IV. ASSURER LA PÉRENNITÉ DES OPÉRATEURS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT ET FAIRE LE BILAN DE LEURS RÉFORMES RÉCENTES
A. L'ONAC, OPÉRATEUR DE PROXIMITÉ AU SERVICE DE TOUS LES ANCIENS COMBATTANTS
Etablissement public de l'État qui a fêté en 2016 son centenaire, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac) est le principal opérateur de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
Au fur et à mesure des différentes réformes qu'ont connues depuis dix ans les politiques en direction du monde combattant et les structures les mettant en oeuvre, il est devenu le guichet unique chargé de l'accueil de ses ressortissants, de l'enregistrement de l'ensemble des requêtes relevant du droit à réparation, de l'examen et de la délivrance des demandes de cartes et titres, de l'élaboration d'une politique d'aide sociale visant les plus démunis de ses ressortissants et du paiement de certaines indemnités et allocations. Il assure également l'entretien et la valorisation des nécropoles nationales et des hauts lieux de la mémoire nationale et participe à la transmission de la mémoire (cf. supra ).
1. La diversité des ressortissants de l'Onac
Présent dans chaque département , l'Onac est une institution au service du monde combattant, à laquelle ses représentants, qui siègent à son conseil d'administration, ainsi que l'ensemble des parlementaires, sont très attachés. Pour faire face aux transformations des populations d'anciens combattants, il poursuit sa mutation pour adapter au mieux son offre de services à l'ensemble de ses ressortissants, qui relèvent de treize catégories juridiques différentes.
Les ressortissants de l'Office national
des anciens
combattants et victimes de guerre
Selon le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, sont ressortissants de l'Onac :
|
- les invalides pensionnés de guerre ; - les anciens combattants ; - les combattants volontaires de la Résistance ; - les veuves pensionnées ou qui auraient bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, si elles n'avaient pas opté pour une autre pension ; - les ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ; - les anciens déportés et internés ; - les anciens prisonniers de guerre ; - les patriotes proscrits et contraints à résidence forcée en pays ennemi ou en territoire étranger occupé par l'ennemi ; |
- les réfractaires ; - les patriotes transférés en Allemagne ; - les victimes civiles de la guerre et d'actes de terrorisme ; - les personnes contraintes au travail en pays ennemi, en territoire occupé par l'ennemi ou en territoire français annexé par l'ennemi ; les victimes de la captivité en Algérie ; les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) ; les prisonniers du Viet-Minh ; - les veuves de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du CPMIVG. |
Confronté à une telle diversité , l'Onac connaissait mal le nombre de ses ressortissants et ne disposait pas de travaux prospectifs récents sur son évolution. Un rapport du contrôle général des armées de juin 2014 78 ( * ) est venu combler cette lacune en proposant des projections à dix ans de l'évolution de ces différentes populations. Ainsi, sur la période 2013-2023 , l'effectif des anciens combattants , entendus comme les titulaires de la carte du combattant et du TRN, devrait diminuer de 35 % . Si cette estimation est antérieure à l'alignement des critères d'attribution de la carte du combattant aux anciens des Opex sur ceux en vigueur pour la guerre d'Algérie, cette modification réglementaire est insuffisante pour inverser la tendance. Le nombre d'ayants cause devrait connaître une baisse encore plus forte sur ces dix années : - 40,7 % . Selon les travaux du CGA, l'Onac, qui en comptait près de 3 millions en 2013 et près de 2,7 millions à l'heure actuelle, perdrait 21,2 % de ses ressortissants entre 2013 et 2018 et 38,5 % d'entre eux entre 2013 et 2023.
Evolution prospective du nombre de ressortissants de
l'Onac
entre 2013 et 2023
|
2013 |
2018 |
2023 |
Evolution |
|
|
Titulaires de la carte du combattant
|
1 419 300 |
1 187 400 |
922 400 |
- 35 % |
|
Titulaires d'une pension militaire d'invalidité (PMI) ou d'une pension de victime civile (PVC) |
131 500 |
93 000 |
64 200 |
- 51 % |
|
Total des ayants droit |
1 550 800 |
1 280 400 |
986 600 |
- 36,4 % |
|
Ayants cause des titulaires d'une PMI ou d'une PVC |
80 200 |
72 300 |
45 800 |
- 42,9 % |
|
Veuves de ressortissants |
1 128 400 |
799 500 |
655 300 |
- 41,9 % |
|
Orphelins de guerre |
222 700 |
200 600 |
147 100 |
- 33,9 % |
|
Total des ayants cause |
1 431 300 |
1 072 400 |
848 200 |
- 40,7 % |
|
Total des ressortissants |
2 984 100 |
2 352 800 |
1 834 800 |
- 38,5 % |
Source : Contrôle général des armées
2. Une feuille de route précise mais des moyens limités
Dans ce contexte, les orientations stratégiques de l'action de l'Onac, définies dans le contrat d'objectifs et de performance ( COP) conclu avec l'État pour la période 2014-2018 , appuient la transformation de l'établissement et sa modernisation, sans remettre en cause ses caractéristiques fondamentales.
Elles sont déclinées en quatre axes :
- recentrer l'action de l'Onac sur ses publics et ses missions fondamentales ;
- adapter la politique sociale à la diversité des besoins des ressortissants et garantir les droits des rapatriés ;
- renforcer l'action de promotion de la mémoire au niveau local ;
- renforcer et rationaliser le maillage départemental et poursuivre l'effort de modernisation des méthodes et des outils d'administration et de gestion.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, 102 actions devaient contribuer à la mise en oeuvre du COP en 2015 : 35 ont été réalisées, 55 ont été engagées et 12 reportées. Ce bilan satisfaisant ne doit toutefois pas faire oublier les difficultés de gestion rencontrées par l'Onac et les erreurs commises à la fin des années 2000 et au début des années 2010, soulignées par le Cour des comptes dans un rapport de juillet 2015 79 ( * ) .
Celle-ci avait notamment mis en avant la « défaillance généralisée de tous les niveaux concernés » dans la conduite du projet de développement du logiciel informatique de gestion des cartes et titres Kapta . La direction actuelle de l'établissement a réussi à redresser la situation et, pleinement consciente de la nécessité de ne pas renouveler les errements passés, a revu sa gestion administrative et financière pour l'aligner sur les pratiques en vigueur dans les établissements publics comparables, avec notamment la mise en oeuvre au 1 er janvier 2017 d'un nouveau système d'information comptable et financier, qui prendra la suite d'un outil obsolète.
Pour remplir ses missions, l'Onac bénéficie d'une subvention pour charges de service public (SCSP), versée par l'État, d'un montant de 56,8 millions d'euros en 2017, en baisse de 0,6 % par rapport à 2016, et d'une subvention d'action sociale de 26,4 millions d'euros (cf. infra ). Dans le même temps, son plafond d'emplois diminue légèrement, passant de 871 à 865 ETPT.
Pour autant sa
mission historique
, la
délivrance des cartes et titres
80
(
*
)
, connaît une
activité
soutenue
, en raison notamment de l'assouplissement des critères
d'attribution de la carte du combattant au titre des Opex et de la fin des
difficultés liées au logiciel Kapta. De 2014 à 2015, le
nombre de demandes reçues a progressé de
75,5 %
, passant de
37 576
à
65 933
. Alors que celles d'entre elles relatives à
la
guerre d'Algérie
ont reculé de
14,7 %
(mais de
44 %
pour la seule
carte du combattant), celles au titre des
Opex
ont
augmenté de
129,9 %
(et de
94 %
pour la seule carte du combattant).
Les
attributions
de cartes du combattant ont
également évolué en sens inverse selon les conflits :
une
diminution de 49,6 %
pour la
guerre
d'Algérie
(de 14 799 à 7 462) et une
hausse de 68,4 %
pour les
Opex
(de
17 900 à 30 141) ont été enregistrées.
3. L'achèvement du transfert des établissements médico-sociaux
Héritage des lendemains de la Première Guerre mondiale, l'Onac assure la gestion de dix-sept établissements médico-sociaux : neuf écoles de reconversion professionnelle (ERP) 81 ( * ) et huit établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) 82 ( * ) .
Face au constat partagé que ces derniers ne faisaient plus partie du coeur de ses missions, à peine 1 % des élèves accueillis dans les ERP étant par exemple issus du monde combattant, leur cession a été décidée. Envisagée à la fin des années 2000 puis abandonnée, elle a été relancée dans le cadre de la MAP en 2013. Ses modalités de mise en oeuvre ont donné lieu à deux années de réflexion, avant d'être validées par le Parlement, dans le respect d'un principe de cession à titre gratuit à des repreneurs publics .
Ainsi, l'article 74 de la loi de finances pour 2016 83 ( * ) prévoit le transfert des ERP à l'établissement public national « Antoine Koenigswarter » (Epnak) au plus tard le 31 décembre 2016. Celui-ci s'accompagne de travaux de remise à niveau des bâtiments , financés par l'Onac pour un montant de 4,7 millions d'euros et d'un renforcement de la trésorerie des établissements 84 ( * ) . S'agissant des personnels, la loi du 20 avril 2016 85 ( * ) prévoit leur intégration soit, pour les professeurs des ERP, dans le corps des professeurs de lycées professionnels, soit, pour les agents non-enseignants, dans la fonction publique hospitalière, selon une correspondance établie par un décret du 7 septembre 2016 86 ( * ) . D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis par la directrice générale de l'Onac, le conseil d'administration de l'Epnak a accepté ce transfert et il devrait être effectif au 1 er janvier 2017, selon les modalités déterminées par un décret du 11 octobre 2016 87 ( * ) , qui renvoie à une convention conclue entre l'Onac et l'Epnak le soin d'en déterminer les modalités patrimoniales et financières.
Quant aux Ehpad , chacun devrait être cédé individuellement à un repreneur public identifié conjointement par l'agence régionale de santé (ARS) et le conseil départemental, leur personnel rejoignant la fonction publique hospitalière. Au préalable, 7 millions d'euros auront été consacrés par l'Onac à la réhabilitation des bâtiments et la trésorerie de chaque Ehpad aura été renforcée 88 ( * ) . Ce transfert doit être effectué, en vertu de ce même article 74 de la loi de finances pour 2016, avant le 31 décembre 2017. Des difficultés plus importantes ont été rencontrées avec les Ehpad qu'avec les ERP, en lien avec la nécessité de rechercher un repreneur individuel et de tenir compte de l'offre médico-sociale et des contingences politiques locales.
Un second décret du 11 octobre 2016 89 ( * ) prévoit le transfert au 1 er janvier 2017 des six premiers Ehpad (Saint-Gobain, Vence, Beaurecueil, Le Theil-de-Bretagne, Anse, Montmorency). D'après les informations fournies par la directrice générale de l'Onac lors de son audition, des blocages persistent encore pour un Ehpad, celui de Barbazan, après le désistement du repreneur envisagé et des difficultés sociales propres à l'établissement. Il devrait être temporairement conservé par l'Onac pour quelques mois supplémentaires.
Pour les ERP comme pour les Ehpad, un effort particulier a été réalisé en direction des personnels , avec un plan d'accompagnement et une information régulière de leurs représentants sur les modalités et les conséquences de ce transfert. Les agents de l'Onac concernés disposaient de trois mois à compter de la publication du décret du 7 septembre 2016 précité, soit jusqu'au 9 décembre, pour décider d'intégrer la fonction publique hospitalière ou de rester dans la fonction publique de l'État.
4. Construire l'Onac de demain
La cession des établissements médico-sociaux constitue une étape essentielle du recentrage de l'Onac sur ses missions fondamentales et de sa modernisation pour répondre aux attentes de ses nouveaux ressortissants . Elle aura pour conséquence de réduire fortement ses effectifs, puisque l'ensemble des emplois hors plafond actuels de l'établissement, soit 786 sur 1 651 ( 47,6 % ), ne relèveront plus de lui à partir de l'an prochain. Cette opportunité de réorienter son action , dans la concertation avec le monde combattant, en direction de la quatrième génération du feu ou encore par une politique sociale ciblée davantage encore sur ses ressortissants les plus démunis, doit être saisie.
Comme votre rapporteur pour avis le soulignait l'an dernier, l'Onac doit se réinventer pour assurer sa pérennité . Son maillage territorial est à ce titre un atout reconnu par tous, auquel les anciens combattants sont très attachés et qui leur offre un point de contact de proximité pour toutes leurs démarches. Il ne faut néanmoins pas nier les forts déséquilibres qui peuvent exister entre les services départementaux, en fonction aussi bien du nombre de ressortissants de l'Onac vivant dans leur département d'implantation que des moyens matériels et humains dont ils disposent. Souvent limités à deux ou trois personnes, ils peuvent très rapidement se retrouver paralysés par l'absence temporaire de l'une d'elles.
De plus, la prochaine révolution démographique du monde combattant doit être prise en compte . L'effacement de la troisième génération du feu au profit de celle des Opex devrait être effectif d'ici une dizaine d'années. Dotée d'effectifs moins importants et de membres plus jeunes, elle est confrontée à des problématiques d'insertion dans la vie civile et de sécurisation des parcours professionnels qui n'ont jamais été une source de préoccupation pour ses aînées. L'évolution de l'offre de services de l'Onac, déjà engagée, devrait donc être accentuée pour en tenir compte et même anticiper les besoins de ces jeunes femmes et hommes qui ont fait le choix de l'engagement volontaire dans les armées et ont à ce titre obtenu le droit de bénéficier ensuite d'un accompagnement dans la période de transition qui suit la fin de la carrière militaire.
Votre rapporteur pour avis appelait l'an dernier à des expérimentations pour moderniser le maillage territorial de l'Onac et conserver, à terme, son ancrage départemental. Ainsi, le directeur du service du département chef-lieu de région pourrait disposer de pouvoirs supplémentaires en matière d'animation de l'activité des services départementaux situés dans la région, ce qui aurait également pour conséquence d'améliorer les perspectives de carrière au sein de l'Office. La coordination des actions mémorielles au niveau régional , déjà en cours de mise en place dans le cadre du COP, constitue un premier pas dans ce sens. Dès aujourd'hui, une réflexion doit être engagée avec les membres du conseil d'administration de l'Onac pour établir un diagnostic partagé des défis que l'établissement devra relever à moyen terme . Cette cogestion avec le monde combattant qui le caractérise est une force : si un consensus en son sein sur le périmètre d'intervention futur de l'Onac apparaît, il sera difficile aux autorités de tutelle d'imposer, à l'avenir, une remise en cause complète de la situation actuelle en la matière.
* 78 Contrôleur général des armées Jean Tenneroni, Evaluation du nombre de ressortissants de l'Onac-VG : bilan et perspectives, 18 juin 2014.
* 79 Cour des comptes, « La gestion de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre », relevé d'observations définitives S2015-0981, juillet 2015.
* 80 Carte du combattant et titre de reconnaissance de la Nation (TRN).
* 81 A Muret (Haute-Garonne), Bordeaux (Gironde), Rennes (Ille-et-Vilaine), Metz (Moselle), Roubaix (Nord), Lyon (Rhône), Oissel (Seine-Maritime), Limoges (Haute-Vienne) et Soisy (Essonne).
* 82 A Saint-Gobain (Aisne), Vence (Alpes-Maritimes), Beaurecueil (Bouches-du-Rhône), Barbazan (Haute-Garonne), Le Theil-de-Bretagne (Ille-et-Vilaine), Anse (Rhône), Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine) et Montmorency (Val-d'Oise).
* 83 Loi n° 2015-1785 du 20 décembre 2015 précitée.
* 84 Avec un fonds de roulement couvrant quarante-cinq jours de fonctionnement.
* 85 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, art. 90.
* 86 Décret n° 2016-1205 du 7 septembre 2016 relatif aux conditions de transfert dans la fonction publique hospitalière de certains personnels des établissements médico-sociaux gérés par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre en application de l'article 90 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 87 Décret n° 2016-1350 du 11 octobre 2016 relatif au transfert à l'établissement public national Antoine-Koenigswarter de l'activité, des biens, droits et obligations des écoles de reconversion professionnelle et du centre de préorientation relevant de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.
* 88 Avec un fonds de roulement couvrant trente jours de fonctionnement.
* 89 Décret n° 2016-1351 relatif au transfert de l'activité, des biens, droits et obligations des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes relevant de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.