INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'autonomie financière des institutions qui composent la mission Pouvoirs publics , justifiée par « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » 2 ( * ) , ne saurait exempter ces dernières d'une juste contribution à l'effort national de redressement des finances publiques.
La particularité, au sein des institutions publiques, de la Présidence de la République , des assemblées parlementaires , de la chaîne parlementaire , du Conseil constitutionnel , de la Haute Cour et de la Cour de justice de la République , justifie que la présente mission soit dépourvue de programmes et ne réponde pas à une politique publique prédéfinie.
Plus que jamais, nos concitoyens exigent l'exemplarité dans l'utilisation des deniers publics. C'est l'esprit dans lequel les institutions et la chaine précitées ont engagé ces dernières années un effort de maîtrise budgétaire significatif, renouvelé pour l'exercice 2017, sans que cet effort altère la qualité des missions remplies. Ainsi, toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants, à l'exception de celle destinée au Conseil constitutionnel. La hausse de la dotation globale allouée aux pouvoirs publics en 2017 est donc exclusivement due à celle de la dotation allouée au Conseil constitutionnel, qui se justifie principalement en raison de la tenue en 2017, pour la première fois depuis 1958, des trois élections nationales dont le Conseil constitutionnel assure le contrôle.
Le montant total des dotations de ces institutions devrait donc s'élever en 2017 à 990 920 236 euros, soit une hausse de près de 3,17 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent .
Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Variation 2017/2016 |
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Intitulé
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Ouvertes en LFI
|
Demandées
|
Ouverts en LFI
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Demandés
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Présidence de la République |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
0,00 % |
|
Assemblée nationale |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
517 890 000 |
0,00 % |
|
Sénat |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
323 584 600 |
0,00 % |
|
La Chaîne parlementaire |
35 489 162 |
34 887 162 |
35 489 162 |
34 887 162 |
- 1,70 % |
|
Indemnités des représentants français au Parlement européen |
0 |
0 |
0 |
0 |
0,00 % |
|
Conseil constitutionnel |
9 920 462 |
13 696 974 |
9 920 462 |
13 696 974 |
+ 38,1 % (+ 18,11 % hors budget annexe élection présidentielle) |
|
Haute Cour |
0 |
0 |
0 |
0 |
0,00 % |
|
Cour de justice de la République |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
861 500 |
0,00 % |
|
Total pour la mission |
987 745 724 |
990 920 236 |
987 745 724 |
990 920 236 |
+ 0,32 % |
Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017
Votre rapporteur pour avis tient toutefois à souligner que les limites de cet exercice consistant à réduire ou à contenir la dotation des pouvoirs publics, année après année, qui a certes permis de rationaliser les moyens employés, se font aujourd'hui sentir. L'activité importante des pouvoirs publics constitutionnels ne pourra être poursuivie avec la qualité et l'efficacité requises qu'au prix d'un maintien et d'une mise à niveau des moyens actuels.
Comme chaque année, l'examen des crédits alloués à la mission Pouvoirs publics par votre commission s'effectuera dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies qui a été mené à bien.
Votre rapporteur pour avis ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour , à laquelle aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui sont prises en charge, depuis les élections européennes de 2009, directement par le Parlement européen. Aussi, aucun crédit n'a-t-il été ouvert à ce titre depuis 2010 sur cette dotation de la mission Pouvoirs publics . Votre rapporteur pour avis s'interroge donc, cette année encore, sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation qui est devenue purement formelle.
I. LA DOTATION DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE UNE NOUVELLE FOIS CONTENUE À 100 MILLIONS D'EUROS AU PRIX DE TRÈS NOTABLES EFFORTS D'ÉCONOMIES
Depuis huit années, les crédits de la Présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent . Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, réalisé sur les recommandations de la Cour des comptes, qui effectue désormais un contrôle annuel des crédits de la Présidence de la République, une comparaison à périmètre équivalent a pu être faite depuis 2011.
Les dépenses de la Présidence de la République recouvrent des frais de représentation et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée . Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2017, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 95 % par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, ventes diverses et remboursement des frais avancés par les participants aux voyages officiels). Cette dotation sera plafonnée, pour la troisième fois en 2017, au niveau de la barre symbolique des 100 millions d'euros.
Toutefois, la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années.
Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la Présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, depuis 2012.
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2012 |
2013 |
2014 1 |
2015 |
2016 |
2017 |
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|
1 Charges de personnel |
67 109 739 |
65 650 792 |
67 610 000 |
67 500 000 |
67 500 000 |
67 500 000 |
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Mis à disposition |
56 331 923 |
55 446 687 |
56 758 824 |
56 686 500 |
56 703 500 |
56 400 000 |
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Contractuels |
10 777 816 |
10 204 105 |
10 851 176 |
10 813 500 |
10 796 500 |
11 100 000 |
|
2 Charges de fonctionnement courant |
19 049 000 |
17 641 360 |
17 925 200 |
18 721 126 |
18 650 000 |
18 750 000 |
|
Approvisionnement |
4 295 000 |
4 053 000 |
4 250 881 |
4 400 126 |
5 140 000 |
4 900 000 |
|
Prestations extérieures |
4 352 700 |
4 260 760 |
4 468 785 |
4 621 000 |
4 670 000 |
4 500 000 |
|
Autres services extérieurs |
6 021 800 |
5 125 300 |
5 375 534 |
5 200 000 |
4 340 000 |
4 850 000 |
|
Impôts et taxes |
200 000 |
220 000 |
230 000 |
200 000 |
200 000 |
200 000 |
|
Dotation aux amortissements et provisions |
4 179 500 |
3 982 300 |
3 600 000 |
4 300 000 |
4 300 000 |
4 300 000 |
|
3 Déplacements |
19 400 000 |
18 199 300 |
16 000 000 |
14 328 874 |
14 300 000 |
14 300 000 |
|
Diplomatiques |
7 866 100 |
7 202 700 |
6 675 650 |
5 835 607 |
5 415 000 |
5 415 000 |
|
Hors diplomatiques |
3 788 800 |
3 536 900 |
2 237 635 |
1 944 534 |
2 226 000 |
2 226 000 |
|
Avions ETEC |
7 745 100 |
7 459 700 |
7 086 715 |
6 548 733 |
6 659 000 |
6 659 000 |
|
4 Charges exceptionnelles |
350 000 |
320 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
5 Équipements et travaux |
4 134 000 |
3 621 800 |
4 000 000 |
4 000 000 |
4 100 000 |
4 000 000 |
|
TOTAL DES CHARGES |
110 042 739 |
105 433 252 |
105 535 200 |
104 550 000 |
104 550 000 |
104 550 000 |
|
Dotation loi de finances |
108 929 739 |
103 483 252 |
101 660 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
100 000 000 |
|
Produits divers de gestion |
1 113 000 |
1 950 000 |
2 075 200 |
1 200 000 |
1 200 000 |
1 200 000 |
|
Intérêts du compte
|
820 000 |
965 000 |
902 000 |
0 |
0 |
0 |
|
Recettes du restaurant |
636 000 |
606 000 |
610 000 |
610 000 |
610 000 |
|
|
Produits locatifs logements |
125 200 |
139 300 |
182 000 |
250 000 |
250 000 |
250 000 |
|
Participations des parents aux frais
|
48 500 |
55 900 |
75 000 |
70 000 |
70 000 |
70 000 |
|
Ventes de produits |
46 000 |
52 500 |
72 500 |
50 000 |
50 000 |
50 000 |
|
Remboursement plateaux repas |
24 500 |
28 100 |
29 200 |
30 000 |
30 000 |
30 000 |
|
Vente véhicules |
17 900 |
26 500 |
26 500 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
|
Autres produits |
30 900 |
46 700 |
182 000 |
180 000 |
180 000 |
180 000 |
|
Produits exceptionnels |
1 800 000 |
3 350 000 |
3 350 000 |
|||
|
TOTAL DES PRODUITS |
110 042 739 |
105 433 252 |
105 535 200 |
104 550 000 |
104 550 000 |
104 550 000 |
(1) après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014
Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017
A. UN TRAIN DE VIE RESTREINT
Dans son rapport 3 ( * ) sur les comptes et sur la gestion des services de la Présidence de la République en 2014, la Cour des comptes souligne qu'elle a pu observer « la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses (...) dans la limite d'un montant maximum de 100 millions d'euros ». L'ensemble des leviers sur lesquels une marge de manoeuvre existait a été actionné pour contenir les dépenses.
1. Les effectifs réduits de 8,62 % en cinq ans
La Présidence de la République a, en premier lieu, réduit ses effectifs , passant de 882 agents au 31 décembre 2011 à 806 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au 31 décembre 2016 , soit une réduction d'effectifs de presque 8,62 % en cinq ans. La masse salariale représentant les deux tiers des dépenses globales, la maîtrise des effectifs des personnels de l'Élysée a constitué le principal levier d'action.
Pour 2017, le montant de la masse salariale est stabilisé à un niveau identique à celui ouvert par la loi de finances initiale pour 2016, soit environ 67,5 millions d'euros, malgré les augmentations mécaniques du glissement vieillesse technicité (GVT) l'impact des mesures catégorielles mises en oeuvre dans les ministères desquels la plupart des agents de l'Élysée sont détachés et l'évolution des cotisations sociales. Aucune création ou suppression d'emploi n'a été prévue pour 2017.
Pour parvenir à ces résultats, la Présidence de la République a, par exemple, drastiquement encadré les fonctions de chauffeurs affectés, passés d'une dizaine à seulement quatre aujourd'hui (seuls le Président de la République, le Secrétaire général, le Directeur de cabinet et le Chef d'État-major particulier disposent d'un chauffeur affecté) au bénéfice d'une organisation sous forme de pool.
Depuis 2011, l'effectif des chauffeurs a diminué de 11 ETPT du fait d'une plus grande mutualisation et de la réduction du nombre des chauffeurs, qu'ils soient affectés ou membres du pool. Le tableau suivant récapitule le nombre de chauffeurs à la Présidence de la République au 31 octobre 2016 :
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Au 31 décembre |
Au 31 octobre |
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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TOTAL |
48 |
46 |
42 |
38 |
36 |
37 |
En outre, des économies sur les frais de carburant ont pu être obtenues grâce à la politique volontariste d'acquisition de véhicules électriques. Quinze véhicules électriques ou hybrides sont aujourd'hui utilisés à la Présidence de la République sur un parc automobile estimé à 93 véhicules au 31 décembre prochain. La part des véhicules électriques dans le parc automobile est ainsi passée de 2 % en 2012 (2 véhicules pour un parc de 96 véhicules) à près de 16 % fin 2016 (12 véhicules électriques et 3 voitures hybrides).
Compte tenu de l'autonomie encore faible de ces véhicules électriques, leur utilisation se limite aux déplacements à Paris intra-muros et en petite couronne. L'acquisition de nouveaux véhicules électriques initialement prévue en 2016 a été reporté en 2017 en raison de la commercialisation en début d'année prochaine de véhicules ZOE dotés d'une plus grande autonomie. 8 nouvelles voitures électriques ou hybrides devraient ainsi remplacer les véhicules à essence, portant à 24 % la part des véhicules électriques et hybrides dans le parc automobile.
Précisons que plus de 80 % des personnels sont détachés par les ministères, les collectivités territoriales et des organismes publics, contre remboursement. Les ministères de l'intérieur et de la défense demeurent les deux premiers pourvoyeurs de personnels mis à disposition, représentant actuellement 53,3 % des effectifs de la Présidence de la République, ce qui est quasiment stable par rapport à l'exercice précédent. Les militaires constituent presque 40 % des effectifs de la Présidence de la République.
Le contexte actuel en matière de sécurité conduit votre rapporteur pour avis à considérer qu'il ne serait pas raisonnable de limiter davantage les moyens alloués à la Présidence de la République.
2. Le recours aux heures supplémentaires davantage contenu
Les impératifs budgétaires font reposer sur les personnels en place la croissance de l'activité et, dans le contexte particulier de la présidence de la République, le recours aux heures supplémentaires apparait comme étant inéluctable. Or, l'an dernier, dans son rapport annuel relatif aux comptes et à la gestion des services de la Présidence de la République, la Cour des comptes allait même jusqu'à indiquer que « le sujet du recours très excessif, au regard du droit en vigueur, aux heures supplémentaires n'est pas encore réglé ».
Votre rapporteur pour avis ne peut toutefois que constater qu'il n'est pas possible, alors même que l'activité liée aux manifestations organisées en France par la Présidence de la République demeure importante, d'exiger de cette dernière de contenir ses charges de personnel, et donc de limiter les recrutements, tout en limitant le recours aux heures supplémentaires.
Confirmant que le recours aux heures supplémentaires avait progressé de 2012 à 2014, la Présidence de la République, tout en faisant observer que celles-ci demeurent très inférieures au montant de 1,95 million d'euros constaté en 2011, a engagé une politique volontariste pour réduire le recours aux heures supplémentaires. Des efforts significatifs ont donc été initiés pour répondre aux recommandations de la Cour des comptes, tout en intégrant la nécessité de répondre aux besoins spécifiques de la Présidence de la République qui fonctionne 24 heures sur 24, tous les jours de l'année, requérant une réactivité et une disponibilité considérables.
Les évolutions sont d'ores et déjà mesurables. Alors que le montant total consacré aux heures supplémentaires était passé de 1,55 million d'euros en 2013 à 1,62 million d'euros en 2014, il a été ramené à 1,41 million d'euros en 2015. En 2016, ce montant devrait être inférieur de 27,45 % à ce qu'il était en 2011.
Afin de limiter au maximum le recours aux heures supplémentaires, de nombreux leviers ont été mobilisés. Comme l'ont indiqué les services de la Présidence de la République à votre rapporteur pour avis, les actions intentées, pour répondre à la recommandation de la Cour des comptes de réduire ce type de dépenses, sont nombreuses : externalisation des tâches (par exemple par le recours à un marché pour certaines activités) ; mise en place d'une nouvelle organisation du travail dans certains secteurs d'activité (meilleure gestion des amplitudes horaires, requalification de certains emplois, introduction du régime des astreintes) ; recours à des « extras » ou recrutements compensés par des non-remplacements d'emplois.
En outre, un nouveau dispositif d'indemnisation des personnels, se traduisant par des indemnités de sujétions spécifiques, a été mis en place. C'est dans ce cadre que, par exemple, un régime d'indemnisation a été créé propre au personnel nomade confronté à des déplacements nationaux et internationaux fréquents. Aussi les personnels affectés au pôle voyage perçoivent-ils désormais une indemnité de sujétion complémentaire dont le montant dépend de la zone géographique dans laquelle ils se sont déplacés. Cette indemnité est exclusive du paiement des heures supplémentaires.
Lors de l'examen de l'exercice précédent, la Cour des comptes avait plus particulièrement constaté le recours aux heures supplémentaires par les personnels du groupe de sécurité de la Présidence de la République (GSPR). Les temps de travail du GSPR sont organisés selon une alternance qui définit la position des agents (en service, en entraînement ou renfort, en repos), mais les contraintes de sécurité peuvent conduire à solliciter fortement les agents sur certaines périodes, occasionnant des heures supplémentaires.
La Cour des comptes recommandait d'engager une réflexion sur une comptabilisation plus stricte, au regard des besoins opérationnels réels, des temps de service, qui s'affirmeraient sur une base déclarative, afin de maîtriser la croissance des heures supplémentaires et des coûts induits. La validation par la hiérarchie des déclarations permet de s'assurer, d'une part, de la nécessité des heures supplémentaires déclarées au regard de l'activité opérationnelle du service et, d'autre part, de leur réalisation effective au regard du temps de travail réel de l'agent.
Par ailleurs, des recrutements ont été autorisés dans les secteurs soumis à une activité permanente (cuisines, service audiovisuel et service de l'administration et de la conservation des résidences présidentielles). Ces créations ont été compensées par des réductions d'emplois dans d'autres secteurs d'activité.
3. Une maîtrise des charges réelles malgré un contexte défavorable
Les charges de fonctionnement de la Présidence de la République ont été maîtrisées ces huit dernières années grâce à une meilleure application des règles de la commande publique et à une rationalisation du fonctionnement des services. Elles devraient être stabilisées entre 2016 et 2017.
Comme les autres administrations publiques, la Présidence de la République fait face à des dépenses incompressibles : la hausse des dépenses de sécurisation des systèmes d'information, rendue absolument indispensable en raison des « cyberattaques » contre le site Internet et les réseaux informatiques, le montant des taxes et impôts, principalement la taxe sur les bureaux et différentes taxes communales auxquelles la Présidence est assujettie, la hausse substantielle du coût des fluides qui rend ce poste difficilement flexible à la baisse. La Présidence de la République s'est donc de nouveau attelée à maîtriser les autres charges, qu'il s'agisse du personnel, des déplacements, des charges exceptionnelles ou des charges d'équipement.
Votre rapporteur pour avis constate donc, cette année encore, que la Présidence de la République maîtrise globalement les dépenses sur lesquelles elle dispose d'une marge d'action effective.
En 2017, le coût des déplacements, en constante réduction depuis 2012 (19,4 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 contre 14,3 millions d'euros pour 2017) sera reconduit, après une baisse de plus de 10,5 % entre 2015 et 2016. Bien entendu, le niveau de dépenses est dans ce domaine très étroitement tributaire de l'agenda politique et diplomatique. À l'instar des prévisions en matière de charges de fonctionnement, les incertitudes liées à l'année électorale justifient une stabilisation des crédits à ce niveau pour 2017, avec le maintien de la même répartition entre les déplacements en France, ceux à l'étranger et le coût des heures de vol remboursé à l'escadron de transport.
Dans l'estimation des frais de déplacements pour 2017, ont été pris en compte les résultats de l'exercice 2015 au cours duquel des déplacements plus nombreux ont pu être financés grâce aux efforts de rigueur budgétaire consentis à toutes les phases du déplacement (missions préparatoires, précurseurs, voyage officiel) et à tous les types de dépenses (hébergement, restauration, réceptions de la communauté française, transports aériens avec notamment une utilisation moindre de l'A330).
4. Une nouvelle version du site internet, davantage consulté, à peu de frais
Pour répondre à la demande des utilisateurs, de plus en plus intéressés par des supports de communication interactifs, le site internet de l'Élysée, accessible par la page www.elysee.fr, a fait l'objet d'une refonte complète. Il a été mis en ligne dans sa nouvelle version le 23 septembre 2015. Dans la rubrique « réseaux sociaux », il permet par exemple de suivre l'actualité du Chef de l'État à travers Facebook , Twitter , Instagram ou encore Vine .
Grâce aux compétences des personnels en interne, le coût de la nouvelle interface a été limité à 35 520 euros, répartis entre la conception graphique (8 400 euros), l'intégration HTML (18 960 euros) et un audit d'accessibilité (8 160 euros).
Cette nouvelle version a entraîné une hausse de sa fréquentation, que le tableau suivant récapitule :
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Période |
Nombre de pages vues |
Nombre de visiteurs uniques |
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01/09/2013 au 31/08/2014 |
11,5 millions
dont 1,5 million
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3 millions |
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01/09/2014 au 31/08/2015 |
11,3 millions |
3,2 millions |
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01/09/2015 au 31/08/2016 |
12 millions |
3,5 millions |
Si l'on excepte la rubrique permettant d'écrire au Président de la République, les pages les plus fréquentées du site concernent, comme les années précédentes, des aspects historiques ou symboliques :
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Les cinq pages actuellement les plus consultées
du site internet de l'Élysée
http://www.elysee.fr/la-presidence/les-symboles-de-la-republique-francaise/ http://www.elysee.fr/la-presidence/les-presidents-de-la-republique-depuis-1848/ http://www.elysee.fr/chronologie/ http://www.elysee.fr/ecrire-au-president-de-la-republique/ http://www.elysee.fr/toutes-les-actualites/ |
* 2 Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, LOLF.
* 3 Cour des comptes, rapport N° S 2015-0725-1 du 15 juillet 2015 - Comptes et gestion des services de la Présidence de la République.