B. DES OPÉRATEURS FRAGILISÉS
La Mildeca assure la tutelle de deux groupements d'intérêt public (GIP) : l'OFDT et le Cifad . Votre rapporteur pour avis avait alerté le Gouvernement, l'an dernier 6 ( * ) comme l'année précédente 7 ( * ) , sur la nécessité de mettre un terme à la diminution de leurs ressources , au risque de compromettre leur capacité à remplir leurs missions. Bien que ce constat soit partagé par la Mildeca, il n'a été que très partiellement entendu.
Selon sa convention constitutive, l'OFDT a pour objet « d'éclairer les pouvoirs publics, les professionnels du champ et le grand public sur le phénomène des drogues et des addictions et de contribuer au suivi du phénomène au niveau européen ». Il a mis en place à cet effet un dispositif permanent d'observation et d'enquêtes portant sur les comportements de consommation, la nature des produits stupéfiants en circulation, les profils des consommateurs ainsi que les conséquences économiques, sanitaires, sociales et pénales des trafics.
La pérennité de celui-ci est aujourd'hui menacée par la baisse ininterrompue depuis 2012 de la subvention pour charges de service public (SCSP) que la Mildeca verse à l'OFDT. En 2017, celle-ci devrait s'élever à 2,8 millions d'euros , soit une diminution de 1,7 % par rapport à 2016 . Sur les cinq dernières années, les moyens de l'OFDT ont été abaissés de 20,2 % .
Évolution du montant de la subvention pour charges de service public de l'OFDT entre 2007 et 2017
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Montant
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3,65 |
3,35 |
3,4 |
3,53 |
3,35 |
3,51 |
3,26 |
3,13 |
3,05 |
2,85 |
2,8 |
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Variation n/n-1
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/ |
-8,22 |
+1,49 |
+3,82 |
-5,1 |
+4,8 |
-7,1 |
-4 |
-2,6 |
-6,4 |
-1,7 |
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Evolution globale (en %) |
-23,29 |
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Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017
Cette réduction de la SCSP est certes moins importante que celle subie en 2016, qui s'élevait à 6,4 % . La Mildeca a pris conscience que les limites de l'exercice avaient été atteintes, et qu'une nouvelle baisse d'une même ampleur compromettrait la capacité de l'OFDT à remplir ses missions.
Cette situation entre toutefois en contradiction directe avec l'objectif affiché du Gouvernement de « fonder les politiques de lutte contre les drogues et les conduites addictives sur la recherche et l'observation » 8 ( * ) , et envoie un signal très négatif sur sa volonté de développer la connaissance des phénomènes addictifs pour mieux y répondre.
Évolution de la subvention pour charges de service public de l'OFDT entre 2007 et 2017
Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017
Alors qu' en dix ans l'OFDT a perdu 23,3 % de ses ressources budgétaires , il a également vu ses effectifs se réduire , perdant en moyenne un ETPT tous les deux ans. Son plafond d'emploi, qui était de 33 ETPT en 2007 et de 31 jusqu'en 2012, était descendu à 30 en 2013, 29 en 2014, puis 28 en 2015 et 2016 . Un ETPT supplémentaire lui sera retiré en 2017, ce qui représente une baisse de 13 % par rapport à 2012 alors que ce sont ses moyens humains qui conditionnent la capacité de l'observatoire de remplir ses missions et d'engager de nouvelles analyses.
L'OFDT bénéficie également de deux emplois hors plafond , l'un représentant 0,8 ETPT, mis à disposition sans remboursement par l'agence régionale de santé (ARS) Ile-de-France, et l'autre, pour un ETPT, financé grâce à une subvention de l'observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) dans le cadre du réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies (Reitox).
Ce contexte budgétaire contraint a d'ores et déjà conduit l'OFDT à réaliser d'importants efforts afin d' améliorer sa gestion financière , ce qu'il convient de saluer. Les dépenses de fonctionnement ont ainsi fortement diminué : alors qu'elles étaient très légèrement supérieures aux dépenses de personnel en 2010 et représentaient un montant équivalent à 93 % de ces dernières en 2012, elles ne comptaient plus que pour 69 % de celles-ci selon le compte financier 2015 et pour 51 % dans le budget initial 2016. La part des dépenses de fonctionnement par rapport au budget total de l'OFDT est quant à elle passée de 48,2 % en 2012 à 33,9 % en 2016.
Évolution comparée des dépenses de fonctionnement et des dépenses de personnel de l'OFDT entre 2007 et 2017
Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017
Le contrôle de cet organisme par la Cour des Comptes en 2015 et 2016 a par ailleurs permis d'identifier certaines anomalies qui ont pu être corrigées. Ainsi, le niveau de son fonds de roulement , jugé « surabondant » à quinze mois de fonctionnement courant, a été ramené à trois mois par un prélèvement d'un million d'euros , réalisé en 2015 et répété en 2016, ce qui a permis de diminuer à due concurrence, en exécution, la SCSP. En 2017, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis par le directeur de l'OFDT, un dernier prélèvement de moindre ampleur, à hauteur de 400 000 euros, devrait être réalisé. Il pourrait notamment être consacré à des investissements destinés à améliorer les logiciels utilisés dans le cadre du dispositif Sintes (système d'identification national des toxiques et substances).
La Cour avait également souligné l'absence d'approbation par le pouvoir réglementaire, antérieurement à 2010 et entre juin 2013 et septembre 2015, de la convention constitutive du GIP , qui est renouvelée tous les trois ans. Cette situation entrainait une insécurité juridique forte , puisque l'OFDT était dans les faits dépourvu de personnalité juridique durant ces périodes , ouvrant la possibilité de poursuites de ses agents, devant les juridictions financières, pour gestion de fait . Le Gouvernement a procédé à sa régularisation dans le cadre de la loi de règlement du budget de l'année 2015 9 ( * ) .
L'OFDT a construit ses travaux autour de quatre axes : améliorer la compréhension des usagers de drogues et des trajectoires de consommation ; développer et adapter les systèmes d'information ; mieux comprendre l'impact des réponses publiques ; développer l'observation et l'évaluation au sein des territoires. Pour s'y conformer et surmonter les difficultés liées à la diminution de ses moyens , il doit désormais rechercher des financements complémentaires auprès d'autres acteurs. C'est particulièrement vrai s'agissant des projets ayant un champ local , pour lesquels les ARS sont régulièrement mises à contribution. Cette diversification forcée des ressources de l'OFDT conduit la direction de celui-ci à consacrer un temps croissant à la recherche de fonds, au détriment du pilotage du GIP et de son travail quotidien.
Plusieurs initiatives locales devraient dans ce cadre permettre de combler des lacunes identifiées de longue date et aggravées ces dernières années. Le dispositif d'observation des phénomènes émergents Trend (tendances récentes et nouvelles drogues), qui comptait douze sites dans l'hexagone et outre-mer au début des années 2000, ne repose aujourd'hui plus que sur sept sites, tous situés sur le territoire métropolitain.
L'identification des nouveaux comportements de consommation outre-mer doit donc constituer une priorité des travaux de l'OFDT. En ce sens, un financement de l'ARS Océan indien a été obtenu pour un projet de suivi de la toxicomanie à Mayotte, en particulier la consommation de la « chimique », cannabinoïde de synthèse très addictif importé d'Asie. Le ministère des outre-mer a quant à lui apporté son soutien financier à une étude ponctuelle sur les usages de drogues dans les départements d'outre-mer en 2014 10 ( * ) .
Cette situation financière précaire a d'ores et déjà mis l'OFDT dans l'impossibilité de reconduire l'ensemble de ses études . Si, en 2017, l'enquête triennale ESCAPAD menée auprès des jeunes de 17 ans, qui permet d'obtenir des résultats à l'échelle des régions et des départements, sera bien réalisée, malgré son coût de 120 000 euros, l'enquête sur les représentations, opinions et perceptions sur les psychotropes des Français (Eropp) ne pourra pas être financée, le budget de l'OFDT ne permettant pas de la prendre en charge. Représentant une dépense d'environ 200 000 euros, elle devrait être reportée en 2018. Votre rapporteur pour avis estime que le peu de considération dont les pouvoirs publics font preuve à l'égard de l'OFDT , dont les travaux permettent pourtant d'établir le diagnostic préalable à la définition de la stratégie gouvernementale contre les addictions et de faire le bilan de celle-ci, traduit les limites de leur engagement en faveur d'une nouvelle politique de lutte contre les conduites addictives . De toute évidence, ce n'est pas en asséchant le thermomètre que de meilleurs résultats seront obtenus.
Le même constat peut être fait concernant le Cifad . Ce GIP, basé à Fort-de-France (Martinique), est chargé de contribuer à la lutte contre le trafic de stupéfiants dans les Caraïbes et les pays d'Amérique latine en proposant aux Etats concernés des formations à destination de leurs forces de l'ordre en matière de réduction de l'offre de stupéfiants, et en approfondissant la coopération internationale par le biais de colloques et de séminaires. Il organise également des actions de prévention en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane.
Les personnels travaillant au Cifad, policiers, gendarmes et douaniers, sont mis à sa disposition à titre gratuit par les ministères de l'intérieur et de l'économie et des finances. Au nombre de 14 en 2016, ils ne devraient être que 12 (-14,3 %) en 2017. Le Cifad bénéficie également de l'appui technique d'un magistrat de la cour d'appel de Fort-de-France et de l'ARS.
Source : Commission des affaires sociales à partir des projets annuels de performance annexés aux PLF pour 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017
Son unique financement provient de la SCSP que lui verse de la Mildeca. Elle devrait s'élever en 2017 à 369 000 euros , en baisse de 5,1 % par rapport à 2016. Comme l'OFDT, il subit depuis 2012 une diminution de ses ressources : sur cinq ans celle-ci s'élève à 25 % , et même à 28,8 % depuis 2007.
En 2015, alors qu'il percevait 408 000 euros , le Cifad avait été en mesure d'organiser 140 actions de formation, de prévention, ou de coopération internationale, soit 14 de plus qu'en 2014 (+ 11,1 %) et à 60 % à l'étranger, malgré un budget en baisse de 7,1 % . Il avait accueilli 6 476 stagiaires , soit une hausse de 6,5 % par rapport à l'année précédente. Au 1 er août 2016, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, 94 actions ont déjà été conduites, à destination de 4 100 personnes 11 ( * ) , réparties de manière égale entre les départements français d'Amérique (46) et les pays voisins (48).
Votre rapporteur pour avis est satisfait que les activités du Cifad soient ciblées en direction de plusieurs pays prioritaires , qu'il s'agisse de ceux où la cocaïne est produite (Colombie, Bolivie, Pérou) ou d'autres, comme les Etats de la Caraïbe, le Brésil ou le Venezuela, qui jouent un rôle important dans le transit du trafic international. 85 % des actions conduites à ce jour en 2016 à l'étranger s'y sont déroulées. Il est toutefois douteux qu'un tel rythme d'activité puisse être maintenu dans les années à venir si la baisse de la SCSP de ce GIP se poursuit au rythme qu'elle a connu ces dernières années.
* 6 Rapport pour avis n° 167 (2015-2016), p. 33.
* 7 Rapport pour avis n° 111 (2014-2015), p. 24.
* 8 Intitulé de la partie 4 du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives 2013-2017.
* 9 Loi n° 2016-999 du 22 juillet 2016 de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015, art. 10.
* 10 François Beck et al., « Les usages de drogues dans les DOM en 2014 chez les adolescents et les adultes », Tendances n° 111, juillet 2016.
* 11 Dont 1 629 en Martinique, pour 36 actions, et 574 en Guadeloupe, pour 10 actions.