III. UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE DU RÉGIME GÉNÉRAL PROJETÉ EN 2017 DANS LE CADRE D'UNE TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE PEU CRÉDIBLE
A. DES INCERTITUDES ENTOURENT LES PRÉVISIONS DE SOLDE DES COMPTES SOCIAUX EN 2017
1. Une prévision de fort excédent du solde des administrations de sécurité sociale en 2017
Le programme de stabilité pour la période 2016-2019 transmis à la Commission européenne en avril 2016 précisait que le solde de l'ensemble des administrations de sécurité sociale devait être amélioré de 2 milliards d'euros en 2017 , sans toutefois en expliquer les modalités. Depuis, des dépenses supplémentaires ont été annoncées à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques représentant 9 milliards d'euros, venant s'ajouter aux 5 milliards d'euros de dépenses déjà annoncées en avril. De fait, un montant de 14 milliards d'euros de mesures de financement a dû être dégagé pour faire face à cette croissance de la dépense. Si une somme de 5 milliards d'euros provient de la « réorientation du pacte de responsabilité » , cette formule ne doit pas occulter le renoncement du Gouvernement à honorer son engagement à supprimer complètement la C3S en 2017. Parallèlement, il est attendu un effort complémentaire des ASSO à hauteur de 1,5 milliard d'euros , en sus des 2 milliards d'euros déjà attendus en avril 2016. Cet effort conduirait les ASSO à réduire leur contribution à la croissance de la dépense publique de 0,2 point de PIB par rapport à l'exercice 2016.
Cette modération s'inscrit dans un contexte pourtant marqué par deux facteurs spontanés de hausse de la dépense des ASSO , en lien avec la revalorisation de la consultation médicale décidée dans le cadre de la convention médicale d'août 2016 et avec les mesures salariales en faveur de la fonction publique hospitalière 11 ( * ) , pour un effet conjugué d'environ 1,2 milliard d'euros en 2017.
Une partie des économies attendues tient toutefois aux espoirs d'une reprise favorable des négociations paritaires sur la convention d'assurance chômage , en vue de limiter le déficit de l'Unédic à 1,6 milliard d'euros en 2017. Cette comptabilisation semble toutefois confondre prévision et volontarisme politique ; le ministre des finances Michel Sapin précisait ainsi devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 28 septembre dernier : « concernant l'Unédic, nous avons inscrit pour 2017 des économies supplémentaires à réaliser. (...) En 2014, un accord est intervenu entre les partenaires sociaux qui avaient alors pris leurs responsabilités, tous, y compris du côté patronal. Cela paraît plus difficile aujourd'hui de ce côté-là. Il n'y aura peut-être pas d'accord, personne ne peut les obliger à signer ! (...) Qui prétendra qu'en 2017 il ne faudra pas chercher à faire des économies sur le régime de l'UNEDIC ? Personne. C'est donc notre perspective commune. Doit-on s'interdire de se projeter dans l'avenir ? » . Dans ses prévisions de septembre 2016, l'Unédic a estimé son déficit à 3,8 milliards d'euros pour 2017, portant sa dette à près de 34 milliards d'euros.
S'agissant des efforts attendus dans le champ des organismes de sécurité sociale à hauteur de 1,5 milliard d'euros , le secrétaire d'État au budget et aux comptes publics Christian Eckert, entendu par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 28 septembre 2016, en a précisé la répartition : « 330 millions d'euros de recettes supplémentaires sont attendues de la réduction des niches sociales , d'une hausse de l'imposition du tabac à rouler et d'une imposition des distributeurs de tabacs. Des mesures annoncées lors du comité national de lutte contre la fraude et celles prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale conduiront à une hausse de 500 millions d'euros du produit de la lutte contre la fraude aux cotisations et aux prestations sociales : sur un total de 400 milliards de dépenses et autant de recettes, c'est un objectif raisonnable. En 2016, les redressements s'élèvent déjà à un milliard d'euros. Des économies supplémentaires sont attendues, pour 270 millions d'euros , sur la gestion des caisses de sécurité sociale et leurs dépenses d'action sociale. Enfin, nous attendons de moindres dépenses, à hauteur de 350 millions , sur un certain nombre de réformes qui montent en charge , en particulier la réforme du capital décès et la nouvelle allocation versée au titre du congé parental. »
Malgré le relèvement de l'ONDAM de 1,75 % à 2,1 %, un quantum inédit d'économies serait nécessaire pour en assurer le respect, puisque l'effort demandé s'élève à 4,1 milliards d'euros en 2017, contre 3,4 milliards d'euros en 2016 et 3,2 milliards d'euros en 2015.
Dans ces conditions, le Haut Conseil des finances publiques prévient dans son avis du 28 septembre dernier 12 ( * ) : « les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes : caractère irréaliste des économies prévues sur l'Unédic, fortes incertitudes sur la réalisation des économies de grande ampleur prévues sur l'ONDAM (...) » .
Sous ces réserves, le solde de l'ensemble du sous-secteur des administrations de sécurité sociale enregistrerait un excédent de 8,5 milliards d'euros en 2017, en progression de 8,1 milliards d'euros par rapport à 2016. Ce résultat serait le reflet de deux facteurs :
- d'une part, des résultats financiers de la CADES, dont les ressources seraient nettement supérieures aux dépenses ;
- d'autre part, de la conjugaison du dynamisme projeté des recettes, en lien avec une masse salariale dynamique, et d'une croissance modérée des prestations servies du fait d'une faible inflation, permettant de réduire le déficit des organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale.
2. Un déficit du régime général et du FSV prévu à - 4,2 milliards d'euros en 2017
Le présent projet de loi de financement prévoit un solde proche de l'équilibre pour le régime général de la sécurité sociale en 2017 (- 0,4 milliard d'euros). Toutefois, malgré le transfert proposé d'une partie de ses dépenses vers la branche vieillesse du régime général pour un montant de 1 milliard d'euros (cf. infra ), les comptes du FSV poursuivraient de facto leur dégradation , avec un déficit identique à celui prévu pour l'exercice 2016, pour un montant de 3,8 milliards d'euros. L'effort de consolidation prévu sur cet agrégat diminue par conséquent par rapport à 2016 , passant de 3,7 milliards d'euros à 2,9 milliards d'euros. Comme l'année précédente, la moitié de l'effort de réduction porterait sur la branche maladie .
Toutefois, votre rapporteur pour avis constate le décalage entre la prudence qui marquait les prévisions des lois de financement précédentes et le volontarisme qui caractérise le présent projet de loi de financement . Si la loi de financement pour 2016 minorait la prévision de croissance des recettes retenue par la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2015 de 0,9 point, le choix inverse est désormais opéré, pour un même écart de 0,9 point. Cette différence de 4,1 milliards d'euros s'explique en partie par les nouvelles compensations d'exonération de cotisations sociales prévues par le projet de loi de finances pour 2017. Elle traduit l'opportunisme ayant présidé à cette nouvelle stratégie de compensation, dans la mesure où elle se conjugue avec des hypothèses macroéconomiques optimistes, en particulier concernant le dynamisme de la masse salariale du secteur privé , dans un environnement pourtant caractérisé par de nombreuses incertitudes . En effet, alors que l'effet positif de la croissance plus forte qu'attendue de la masse salariale privée en 2016 avait été minoré par l'extension des exonérations de cotisations sociales liées à la mise en oeuvre de la seconde phase du pacte de responsabilité et de solidarité, conduisant à un écart de 1,4 point entre le taux de croissance de la masse salariale privée et le taux de croissance des cotisations sociales brutes, la nouvelle stratégie de compensation permettrait de tirer pleinement profit du dynamisme projeté de la masse salariale privée en 2017, ainsi que des projections optimistes sur lesquelles se basent la trajectoire des comptes sociaux jusqu'en 2020. De fait, en 2017, les produits des cotisations sociales croîtraient au même rythme que la masse salariale privée (+ 2,7 %).
En outre, l'amélioration affichée du solde qui en résulte pour les comptes sociaux est neutralisée dans une perspective toutes APU et donc in fine de faible portée. Entendu par la commission des finances du Sénat le 28 septembre 2016, le secrétaire d'État au budget et aux comptes publics le relève : « vous avez raison de constater que le déficit de l'État se réduit peu. (...) En effet, chaque fois qu'une décision est prise, notamment sur les questions d'allègement de cotisations, l'État compense à la sécurité sociale les diminutions de recettes ou les augmentations de dépenses. La prise en charge des exonérations de cotisations représente aujourd'hui un manque à gagner de 30 milliards d'euros dans le budget de l'État . Rien de nouveau à cela. Chaque année, nous discutons de ce sujet avec la ministre des affaires sociales et de la santé. Même si l'on prend en compte le FSV, on constatera que le déficit de la Sécurité sociale a été considérablement réduit. De 17,5 milliards d'euros, il y a cinq ans, il est passé à 0,4 milliard d'euros cette année. (...) Cependant, cette évolution s'est faite au détriment de l'État, de sorte que si nous n'avions pas compensé les allègements de cotisations, le déficit de l'État serait réduit de 30 milliards d'euros, alors qu'il tourne aujourd'hui autour des 70 milliards d'euros ».
Recettes par catégorie des régimes obligatoires de base
(en milliards d'euros)
|
2014 |
% |
2015 |
% |
2016 |
% |
2017 |
% |
|
|
Cotisations effectives |
252,6 |
2,7 |
255,5 |
1,1 |
259,4 |
1,5 |
267,8 |
3,2 |
|
Transferts d'équilibre de l'employeur |
38,9 |
1,7 |
39 |
0,4 |
39,5 |
1,3 |
39,8 |
0,8 |
|
Cotisations prises en charge par l'État |
3,1 |
-7,2 |
3,5 |
12,2 |
4,1 |
17,5 |
6,5 |
58,5 |
|
CSG |
74,2 |
1,3 |
76,2 |
2,7 |
80,1 |
5,1 |
81.1 |
1,2 |
|
Autres contributions sociales |
10,0 |
13,7 |
12,5 |
25 |
6 |
-52 |
59,6 |
|
|
Impôts et taxes |
48,8 |
5,9 |
46,1 |
-5,5 |
49,8 |
8 |
||
|
Transferts |
30,3 |
3,7 |
30,6 |
1 |
30,1 |
-1,6 |
29,1 |
-3,3 |
|
Autres produits |
5,0 |
-1,2 |
4,9 |
-2,3 |
5,4 |
10,2 |
5,4 |
= |
|
Produits financiers |
0,1 |
|||||||
|
TOTAL |
462,9 |
2,9 |
468,3 |
1,2 |
474,4 |
1,3 |
487,1 |
2,7 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2016 et de l'annexe C au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017)
Évolution des cotisations prises en charge par l'État
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2016 et de l'annexe C au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017)
Compte tenu des aléas pesant sur ces hypothèses, le respect de la prévision de solde pour 2017 doit également reposer sur des efforts intensifiés en dépenses.
Or votre rapporteur pour avis souligne le mauvais signal donné par le relèvement de l'ONDAM pour 2017 , de 1,75 % à 2,1 %. Alors que l'objectif était respecté depuis 2010, il s'intégrait depuis 2015 dans une perspective pluriannuelle , avec le plan triennal 2015-2017. L'effort de maîtrise avait déjà été ajusté dans sa répartition entre les trois exercices par le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2015, il est aujourd'hui remis en cause dans sa globalité . Selon le Gouvernement, ce relèvement de l'ONDAM traduit la répercussion du relèvement progressif du point d'indice dans la fonction publique, ainsi que de la revalorisation de la consultation médicale issue de la nouvelle convention médicale. Votre rapporteur pour avis souligne cependant que ces deux hypothèses étaient déjà actées pour l'une et envisagée pour l'autre au printemps, tandis que le programme de stabilité 2016-2019 transmis à la commission européenne prévoyait toujours un ONDAM à 1,75 % .
Même ainsi relevé, le respect de l'ONDAM en 2017 nécessitera 4,1 milliards d'euros d'économies, soit un montant inédit et 600 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016 . Dans son avis du 24 septembre 2016 13 ( * ) , le Haut Conseil des finances publiques notait ainsi que, « s'agissant des dépenses sociales, les prévisions du Gouvernement sont affectées d'un risque significatif . Le relèvement de l'ONDAM de 1,75 % à 2,1 % ne couvrira qu'une partie du coût prévisionnel pour l'assurance maladie des augmentations tarifaires de la nouvelle convention médicale et des mesures salariales dans les hôpitaux (...). Il devra être complété par un effort accru d'économies sur les dépenses d'assurance maladie (...), dont la réalisation est incertaine » . La maîtrise des dépenses d'assurances maladie constitue l'enjeu principal, dans la mesure où la branche serait la seule à afficher un solde négatif en 2017 .
Le relèvement de l'ONDAM correspond à une majoration de l'objectif de dépenses à hauteur de 0,7 milliard d'euros, alors même que les hausses de dépenses induites par l'entrée en vigueur de la nouvelle convention médicale et les mesures salariales sont estimées à 1,2 milliard d'euros par le ministère des affaires sociales 14 ( * ) . Dans ces conditions, compte tenu du coût de ces mesures nouvelles et de la hausse tendancielle des dépenses de santé, les mesures d'économies de 4,1 milliards d'euros ne permettent d'assurer qu'une compensation partielle .
De fait, les mesures d'économies prévues dans le présent projet de loi de financement ne semblent pas à la hauteur des enjeux , s'appuyant sur la poursuite des actions mises en oeuvre dans le cadre du plan ONDAM 2015-2017 , avec quatre axes principaux :
- le renforcement de l'efficacité de la dépense hospitalière apporterait une contribution d'un montant de 845 millions d'euros ;
- la poursuite du virage ambulatoire dégagerait 640 millions d'euros de moindres dépenses ;
- les mesures proposées par le présent projet de loi de financement s'agissant de la régulation des dépenses de médicaments et des produits de santé conduiraient à réaliser 1,4 milliard d'euros d'économies ;
- les actions de maîtrise médicalisée et de renforcement de la pertinence du recours au système de soins assureraient plus de 1,1 milliard d'euros d'économies.
De plus, ces mesures d'économies s'accompagnent d'une présentation différente de l'ONDAM par rapport à celle retenue les années précédentes, permettant de réduire sa progression. Dans son avis précité, le comité d'alerte relève note ainsi « qu' une partie significative des économies annoncées n'a pas pour objet de ralentir le rythme des dépenses mais de mobiliser d'autres sources de financement qui ne sont pas décomptées de l'ONDAM » . Il émet par conséquent « une réserve de méthode sur les éléments ayant permis l'élaboration de l'objectif de dépenses en 2017 » , dans la mesure où « l'évolution prévue de l'ONDAM en 2017 est minorée , plus qu'à l'accoutumée, par des dispositions qui permettent de financer hors ONDAM certaines dépenses d'assurance maladie et nuisent de ce fait à la compréhension des évolutions sous-jacentes d'une année sur l'autre » .
Dans cette perspective, votre rapporteur pour avis souligne les nuances apportées par la Cour des comptes 15 ( * ) s'agissant de la méthode de comptabilisation des économies . Les magistrats relèvent que les économies projetées restent insuffisamment documentées et reposent sur une estimation tendancielle de l'évolution des dépenses, sans méthode homogène de calcul selon les différents sous-objectifs de l'ONDAM. En particulier, le tendanciel pour le sous-objectif des soins de ville est considéré comme particulièrement élevé, à + 4,7 % pour 2015. Parallèlement, des gains de productivité estimés à un fort niveau permettent de minorer d'autant les économies réelles à dégager pour atteindre les objectifs fixés. De surcroît, les magistrats soulignent que la direction de la sécurité sociale n'effectue pas de suivi complet ex post des économies réalisées selon les objectifs initiaux, considérant par défaut les économies comme réalisées dès lors que l'ONDAM exécuté a respecté les objectifs de dépenses et de taux de progression.
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Votre rapporteur pour avis souligne que le relèvement de l'ONDAM traduit le pilotage à court terme ayant présidé à la relative consolidation de la branche maladie sur ces derniers exercices, ne permettant pas de dégager des économies pérennes. En outre, il déplore que cette progression plus forte s'accompagne de biais de présentation, en dépit desquelles son respect effectif apparaît très incertain. |
* 11 Il s'agit à la fois de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et de l'effet de l'accord relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR).
* 12 Avis n° 2016-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017
* 13 Avis n° 2016-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017.
* 14 Cf. annexe 7 « Ondam et dépenses de santé » au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, page 14.
* 15 Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2016.