concernées de bénéficier d'une majoration de leur dotation de superficie au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 67 ( * ) .
Les auditions de votre rapporteur pour avis ont démontré l'inquiétude de certains acteurs concernant l'articulation entre la loi « montagne » et le dispositif des communes nouvelles.
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Les communes nouvelles Créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 68 ( * ) puis renforcé par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 69 ( * ) , le dispositif des communes nouvelles permet à plusieurs communes de se regrouper au sein d'une même entité. Il prend la suite du dispositif de la « Loi Marcellin » 70 ( * ) qui avait concerné 1 322 communes entre 1971 et 1999. Au 1 er janvier 2016, 317 communes nouvelles avaient vu le jour et regroupaient 1 090 anciennes communes 71 ( * ) . |
En effet, une question se pose concernant le statut juridique d'une commune classée en zone de montagne et qui créerait une commune nouvelle avec une municipalité ne bénéficiant pas d'un tel classement.
Pour éviter tout problème d'interprétation, votre commission a souhaité préciser qu'une commune située en zone de montagne et créant une commune nouvelle conserve ce classement .
Ce dispositif s'inspire de celui prévu pour les communes littorales 72 ( * ) , à une différence près : pour éviter tout effet d'aubaine, le classement « montagne » ne pourrait pas être étendu aux autres municipalités qui composent la commune nouvelle mais qui n'étaient pas classées au préalable.
Votre commission vous invite à adopter un article additionnel ainsi rédigé.
Article 4 (art. 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) - Procédure de délimitation des massifs
L'article 4 du projet de loi tend à introduire une nouvelle règle procédurale relative à la délimitation des massifs.
L'article 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne procède à la définition de la notion de massif : « En métropole, chaque zone de montagne et les zones qui lui sont immédiatement contiguës et qui forment avec elle une même entité géographique, économique et sociale constituent un massif. Les massifs sont le massif des Alpes, le massif de Corse, le Massif central, le massif jurassien, le massif des Pyrénées et le massif vosgien. (...) Dans les départements d'outre-mer, il y a un massif par département qui comprend exclusivement les zones de montagne » .
Il est par ailleurs prévu que « la délimitation de chaque massif est faite par décret », après avis du comité de massif 73 ( * ) .
Le présent article vise à prévoir que le décret de délimitation de chaque massif peut être modifié selon une procédure fixée par un autre décret.
Comme le constatent nos collègues rapporteurs de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale dans leur rapport 74 ( * ) , il est probable que cette procédure ait pour objet de reprendre les dispositions figurant dans le projet de loi avant son examen par le Conseil d'État. Ces dernières consistaient à rendre obligatoire l'avis, non plus seulement du comité de massif concerné mais également de la commission permanente du Conseil national de la montagne 75 ( * ) .
Si votre rapporteur pour avis souscrit à cette démarche, une telle précision ne lui semble pas relever du domaine de la loi.
Votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-275 de l'article 4 .
Elle a, en conséquence, donné un avis défavorable à l'adoption de l'article 4.
Article 4 bis - Possibilité pour les conseils régionaux de prévoir un vice-président ou un conseiller « montagne »
L'article 4 bis du projet de loi formalise dans la loi, sans la codifier, la possibilité qu'ont les conseils régionaux de prévoir un poste de vice-président ou de conseiller chargé des questions relatives à la montagne.
Issu d'un amendement adopté en commission à l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues rapporteurs Annie Genevard et Bernadette Laclais, cette disposition s'inscrit en droite ligne des recommandations émises dans leur rapport au Premier ministre 76 ( * ) .
Était évoqué le « risque de perte de visibilité et de représentation des territoires de montagne » suite à la réforme de la carte régionale 77 ( * ) entrée en vigueur le 1 er janvier 2016. La région Midi-Pyrénées, qui a institué une vice-présidence en charge de la politique de la montagne, est citée en exemple.
Le présent article n'impose toutefois aucune obligation, laquelle aurait pu présenter un risque de contradiction avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Votre rapporteur pour avis constate que cette disposition n'a donc aucun caractère normatif, car il ne s'agit que d'une possibilité, déjà utilisée par certains exécutifs locaux.
Votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-276 de l'article 4 bis .
Elle a, en conséquence, donné un avis défavorable à l'adoption de l'article 4 bis .
Article 5 (art. 6 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et art. L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) - Composition, organisation et missions du Conseil national de la montagne
L'article 5 du projet de loi vise à revoir et préciser la composition, les missions et l'organisation du Conseil national de la montagne.
Institué par l'article 6 de la loi « montagne » du 9 janvier 1985 78 ( * ) , le Conseil national pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne, dénommé Conseil national de la montagne (CNM), est un organisme consultatif présidé par le Premier ministre qui « définit les objectifs et précise les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans les zones de montagne » 79 ( * ) .
La loi fixe les grands principes de la composition et de l'organisation du CNM, les modalités précises étant fixées par décret en Conseil d'État 80 ( * ) .
Cet organisme comprend au total 59 membres, notamment des représentants du Parlement, des assemblées permanentes des établissements publics consulaires, des organisations nationales représentant le milieu montagnard et de chacun des comités de massif. Il se réunit en principe une fois par an 81 ( * ) et dispose pour son fonctionnement opérationnel d'une commission permanente depuis 1995, qui a pour mission d'assister le président du CNM et de veiller à la mise en oeuvre des recommandations et des propositions émises par ce conseil 82 ( * ) .
Dans leur rapport au Premier ministre sur l'acte II de la loi « montagne », Mmes Annie Genevard et Bernadette Laclais ont constaté que le CNM ne se réunissait pas régulièrement et regretté qu'il ne soit pas consulté en amont des textes législatifs ou règlementaires qui « concernent directement la montagne » 83 ( * ) .
En conséquence, l'objectif de l'article 5 du projet de loi est de renforcer le rôle du CNM, en en faisant « le lieu de concertation privilégié entre le Gouvernement et les représentants de la montagne sur l'avenir des territoires de montagne et sur les politiques publiques à mettre en oeuvre » 84 ( * ) .
Tout d'abord, l'article renforce le rôle des élus locaux au sein du CNM en prévoyant la présence de représentants des conseils régionaux ou départementaux concernés par un ou plusieurs massifs.
Les modalités de désignation des parlementaires membres du CNM 85 ( * ) ont également été revues, lors de l'examen du texte en commission à l'Assemblée nationale , à l'initiative de nos collègues députés Béatrice Santais et Jean-Paul Chanteguet. Dans la rédaction initiale du projet de loi, parmi les cinq députés et cinq sénateurs concernés, trois devaient être désignés, dans chaque assemblée, par la commission des affaires économiques.
La procédure de désignation des deux autres parlementaires n'étant pas précisée, il revenait ensuite à chaque assemblée de la déterminer.
Cette procédure était inchangée par rapport à l'état actuel du droit 86 ( * ) .
L'Assemblée nationale a modifié cette répartition en prévoyant, pour chaque assemblée, l'intervention de la commission en charge de l'aménagement du territoire, aux côtés de celle des affaires économiques, les deux commissions désignant deux parlementaires chacune. La procédure de désignation du cinquième parlementaire demeure, à ce stade, à l'appréciation de chaque assemblée.
Votre rapporteur pour avis estime toutefois que s'il convient de préciser dans la loi le principe de la représentation du Parlement pour cinq députés et cinq sénateurs, il appartient à chaque assemblée de déterminer les modalités de désignation de ses représentants.
Sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement COM-277 en ce sens.
Concernant l'organisation du CNM, l'article 5 du projet de loi inscrit dans la loi des dispositions qui, jusqu'à présent, n'étaient que d'ordre règlementaire, afin d'en renforcer la portée.
Il prévoit que le CNM se réunit au moins une fois par an, et qu'en l'absence du Premier ministre, le ministre chargé de l'aménagement du territoire en préside les séances. La consécration au niveau législatif de la commission permanente du CNM, à laquelle ce dernier peut déléguer tout ou partie de ses compétences et dont le président est nommé en son sein, devrait également permettre d'assurer une meilleure fluidité de fonctionnement. La création d'un système de vice-présidence s'inscrit dans le même esprit, le président de la commission permanente, élu en son sein, étant désormais, de droit, vice-président du CNM, et un second vice-président pouvant être nommé par le Premier ministre.
Les modalités de composition et de fonctionnement de la commission permanente seraient précisées par voie règlementaire.
L'article 5 du présent projet de loi permet également d'élargir les missions et pouvoirs du CNM à trois titres.
En premier lieu , en plus d'être consulté sur les priorités d'intervention et les conditions générales d'attribution des aides accordées aux zones de montagne par le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le CNM serait désormais consulté sur les projets de loi et de décret spécifiques à la montagne.
En deuxième lieu , est modifié le code général des collectivités territoriales 87 ( * ) afin de permettre au président de la commission permanente du CNM de saisir , dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, le Conseil national de l'évaluation des normes d'une demande d'évaluation de normes règlementaires applicables aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics.
Enfin, le CNM serait informé des investissements de l'État mis en oeuvre dans les conventions interrégionales de massif 88 ( * ) , dont la définition est précisée à l'article 7 du projet de loi, mais aussi des programmes européens spécifiques aux massifs de montagne , ainsi que des bilans des comités de massif .
Sous réserve de l'adoption de son amendement COM-277 relatif à la désignation des parlementaires membres du CNM, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 5.
Article 6 (art. 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et art. L. 102-5 et L. 102-6 du code de l'urbanisme) - Composition, missions et organisation des comités de massif
L'article 6 du projet de loi vise à revoir et préciser la composition, les missions et l'organisation des comités de massif.
Issu de l'article 7 de la loi « montagne » du 9 janvier 1985 89 ( * ) , le comité pour le développement, l'aménagement et la protection de chacun des massifs de montagne, dénommé comité de massif, « définit les objectifs et précise les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection du massif. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans le massif et l'organisation des services publics » 90 ( * ) .
Les grands principes de la composition et de l'organisation des comités de massif sont fixés par la loi, comme pour le Conseil national de la montagne.
Les comités de massif ont pour spécificité d'être composés en majorité d'élus locaux.
Ils comprennent également des représentants des établissements publics consulaires, des parcs nationaux et régionaux, des organisations socioprofessionnelles et des associations concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif.
Les comités de massif disposent, comme le Conseil national de la montagne (CNM), d'une commission permanente, composée là encore majoritairement des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Le président de cette commission, élu par la commission en son sein, co-préside le comité de massif, avec le préfet coordonnateur de massif, représentant de l'État.
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Les comités de massif Les modalités précises de la composition et du fonctionnement des comités de massif sont fixés par voie règlementaire 91 ( * ) . Il existe actuellement cinq comités de massif : le comité du Massif central, le comité de massif des Alpes, le comité de massif des Pyrénées, le comité de massif jurassien et le comité de massif vosgien. Les comités de massif sont composés, selon la superficie des massifs, de 49 à 83 membres et se réunissent au moins deux fois par an. |
Le rôle des comités de massif a été précisé et renforcé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Comme le précise le rapport de nos collègues députées Annie Genevard et Bernadette Laclais 92 ( * ) , les comités de massif ont une capacité d'initiative, puisqu'ils préparent le schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif 93 ( * ) , peuvent proposer une modification de la délimitation des massifs 94 ( * ) et sont consultés sur l'élaboration des prescriptions particulières de massif et sur celle de certains documents de programmation comme les projets de schéma de cohérence territoriale 95 ( * ) , ou de schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) 96 ( * ) .
Dans leur rapport au Premier ministre, Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard considèrent le comité de massif comme « une instance reconnue par tous les acteurs de la montagne (...) » dont « le rôle et l'expertise doivent être mieux mobilisés en rendant obligatoire [sa] consultation, pour avis, sur tous les projets de documents stratégiques de niveau départemental et régional s'appliquant à tout ou partie du massif » 97 ( * ) .
En conséquence, l'objectif de l'article 6 du projet de loi est principalement de revoir la composition et de renforcer les prérogatives des comités de massif.
Concernant la composition de cet organisme, votre rapporteur pour avis a constaté qu'aucune représentation du Parlement n'était prévue, dans le projet de loi initial du Gouvernement, comme dans l'état du droit actuel. C'est à l'initiative de nos collègues Annie Genevard et Bernadette Laclais qu'a été adoptée, lors de l'examen du projet de loi en séance publique, une disposition prévoyant la présence de deux députés et deux sénateurs au sein de chaque comité de massif.
Dans le silence de la loi, les modalités de désignation des parlementaires relèvent ensuite de chaque assemblée. C'est une procédure qui semble pertinente à votre rapporteur pour avis, permettant de garantir l'autonomie des assemblées 98 ( * ) .
Concernant leur organisation , les comités de massif devraient désormais désigner en leur sein au moins trois commissions spécialisées sur des thématiques relatives à la montagne 99 ( * ) , et dont la composition et les missions seraient renvoyées au pouvoir règlementaire.
Le présent article renforce également l'articulation avec le Conseil national de la montagne en permettant à un comité de massif de pouvoir saisir la commission permanente du CNM de toute question concernant son territoire.
Enfin, il renforce les prérogatives consultatives du comité de massif en prévoyant sa consultation sur les conventions interrégionales de massif 100 ( * ) , les programmes européens spécifiques au massif, les contrats de plan État-région et les programmes opérationnels européens.
Le comité de massif serait également désormais consulté sur les projets de directives territoriales d'aménagement et de développement durables.
Le présent article modifie ainsi le code de l'urbanisme en conséquence (article L. 102-6). Il prévoit également d'intégrer la consultation des comités de massif dans la procédure qui consiste pour l'autorité administrative à qualifier un projet « d'intérêt général » (article L. 102-5), dans l'objectif de déroger à certaines règles de droit commun afin de faire aboutir un projet d'intérêt public.
Comme l'expliquent nos collègues Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel dans leur rapport sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté 101 ( * ) , cette procédure permet au préfet, dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive territoriale d'aménagement et de développement durables 102 ( * ) , d'enjoindre une commune à réviser ses documents d'urbanisme pour prendre en compte un projet « présentant un caractère d'utilité publique ».
Les comités de massif seraient désormais saisis pour avis dans ce cas, dès lors que la directive territoriale d'aménagement et de développement durables concernerait tout ou partie d'un massif.
Le présent article formalise également dans la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, la possibilité d'associer les comités de massif à l'élaboration du SRADDET, prévue par le code général des collectivités territoriales 103 ( * ) .
Il est à noter que le décret relatif à la délimitation des massifs a été modifié le 10 septembre 2016 104 ( * ) afin de prendre en compte les nouveaux périmètres des régions entrés en vigueur le 1 er janvier 2016 105 ( * ) , comme l'appelaient de leurs voeux nos collègues députées Annie Genevard et Bernadette Laclais dans leur rapport au Premier ministre 106 ( * ) .
Sous réserve de l'adoption de son amendement rédactionnel COM-278 , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 6.
Article 7 (art. 9 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) - Convention interrégionale de massif
L'article 7 du projet de loi tend à préciser la définition de la convention interrégionale de massif.
Issue de l'article 9 de la loi « montagne » du 9 janvier 1985 107 ( * ) , la convention interrégionale de massif est un contrat conclu entre l'Etat et les régions, qui traduit les priorités partagées en matière de développement économique, social et culturel des différents massifs de montagne.
Il s'agit d'un outil opérationnel qui décline concrètement les priorités du schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif, régi par l'article 9 bis de la loi du 9 janvier 1985 précitée.
Ce schéma est préparé par le comité de massif, instance co-présidée par le préfet coordonnateur de massif, lui-même artisan de la convention interrégionale de massif puisqu'il « négocie, pour l'Etat, les conventions interrégionales de massif » 108 ( * ) .
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L'exemple de la convention interrégionale du massif des Alpes Pour la période 2015-2020, la convention interrégionale pour le massif alpin (CIMA) signée le 4 septembre 2015 s'articule autour de quatre axes : - améliorer l'attractivité des territoires du massif par une amélioration de l'offre de services aux populations et aux entreprises ; - accompagner la valorisation économique des ressources naturelles, culturelles, patrimoniales et des compétences reconnues dans le massif ; - accompagner l'adaptation au changement climatique ; - développer les coopérations inter-massifs et la coopération territoriale entre régions de montagne. Les signataires de cette convention étaient le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur - également préfet coordonnateur du massif alpin -, les présidents des conseils régionaux de Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur, et le directeur de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse. La convention prévoit les différentes actions retenues et les financements correspondants des parties prenantes. Elle prévoit ainsi la répartition des engagements financiers entre l'État, les régions et l'agence de l'eau, pour un montant total de 96,96 millions d'euros sur cinq ans. |
L'objectif de l'article 7 est de préciser le périmètre de la convention et de formaliser l'intégration des engagements financiers à la convention.
En premier lieu, il supprime les deux premiers alinéas de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1985 précitée 109 ( * ) , devenus obsolètes en raison des évolutions institutionnelles suivantes :
- le premier alinéa évoque « le plan de la Nation », or cette notion a disparu de la législation existante depuis sa suppression par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;
- le deuxième alinéa évoque quant à lui « le plan de la région », dispositions également abrogées par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales.
En deuxième lieu, il précise les objectifs de la convention, en ajoutant « l'aménagement et la protection du massif » parmi les priorités qu'elle doit traduire.
En troisième lieu, il dispose que la convention prévoit « les financements mis en oeuvre dans ce cadre » par l'Etat et les régions, formalisant ce qui existe en pratique dans ces conventions.
Enfin, la nouvelle rédaction de l'article supprime la mention explicite des collectivités territoriales au titre des acteurs devant « le cas échéant » mettre des mesures en oeuvre afin d'atteindre les objectifs de la convention. En effet, cette mention, qui n'est qu'une possibilité, n'est pas utile puisque la convention peut avoir d'autres signataires que l'État et la région, dès lors que les deux principales parties à la convention donnent leur accord.
À l'initiative de notre collègue députée Jeanine Dubié, l'article 7 a été modifié en commission à l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement et des rapporteurs de la commission des affaires économiques, afin de préciser que l'élaboration de cette convention « fait l'objet d'une consultation des autres collectivités territoriales ».
Si la consultation des collectivités territoriales concernées paraît tout à fait pertinente, l'absence de définition précise de ces dernières impliquerait qu'elles doivent toutes l'être. En l'état actuel de l'article, c'est donc l'ensemble des collectivités concernées qui devraient être consultées, faute de quoi un risque de nullité pourrait peser sur la convention, en cas de contentieux. Or, le nombre de collectivités à consulter dans certains massifs pourrait représenter une charge considérable pour les services de l'État et de la région, de nature à alourdir le processus de conventionnement et le déblocage des financements afférents.
Votre rapporteur pour avis a par ailleurs constaté que le présent projet de loi prévoit à son article 6 que les comités de massif seront désormais consultés sur les conventions interrégionales de massif 110 ( * ) , permettant d'associer pleinement les élus des collectivités territoriales à ces conventions, puisque ces instances sont composées en majorité d'élus locaux 111 ( * ) .
En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-279 de son rapporteur pour avis tendant à substituer l'obligation de consultation des autres collectivités territoriales par une simple possibilité d'association. De cette façon, le rôle des collectivités est formalisé dans la loi, sans que cela puisse porter préjudice à la réalisation effective de la convention.
Schéma du processus de conclusion de la convention interrégionale de massif
Source : commission des lois du Sénat.
Sous réserve de l'adoption de son amendement COM-279 , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 7.
Article 8
(art. 9 bis de la
loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative au développement et
à la protection de la montagne)
Schéma interrégional
d'aménagement et de développement de massif
L'article 8 du projet de loi porte sur les politiques interrégionales de massif, retracées dans un « schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif 112 ( * ) , qui constitue le document d'orientation stratégique du massif ».
Prévu à l'article 9 bis de la loi « montagne » du 9 janvier 1985 113 ( * ) , le schéma de massif, qui peut donner lieu à des déclinaisons thématiques, est préparé par le comité de massif et approuvé par les conseils régionaux concernés, après avis des conseils départementaux.
Lors de l'examen de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), deux dispositions ont été adoptées à l'initiative du Sénat dans l'objectif de renforcer la prise en compte des spécificités de la montagne au sein du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) nouvellement créé 114 ( * ) :
- en premier lieu, les objectifs du SRADDET doivent désormais être compatibles avec le schéma de massif 115 ( * ) dans les régions comprenant des zones de montagne, à l'initiative de notre ancien collègue Pierre Jarlier et de notre collègue Michel Bouvard ;
- en second lieu, les comités de massif sont associés, dans les régions de montagne, à l'élaboration du SRADDET 116 ( * ) , à l'initiative de notre ancien collègue Pierre Jarlier et de notre collègue Annie David.
L'article 8 du projet de loi a pour objet de préciser le contenu du schéma de massif, d'une part, et de formaliser sa prise en compte d'autres documents stratégiques d'autre part.
En premier lieu, il prévoit que le schéma de massif « prend en compte les chartes de parc national ou de parc naturel régional ». La notion de « prise en compte » constitue le niveau d'opposabilité le moins contraignant entre deux actes 117 ( * ) .
En second lieu, il précise les « volets transversaux » que doit contenir le schéma de massif et les « chapitres sectoriels » qui peuvent les compléter.
Les volets transversaux, obligatoires, doivent traiter les sujets suivants pour le massif : les mobilités, le climat, l'air et l'énergie, la prévention et la gestion des déchets et les continuités écologiques, d'une part, le développement économique, l'innovation, l'internationalisation et le développement de l'aménagement numérique, d'autre part.
Les chapitres sectoriels, facultatifs, peuvent être consacrés aux questions suivantes : l'agriculture, notamment pastorale, la forêt, l'industrie, l'artisanat, le tourisme et les services. Par mesure de simplification, l'article supprime la référence au schéma stratégique de massif forestier.
En troisième lieu, l'article 8 du projet de loi prévoit que le SRADDET dans son ensemble, et non plus seulement dans ses objectifs et règles générales 118 ( * ) , prend en compte le schéma de massif. Cette disposition semble toutefois, selon votre rapporteur pour avis, constituer un changement mineur. En effet, comme indiqué précédemment, la notion de « prise en compte », constitue un niveau d'opposabilité peu contraignant, très proche de la disposition déjà prévue par le droit existant.
Lors de l'examen du présent article, l'Assemblée nationale a adopté des modifications visant à étendre le contenu du schéma de massif. Elle a également introduit dans la loi des dispositions nouvelles visant à permettre l'articulation entre le schéma de massif, les spécificités de la montagne, et les deux schémas de planification de la politique de l'eau que sont le SDAGE 119 ( * ) et le SAGE 120 ( * ) .
Tout d'abord, à l'initiative de nos collègues députés Béatrice Santais, Joël Giraud et André Chassaigne, un volet transversal consacré à l'eau a été ajouté au schéma de massif, tout comme la « prévention et la gestion des déchets » a été définie comme étant « à l'usage durable des ressources ».
En deuxième lieu, dans le domaine de l'environnement, la prise en compte par le schéma de massif des « trames vertes et bleues » 121 ( * ) et des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) 122 ( * ) a également été ajoutée, à l'initiative de nos collègues députées Béatrice Santais et Marie-Noëlle Battistel.
Notre collègue député Martial Saddier a quant à lui obtenu l'introduction de l'obligation de veiller à ce que les SDAGE « soient adaptés aux zones de montagne ». Dans le même esprit, à l'initiative de notre collègue députée rapporteur Bernadette Laclais, l'article 8 du projet de loi prévoit que les schémas d'aménagement et de gestion des eaux 123 ( * ) (SAGE) - déclinaison opérationnelle des SDAGE - « peuvent être adaptés aux spécificités des zones de montagne ».
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 8.
Article 8 bis (art. L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des conditions de conclusion des baux ruraux de long terme afférents à des biens indivis entre plusieurs communes
L'article 8 bis du projet de loi a pour objet d'assouplir les conditions de conclusion des baux ruraux de long terme afférents à des biens indivis entre plusieurs communes.
Il a été introduit en commission à l'Assemblée nationale par notre collègue députée Jeanine Dubié, avec avis favorable des rapporteurs de la commission des affaires économiques et du Gouvernement.
Comme les particuliers, les communes peuvent posséder des biens en indivision. Cette situation, fréquente dans les Pyrénées, concerne essentiellement des pâturages, marais ou bois. Une circulaire du 10 février 1986 relative à la gestion des biens et droits indivis entre plusieurs communes soulignait que : « Les biens indivis constituent parfois plus de 40 % des propriétés communales et comportent des équipements importants notamment dans le domaine touristique et thermal . »
Le régime des biens indivis entre communes a été sensiblement modifié par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne. Il est aujourd'hui codifié aux articles L. 5222-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Les communes possédant entre elles des biens et droits indivis doivent constituer, pour leur gestion et pour la gestion des services publics qui s'y rattachent, une personne morale de droit public administrée par une commission syndicale , composée des délégués des conseils municipaux des communes intéressées 124 ( * ) et présidée par un syndic élu par les délégués et pris parmi eux , et par les conseils municipaux de ces communes .
La dissolution de la commission syndicale n'intervient que dans deux hypothèses : d'une part, en cas de création d'un syndicat de communes dont les compétences sont au minimum celles de la commission syndicale, sur proposition de la commission syndicale et sur décision des conseils municipaux des deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population ; d'autre part, en cas de cessation de l'indivision par suite du partage ou de l'aliénation de la totalité des biens. La dissolution est constatée, comme la création, par arrêté du préfet du département ou, le cas échéant, par arrêté conjoint des préfets des départements concernés.
Les compétences respectives des conseils municipaux et de la commission syndicale reposent sur la distinction traditionnelle entre les actes d'administration et de gestion, d'une part, et les actes de disposition, d'autre part, les premiers relevant de la commission syndicale, les seconds des conseils municipaux 125 ( * ) .
La commission syndicale est compétente pour la conclusion des baux 126 ( * ) (à l'exception des baux emphytéotiques 127 ( * ) qui sont considérés comme des actes de disposition 128 ( * ) ), la destination des coupes de bois dans les forêts aménagées, la location des droits de chasse 129 ( * ) , les travaux d'entretien et tout ce qui concerne les biens mobiliers. Elle a pour mission de mettre en valeur les biens indivis, à l'exclusion de tout changement de destination de ces biens (ce qui exclut, par exemple, le défrichement d'une forêt qui entraîne un changement de destination et constitue ainsi un acte de disposition de la compétence des conseils municipaux). Les décisions de la commission syndicale sont prises dans les mêmes conditions que celles des conseils municipaux et sont soumises aux mêmes règles.
La circulaire du 10 février 1986 précitée soulignait ainsi que : « La dévolution de compétences à la commission syndicale des biens indivis répond à un impératif d'efficacité et à un souci de bonne administration. Un organisme unique doit pouvoir, au lieu et place des communes, faire par lui-même les actes attachés à ses attributions. Les décisions de la commission syndicale sont prises à la majorité des suffrages exprimés dans les conditions identiques à celles applicables à l'adoption des décisions des conseils municipaux . »
Toutes les questions de propriété sont réservées aux conseils municipaux. Eux seuls peuvent, à ce titre, en ce qui concerne les biens immobiliers, provoquer le partage des biens indivis, en décider la vente ou l'échange, délibérer sur les acquisitions et consentir des transactions. Si l'unanimité est exigée des conseils municipaux pour les aliénations de biens (vente, échange, partage), les décisions relatives aux acquisitions de biens immobiliers et aux transactions qui s'y rapportent sont prises à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées. Selon la circulaire du 10 février 1986 précitée, cet assouplissement prévu par la loi du 9 janvier 1985 devait « permettre d'éviter que, par une impossibilité de dégager l'unanimité, tout développement économique des indivisions soit freiné . »
Dans le même objectif, l'article 8 bis du projet de loi tend à modifier l'article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales afin de permettre que les décisions relatives aux conclusions de baux supérieurs à dix-huit ans soient elles aussi prises à la majorité des deux tiers , et non plus à l'unanimité, des conseils municipaux des communes intéressées.
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, ce régime de gestion des biens indivis des communes par une commission syndicale et les conseils municipaux des communes intéressées serait tombé en désuétude et ne concernerait plus qu'un nombre limité de communes, du fait du développement de l'intercommunalité.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 8 bis .
* 66 Loi relative au développement et à la protection de la montagne.
* 67 Cf. le commentaire de l'article 3 bis A pour plus de précisions.
* 68 Loi de réforme des collectivités territoriales.
* 69 Loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.
* 70 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.
* 71 Source : « Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse. Raisons et conditions d'une réussite » , rapport n° 563 (2015-2016) fait par nos collègues Christian Manable et Françoise Gatel au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (https://www.senat.fr/rap/r15-563/r15-5631.pdf).
* 72 Article 7 de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.
* 73 L'article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne prévoit que les comités de massif sont saisis pour avis pour tout projet de délimitation des massifs.
* 74 Rapport n° 4067 (2016-2017) de Mmes Annie Genevard et Bernadette Laclais fait au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
* 75 Cf . commentaire de l'article 5 infra .
* 76 « Un acte II de la loi Montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne » , rapport au Premier ministre, 27 juillet 2015, p. 79
(www.ladocumentationfrancaise.fr).
* 77 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 78 Loi n° 85-30 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 79 Article 6 de la loi précitée.
* 80 Décret n° 85-994 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la montagne.
* 81 Ibid .
* 82 Décret n° 85-994 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la montagne modifié par le décret n°95-1006 du 6 septembre 1995.
* 83 « Un acte II de la loi Montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne » , rapport au Premier ministre, 27 juillet 2015, p. 76 et 77
(www.ladocumentationfrancaise.fr).
* 84 En outre, l'article s'inscrit dans la continuité de l'article 2 du projet de loi, qui prévoit que le CNM peut être associé à toute action ou initiative de l'État ou des collectivités territoriales, pouvant concourir à « la reconnaissance du développement équitable et durable de la montagne comme un enjeu majeur ».
* 85 Inchangées dans le projet de loi initial du Gouvernement par rapport à la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 86 La représentation actuelle du Sénat au Conseil de la montagne est la suivante : un sénateur issu de la commission des affaires économiques, deux sénateurs issus de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, un sénateur issu de la commission des affaires sociales et un sénateur issu de la commission des lois.
* 87 Article L. 1212-2.
* 88 Article 9 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 89 Loi n° 85-30 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 90 Article 6 loi précitée.
* 91 Décret n° 2004-51 du 12 janvier 2004 relatif à la composition et au fonctionnement des comités de massif du massif des Alpes, du Massif central, du massif jurassien, du massif des Pyrénées et du massif vosgien.
* 92 Rapport n° 4067 (2016-2017) de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, fait au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, déposé le 29 septembre 2016, sur le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, p. 93.
* 93 Article 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 94 Les comités de massif sont, en outre saisis pour avis de tout projet de modification de la délimitation des massifs.
* 95 En l'état actuel du droit uniquement lorsque ces schémas prévoient la création d'une ou de plusieurs unités touristiques nouvelles dépassant certains seuils d'autorisation définis au 1° de l'article L. 122-19 du code de l'urbanisme. Le présent projet de loi ne prévoit d'ailleurs plus la mention des unités touristiques nouvelles, dispositif revu à son article 19, cf . commentaire d'article correspondant.
* 96 Article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales.
* 97 « Un acte II de la loi Montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne » , rapport au Premier ministre, 27 juillet 2015,
p. 78 (www.ladocumentationfrancaise.fr).
* 98 C'est la raison pour laquelle votre rapporteur pour avis a d'ailleurs souhaité étendre cette procédure aux désignations des parlementaires du Conseil national de la montagne, prévue à l'article 5 du présent projet de loi.
* 99 L'article 6 du présent projet de loi dispose que ces commissions doivent être compétentes, respectivement, « en matière d'espaces et d'urbanisme, en matière de développement des produits de montagne et en matière de transports et de mobilités ».
* 100 Dans un souci de simplification, l'article supprime d'ailleurs l'obligation d'informer annuellement le comité de massif des programmes d'investissement de l'État, des régions, des départements et des établissements publics dans le massif, dès lors que celui-ci est informé des décisions d'attribution des crédits contractualisés dans les conventions interrégionales de massif et les programmes opérationnels interrégionaux de massif.
* 101 R apport n° 827 (2015-2016) fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté de Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel, déposé le 14 septembre 2016.
* 102 Conformément à l'article L. 102-2 du code de l'urbanisme.
* 103 Article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales.
* 104 Décret n° 2004-69 du 16 janvier 2004 relatif à la délimitation des massifs, modifié par le décret n° 2016-1208 du 8 septembre 2016.
* 105 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 106 « Un acte II de la loi Montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne » , rapport au Premier ministre, 27 juillet 2015, p. 79
(www.ladocumentationfrancaise.fr).
* 107 Loi n° 85-30 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 108 Décret n° 2002-955 du 4 juillet 2002 relatif aux compétences interdépartementales et interrégionales des préfets et aux compétences des préfets coordonnateurs de massif.
* 109 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 110 Article 6 du présent projet de loi, cf . commentaire d'article supra .
* 111 Ibid .
* 112 Désormais abrégé en « schéma de massif » dans le présent commentaire d'article.
* 113 Loi n° 85-30 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 114 Comme le rappelle le rapport n° 450, tome I (2014-2015) de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 mai 2015, sur le projet de loi portant nouvelle organisation de la République, examiné en seconde lecture au Sénat.
* 115 Article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales : « Les objectifs et les règles générales du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires : (...) e) Le schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif dans chacune des régions comprenant des zones de montagne, au sens de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. »
* 116 Article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales.
* 117 Le Conseil d'Etat, juge, selon une jurisprudence constante que la « prise en compte » d'un document d'urbanisme à l'occasion d'une décision administrative autorisant des travaux par exemple, doit s'entendre ainsi : « ne pas s'écarter [de ses] orientations fondamentales, sauf, sous le contrôle du juge pour un motif tiré de l'intérêt de l'opération envisagée et dans la mesure où cet intérêt le justifie. » Conseil d'État, décision n° 311443 du 17 juin 2010.
* 118 Article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales.
* 119 Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.
* 120 Schéma d'aménagement et de gestion des eaux.
* 121 Article L. 371-2 du code de l'environnement.
* 122 Article L. 212-1 du même code.
* 123 Article L. 212-3 du même code.
* 124 Le nombre de délégués est fixé par la décision institutive. Une représentation égalitaire n'est pas obligatoire. Selon la circulaire précitée du 10 février 1986 : « La décision institutive peut traduire, à cet égard, une certaine proportionnalité entre l'importance des intérêts de chaque commune dans l'indivision et sa représentation à la commission syndicale . »
* 125 CE 26 avr. 1985, Cne de Larrau, req. n°s 31752, 44482, 45259, 48725 et 48727 : les conseils municipaux étant dessaisis des actes de pure administration et de mise en valeur et la commission syndicale ne pouvant empiéter sur les attributions des conseils municipaux, toute décision prise sur un objet étranger aux attributions respectivement dévolues à chacune des autorités est illégale et susceptible d'annulation.
* 126 CE 6 août 1907, Commission syndicale de la Vallée de Saint-Savin : les commissions syndicales en biens indivis peuvent régler souverainement les conditions des baux inférieurs à une durée de 18 ans (en l'espèce, baux relatifs aux établissements thermaux).
* 127 Aux termes de l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, sont des baux emphytéotiques les baux de plus de dix-huit ans.
* 128 CE, sect. int. et TP réunies, avis, 26 févr. 1919 : les pouvoirs conférés aux commissions syndicales ne comprennent pas la passation d'un contrat abandonnant pour 99 ans, moyennant une redevance importante, divers droits de riveraineté ou de passage, ainsi que tous les droits utiles à l'aménagement et à l'exploitation de chutes d'eau, existant sur des terrains appartenant à des communes faisant partie d'un syndicat, car il ne s'agit pas là d'un bail ordinaire.
* 129 CE 26 avr. 1985, Cne de Larrau, req. n°s 31752, 44482, 45259, 48725 et 48727.