CHAPITRE II - ADAPTER LES RÈGLES D'URBANISME AUX PARTICULARITÉS DE CERTAINS LIEUX DE MONTAGNE
Article 20 A (art. L. 122-5 du code de l'urbanisme) - Construction d'annexes à des bâtiments isolés en zone de montagne
L'article 20 A du projet de loi tend à autoriser la construction d'annexes de taille limitée (garages, piscines, abris de jardin, etc .) à proximité de constructions isolées situées en zone de montagne . Il modifie ainsi le principe d'urbanisation en continuité fixé par les articles L. 122-5 à L. 122-8 du code de l'urbanisme.
Il est issu d'un amendement de Mmes Annie Genevard et Bernadette Laclais, rapporteurs de la commission des affaires économiques, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement.
1. Le principe d'urbanisation en continuité
En zone de montagne, l'urbanisation doit être réalisée « en continuité avec les bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants » (article L. 122-5 du code de l'urbanisme). Dans le cas contraire, le permis de construire est refusé.
Comme le souligne M. Jean-François Joye, professeur de droit public à l'université Savoie Mont-Blanc de Chambéry, « ce principe consiste en une prohibition générale de l'urbanisation isolée incompatible avec la préservation de l'environnement, des terres agricoles ou la limitation des risques naturels » 201 ( * ) .
La notion « d'urbanisation en continuité » n'est pas définie au niveau législatif. Les hameaux et groupes de constructions existants en continuité desquels il est possible de construire de nouveaux bâtiments sont délimités par le PLU ou la carte communale, sous le contrôle du juge administratif. Trois éléments sont pris en compte dans ce zonage : les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions déjà implantées et l'existence de voies et de réseaux 202 ( * ) .
En cas de contentieux, le juge vérifie au cas par cas le respect de la règle de l'urbanisation en continuité.
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La notion d'urbanisation en continuité : exemples concrets L'urbanisation en continuité s'apprécie à partir des circonstances locales et de la méthode du « faisceau d'indices » . Ainsi, en l'absence de locaux d'habitation, la présence d'un kiosque de vente à emporter, d'un poste de secours, d'un restaurant et d'un commerce de scooters des neiges ne saurait correspondre à un hameau au sens du code de l'urbanisme et ne permet pas de construire un nouveau bâtiment 203 ( * ) . De même, l'existence « d'une rupture de pente et d'une séparation dans le paysage 204 ( * ) » entre deux parcelles interdit de créer une nouvelle zone d'urbanisation 205 ( * ) . |
Le code de l'urbanisme prévoit toutefois des dérogations permettant de construire des bâtiments en montagne alors même que le principe d'urbanisation en continuité n'est pas respecté. Tel est le cas :
- des opérations d'adaptation, de changement de destination, de réfection ou d'extension limitée des constructions existantes ou de la réalisation d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées (article L. 122-5 du code de l'urbanisme). À titre d'exemple, un parc éolien peut être installé en discontinuité d'une zone urbanisée afin de limiter les nuisances de voisinage 206 ( * ) ;
- des projets faisant l'objet d' une étude de discontinuité , document permettant de justifier « qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel » (article L. 122-7 du code de l'urbanisme) ;
- des « hameaux et groupes d'habitations nouveaux » et des « zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées » 207 ( * ) tels que définis par le plan local d'urbanisme (PLU) ou la carte communale (même article L. 122-7) ;
- des constructions ou installations réalisées dans « l'intérêt de la commune , en particulier pour éviter une diminution de la population communale » . Cette disposition est réservée aux communes qui ne sont pas couvertes par un document d'urbanisme (même article L. 122-7, renvoyant à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme).
2. Un assouplissement du principe d'urbanisation en continuité
L'article 20 A du projet de loi tend à modifier l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme pour assouplir les modalités d'application du principe d'urbanisation en continuité en zone de montagne.
Il permettrait de construire des annexes, de taille limitée, aux groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants alors, qu'en l'état du droit, il est seulement possible d'agrandir ces bâtiments 208 ( * ) .
En effet, comme le rappellent les rapporteurs de l'Assemblée nationale, « le principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante (...) n'autorise que les extensions limitées, et non les annexes, pour les constructions existantes qui se trouvent en dehors des bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles. À l'inverse des annexes, les extensions supposent une continuité du bâti. Or, sur certaines parcelles de montagne, du fait de la pente, il peut par exemple être plus pertinent de construire un garage qui n'est pas attaché à l'habitation » 209 ( * ) .
En toute hypothèse, la construction de ces annexes devrait respecter les dispositions du document d'urbanisme applicable (PLU ou carte communale) ou, à défaut, du règlement national d'urbanisme (RNU). L'obtention d'un permis de construire serait également nécessaire.
La présente disposition s'inspire de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme tel qu'issu de la loi du 6 août 2015, dite « loi Macron » 210 ( * ) , qui permet la construction d'annexes aux bâtiments d'habitation existants dans les zones naturelles, agricoles ou forestières.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 20 A.
Article 20 BA (art. L. 122-5-1 (nouveau) du code de l'urbanisme) - Critères d'application du principe d'urbanisation en continuité en zone de montagne
L'article 20 BA tend à rendre plus lisibles les trois critères pris en compte dans l'application du principe « d'urbanisation en continuité » (caractéristiques traditionnelles de l'habitat, constructions déjà implantées et existence de voies et de réseaux 211 ( * ) ).
Il résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance publique de cinq amendements identiques déposés par Mmes Dubié et Battistel et MM. Wauquiez, Tardy et Saddier. Ces amendements ont reçu un avis favorable du Gouvernement et de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteurs de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.
Il s'agit de créer un nouvel article L. 122-5-1 au sein du code de l'urbanisme pour rappeler les critères précités - actuellement codifiés à l'article L. 122-6 du même code - et leur donner plus de visibilité.
Sous réserve de l'adoption de son amendement de coordination COM-294 , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 20 A.
Article 20 B (art. L. 122-10 du code de l'urbanisme) - Protection des fonds de vallée
L'article 20 B du projet de loi vise à préciser le régime juridique des « fonds de vallée » lorsqu'ils se situent sur des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières.
Il résulte d'un amendement de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteurs de la commission des affaires économiques, et adopté en séance publique par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.
1. Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières : un régime protecteur
Depuis la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 212 ( * ) , le code de l'urbanisme fixe un principe de préservation des terres situées en zone de montagne et considérées comme « nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières » .
Conformément à l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme, deux types de critères sont utilisés pour localiser ces terres dans les documents d'urbanisme. Le premier est un critère économique, qui s'apprécie au regard du « rôle (de ces terrains) et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux » . Le second est un critère géographique, qui prend en compte le relief, la pente et l'exposition des terres.
Ces terrains nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières font l'objet d'une protection particulière. Seuls trois types de constructions sont possibles en leur sein (article L. 122-11 du code de l'urbanisme) :
a) les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières ;
b) les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée ;
c) la restauration, la reconstruction ou l'extension de chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive 213 ( * ) .
À l'inverse, la construction d'un restaurant d'altitude n'est pas autorisée sur ces terrains protégés 214 ( * ) .
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 20 B précise que la protection des terrains nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières s'applique « en particulier (aux) terres qui se situent dans les fonds de vallée » .
D'après les rapporteurs de l'Assemblée nationale, « les fonds de vallée sont souvent les terres les plus fertiles. Or, l'extension de l'urbanisation se réalise la plupart du temps dans ces zones au détriment de terres cultivées. Il est donc nécessaire d'inciter les communes et les EPCI à privilégier, dans leur politique foncière et leur document d'urbanisme, une urbanisation sur les pentes plutôt que sur les terres agricoles des fonds de vallée » 215 ( * ) .
D'un point de vue géographique, les fonds de vallée correspondent à des zones planes situées de part et d'autre d'un cours d'eau et délimitées par des versants.
Source : « Talwegs et fonds de vallée. Caractérisation, fonctionnalités écologiques et intérêts patrimoniaux » , Bernard Clément, 4 février 2014.
2. La position de votre commission
Deux arguments conduisent votre rapporteur pour avis à proposer la suppression de l'article 20 B (amendement COM-295).
En premier lieu, cet article est satisfait par l'état du droit et les auditions menées par votre rapporteur pour avis n'ont pas permis de déterminer ses apports. En effet, le classement en « terres protégées » prend en compte les caractéristiques géographiques des terrains, y compris en zone de montagne. Dès lors, les spécificités des fonds de vallée peuvent d'ores et déjà justifier leur classement en « terres protégées » , sans qu'il soit nécessaire de modifier le droit en vigueur.
En second lieu, la notion de « fonds de vallée » est d'ordre géographique et non juridique . À ce jour, elle n'est mentionnée dans aucune loi ou règlement et son adjonction au code de l'urbanisme pourrait complexifier le droit en vigueur.
Votre commission a, par conséquent, donné un avis défavorable à l'adoption de l'article 20 B.
Article additionnel après l'article 20 B (art. L. 144-1 du code de l'urbanisme) - Simplification des règles d'urbanisme applicables aux parcs naturels régionaux (PNR)
Votre commission a adopté l'amendement COM-300 de son rapporteur pour avis tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 B pour simplifier les règles d'urbanisme applicables aux parcs naturels régionaux (PNR).
En l'état du droit, les parcs sont soumis à plusieurs documents d'urbanisme : leur charte, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et le plan local d'urbanisme (PLU).
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La charte des parcs naturels régionaux La charte des parcs constitue leur projet de territoire conformément à l'article L. 333-1 du code de l'environnement. Elle comprend notamment un rapport déterminant les orientations de protection, un plan du parc, un inventaire du patrimoine, etc . La charte initiale est élaborée par la région, après enquête publique et approbation à la majorité qualifiée des communes comprises dans le périmètre du parc. Elle est ensuite révisée tous les quinze ans par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc, en concertation avec les autres acteurs (État, collectivités territoriales, etc .). |
À titre d'exemple, le parc naturel régional (PNR) des Bauges - qui regroupe quatorze communes de Savoie et de Haute-Savoie - est soumis, outre sa charte et les PLU, à quatre SCoT .
L'articulation entre ces différents documents constitue une source quotidienne de difficultés.
S'il existe une hiérarchie des normes entre ces différents documents 216 ( * ) , ce régime s'avère particulièrement complexe en pratique, surtout que les procédures de renouvellement de ces documents ne sont pas coordonnées. En outre, les différents SCoT peuvent concerner des problématiques non couvertes par la charte et entrer eux-mêmes en contradiction à l'intérieur même du parc.
La « loi ALUR » 217 ( * ) a constitué une première étape en prévoyant qu'une charte peut valoir SCoT en l'absence d'un tel schéma (actuel article L. 144-1 du code de l'urbanisme). Cette disposition n'est toutefois pas appliquée en pratique, tous les parcs naturels régionaux (PNR) étant couverts par un SCoT.
Dès lors, la proposition de votre rapporteur pour avis s'inscrit dans le prolongement de la loi ALUR et vise à ce que la charte du parc puisse valoir SCoT même lorsque le parc est déjà couvert par un tel document .
Pour reprendre l'exemple du parc des Bauges, sa charte pourrait valoir SCoT et les schémas de Savoie agglomération, d'Annecy, d'Albertville et de l'Albanais ne lui seraient plus opposables, ce qui simplifierait grandement son régime juridique.
Votre commission vous invite à adopter un article additionnel ainsi rédigé.
Article 20 (art. L. 122-11 du code de l'urbanisme) - Généralisation des servitudes applicables aux chalets d'alpage
L'article 20 du projet de loi propose de rendre obligatoire l'établissement d'une servitude d'utilité publique interdisant, en période hivernale, l'utilisation de certains chalets d'alpage et bâtiments d'estive ou limitant leur usage .
Ces bâtiments sont des « constructions en alpage traditionnellement utilisées de façon saisonnière pour l'habitat et les besoins professionnels des éleveurs et des agriculteurs » 218 ( * ) .
1. Le droit en vigueur : une servitude d'utilité publique facultative
Les travaux dans un chalet d'alpage ou un bâtiment d'estive situé sur des « terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières » sont possibles dans deux cas de figure (article L. 122-11 du code de l'urbanisme) 219 ( * ) :
- la restauration ou la restructuration de l'édifice ;
- son extension limitée « dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard » . Dans ce second cas, les travaux doivent être justifiés par une activité professionnelle saisonnière.
Ces opérations de rénovation ou d'extension font l'objet d'une procédure spécifique nécessitant une autorisation du préfet de département , d'une part, et du maire , d'autre part.
Le recours à cette procédure est plus fréquent dans les Alpes du Nord : on dénombre près de soixante-dix dossiers par an en Savoie, environ quarante en Haute-Savoie, vingt à trente dans les Hautes-Pyrénées, idem dans les Hautes-Alpes et quatre en Isère 220 ( * ) .
La première étape de cette procédure est instruite par le préfet de département, compétent pour délivrer une autorisation préalable après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).
La seconde étape correspond à la délivrance de l'autorisation de construire par le maire (permis de construire ou déclaration préalable de travaux).
Si le chalet d'alpage ou le bâtiment d'estive « n'est pas desservi par les voies et réseaux » ou s'il est « desservi par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale » , le maire peut instituer une « servitude négative » . Cette dernière permet d'interdire l'utilisation de certains chalets d'alpage et bâtiments d'estive ou de limiter leur usage en hiver. Il s'agit, concrètement, de tenir compte de l'absence de réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement.
Publiée au fichier immobilier 221 ( * ) , cette servitude précise que la commune est « libérée de l'obligation d'assurer la desserte du bâtiment par les réseaux et équipements publics » . En outre, lorsque le terrain n'est pas desservi par une voie carrossable, la servitude rappelle que la circulation des véhicules à moteur est interdite conformément à l'article L. 362-1 du code de l'environnement 222 ( * ) . Enfin, la commune est libérée de l'obligation de déneigement applicable au titre de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.
Déclarée conforme à la Constitution en 2016 223 ( * ) , cette servitude d'utilité publique « se justifie, d'une part, pour éviter que l'autorisation de réaliser des travaux sur des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive ait pour conséquence de faire peser de nouvelles obligations de desserte de ces bâtiments par les voies et réseaux , d'autre part, pour des raisons de sécurité » 224 ( * ) , et notamment pour prendre en compte les risques d'avalanche.
2. Le projet de loi : une servitude rendue obligatoire
L'étude d'impact souligne que, « dans la pratique, les élus oublient parfois d'instituer cette servitude , ce qui a pour conséquence de devoir assurer la desserte de ces constructions isolées avec un coût non négligeable pour la collectivité » . À titre d'exemple, en l'absence de servitude, les propriétaires peuvent solliciter leur inscription dans le schéma de distribution d'eau potable prévu à l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales et solliciter leur raccordement auprès de la commune.
Dès lors, l'objectif de l'article 20 est de veiller à « libérer la collectivité de l'obligation de desserte qui pourrait être recherchée par le propriétaire » d'un chalet d'alpage ou d'un bâtiment d'estive 225 ( * ) .
L'établissement par le maire de cette « servitude négative » pour les chalets d'alpage et les bâtiments d'estive constituerait ainsi une condition préalable à tous travaux.
La procédure serait désormais organisée en trois étapes :
a) établissement de la servitude (maire) ;
b) autorisation administrative (préfet) ;
c) autorisation de construire (maire).
L'article 20 précise également que l'autorisation préfectorale ne pourrait être qu'une décision expresse 226 ( * ) , par dérogation au principe du « silence vaut acceptation » de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration.
Dans son avis du 13 septembre 2016, le Conseil d'État a estimé que l'article 20 ne constituait pas « une modification de nature à rendre (cette servitude d'utilité publique) non conforme aux droits et libertés garantis par la Constitution » dans la mesure où la restriction apportée au droit de propriété est « nécessairement » adaptée à « la situation particulière de chaque bâtiment » 227 ( * ) .
3. La position de votre commission : une volonté de simplification et de clarification
Votre rapporteur pour avis soutient pleinement l'objectif du présent article d'éviter d'obliger les communes à desservir en réseaux et équipements publics l'ensemble des chalets d'alpage.
Il s'interroge toutefois sur la complexité du dispositif proposé par le Gouvernement et notamment sur la nouvelle étape d'établissement de la servitude avant la délivrance de l'autorisation administrative.
De même, le présent article impose une nouvelle contrainte aux communes - qui devraient toujours prévoir la servitude - alors que l'établissement d'une telle servitude n'est pas toujours nécessaire en pratique.
C'est pourquoi l'amendement COM-293 adopté par votre commission propose de changer de logique .
L'établissement de cette « servitude négative » resterait facultatif mais l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme poserait le principe selon lequel la commune est libérée de son obligation de desserte des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive, que la servitude ait été prévue ou non .
Ce dispositif éviterait de complexifier la procédure applicable aux chalets d'alpage et aux bâtiments d'estive tout en préservant les finances locales.
Proposée par le Gouvernement, l'exigence d'une décision expresse de la part du préfet serait conservée.
Sous réserve de l'adoption de son amendement COM-293 , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 20.
Article 20 bis A - Déploiement des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ruraux et expérimentation de « stratégies inter-SCoT »
L'article 20 bis A du projet de loi résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance publique d'un amendement du député Arnaud Viala et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, avec avis défavorable de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.
Il vise à encourager l'élaboration et la coordination des schémas de cohérence territoriale (SCoT) en inscrivant dans la loi les dispositifs de SCoT ruraux et de stratégies inter-SCoT .
Il s'agit de répondre à une difficulté concrète : seul un quart des communes de montagne est couvert par un SCoT 228 ( * ) , ce qui soulève deux difficultés :
- une planification insuffisante de la politique d'urbanisme en montagne ;
- l'impossibilité, à compter du 1 er janvier 2017, d'ouvrir certaines zones à l'urbanisation (et notamment les zones naturelles, agricoles ou forestières) en l'absence de SCoT 229 ( * ) .
1. Les dispositifs administratifs existants
Depuis le début des années 2010, l'État a développé deux dispositifs administratifs pour encourager les collectivités territoriales à élaborer des SCoT et à les coordonner avec les schémas des territoires voisins : les SCoT ruraux et les stratégies inter-SCoT.
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Les SCoT ruraux
Cet outil a été créé en 2010 pour aider à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) dans les secteurs ruraux et les agglomérations de moins de 100 000 habitants.
Les SCoT ruraux permettent aux collectivités territoriales éligibles de percevoir une bonification d'environ 25 000 euros de leur dotation générale de décentralisation (DGD) .
Entre 2010 et fin 2014, 148 SCoT avaient déjà bénéficié de cette aide financière 230 ( * ) .
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Les stratégies
inter-SCoT
Les démarches inter-SCoT ont été créées en 2011 pour faciliter la convergence des SCoT de territoires voisins . Il s'agit d'un mécanisme d'échanges techniques permettant aux acteurs de coordonner leurs pratiques sur des problématiques communes à plusieurs SCoT.
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L'exemple de la stratégie inter-SCoT de Gironde Neuf schémas de cohérence territoriale (SCoT) couvrent le territoire de la Gironde. En juillet 2011, une stratégie inter-SCoT a été instituée pour mieux coordonner ces différents documents d'urbanisme. Les travaux relatifs à cette stratégie ont été organisés en trois « laboratoires » : - le laboratoire 1 : « pour une communauté de territoires riche de son environnement : prendre soin de nos ressources pour la qualité de notre cadre de vie » (réduire la consommation foncière, valoriser les espaces viticoles, etc .) ; - le laboratoire 2 : « pour la Gironde polycentrique des villes, des bourgs et des villages autour de la métropole » (faciliter l'accès au numérique, structurer les transports en commun à partir d'une organisation en étoile, etc .) ; - le laboratoire 3 : « pour une nouvelle ambition économique à partager : développer mieux en diversifiant les sources de la richesse » (soutenir les filières économiques d'avenir, initier un schéma d'accueil et de développement des sites logistiques, encourager la relance de l'ambition portuaire et du transport fluvial, etc .). |
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 20 bis A propose de préciser, au niveau législatif, que les territoires de montagne sont des « zones privilégiées de déploiement des schémas de cohérence territoriale ruraux (...), de façon à ce que les notions de démographie et de concentration de population ne soient pas des critères préjudiciables au développement par ces territoires de stratégies de long terme ».
Cette mesure s'inscrirait, d'après l'article 20 bis A, « dans le prolongement de la disposition fixant de manière pérenne le seuil de population à 5 000 habitants pour les territoires de montagne » . Par cette précision, M. le député Arnaud Viala et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains ont souhaité faire référence à l'article 33 de la « loi NOTRe » 231 ( * ) qui dispose qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre doit regrouper au moins 5 000 habitants en zone de montagne contre 15 000 dans le droit commun.
3. La position de votre commission
À l'initiative de son rapporteur pour avis, votre commission propose la suppression de l'article 20 bis A (amendement COM-296) .
En premier lieu, les SCoT ruraux et les stratégies inter-SCoT constituent des dispositifs administratifs et leur bon fonctionnement n'implique pas de les inscrire dans la loi.
En second lieu, le présent article comprend certaines ambiguïtés comme le renvoi erroné à l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme ou la référence aux seules communes de moins de 5 000 habitants alors que les SCoT ruraux s'adressent également aux agglomérations de moins de 100 000 habitants.
Enfin, la question des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) valant SCoT n'est pas abordée , alors qu'il s'agit d'un dispositif pouvant simplifier les démarches des communes rurales non couvertes par un SCoT 232 ( * ) .
Votre commission a, par conséquent, donné un avis défavorable à l'article 20 bis A.
Article 20 bis (art. L. 480-13 du code de l'urbanisme) - Démolition des constructions situées dans certaines zones de montagne après l'annulation du permis de construire
L'article 20 bis du projet de loi tend à permettre la démolition de constructions dans les « espaces, paysages et milieux les plus remarquables du patrimoine naturel et culturel montagnard » en cas d'annulation du permis de construire par le juge administratif . Il propose ainsi d'adapter une disposition de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron » .
Cet article est issu d'un amendement adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur proposition de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteurs, et avec l'avis favorable du Gouvernement.
1. Une procédure de démolition réformée par la « loi Macron »
L'article L. 480-13 du code de l'urbanisme permet au juge judiciaire d'ordonner la démolition d'une construction si les conditions cumulatives suivantes sont remplies :
- l'édifice a été érigé en méconnaissance des règles d'urbanisme ou d'une servitude d'utilité publique ;
- le permis de construire a été annulé pour excès de pouvoir par le juge administratif 233 ( * ) .
La « loi Macron » a ajouté une troisième condition en réservant la procédure de démolition aux lieux les plus sensibles comme la bande littorale, les abords de monuments historiques, etc . A l'inverse, si l'édifice n'est pas situé dans de tels lieux, le juge judiciaire n'est plus en mesure d'ordonner sa destruction.
Il s'agissait, comme l'ont précisé nos collègues Catherine Deroche, Dominique Estrosi-Sassone et François Pillet, rapporteurs, de « concilier accélération des projets de construction 234 ( * ) et protection des intérêts individuels et collectifs impactés par ces projets » et de réserver l'action en démolition aux « zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques » 235 ( * ) .
2. La protection de certains espaces définis dans les prescriptions particulières de massif
Les « espaces caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard » recensés dans les documents d'urbanisme font d'ores et déjà partie des lieux « sensibles » mentionnés par l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme et pour lesquels il est possible d'engager une procédure de démolition.
Toutefois, comme le soulignent Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, certains espaces sensibles doivent faire l'objet d'une protection particulière même s'ils ne sont pas délimités dans un document d'urbanisme . Cette absence de délimitation peut résulter de deux hypothèses : un manque de précision du document d'urbanisme, d'une part, et l'absence de document, d'autre part 236 ( * ) .
Pour répondre à cette difficulté, l'article 20 bis propose de permettre la mise en oeuvre de la procédure de démolition de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme dans des espaces de montagne désignés comme sensibles par un document d'urbanisme - comme en l'état du droit - mais également par les prescriptions particulières de massif .
Concrètement, la procédure de démolition redeviendrait applicable dans « des espaces, des paysages et des milieux les plus remarquables du patrimoine naturel et culturel montagnard, notamment les gorges, grottes, glaciers, lacs, tourbières, marais, lieux de pratique de l'alpinisme, de l'escalade et du canoë-kayak ainsi que les cours d'eau de première catégorie, au sens (...) de l'article L. 436-5 du code de l'environnement » 237 ( * ) , sous réserve que ces zones figurent dans les prescriptions particulières de massif.
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Les prescriptions particulières de massif Les prescriptions particulières de massif (PPM) sont déterminées pour un massif donné par un décret en Conseil d'État , pris après enquête publique et sur proposition des comités de massif. Elles permettent notamment d' adapter les modalités de mise en oeuvre des études d'impacts environnementales , de préciser l'application des règles d'urbanisme et de délimiter des espaces « remarquables » devant faire l'objet d'une protection particulière. Si elles ne constituent pas des documents d'urbanisme au sens strict du terme, les prescriptions particulières de massif s'imposent aux plans locaux d'urbanisme (PLU) en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCoT) 238 ( * ) . Aucune prescription particulière de massif n'a été publiée à ce jour . Une expérimentation a débuté dans la montagne bourbonnaise (massif central) mais elle n'a pas aboutie. |
Votre rapporteur pour avis soutient les dispositions du présent article qui permettront de mieux protéger les espaces sensibles en l'absence de documents d'urbanisme. L'efficacité de ce dispositif est toutefois subordonnée à la mise en oeuvre des prescriptions particulières de massif, outil que les acteurs n'ont pas encore mobilisé à ce jour (Cf. supra) .
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 20 bis .
Article 20 ter (art. L. 324-2 du code de l'urbanisme) - Modalités de création des établissements publics fonciers locaux en zone de montagne
L'article 20 ter du projet de loi vise à inciter le préfet de région à prendre en compte les spécificités des zones de montagne lors de la création des établissements publics fonciers locaux (EPFL) .
Il est issu d'un amendement de M. Philippe Folliot (groupe Union des démocrates et indépendants), adopté en séance publique par l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement et de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteurs de la commission des affaires économiques.
1. La procédure de création des établissements publics fonciers locaux
Conformément à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, les établissements publics fonciers locaux (EPFL) sont compétents pour effectuer toute acquisition foncière ou immobilière en vue de constituer des réserves foncières ou de réaliser des opérations d'aménagement (construction de logements, développement d'activités économiques, protection contre les risques technologiques et naturels, etc .).
Les EPFL sont créés par le préfet de région , à la demande des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents pour établir le programme local de l'habitat et, le cas échéant, des communes qui ne sont pas membres de ces établissements.
Le préfet de région dispose de trois mois pour statuer sur cette demande et tout refus doit être motivé . Cette motivation doit être fondée sur des « données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale » et sur « l'évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement » (article L. 324-2 du code de l'urbanisme).
Il existe aujourd'hui vingt-trois établissements publics fonciers locaux (EPFL). Leur action est complétée par des établissements publics fonciers d'État (EPFE) dans les « territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient » (article L. 321-1 du code de l'urbanisme). Les EPFE appliquent des politiques foncières déterminées au niveau national alors que les EPFL assistent les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur stratégie foncière et immobilière.
La répartition des établissements publics fonciers
Source :
« L'établissement
public foncier local :
un outil au service des stratégies
foncières des collectivités
territoriales »
,
association des EPFL, 2015, p.
11.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 20 ter précise que, lorsque le préfet de région refuse la création d'un établissement public foncier local (EPFL), sa motivation doit « tenir compte des spécificités liées au classement en zone montagne » du territoire concerné.
Selon notre collègue député Philippe Folliot, il s'agit « d'inciter le représentant de l'État à apprécier avec attention, lorsqu'il élabore sa décision d'autoriser ou non la création d'un établissement public foncier local, les spécificités liées à la localisation d'un tel établissement en zone de montagne » .
3. La position de votre commission
Deux éléments conduisent votre rapporteur pour avis à proposer la suppression du présent article (amendement COM-297).
Ce dernier apparaît, tout d'abord, satisfait par l'état du droit et les auditions menées par votre rapporteur pour avis n'ont pas permis de déterminer ses apports concrets. En effet, si le préfet de région refuse la création d'un EPFL, la motivation de sa décision doit prendre en compte les enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. Dès lors, les spécificités des zones de montagne sont d'ores et déjà intégrées au raisonnement de l'autorité préfectorale.
L'article 20 ter complexifierait , en outre, le droit en vigueur et pourrait être source de confusions, voire de contentieux . Il pourrait, en effet, justifier l'annulation par le juge administratif de l'arrêté de création d'un EPFL dans l'hypothèse où un préfet de région aurait pris en compte les spécificités des zones de montagne mais ne les aurait pas explicitement mentionnées dans sa décision.
Votre commission a, par conséquent, donné un avis défavorable à l'article 20 ter .
* 201 Fascicule LexisNexis n° 1177, « Montagne » , juillet 2015.
* 202 En l'absence de document d'urbanisme, le maire doit également interpréter la notion « d'urbanisation en continuité » à partir de ces trois critères, conformément à l'article L. 122-6 du code de l'urbanisme.
* 203 Cour administrative d'appel de Lyon, 23 mars 2004, M. et Mme Constant Marmillon , n° 00LY00071.
* 204 Séparation matérialisée, en l'espèce, par une route départementale.
* 205 Conseil d'État, 5 février 2001, secrétaire d'État au logement , n° 217798.
* 206 Conseil d'État, 23 juillet 2012, Association pour la promotion économique et le développement du plateau de l'Aubrac, n° 345202.
* 207 Ces zones d'urbanisation future peuvent être créées si elles permettent de préserver des espaces naturels ou d'apporter une protection contre les risques naturels. Leur création suppose l'accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).
* 208 Cf . le point 1 du présent commentaire.
* 209 Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.
* 210 Loi n° 2015-990 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 211 Cf. le commentaire de l'article 20 A pour plus de précisions sur l'application de ces critères.
* 212 Loi relative au développement et à la protection de la montagne.
* 213 Cf. le commentaire de l'article 20 pour plus de précisions sur le régime juridique des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive.
* 214 Cour administrative d'appel, 23 mars 2004, M. et Mme Constant-Marmillon , n° 00LY00071.
* 215 Source : objet de l'amendement de Mmes Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteurs de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.
* 216 Les PLU doivent être compatibles avec les SCoT (article L. 131-4 du code de l'urbanisme), qui doivent eux-mêmes être compatibles avec la charte des parcs (article L. 131-1 du même code).
* 217 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
* 218 Circulaire ministérielle n° 96-66 du 19 juillet 1996 relative à la restauration ou à la construction des anciens chalets d'alpage, et à l'extension limitée des chalets existants, destinée à une activité professionnelle saisonnière.
* 219 Par dérogation à l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme ( Cf. le commentaire de l'article 20 B).
* 220 Source : « Le chalet d'alpage : nouvel enjeu d'urbanisation des pâturages » , Jean-François Joye, Construction - Urbanisme n° 3, mars 2015.
* 221 Régi par le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, ce fichier permet de synthétiser la situation juridique de chaque immeuble (emplacement sur le cadastre, nom du propriétaire, servitudes, etc .).
* 222 Article qui interdit, en vue d'assurer la protection des espaces naturels, « la circulation des véhicules à moteur (...) en dehors des voies classées dans le domaine public routier de l'État, des départements et des communes, des chemins ruraux et des voies privées ouvertes à la circulation publique des véhicules à moteur » .
* 223 Conseil constitutionnel, 10 mai 2016, Groupement foncier rural Namin et Co [Servitude administrative grevant l'usage des chalets d'alpage et des bâtiments d'estive] , décision n° 2016-540 QPC.
* 224 Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2016-540 QPC, p. 7
(www.conseil-constitutionnel.fr).
* 225 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 58.
* 226 Alors, qu'en l'état du droit, le silence gardé par le préfet pendant quatre mois vaut acceptation conformément au décret n° 2014-1300 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation.
* 227 Avis n° 391883, p. 9 (www.conseil-etat.fr).
* 228 Cf. le commentaire de l'article 19 pour plus de précisions.
* 229 Conformément à l'article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).
* 230 Source : note du directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages en date du 13 novembre 2014 (derniers chiffres disponibles).
* 231 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 232 Cf. l'article L. 144-2 du code de l'urbanisme pour plus de précisions sur les PLUi valant SCoT.
* 233 L'action en démolition devant être engagée dans un délai de deux ans à compter de la décision définitive de la juridiction administrative.
* 234 Les risques de démolition pouvant freiner les investissements comme l'ont constaté nos collègues rapporteurs. La construction d'environ 40 000 logements aurait été bloquée en 2015 par l'engagement d'une procédure de démolition.
* 235 Rapport n° 370 (2014-2015) fait au nom de la commission spéciale pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, p. 320. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/l14-370-1/l14-370-11.pdf.
* 236 Pour mémoire, 30 % des communes de montagne ne seraient pas couvertes par un document d'urbanisme et seraient donc soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) défini par les articles L. 111-1 à L. 111-25 du code de l'urbanisme.
* 237 Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.
* 238 Article L. 153-25 du code de l'urbanisme.